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作者:吴敬琏,周其仁,郑永年

出版社:中信出版社

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读懂中国改革2:寻找改革突破口

读懂中国改革2:寻找改革突破口试读:

代序 中国改革的未来方向

吴敬琏

未来中国改革的方向,是当前许多经济学家甚至全国人民都在思考的一个问题。1978年的中共十一届三中全会,确立了市场化的正确方向,并取得了推动经济高速成长的巨大成就。但是21世纪初以来,出现了不同的意见和选择,改革似乎走到了一个新的十字路口,面临选择。未来10年,在继续完成市场经济改革任务的同时,积极而慎重地推进政治改革,既是未来中国改革的主题,也关系到中华民族的兴亡和每个公民的根本利益。在这样的问题上,容不得半点犹疑。

改革尚在半途

根据1992年中共十四大做出的社会主义市场经济的顶层设计和1993年中共十四届三中全会做出的改革总体规划,在20世纪末把一个对世界市场开放的市场经济制度框架初步建立起来了。但这个体制与以“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”为基本特征的社会主义市场经济制度还有相当大的差距。

两者之间差距的主要表现是,政府继续在资源配置中居于主导地位,限制和压制了市场发挥基础性作用。

政府仍然支配着主要的经济资源,矿山、海洋、城市土地和大部分资本都掌握在政府手里。虽然国有经济在国民生产总值中并不占有优势,但是,它仍然控制着一切“制高点”(列宁语,中文译为“命脉”)。国有企业在一系列重要行业中的垄断地位不但没有减弱,反而有所加强;国有经济的规模仍然很大,而且相当一部分国有企业保持着政府赋予的行政垄断权力。另外,现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立,各级政府官员享有过大的自由裁量权,他们通过直接审批投资项目、对市场准入广设行政许可、对价格进行管制等手段,直接对企业和个人的微观经济活动进行频繁干预。

在开始研究经济改革的目标模式的20世纪80年代中期,有过不同的设想,其中最重要的是两种:一种属意于“政府主导的市场经济”(东亚模式),另一种属意于“自由市场经济”(欧美模式)。大致说来,官员钟爱东亚模式,具有现代经济学知识的学者向往欧美模式。不过,在改革初期命令经济还占统治地位的情况下,两者之间的差异并不显得十分突出,因为即使认为改革的最终目标应是欧美模式的市场经济的人们也承认,在竞争性市场体系还没有建立起来的情况下,政府不能不承担更大的协调经济的职能。而在命令经济已被全面突破,市场的规则还有待建立的情况下,它们之间的分歧就日益突出了。

对于持后一种观点的人们来说,改革的目标还远未达到。他们要求坚持改革,进一步完善市场经济体制,建设符合社会上绝大多数人,而不是极少数寻租者利益的法治的市场经济。对于持前一种观点的人们来说,改革的目的已经达到。特别是对于其中一些要求维护从寻租活动获得的特殊既得利益的人们,最合意的做法更是进一步增强各级政府官员不受约束的权力,以便扩大权力寻租的可能性。

政府对经济和社会生活的控制和干预,较之东亚实行“政府主导的市场经济”国家要强得多。

所以在20世纪末建立起来的,是一种过渡性经济体制,正是针对这种市场体制很不完善、市场还不能在资源配置中起主导作用的情况,2003年的中共十六届三中全会做出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求在若干方面进一步推进市场化改革,以便充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,到2020年建成完善的社会主义市场经济体制。

但是回过头来看,这个中央决定执行得并不好。这种情况是由多种原因造成的。其中一个很明显的原因,是改革进入深水区,触及了政府和政府官员自身的权力和利益,因而对进一步改革产生了来自党政机关内部的阻力和障碍。另一方面,中国改革历来都是由危机促成的。可是,由于20世纪的改革十分成功,经济有了很大的发展,官员们觉得日子很好过,于是失去了推进改革的压力和动力。既存在阻力,又缺乏动力,就使得改革的步伐放慢了下来,甚至在某些部门出现了倒退的趋势。

所以说,中国还走在改革的半途:一方面,20世纪末期建立起市场经济的初步框架;另一方面,一些领域改革的大关还没有过。于是这种半市场经济、半统制经济的双重体制从建立之日起,就出现了“既是最好的时代,又是最坏的时代”的“两头冒尖”状况。

这种过渡性体制建立后,出现了两种可能的发展方向:或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预,加强自己在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品和服务等方面的职能,使过渡性的体制逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济,即“法治的市场经济”;或者不断强化政府对市场的控制和干预,不断扩大国有部门的垄断力量,蜕变为政府全面控制经济社会发展的国家资本主义,甚至权贵资本主义的畸形体制。

强势政府不是中国经济取得成功的原因

一部分人认为,中国能够创造如此优异成绩的根本原因,是中国拥有自己特有的发展模式,即所谓“中国模式”,其最大特点和优点是拥有一个强势政府,因而可以充分利用自己强大的动员资源能力,依靠强政府、大国企,用海量投资来支持高速增长,集中力量办大事。这种政府主导的发展道路,在全球金融危机发生后从西方各国政府的短期救市政策中得到鼓舞,其“优越性”似乎也得到了某些短期业绩的支持。实践中还出现了一些“样板工程”,例如被“中国模式”的支持者所盛赞的“高铁奇迹”,还有某些地方依靠政府的强力动员和大量注入资源实现的超高速发展等等。

我们应当明确,强势政府不是中国成功的根源。从历史来看,改革开放以前的30年,中国政府也许比现在更加强势,可是结果有目共睹。而改革开放30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神。现在,强政府、大国企和海量投资营造高速增长等亮丽政绩付出的高额成本和产生的消极后果正在显现。

各级政府日益强化的资源配置的权力和对经济活动的管制造成的最严重的后果是,强化了寻租活动的制度基础,导致腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大。

1990年初期商品价格自由化,阻断了通过商品价格双轨制寻租的“官倒”们的财路。然而,行政权力不肯退出市场,使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大,使权力腐败愈演愈烈。由于体制的演进会有路径依赖,一旦进入政府主导的路径,从寻租活动中得利的特殊既得利益者,必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向国家资本主义乃至权贵资本主义蜕变。如果没有步伐较大的改革阻断这一路径,使之回归市场化、法治化和民主化的正途,就会锁定在这一路径中。而一旦路径被锁定,就会像诺斯所说,除非经过大的社会震荡,就很难退出了。

两种可能的前途严峻地摆在前面:一条是沿着完善市场经济的改革道路前行,限制行政权力,走向法治的市场经济;另一条是沿着强化政府作用的国家资本主义的道路前行,走向权贵资本主义。这样,中国发展的过程就成为一场两种趋势谁跑得更快的竞赛。

政府自身的改革是推进政治改革的关键

中国整体改革能否顺利推进,关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大,下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界,必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府,并将各级党政机关和官员置于民众的监督之下。

既然改革的焦点在于政府在市场经济中的地位和作用,无论是经济改革还是政治改革,核心的问题都是政府自身的改革。由于这一改革将会触动政府和官员的权力和利益,它就不可避免地面临很大的阻力和障碍。这样,改革要取得突破,就不但需要领导人具有远大的目光和很高的政治智慧,还需要大众的积极参与和监督。只有这样,才能打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰,推进从所谓威权发展模式向民主发展模式的转型。

政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府”。所谓有限政府,是和计划经济下的全能政府(无限政府)相反的政府形态。从经济方面看,市场经济条件下的政府职能范围是有限的,它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源,而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府,则是政府应当在纳税人的监督之下,改善政府的管理,杜绝贪污和浪费,做到低成本、高效率地为公众提供服务。

一个好的政府,就是一个既能谨守自己的职责,又能为民众提供优质公共服务的政府。要达到这样的目标,显然需要经过艰苦努力。从当前看,政府改革迫切需要解决的有以下几个问题。

确保公民的基本权利不受侵犯。《中华人民共和国宪法》和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确规定。人民群众的这些基本权利,包括言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由,人身权利以及选举和被选举的权利必须得到切实的保障,不受任何侵犯。

公民对政府公务活动的知情权,也是一项基本的人权。因此,现代国家都有信息公开、“阳光政府”的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息,都要公之于众。只有建立起信息透明的制度,公民才能行使自己当家做主的权利,政府和政府官员才能置于公众的监督之下。所以,在报纸杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中,各级政府必须支持而不是限制公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权,把它作为自己的一项基本职责。

政府要严格遵守宪法和法律,实现依法行政。在目前的中国,各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大的权力,对政府活动边界又往往不够明确,这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。针对这种情况,必须在削减各级政府支配经济资源权力的同时,切实保证所有政府官员在执行自己的职能时严格遵纪守法,防止他们以国家的名义侵犯公民的基本权益。在依法行政问题上,作为执政党的共产党起着重要的作用。正如《中国共产党党章》所规定的:“党必须在宪法和法律的范围内活动”,党员必须“模范遵守国家的法律和法规”。

培育公民社会,提升社会的自组织能力。现代社会利益多元,社会活动五彩缤纷,公共事务不能仅靠党政机关和行政官员来处理,还要发展民间社会,广泛实行各种社群的自治。然而,传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点,就是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化的硬结”,或者叫作“没有社会的国家”。如果政府领导做出决策和下达命令,这种组织体系可以运用国家的权威,动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是,这样的体系有一个致命弱点,就是社群缺乏自组织能力,遇事只能依赖于政府官员的命令,任何非国家规定的项目或未经官员允许的活动都只能停顿下来,或者举步维艰。

法治是政治体制改革的突破口

实行法治是现代市场制度有效运转的基本前提,市场化改革对建立法治的要求十分迫切。中国市场已经从以人格化交换为主的“熟人市场”发展为以非人格化交换为主的“生人市场”,双边和多边声誉与惩罚机制难以发挥作用,需要建立一个以正式法庭为主的第三方执法体系来保证合同的实施。

可是,由于这一体系极不完善,“司法地方化”成为合同执行的一个严重问题。在世界银行编制的各国法治指数排名中,中国的得分一直偏低,况且还从1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在这样的环境下,企业家不能依靠正当途径保护自己的权益。他们中的一些人往往采取不正当的手段与相关政府官员相勾结,以便获取权力对自己的荫庇和自己的竞争优势。

法治观念是当代先进政治文化的一个重要组成部分,是现代社会核心价值的一项重要内容。它不仅与中国“君权高于一切”、“普天之下,莫非王土”一类传统的专制皇权思想相对立,也与“专政是不受任何法律约束的政权”一类自称的“革命意识形态”有根本原则的区别。它要求树立法律至高无上的地位,而一切组织和个人,包括执政党和执政党的领导成员,都必须和只能在法律规定的范围内活动,而不能凌驾于法律之上。

在法治的条件下,法律必须具有透明性。按照现代法治观念,不为公众所周知的法律,是不生效的法律。现在有些政府官员无视人民的知情权,把反映公共事务处理过程并与民众切身利益密切相关的法律和行政法规当作党政机关的“内部文件”,并加以“保密”,或者在公众不知情的情况下,在政府内部寻求处理的办法。在这种情况下,不法官员很容易上下其手,枉法害民。法律应当适用于全社会的一切行为主体,保持稳定和不追溯既往,这样才能使公民对自己行为的法律后果有稳定的预期,从而安心发展自己的事业。否则行为主体就无法主宰自己的命运,而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例,才能办成自己的事情。

法治社会,独立审判和公正执法是建立法治的一项基本要求,而司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍,除了完善制度,主要要靠提高法官的素质和加强人民群众的监督。共产党作为执政党,也要通过自己的党员干部对党组织严格遵纪守法和司法工作的合宪性和合规性起监督保证作用。但是,这种监督保证作用只针对人员任命和审判程序的公正性,而不是直接任命官员、干预具体案件的审判和决定审判结果。

防止极端思潮撕裂社会

当前,有两种极端趋势值得特别警惕。

一种是扩大寻租基础的趋势。在21世纪的城市化过程中,出现了一个新的寻租空间,即各级政府垄断土地资源,用以生财。据农口专家估计,通过出售从农民征用来的土地,各级政府能够拿到的土地差价总额高达20万亿~35万亿元,这么大规模的财富被各级政府官员控制,可见寻租空间有多大。所以跟土地有关的腐败官员可以说是前仆后继。另一个是贫富差距拉大的趋势。中国目前的基尼系数,大致在0.5左右,贫富悬殊的程度已经居世界前列。

这两个问题愈演愈烈还不是最可怕的。如果能够认真、理性地讨论,当前中国面临的社会问题应该是能够找到适当的解决办法的,不会没有出路。

但现在的问题是,除了那些靠权力寻租的特殊既得利益者顽强地固守他们的阵地,甚至还要扩大他们的特权外,有些人采取另一种极端的立场,认为问题的症结并不是政府支配资源和干预微观经济权力太大,反而认为是市场放得太开,政府管得不够,还不够强大有力,因而要求用强化政府权力的办法去解决矛盾。他们极力要使人们相信,目前中国遇到的种种问题,从分配不公到看病贵、上学难,甚至国有资产流失,都是市场化改革造成的。他们给出的解决方案是:扩张政府的权力,加强行政机关对经济生活的干预,在重要的经济领域中实行“再国有化”和“再集体化”,甚至要求重举“无产阶级专政下继续革命”的旗帜,“再来一次无产阶级文化大革命”,实现“对党内外资产阶级的全面专政”。

其实,目前社会上存在的种种丑恶现象,从根本上说是缘于经济改革没有完全到位、政治改革严重滞后、行政权力变本加厉地压制和干预民间经济活动,造成广泛的寻租活动的结果。大众对这些丑恶现象的不满,正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。然而,如果听任改革开放前旧路线和旧体制的支持者利用这种情势蒙蔽和误导大众,把反对的目标从进行权力寻租的特殊既得利益者转移到市场化改革的一般受益者——企业家、专业人员等的身上,则会把大众引向歧途。

在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间的争辩趋于激化的时刻,如何正本清源,重聚改革共识,防止各种极端思潮撕裂社会,避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱,就成为关系民族命运的大问题。(作者系国务院发展研究中心研究员,本文原载于《商周刊》)

第一章 中国改革的方向

我们全面深化改革,是要使中国特色社会主义制度更好;我们说坚定制度自信,不是要固步自封,而是要不断革除体制机制弊端,让我们的制度成熟而持久……对改革进程中已经出现和可能出现的问题,困难要一个一个克服,问题要一个一个解决,既敢于出招又善于应招,做到“蹄疾而步稳”。

改革不能回避的7个问题

吴敬琏(国务院发展研究中心研究员)

中国的改革在这30多年中,很多改革都是这样磕磕碰碰的,但因为它的方向是正确的,不怕慢,不怕措施不起眼,在往前进,不要倒退,倒退就麻烦了。为什么转变经济增长方式举步维艰呢?为什么这个腐败问题三令五申,而且说会亡党亡国,可是它却继续蔓延而变得十分猖獗呢?根本的问题在于体制。

行政改革:监管应转事前为事后

过去监管办法是事前监管为主——许你做才能做。事前监管主要的办法是审批,这个弊病很大。所以市场监管要从事前监管为主转向事后监管为主,要从实质性审批转到合规性监管,因为规则在这里,在运行过程中违反了规则就管你处罚你。这个行政审批讲的每一项,大概都有具体的措施,这个文件、审批到什么程度,还要通过各方面的讨论。定了以后,就需要打破阻力,要让监管方式转型。

垄断:改革是为公有制经济添活力

国有企业垄断,从头到尾一直贯彻一个口号,但是内容变了,叫国有为主导。

中共十五次全国代表大会报告中很重要的一条,就是确立基本经济制度,这个基本经济制度是什么呢?是公有制为主体多种所有制经济共同发展。这个话也是老话,而且文件里面也有这句话,国有还是要占主导地位,但中共十五次全国代表大会的解释比十四届三中全会的解释更加开放、更加灵活,它讲到国有制为主导,就是国有经济要控制,但只要控制关系国民经济命脉行业的重要行业和关键领域。

关系国民经济命脉的关键领域是什么呢?又出现了争论,比如说一个很大的争论就是电信,电信当然是关系国民经济命脉的关键领域,应该国有,但当时实际情况已经变成了两分天下,像华为和中兴,而且华为从来就是一个私营企业,中兴后来改制了。所以到了1999年十五届四中全会,就把关系国民经济命脉的重要行业和关键领域做了进一步规定,规定为三个行业一个领域。三个行业:第一是关系国家安全的行业;第二是自然垄断行业,这个有点争论;第三是提供公共品和公益性的行业,这个是不赚钱的行业;第四是高新技术产业和重要产业中的骨干企业,据说这个在起草组就争论得很厉害。在世纪之交的改革过程中,其实证明了这三个行业和一个领域中有一些也不需要国有控制。

改革在世纪之交其实前进了很大一步,把国有控股的事情做好,都要变成多元的公司,但二级公司在世纪之初到了集团公司的时候就卡住了。理由就是十六次全国代表大会提出的两个毫不动摇,毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制经济发展,他们抓住第一句,就是要发展公有制经济,怎么发展呢?发展国有经济。从习近平总书记的武汉讲话,两个毫不动摇第一句叫作增强公有制经济,特别是国有经济的活力,怎么增强活力呢?我觉得这个改革以来就证明了,就是改革增强活力。

土改:完全放开需要时间

关于土地制度是否全面放开的问题,能走到什么程度很难说,因为反对声音很强。有两种反对,一种反对来自管农业的同志,认为这会冲击18亿亩红线。当然在我来说,我觉得没有问题,美国也有用途管制,完全放开了用途管制也还是有的,但是这个阻力很大,特别是近年来我们对土地的依存度,大豆基本上依靠进口,粮食现在也有问题,当然不光是土地问题,还有安全问题、污染问题。另外一种来自各级地方政府,各级地方政府有利益问题,而且有负债率,现在负债率很高,许多地方看起来很繁荣,其实资不抵债,不过我们没有像美国这样地方政府破产的政策。

如果土地开放了,或者征购价不高,差价拿不到,利益就会受损,这个有实际困难,2013年土地出让金一线城市大幅度增长,如果它们没有这笔钱就露馅了。所以处理上走到什么程度,这就需要像十八大说的:不但要有勇气,还得要有智慧。北大的周其仁教授写了很多,他有很多实际的调查,也提了很好的意见,不知道领导们是否采纳。

金融:存款保险制度是把双刃剑

我们一定要建立存款保障制度,没有存款保障制度,竞争一加强,银行一倒闭就麻烦了。但是存款保障制度本身是双刃剑,如果是一般性的全部赔付的话,就造成了银行经营者的道德风险,就是反正国家赔偿,我随便怎么弄。所以它的推行是一项很细致的工作。另一方面,会使得现在银行的利益格局发生很大变化,现在我们存贷利差很大。

在现有格局下,其实我们实际坏账率很高,但是表现出来的坏账并不高。利差大有一定原因,出现变动会有什么影响,我们还要做很多考虑,来防范大改革中出现的风险。

根据过去的改革经验,在一个很紧的经济环境下推出改革风险比较大。以银行的状况,就是货币超发、负债太高,资产负债表里隐藏着很大的风险,在这种情况下,一方面要保证出台的时机适合,另一方面还要预做一些准备。

第一,现在各个地方好像出现了比全国海量投资还要厉害的情况,这个要制止,否则会造成很大的风险。

第二,灵活运用经济措施,稳住宏观经济。我们的宏观部门就是两个,一个是财政部,一个是中央银行,这两个部门有充分的能力运用经济手段。

第三,负债率过高、资不抵债的企业和政府机构应该实行债务重组,比如说最近一个问题引起了大家的讨论,就是铁道部有3万亿的债务,怎么办?现在它变成企业了,第一要求活命,那当然最后就落到财政身上。另外一种意见是你有净资产,你应该出售净资产,出售股权。还有是有些地方一贯有事找财政部,要求给它钱,说日子太穷了。财政部说:你有那么多开发区,卖掉。这是一种思路。

第四,建议动用国有资本存量去偿还或有债务,我们有些或有债务,就是说它大概是债务,但现在明显的不表现为债务,比如说社保,社保政府被有承诺,但是老职工账户是通胀的,这就是或有债务,把或有债务先还了,因为大概99%都是债务,虽然现在不是债务。我很欣赏2012年上海做的一件事,就是把国有企业上海家化,像化妆品、牙膏,卖了,把它用来补充养老金,老工业城市都出现了这个问题,老工人的社保基金国家都拿走了,这个账户是空的,还有像公租房等等都有这样的问题。

最后,打击贪腐分子,贪腐分子肯定是对进一步市场化、法制化、民主化改革的阻碍,打击贪腐有两个好处,一个好处是赢得民心,另外一个好处就是预先消除阻力。

财税:资产负债表隐藏巨大风险

最近这三年,地方政府的资产负债率急剧升高,现在最低的估计大概是20万亿,三年前是10.7万亿,现在是翻了一番,这个是很危险的。

1993年的时候,分税制改革,国内外舆论都认为行不通,叫作政令不出中南海,但结果挺顺利,当然中间有点技术性的问题。如果能够保证它实现,我们会出现一个新局面,像从1990年到1991年,整个社会信心是改革,1992、1993、1994打开了一个新局面,老是说中国的崛起就是靠这场改革,当然改革也有很多缺陷。所以我们需要认真地去研究这些问题,保证改革能够真正推进。

竞争:没竞争的市场比没市场可怕

改善竞争环境,说的是要建立统一的市场体系,你不形成这样一个市场体系就没有办法在资源配置中起到积极的作用。一个是讲它的重要性,另外可以看到这句话虽然很短,但是切中我们的实际。

我在20世纪90年代说过一句话:没有竞争的市场比没有市场还可怕。这就是行政保护、地区保护、垄断等等,使得这个市场缺乏竞争性。市场缺乏竞争性就不能够形成有效配置资源的价格,不能形成这样的价格就不能够有效地解决。所以一定要强调要有竞争性。

非禁即入:对公民天然活动的保护

从事什么活动,这是公民的天然活动,当然为了公共利益有些活动可以限制,但是凡不是法律明文禁止的都自由进入,过去的办法叫作正面清单,就是说政府许你做什么你才能做什么,非禁即入就是上海自贸区讲的负面清单,哪些领域是要行政许可的。我们的《行政许可法》也是这样的,当然上海自贸区现在意见很大,负面清单一开出来长得不得了,但这个不要紧,正面清单是许你做的以外全部取消。“非禁即入”这个目标是要逐步达到的,但一定要建立这样的目标,就是”非禁即入”。

我们现在所处的状况,就是形势逼人,只要稍微有远见的人都会看到不改革就是邓小平1992年说的死路一条。但我们有责任,特别是我们做研究工作的人,我们是知识分子,我们应该弄清楚,到底我们国家的目标是什么,途径是什么,然后一切机会朝向这个目标往前走。就是我刚才说到的,“非禁即入”,这是基本原则,因为现在第一要解决的是保证人民的基本权利,从事一切不违法的社会活动,这是现代国家公民的基本人权。但是要实现这一条,它第一步可能并不理想,我看网上很多人骂上海自贸区,说负面清单怎么把正面清单反过来点一遍。但我还是对它比较看好,因为透明了,让大家知道了,而且我们可以预见你要保证自贸区的成功,这个单子一定会缩短。

中国的改革在这30多年中,很多改革都是这样磕磕碰碰,但因为方向是正确的,不怕慢、不怕措施不起眼,在往前进,不要倒退,倒退就麻烦了。

最后,我想说:经济学家不是算命先生,算命先生可以告诉你在某时某刻会发生什么事,经济学家他不会这样说,他一定说在发生了什么条件变化之下会发生什么事,因为未来是不确定的。

一个很顺利的状况,就是十八届三中全会通过一个很好的路线图,我们提出一些基本的要求包括在内,而且很巧妙,可行,我们又能够群策群力,保证能够打破阻力贯彻下去,那么中国肯定能够为世界人民做出巨大的贡献,真正能够撑得起。

但是也有一种可能,改革没有能够推进下去,甚至出现了倒退。现在的经济社会矛盾已经到了临界点,不能够继续再错,如果再错可能就会发生革命,在中国目前的条件下,革命是不是能够改善我们的状况?是不是能够振兴我们的民族呢?至少从近代史来看不会。然而也要看到,这种危险其实是存在的。我们能够做的是预测所有的结果,然后来做准备,但是不能把主要的精力放在议论,因为我们不是旁观者,每个人都是这里面一个主人公的角色,要采取行动,这个行动首先是弄清楚用什么办法才能解决问题,然后参与到改革的实践中去,包括我们的企业,你只要是合规经营的,越赚钱,越是爱国的表现。(本文原载于《新经济导刊》)

中国为什么要全面改革

周其仁(北京大学国家发展研究院教授)

中国为什么要全面改革,有三个层次。第一个层次是对这个题目的直接回答,为什么还要改革,就是改革没有完。从制度变化来看,1978年以来的改革开放成就巨大,但还是有“半拉子”工程。很大的一栋楼,样子是有了,但在一些关键的部位还没有弄懂,这是第一个层次。

第二个层次是把这个问题反过来,不改行不行?改了30多年,很多地方还没有完成,难度很大,干脆不改了,能不能应付得下去?

第三个层次是讨论一下如何进一步改,会面临哪些问题。这个主要是说改革的逻辑。

先讲讲怎么来看现在这个改革的“半拉子”工程。改革持续时间已经蛮长的了,从1978年到现在,已经30多年过去了,计划经济也没有搞这么长时间,1958年有点乱,一直到1978年也就是20年,20年形成的体制改了30多年,还在改,这本身就是一个问题。

值得反思的一个农村制度陷阱

我从我自己的一些观察和研究当中分别谈谈,为什么这30多年的改革还是未完成的工程。先讲农用地,这是中国改革最早发生的一个领域,实际上在十一届三中全会之前,内蒙古等各个地方已经开始发生变革,从原来的集体耕作,慢慢改成家庭单一生产为主的单一体制,这是跟十一届三中全会差不多同时发生的,实际上可能还早一点。按道理说,从观念上这已经没有太大争论了,家庭联产承包责任制已经成了农村的基本经济制度,不但有当年的文件,也有2002年《中华人民共和国农村土地承包法》,也就是说改革的成果已经写进法律了。每次的重大政策文件,无论是十一届三中全会,还是十八届三中全会,讲到这个问题,就是要坚持这套流程的基本生产制度。

但是仔细去观察,农用地方面还有一些尾巴没有解决。什么尾巴没有解决呢?农民家庭人口变了以后,这个地要不要调整?这听起来是很小的一件事,但成了一个很大的困扰。农民家庭人口在变,而且不同家庭人口变化趋势不一致,有的是儿子娶媳妇进来,有的是女儿要嫁出去,有的是老人家去世……所以有的家庭人口会增加,有的会减少。人口变动,土地要不要调整?调的话,所谓长期不变的承诺就落空了。长期不变会有什么后果呢?有一个今天来看或者说从将来来看的后果,土地怎么样转出去?好几亿人出去打工,农业土地应该可以通过转包形成较大的规模,转包需要签约,这个约算不算数?从期限来看,我们的改革已经很配套,一开始叫10年不变,之后逐渐改成15年不变、30年不变。2008年十七届三中全会写了叫长久不变,长久不变的期限内,农民的土地是不是可以自由流转?是不是可以签约给别人去种?这些制度障碍没有变。签约不管用,这涉及人口变动要不要调整的问题。

城里人不太知道这个问题的存在,但这是一个非常深的农村制度陷阱。

中国五千年文明,三千年农业文明,有文字记录以来,从来没有这个制度。一个家庭人口变了就要调地,这个制度从哪儿来的?集体制度不能退出来,生在这个地方,所有人天生就是这块地的产物,老子的土地进了社,儿子就是社员,儿子的儿子也是社员。1986年、1987年、1988年,在贵州、遵义等地就做了不调地的试点,因为农民家庭不断调地影响农民投资土地。地固定后,人就会好好地在土地上投资,上农家肥,保持地力,所以有“增人不增地,减人不减地”这个改革试点,这个试点在当地虽然很困难,但是坚持下来了。2000年我专门回去看了一次,当年在湄潭做过调查,坚持25年,就是增人不增地,减人不减地,大家问增加人口多的农民家庭怎么办,现在来看,这个制度起到了一个作用,当地有几十万荒山荒坡,如果土地不再分,人口多了,劳动力就会往荒山荒坡努力垦荒,所以今天湄潭几十万亩荒山荒坡开发得蛮好的,当然也还是有出去经商的。

仔细看相关法律,比如说农村实行农民自治、村庄自治,镇上的政府机关到乡镇这一级,再往下的行政村是村民自治,村民同意就要照办。土地怎么承包,很多农民说我要调地,那就调,不是每年调也是隔几年调一次,所以农民在这个土地上还是双轨制。用湄潭这个办法,增人不增地,减人不减地,家庭土地承包的边界是清晰的、长久的,有利于进一步订立市场化契约。还有一些误区,认为边界应该是变动的,能对进一步发展带来好处,但如果你是农民,敢不敢对土地进行投资?投资了,过两年村里说要重新调地,怎么应付?所以从这个角度来看,我们最早改革的领域——农业用地里头,有很多问题没有解决。

农村集体用地一直存在制度歧视

农村、城市还有一种地叫建设用地,这个问题就很大。今天无论是上访还是其他刺激人感官的新闻,都跟卖地有或多或少的关系。你说国家工业化、城市化、搞建设,这些土地就是专门用来搞建设的,这是所有国家都会发生的一个过程,为什么在我们这里改革了30多年,这块地怎么利用还没有搞好?关键是一部分改了,一部分没有改。

改革的部分是1987年、1988年全国人大通过的立法。原来的土地,包括国有土地、集体土地,在那个时代,认为是不能随便改的,土地买卖、租赁,似乎要引起严重的社会问题。所以1988年之前的《宪法》、《土地管理法》、《刑法》都是制止土地流转的,但这样的规定为改革开放带来了一些矛盾。外商进来办厂,得拨一块地,可外商不是国有企业。所以当时围绕这个问题做了很多的试验和调查,找了很多参照。最后一个办法是所有权不能买卖、不能租赁、不能转让,但是使用权可以买卖、可以转让。

但是,全国人大在改这么重要的一个法律时,写了中华人民共和国的土地所有权不得买卖,不得租赁;后面又加了一点,土地的使用权可以依法转让。什么土地的使用权可以转让呢?没有讲。于是就有了两种地,一种是城市的国有土地,一种是农民的集体土地。从字面上来讲,1988年的《宪法修正案》中的这个原则,表明两种土地的使用权都可以转让。但是,当时里面写了一句话,叫可以依法转让。可以依的这个“法”当时还没有,宪法原则通过,然后组织起草,1990年才出台土地转让法的细则和规定(《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》),规定城市国有土地怎么转让,而集体土地没有讲,也没有相应的立法。你到广东珠三角看实际情况,港商、台资、外资来的时候,既占了城市的国有土地,也占了相当一部分农村的、集体的土地。佛山市南海区也有相当一部分地都是农村用地,港商一来了就用。但是我们上层建筑给了法律空间的时候,仅仅给了城市土地的使用权,没有给农村的土地转让提供框架。这是第一条。

第二条,这些年工业增长很快,城市扩张很快,已有的城市建设用地用完了,要扩大,怎么办?怎么扩大这个土地?我们改了30年,这一点没有改,就是征地。政府有权为了公共利益征用农村集体用地。不属于公共利益的,比如商业,批块地建高尔夫球场、修栋写字楼、搞个商场、搞一批商品房,这都不是农业用途,是不是为了符合工业利益可以征地呢?没有很好的司法解释,但实践中全部是用征地解决,这是强制性的,不是你愿意行、不愿意就不行,政府有权征,政府有权决定怎么赔偿。早年政府财力有限,为了有限的财力可以搞更多的国家基础设施、搞公共设施,所以早年的立法是倾斜的,向城市倾斜。怎么表述的呢?政府征一块农民的地,按不超过这块地过去三年原用途产生的收益平均值的20倍的标准来补偿,1999年的土地法就是这样,这不能怪地方政府,不超过20倍,按上限发给你,下限是多少不知道。这变成了什么呢?今天在法律框架下,地方政府就可以一只手到农民那里去征地,另外一只手向市场竞拍。这种情况持续发展,形成了一个所谓的土地财政,其实不止财政,这块地还可以拿来押给银行,从银行贷款。

一方面,城市的基础建设突飞猛进,但另外一方面是很大程度上对不起农民。造成的很多矛盾都是源于制度性安排,最大的麻烦是什么呢?是农民看着政府把他的农用地变成商业用地,看着地价涨起来,农民慢慢会理解这个现象,尤其是后进城市的农民率先被影响。他想,为什么我不能分享到一部分呢?所以就开始闹,开始要求提高补偿。当然,我们的法律在这方面做过一些调整,从原来不得高于20倍,后来变成30倍,再后来超过30倍的经国务院调整可以增加。征地这个定性的事情没有改变,始终没有允许农民作为土地的所有者,把土地作为要素拿出来,参加市场活动。而经济有这个需要,就冒出很多法律以外的边界现象,比如城中村,还有在集体土地盖一些设施搞农家乐,主要做城里人的生意。

第三条是争议非常大的小产权房,卖给城里人或长期租给城里人,现在一片乱象,我们的首都、天子脚下,离城没多远就可以看见周边的小产权房,我们从北京大学往郊区方向骑自行车,30分钟之内必有小产权房。

还有更敏感的一块,集体建设用地中有一块是农民的宅基地。按照正统的经济理论,生产资料是公有制,消费不应该搞公有制。宅基地是生产资料还是消费资料?过去划分为消费资料,所以宅基地一直是农民的私人财产。什么时候把这块地说成是集体的地呢?是1961年搞人民公社的时候提出来的,毛主席最后修订,八届十中全会通过,规定农村的所有土地,包括山林、宅基地等都是国有土地,不得买卖,不得租赁,不得转让。这份文件后面的条文里又提到一点,宅基地上盖的房子是农民的私人财产,可以买卖,可以租赁,可以赠送。如果要买卖,找一个第三方做中间人,就可以签订契约,根据市价完成交易。

以前的房子是可以转手的,房子和地连在一起,要转房子,底下的地就跟着走了,包括“文革”期间,农村很多房屋想转,贴一个房屋的转手合同,好像没有底下这块地。事实上是连在一起的。我们上层建筑里面提供的游戏规则,实际上是天天制造一些麻烦,房屋转了,地怎么办?甲方知道没有地,都是悬空式的,我的房子卖给你,底下那块地怎么办?好的地方给你办过户,房子过了,土地也跟着过去;有一些地方很麻烦,老乡就房子自由再买卖,底下那块地是封死的。这是过去的情形。

等到城市土地市场一起来,城市地价慢慢往上涨,那么那些靠近中心城市、靠近高地价地区的宅基地的相对价格就开始变化,就有人对这种变化做出反应。而我们的法律架构不给这个反应提供空间,没有让这个反应顺着合法通道来完成,这就派生出很多概念问题。所以你说有多复杂,不就是一块地吗,全世界城市化、工业化都用到土地,一部分土地要转用途。农业用地总有一些被拿来盖厂房、建城市,可是在我们的框架下,这变成了一个极其复杂的问题。农村的建设用地不能种粮食,目前为止的法律上定的都是只给农民自己做宅基地,哪家到年龄要一块,在农村谁不要谁吃亏。所以现在两亿多农民进城,宅基地还在发展。如果要占这块地办一个乡镇企业,只能农民自己搞企业,企业垮了,这块地能不能转出去,没有法律空间,唯一能做的事情是把宅基地和乡镇企业的地征为国家所有。只有国家所有的地,才可以入市。我们的市场化改革怎么办?本来挺好的经济上的事情,因为土地升值,而升值这套架构没有完善处理里面每一个环节的利益分配,就变成了社会化进程、城市化进程,社会矛盾也因此出现,经常冒出来很多你看了就心里发紧的事件,动不动哪里就要点着,动不动到门口竖一面国旗。我现在有一点经验,中国老百姓在哪里竖国旗,哪里就是要涨价钱。为什么用这种方式,我也不知道。你退后一看,不就是一块地吗,不就是一个要素,怎么那么复杂?政府征来的地,是不是用得很好呢?现在来看的话,这得打个非常大的问号。因为低价拿到了地,他就不会好好配置,所以我们这个城市为什么这么发展,城市化得有个界限,城市不能无限扩张。产生的资源配置跟我们土地制度当中的“半拉子”工程有关,没有把所有的环节改到位,资源的取得本应以其稀缺程度来反应,现在还做不到这点。只要政府有魄力,敢动用手里面的硬家伙,就可以一大片拿下来用。现在城市大部分的地铁,耗资10亿~15亿,地铁修那么老远,地表上有脉冲式、蛙跳式的,农民不同意,就跳下去,插花式的发展,对我们管理社会都是很有特点的挑战。从根上看就是,改革有一些领域在推进,有一些领域迟迟没有推进。迟迟不推进,就很难说服我们的国民,国有土地有流转的权能,集体土地为什么就没有呢?在很多事情上,对农村的歧视已经有很多年了,而在这个问题上还要继续歧视下去,很多农民和他们的领头人物都不接受。

现在的麻烦就在这个地方,他们不接受,他们也看关于土地的公告,也听到土地天价的消息,知道这块地原来就是他们的地,他们就要求参与,要求分享,要求说得通也行得通的体制,来处理城市化过程中土地增值的再分配。这是很难扛得过去的,有很多矛盾。

国企改革处于停滞状态

我们再来看国企改制,应该说早就开始了。20世纪80年代的放权,实际上就是在改传统的集体制,现在已经有很大的进展。过去国有企业哪有什么破产的?后来市场经济以后,有民企竞争、外资竞争,竞争不过就要破产,这个问题是1996年、1997年开始大规模提上议程的。改革很不容易,前后大概涉及六七万原国有企业,为此我们从原来的靠企业保障工人,急急忙忙建立企业社会保障,通过社会统筹来应对产业结构调整,对工人状况的变化进行普查。这个改革总的说来推进是顺利的。但是有一条,就是赢利国企改革存在的问题。企业亏损,资不抵债,无论是社会舆论和政策都支持改制。但整个社会对赢利的国企要改的必要性没有全面的共识。比如云南白药方案做了,基本上都要干了,最后叫停了。还有一个困难,赢利国企怎么进行资产定价,混合所有制怎么混合,国有资产算多少钱,其他如民营、自然人怎么进来,怎么在这个平台上达成一个新的企业结构?这些都还没有提到。

国有企业一个个去谈判,当然会留下这么多问题。再加上“郎顾之争”,最后都叫停了。赢利国企怎么改?是不是没有改的余地了呢?有的,因为什么叫赢利啊?首先很多大片的国有资产,包括中石油的石油储备、通信公司运用的网络、煤炭集团的煤矿储备,这些交给谁去经营,都会有一个产权,都得交租金,我们没有把这些从已有的国企账上列出来,也没有制度收取这个属于全国人民的公共资源的租金,而是算进了国企的赢利账里,这是一条。

第二条,国企是全国人民的企业,全国人民企业赢利,那么应该给股东交钱吧,我们多少年不交钱了,而是把这个赢利放在国有企业里,当然壮大了国有企业的发展动力。但是从国有权的关系来看,对所有者的资金,国有企业和民营企业有什么区别?都交税,如果国有企业的赢利不给股东,对不对?国家财政代表着全国人民的利益,不交一部分钱,怎么表明你是国企?这个问题讨论来讨论去,终于同意收10%,中央大型国有企业税后利润10%交国家财政。

所以国企的赢利和所有制之间的关系没有完全匹配。后来财政部说再提高5个百分点,也就是说加上原来的10%,赢利部分的15%上交国家财政。至于国家财政在多大意义上可以落到全国人民的口袋里,那涉及公共财政改革。当然国企还有很多其他优势。我们始终把国企看作国家政权、国家机关的组成部分。改革到最后,涉及国企老总的股权问题。他在企业工作,在市场里和不确定性做斗争,他的竞争对手都是有接力的,2002年、2003年对此有过争论,这件事提到台面上讨论,最后叫停。因此,国企改革,赢利国企要不要改,存在很多问题,实际上是半途终止,2003年以后没有进一步推进这些改革。

至于大型国企当中带有行政垄断的,在市场进入方面有障碍的,当年是拆分了中国电信,一家垄断改成很多家竞争,电力改成南北部署,铁道准备搞,后来没有搞成,大行业动了几个,变成若干国有控制竞争,但到此为止,没有再进一步开放。这当然比不竞争要进步,但是这个进步不完全。所以像这个领域的改革,无论是观念上、政策上、法规上,可以说是没有,所以通过这次提出在混合所有制基础上往前推,放开工业产品、农业产品、商业重组,要不市场差别比较大。

资本市场政府管得太多太细

资本市场现在推的就是所谓的利率市场化,那么资金和利率市场化是什么状态呢?是高度控制在行政手里,你看谁能得到贷款就知道了。我们的国家储蓄这么多,经济结构要变化,很多地方要用钱,要用贷款来支持经济的成长。但是贷款的分布是非常不均衡的,都是大型超大型企业集团拿到贷款,小微企业很难,尽管喊了这么多年、推了这么多年。

第二,早就认识到我们仅仅靠银行这种间接融资是风险非常大的,应该推动一部分直接融资,就是股权融资,但是改革了那么多年,现在资本市场在整个的国民经济中的占比,所有的加在一起约占6.6%,大头还是大银行、超大银行,最后还是国家金融在后面顶着,一旦有问题,是国家行政规则的问题。有句话我听了大概20年,说要扩大这些融资的比例,可你看我们的股票市场,上海市场和深圳市场都不尽如人意,这就是为什么房地产畸形发展的原因,因为有很高的储蓄率、很大的货币投放量,最后买什么去,有什么可投的?那么多公司,1600多家公司想上市,排成大队,但是监管方面很紧张,每次IPO(首次公开募股)一开就担心市场被砸了。这就变成一个很有意思的现象,中国经济在全球表现最好,股市的表现完全相反,不反映国民经济的综合实力。这讲到底是什么问题?要素市场的改革远远没有推进,包括外汇、人民币、直接融资和期货、更多的衍生品市场,行政管得太多太细。如果说改革前是部委直接管工厂,现在基本上进入到部委管市场。交易所能定的很多事情,现在交易所根本定不了。一个交易品种要很多部委会签,最后要总理签字。

很多交易品种策划了20年,还没有推到市场上,一方面是国民经济高速增长,各种融资需求非常旺盛,实体经济需要金融支持,这些问题需要改革,但要素市场问题上的改革“半拉子”都没有做到。像教育、卫生、文化,这些是国民经济中越来越重要的组成部分。教育竞争最后是知识的竞争,知识最重要的是知识的生产体系,这比工厂还重要。可能我们的教育体制,某种程度上到底改了多少?十八届三中全会提到了决定去行政化,常委会通过到现在,我在北京大学工作,可还没有听到一句去行政化的话,看不到有任何变化。因为这谁先去谁吃亏啊,是不是?大家都讲,你出来宣布不讲的话,不是很多会上不去,很多待遇就没有了?可是去行政化的教育体制,怎么样组织生产,怎么样组织,这些问题都没有解决。

医改这些年在供给方面没有进步

卫生的问题,我做过一年多的研究,看到的基本是误判,认为看病贵、看病难是我们卫生领域市场化较弱,有一个时期是有这么一个认识。什么叫市场化?不是说永远收钱就叫市场化。准入是什么样子呢?允不允许方方面面进来办医呢?我们的门远远没有打开,价格全部管制,全部要审批,很多价格都在变动,我们却单独定死了医务部门的很多服务价格,调一次价10年。医护人员的生活成本是市场定的,他的贡献、他的努力不是市场定价,那他的供给部分的努力怎么样达到充分点?我到很多医院问到底什么情况,说打针的不如打气的,打气的价格是市场定的,打针的价格是机关定的,机关很努力给你定啊,考虑成本、计算、实际应对。10年间打气的价格发生多大的变化!

所以今天大家抱怨医院的服务不好,在这个价格体系下,还有人给你打针,挺不容易,挺让人敬佩的。把这样一个问题的根子算到医生头上,算到护士头上,引起很多不尊重医生的事情,引起很多医患矛盾的紧张,现在怎么收场?最近把药品价格的上限放掉,这很好。那么前几年为什么要加上呢?天天搞宣布多少、限价限价,你到现场调查看看,限一批,这批药品就不用了,换一个牌子再来;再限一批,他再换一批,就这么玩,脱离供求规律。

我们这些年医改有进步,进步在什么地方?需求扩大是一种进步,农村新医保把原来不在保障范围内的很多人覆盖进来,这是了不起的。但是供给方面没有进步,或者说没有太大的进步。你先去好医院看,排队,医生的工作强度大,很多人说别到大医院来,到小地方医。问题是他是不是就去了呢?你把很多房子刷白了,就叫医院吗?有合格的医生吗,能信任吗?我们说台湾也是这样,医改专家也是说就近医疗,台湾的记者还是蛮够水平的,就在总统府门口看,看总统夫人去哪里就治,发现都是直接去大医院,没有就近的。台湾用很多资源搞诊所,但最后是要有合格的医生、合格的护士,有品牌才能做到有效供给,不是快速地把一些地方迅速宣布是医疗机构,患者就会认它是医疗机构。这个从医习惯有很大的顽强性。可是我们在改革当中,对这些领域的规律的尊重是不够的。这样会受到惩罚。台湾这方面也是没有成果。有个有名的笑话,说老张天天在这个诊所,有很多老太太天天去,后来说老张今天没有来,他病了。病了就去医院,诊所平时就是社交文化场所。国家收入增长那么快,城市化速度那么快,老龄化那么快,不动员很多人好好学医、好好行医,平衡不了。钟南山在2014年“两会”上讲医改,中心是医生的公益性、护士的公益性,我加一句话,还包括潜在的医生的公益性、潜在的护士的公益性,现在很多院长的孩子都不学医了,社会声誉低,工作强度大,怎么动员年轻人学医?这些问题不解决,过不去呢。

城市管理体制跟不上人口流动变化

人口一流动,城市化变化就非常快,可是相应的体制进步非常慢,我们传统的城市概念就是一个行政管理,农业文明的行政管理,一块地方、一片疆土,中心地区设一个管制机构,够级别盖一座城墙,城市就起来了。经济不动而起来的城市,历史上不是没有。但是很多叫法,像景德镇叫一千年还叫镇,其实早就是大城市了。为什么呢?朝廷觉得级别不够,佛山市也曾经叫作镇,中国四大古镇就有它,其实经济早已超过它的行政量级。近代唯一打破这个的,一个是香港,一个是上海,再加上一批沿海城市,后来建了租界,讲起来很屈辱,但它们是冲破了原来的农业文明管辖范围、穿行政外套的工程。

改革开放以后农民一流动,往哪儿走是有道理的,能赚到钱,有收入,就聚在一起了,现在整个城市框架适应不了这种聚集。你从底下看,3万人、5万人、10万人、50万人,都有叫镇的。日本5万人就叫市。说现在开会研究这个问题,这个背后涉及的内容很深,涉及国家的城市设立体制,谁叫城市,凭什么可以叫城市。80年代的时候,温州最早流动起来的有个叫龙港镇,农民自发聚集,当时超过3万人,还讨论能不能农民集聚起来就形成一个城市。可是这样的事件最后不了了之,我们整个非常硬的行政框架对这些变化的反应是非常慢的。我们还以上层建筑来传统地看问题,所以带来大量问题,一些地方人口结构非常高,但是管理架构上不去,相应的提供不了。还有大家非常愿意去的地方,北京、上海、深圳、广州,每次去看,预测的人口数、规划的人口数和实际相差甚远,差一个数量级。

上海城市规划是2000年报国务院批准的,规划到2020年实际居住人口1600万,现在就已经2415万,离2020年还有很多年。假设按规划人均100平方米土地,配相应的基础设施,你想,按1600万准备的,现在已经是2415万,上海真是人仰马翻啊,都跟不上去。

这些问题已经大量提上日程。20世纪80年代还做过试点,搞计划单列市,试图让我们的城市冲破原来清朝就奠定的18行省的架构,但是从全局看,这种试点没有推行下去。现在的经济是以城市为中心的经济,可是从行政体制上看,省会城市叫副省级城市,很多城市的经济容量很大,管理权限方面却有很多事情需要省里批,而省里想直截了当一点,报什么问题议不了,所以也批准不了。很多事情都有这个问题。唯一冲破的是直辖市,没有省管,后来把重庆升为直辖市,重庆的情况就好很多。从全国来看,现行城市体制的行政外套和“身体”不适应,已经成为国民经济发展中很大的一个障碍。与此同时,还有很多地方的人口大量流动,城市的“衣服”穿着,级别还在那儿,还是县,还是地级市。人口普查的资料我看过,2000~2010年,10年时间,有900多个地方政府单位的人口是绝对减少的,但是架子还在,和实际人口的集聚不对称。当时的改革当中最困难的就是遇到了这个问题,人口一流动,很多国民待遇地方化,所在某一个县,所在某一个省,社会的基本福利,城乡至今不一致,不是一个标准。我们老对国外讲国民待遇,其实中华人民共和国的国民待遇之间也是高高低低的。这个地方财政好,待遇就好一点,财政差,就对不起了。人口一流动,这个矛盾就暴露出来了。因为我们讲的是国民待遇,假设我们的基本福利对应我们对国家的认同。现在这个待遇完全地方化了,是某一个地方政府给的,而不是中华人民共和国给的,从长远看,这会带来很大问题,所以要适当地进一步在财政改革中增加中央的事权,有一些开支就应该中央负责。但中央政府是没有直接行政能力的,我们的模式就是中央管地方,地方管老百姓。中央政府目前伸到底下去的,就是一个国税局,工作还是蛮有效的。真正给老百姓“打折扣”,中央政府没有这个能力,这是很大的传统时代的变动,形成这个变动的,是国家的整合力,还有相应的财政、税收、福利、社保这些体制深刻的变革。

所以,我举这些方面的例子是说,1978年以来的改革成果,我们都讨论过无数次,没有这个改革,中国不可能有今天在全球的地位。

但是仔细观察我们社会生活的方方面面,这个改革是远远没有完成的。这个工程很宏伟,这个建筑看着也很让人耳目一新。但是仔细看最关键的部位,有一些部位没有封顶,有一些地方基本的改革步骤还没有迈出来,如果在进一步的变化中,不仅这些问题,还有后续的问题,都是非常严重的。但是你看看官场风气,权力腐败,那是寸步难行。抑制公款消费政策一落实,所有的高档消费就减少了,这是一个记录,说明消费都在哪些地方,是成就,但是像我这样的看到这种消息,会觉得我们这个国家在某些地方出了严重的问题。高档酒的价格全线下去了,怎么会发生这种事?对市场价格都产生了影响,这得多大的消费量。

这表明问题很严重,权力腐败很严重。你看现在这么抓腐败,看新闻,随便举一个人,铁道部长或者其他人,贪污数目都很大。我比较吃惊的是,他们没有什么很特别的动作,就是很正常在那里上班,一上班就有好几千万。这一定是我们的制度出了问题。不是小问题,不管经济总量是第二大还是第一大,或者比第一大大多少,这种现象这么多,说不过去,因为人心当中不会接受这样的秩序,不会认为这是对的。收入当然提高很多,但还是要让人们觉得这个社会是对的,否则,收入很高也不会觉得这个国家非常稳。

这些方面加在一起,就是我所说的改革的“半拉子”工程。不是说我们的政治行政体制没有改变,不是说监督机制一点儿没有进展,有,但是远远不到位。权力本身的发展和含金量之间不匹配,如果不把对权力的监督推上轨道,所有的改革成果恐怕都靠不住。

改革仍属于“半拉子”工程,不继续改革不行

讲那么严重,改革这条路这么难,那么不改行不行?不改还真不行。第一,这种试点的工程,成就有,问题也会有。还有一个对比问题,十根手指按一只跳蚤能按住,等到你一根手指要按十只跳蚤,就来不及,就按不住了。现在体制的问题,可以说是突发事件,这么大的国家,偶发的,概率很低。但这种事情多了以后,真得想想跟我们改革之间的关系。征地制度、卖地制度,政府可以一手征、一手卖,不改的话,将来按都按不住。还有权力腐败这种事,将来按得住吗?我的结论是按不住的。与其等到按不住的时候后悔,不如趁现在问题没有严重之前下决心,这是第一点。

第二点涉及人口统计学。现在这个社会的主流人群早不是我们这些五六十年代出生的人,我是在几年前认识到这点的。我们一讲改革对不对,会有一个改革前的参照,我们好歹下过乡,好歹经历过那个时代,所有的场景在脑子里边有记忆,所以一看改革开放就觉得进步是显著的,问题是,我们不是主流人群了。主流人群是“80后”,他们的参照系和上一辈人不一样,通信、信息开放多了,我是1985年第一次离开中国的,安排我去南斯拉夫(必须先去社会主义国家),南斯拉夫把我们看得目瞪口呆,按照1985年的标准,看中国到现在发生的变化,所以这代人再怎么说,有一个基准。再加上1977年邓小平恢复高考,我们才考上大学,因此对已经有了的改革政策,总是有一个基本的东西。主流人群不这么看问题,你看主要的消费者是谁、主要的工作者是谁,我去阿里巴巴,每一个事业部都是很年轻的人,每个事业部自己定游戏规则。休息的时候干吗?我去访问的其中一个事业部,休息的时候全部倒立,我是没有见过这个场面。一到休息的时候,都倒立,有人讲话的时候,都躺在地上,一大厅的人愿意怎么坐就怎么坐。这个时代不是我们这些人的时代,他们怎么看社会,他们认为什么是对的,什么是应该的,什么是可以接受的,你要跟这个抗,没有胜算。还有“90后”,还有“00后”呢,一茬一茬可快了,他们有他们的看法,有他们的语言习惯。这是第二条,我认为非改革不可,不改革不能满足他们。所以,就得听听大部分人怎么说。年轻人的标准不一样。

第三条是我着重想讲的一条,什么叫作“机会损失”,每一个企业、每一个组织,花同样的时间,能得到的最大的力量有多大?如果得不到就是损失,就是丢了,丢了什么,丢了机会。

你从未来看,中国五千年文明,2014年说中国将成为世界第一大经济体,但是早就是第一大了,唐朝就是第一大,然后还挺高兴。想想,机会损失多少?应该做得多好?

所以30多年改革到今天,进一步改下去,我相信以后的人会觉得很可惜。因为你能得到的东西,其实是很多的。这是我要讲的第二个层次的意思。加起来看,就是不改革不行,混不下去,难题、状况此起彼伏。另外,主流人群变了,年轻人当道,他们的参照系、他们觉得社会应该是怎么样,越来越具有主导地位。第三个,从我们国家的长远来看,应该有很大的一块所得,拿不到是我们对不起这个国家。从这个角度上讲问题,不进一步推进改革,恐怕是满足不了的。

关于怎么改革,有很多讨论。第一,得摸着石头过河,十八届三中全会的提法是要把顶层设计和摸着石头过河相结合。在我们看来,顶层设计主要还是基本方向的确立。整个国家到底往哪一个方向走?这要有一个整体意识。我们国家一直是有整体意识的。近代以来,救亡图存,日本人打到中国,占领中国国土,当时的整体意识是抗日。等到抗战胜利以后,整体意识是民主建国。1953年以后,这个整体意识现在来看升级升得过快,原来是18~20年的过渡,新民主主义、多种经济成分、发展生产力等等,但是1953年以后加大筹码,赫鲁晓夫一上台,我们和苏联较劲,看谁先进入共产主义。本来想快的,最后退回来一大步。

然后领导人以为通过阶级斗争,通过组织不断的斗争,可以解决这个问题。“文革”后期,周恩来等人提出“四个现代化”,提出这个整体意识。什么叫现代化,不是像原来想象的一个国家要先实现共产主义,而是总得在当代变成生产力比较发达的国家,总要让国民过上比较正常的、好的日子,要让国家在竞争中有一席之地。四个现代化,工业现代化、农业现代化、科学技术现代化,包括国防现代化,这是一致的。然后就是改革开放。

我的看法是,虽然整体意识不是那么清晰,但是一直是有的,不是完全没有。麻烦就在于怎么实现。有很多现实问题,10亿人口,8亿是农民,怎么解决农民问题?解决不了,怎么实现现代化?所以顶层和顶顶层的东西不要很多,但是要明确、要持久。困难是怎样一夜之间从顶层当中找到这个整体意识?找到实现这个目标的路径?我相信改革是同一个问题,现在的基本目标是确定的,市场经济、民主、法治,有各种表述,但是这三个关键词一定在里边。

现在的问题就是怎样找到这个路线。像市场经济,那么多“半拉子”改革,怎么往前推,这是第一个要解决的问题。第二个问题,也是我们这些年研究中国改革经验的一个新路子,中国所有的难题,讲破天,底下都有一些办法在准备着。中国不存在完全没有办法的问题。这个道理很简单,其实就是,既然存在一些让人难受的东西,有人难受,就总会有人来找办法解决这种难受。问题是底下找到的办法,上层认可吗?上层建筑承不承认,给不给政策地位,给不给法律地位?这些年的改革,推进的经验在里面,前进的轱辘在里面,问题也在里面,不是说没有办法,有很多办法,问题是久拖不决,不能上升为政策。

现在北京讨论土地能不能流转、农房能不能买卖,到下面一看,温州的农房买卖早就蔚然成风。现象存在几十年了,问题是我们对这个现象的提炼、概括、上升卡住了,法律迟迟不修改,迟迟不动。最后开口宣布农房可以买卖、流转,说本地的农业户口可以买本地农业户口的房子,从村扩大到一个县。我到底下去问,本县谁来买房子?没有。所以最近李克强总理讲的一句话,我觉得有道理,很多事情不要再试点了,试什么啊,看明白了就下决心吧。我们现在把试点变成不改革的一个办法,实在扛不过去了,就试点,现在全国到底有多少个试点!试了以后要提炼,提炼了以后就变成政策,地方政策地方立法,全国政策全国立法。现在有关法律的现象很丰富,讨论了半天有没有,去底下看,都有。外汇买卖,你说哪儿没有,多少钱转不出去、转不进来?!都能转!法外现象实际上到处都有。

当然,反过来,有些行为损害他人、损害社会,这个要制止。现在很多现象其实不损害他人,但明显是违规违法,打击不过来。我们人口有“黑人”,我见过很多大小伙子说自己一生下来就罚15万,这样的人一大批。打车有“黑车”,我打过很多次。基本规律就是“白车”跟不上的地方,“黑车”就停。为什么我们合法的服务那么差呢?上海的出租车到了杭州,不许拉客回去,杭州的出租车到上海,也不许拉客回去,白跑好几百公里啊,路上要油钱、要过路费,司机不得急死啊。他就想其他的名堂,各种名堂最后就发生了,其实就是拉着客回去。然后我们说要打击违法违规行为,你看看现在违法违规这个词出现的频率就知道了。

国家总要让绝大多数老百姓生活在法律的框架内,不要轻易把他们轰到法律外面,法外行动多了,大家不尊重你的法律,我生下来就是法律以外的,怎么尊重你的法律?我的看法就是,要把解决问题的办法合法化。

现实中有很多办法,用不着重新想新的,当然很多办法很粗糙,可能只在某个地方可行。能不能对办法做一些改进?这个其实不难。把很多人无端放在法律框架之外,这个问题一定得解决,否则对社会治理没有好处。

接着要讲的是利益和观念。很多人说既得利益,所有经济体制都会形成利益,但是我的看法是观念的问题,利益是有观念的。什么叫利益,什么叫损失利益?要高度重视这个关键领域。科斯先生、一百来岁的老人家研究中国,最后结论是,关键是要有思想市场,不同看法可以讨论。讨论当中,整个社会的民主观念逐步发生改革,重新看待利益。城里人不准外地户籍同学来考试,说会加剧竞争。这是观念问题。假设在贫穷这个领域你歧视他,但是你在别的领域受歧视,你高兴吗?在法律面前人人平等,这个社会才能有长远利益。利益和观念之间是有关联的,是有观念定义的。20世纪80年代发展的关键是从解放思想开始的,如果认为搞包产到户就是走资本主义道路,如果不解放思想、观念僵化的话,很多改革就无法展开。我相信这个经验到今天还是一样。

下一个我们要讨论的是渐进改革,但是改革也是革命。为什么很多改革拖下来呢?总是说慢慢来,关键的步伐迈不出去。是不是迈出关键的一步和渐进就冲突呢?这个问题有人提出过,改革是在同一个国家框架下完成的,所以当然是渐进的。无论经济、社会、文化、政治,不可能一天就把事情改出来了。但是这并不妨碍有一些事情可以做得深一些,力度到位一些。你看进化论,猴子是怎么变成人的,是怎么站起来的?不是慢慢站起来的,慢慢站起来很难。他是一下子站起来,站不住,倒下去,过一段时间再站起来,站的时间长一点,再倒下去,再站,慢慢就站住了。这是一种进化论。改革是同样的道理。有时候不试不知道,不知道能站多久,站不住也没有关系,还有下一步。20世纪60年代河南、安徽等很多地方都大面积搞包产到户,后来我们调查这个问题,追溯到温州永嘉,农民发现大锅饭不行了,搞了包产到户,被打下去,因为认识不一致,认为这个危险;后来又搞一次,又被打下去,很多农民都知道这件事,所以1977年第三次站起来,加上北京城里观念的变化和政策结构的调整,最后站住了。其他的关键领域改革,怎么看都要运用这个。

我在上海调查要素市场,一千多家企业,怎么可能只有一个主板市场?最近很多小企业可以通过柜台交易、店头交易来获得融资。这个现象不是今天才出现,1996、1997年,全国形成了一波店头交易的市场热潮,我访问过山东淄博当时乡镇企业试验的柜台交易,55个企业在那里挂牌上柜交易。后来青岛一家、济南一家,全国各地一哄而起,出现20~25家,有些地方就出现乱象了。当时济南把一家桑拿浴挂了上去,有个记者写了内参,朱镕基一看就火了。后来阿尔巴尼亚发生集资风潮,然后就争论这个现象。这是一拨。第二拨场外交易起来,全国各类名目的场外交易市场累计不是二十几,而是三十几。你看一拨起来,一闹,下去了,再来一拨。我的看法,改革和进化一样,就是一拨一拨地起来,试试看、站站看,不可能渐渐站起来,这是比一下子站起来更难的一个动作。有时候就一次做到位,持续时间不长也没有关系。

最后一点,改革不是听报告、听北京做了什么决定,而是要广泛参与。不要站在那里等,不是说等到最后靠一个人、两个人,这是不可能的。十几亿人的国家,这么多领域,很多地方改了就改了,改革进行一步就会有新的东西,无论对企业、对个人、对整个国家,都会有帮助,当然也会有风险,因为改革就是在没有明确一致的意见、没有明确的法律保护下做的尝试。要根据我们各自的实际情况,无论是国企改革、要素市场、城乡统筹、土地市场一体化,包括权利观念、立法修法等,能参与的就参与,这应该是一个很大的舞台。(本文是作者为北大国发院“国家发展”系列讲座所作的主题演讲)

中国改革的动力何在?

许成钢(香港大学经济学教授)

产业转型的困局,面对社会经济矛盾的复杂化、尖锐化,面对第三次产业革命的挑战,改革是保持中国持续发展的唯一出路似乎成为共识。但是改什么,改革的动力何在,仍是必须讨论的基本题目。

今天的世界是产业革命造就的世界,但是产业革命又是世界历史的分水岭。所有经历了产业革命以及追随了产业革命的国家都经历了持续的快速发展,与此同时,背离产业革命的中华帝国,使中国从曾经的世界最强,一度衰落为世界最穷之一。现在,虽然从经济体的规模上,中国恢复了一百年前(即1913年)曾有过的世界第二的位置,人均财富在世界上仍然只是中下水平。大量的社会经济问题丛生,社会经济不稳,经济增速骤降,中国的发展能否持续?中国能否成长为发达国家?中国是否应该学习发达国家的体制?这些都是改革要回答的问题。

为扭转中国的落后,一百多年来,先知先觉的国人,发奋努力,试图以改革追上先进国家。今天改革的目标,其基点应与这长期奋斗一致,即全面学习、追赶世界上的先进国家。从产业革命至今,世界上所有的发达经济都是市场经济,都在基本相似的体制下运作。从历史、从科学的角度看,他们都遵循基本相同的规律。如同人们的宇宙航行必须遵循关于天体运动的道理一样,在经济社会领域,无视经济社会其道而行之,例如试图坚持所谓“中学为体,西学为用”的原则,过去失败,今天还会失败。改革一定要放眼看世界,尊重社会经济的自身之道。

早在一百多年前的戊戌变法时,国人中的先知先觉者就已经悟出,中华帝国落后的体制是所有重大问题的根源所在,经济的稳定持续发展取决于体制改革。无可争议的基本事实是,所有发达经济体的共同的基本体制,使得它们的社会经济稳定,技术创新,经济发展。概要地说,它们共同的基本体制(虽然不同的市场经济之间有一些差异,例如英美模式与德日模式有差别,英美模式与北欧模式有不同。但是与不发达经济比,他们体制之间的差异与其相似的部分对比,非常小)包括:私有产权为主体,私有产权受到法律的严格保护;私人在市场上的合约为经济的主要操作方式,司法是合约执行的制度保障;司法独立于政治,行政当局无权干预司法;行政当局的权力受宪法限制;立法独立于行政和司法;在无立法授权的情况下,政府无权干预市场;政府的作用是以监管和提供公共服务的方式辅助和保护市场经济以及社会福利。与此对应,近百年来的基本事实是,世界上所有的国有制统治经济毫无例外都是低效率的,最终垂垂衰败,直至苏联和东欧的整体崩溃。

相比之下,所谓的中国模式,事实上,是一个改革发展到半路的政府高度控制的半市场经济,不但不是一个发展了的市场经济,更重要的是,其核心的控制机制是政府。

中国改革改的是政府和市场关系的逻辑

为了认识改革什么,让我们看看发达经济中,政府和市场之间的逻辑关系,以及为什么存在如此的逻辑关系。首先来看市场。市场是私人之间交易的机制,因此一定是以私有产权为基础的。而且,以私有产权为基础的市场是满足公众对所有竞争性私有物品需求的最有效机制,所有的竞争性行业都不是政府操作的。从这个意义上说,改革必须要求政府离开市场。那么,政府是不是重要呢?政府非常重要,改革要求政府必须离开市场,但是又必须在市场上。原因在于有许多问题是市场自己没有办法解决的,需要政府来解决。那么必须政府发挥的是哪些作用呢?

政府第一位的作用就是保护市场运作的先决条件。首先,政府要应对市场失灵。例如金融危机是市场失灵的一个表现。当市场失灵的时候,是需要政府来帮助的。但是,政府绝对不能代替市场,政府代替市场,市场就死了。当产生强烈的负外部性的时候,我们希望政府来保护市场。中央银行的非常基本职责之一是防范金融危机。

政府要保护私有产权,防止政府本身和有权有势的人侵犯公民权利。这是任何市场经济能够发展的最基本条件,没有这个条件,市场经济就不可能正常发展。

政府要以独立司法来保证合同的执行,限制垄断,防止欺诈。这一点是核心重要的,为什么?因为市场交易实际上就是合同交易,如果没有政府来帮助执行合同,市场就没有办法发展。

政府还有第二位重要的作用,就是提供公共品。首先,政府要提供硬的基础建设和软的基础建设,这些实际上也是市场运行的先决条件,其中包括学校、医院、道路、桥梁、鼓励正外部性。所谓正外部性就是某一个经济活动给他人带来的收益,比如研究开发需要大量的投入,一旦成功,不仅可以为投资于研发的人带来收益,也会给社会上的其他人带来收益。这就是正外部性。当有很强的正外部性时,市场上可能没有人愿意出钱,这时候就需要政府来帮助。其次,市场自身无法解决贫富差别问题,需要政府帮助减少贫富差距。其中包括提供公共品和保证贫穷人口的最低标准,以及保护贫穷人口的财政政策。

市场经济发展的前提是法治民主

在人类正在经历第三次产业革命的时期,中国面对的产业结构转型问题的实质,有很多相似于一百多年前大清王朝面对产业革命时的情景。选择“中学为体,西学为用”,还是奋力推动体制改革,是决定中国长远命运的问题。为此,必须正视一个基本事实,即,世界上产业革命的产生,市场经济的蓬勃发展,都是以民主法治为前提的,这是市场经济发展的基础。要保障法治和市场秩序,就要限制政府滥用权力。如果没有民主和法治的制度限制,市场就没有秩序。因为,在政府自身利益驱动下,政府有足够的力量侵犯市场,侵犯个人和企业的产权。

其背后经历事实反复验证过的道理很简单。世界上任何政府都是由人组成的,组成政府的人本质上与商人、经理、学者、工人没有大的差别,都是普通人。他们不会天然大公无私,因此不可能存在自动不偏不倚的制度和不偏不倚的政府。如何限制政府里面的人不贪便宜?如何保证政府保护市场运作,提供公共品?所有这一切问题合在一起,就决定了民主是至关重要的。民主制度保证政府代表公民,能为了公民的利益保护市场、保护经济、保护社会。民主制度的基本原则是,政府和政策是通过投票,由多数公民的选择决定的。从历史上看,民主的程度是从低到高演进的,从少数精英投票到普选。与此同等重要的是保证言论自由,保证产权,保护法治。

在不同历史时期,在不同国度,民主程度有大有小,但有民主和没有民主是质的不同。哪怕在有限民主的情况下,它也是保证法治的基础。英国的产业革命是全人类工业化的起点,是全人类近现代经济发展的先导。为英国产业革命奠定制度基础的,是1688年在英国建立了宪政的光荣革命。虽然当时英国只是很有限的民主,但它保证了对权力的限制,即三权分立,在权力分割的情况下,它保证了政府或王室没有权力侵吞私人的财产,它保证了整个社会能够稳定地保护私有产权,从而为产业革命创造了基础条件。因为保护了私有产权,才有企业家的大量产生,才有私人企业的大量发展,才有技术革命、技术革新、技术发展、经济发展等等。

面对第三次产业革命的挑战,面对产业结构转型问题的挑战,最大的挑战是创新力。纵观古今中外的发明创造,人类绝大多数的重大创新都源于私人企业家。百年前发明电话的贝尔,今天的乔布斯都为实例。原本他们只是千万公民中的一员。让每个公民有机会才是实质问题所在。这是解决产业转型问题中最基本的问题。从体制上说,保证每个公民有机会的核心体制问题是,拥有私有产权是每一个公民天生不可剥夺的基本权利。所有人生来就有拥有私有产权的权利,每个公民的私有产权必须得到保护,这是人权的基本部分。这个概念来自英国光荣革命的基本文件,其制度实现是产业革命的奠基条件。以私有产权为主的市场制度同时也是保护公民权利的基础。哈耶克早已论证,剥夺公民私有产权的国有制的统治经济,会导致走上全面剥夺公民权利的“通向奴役之路”,一定没有创新能力,最终经济一定衰退。

改革动力问题的核心是激励机制

中国一百多年来的改革教训甚多,不知其教训,即无法推动今天的改革。其中,除了改革什么,很重要的另一个基本教训是,改革触动体制内既得利益,而改革又不能摆脱体制内力量。即,改革的动力何在?谁来改革?为答此问,必须深入了解中国的体制,由此了解这个体制带来的正面和负面影响,包括对改革的掣肘。

我把中国的现行体制概括为地方分权的威权主义体制,简称分权式威权制。这是世界上独一无二的体制。世界上的威权制都是高度集权的,中国的威权制也有这个特点。但是,中国的威权制在很多方面是分权的。在中国的体制里,中央对政治、人事高度集权,除此外还包括对大银行、证券市场进行集权控制,在能源方面实行垄断式的集权保护。分权表现为行政、除金融和能源之外的资源,以及其他大量的经济控制权向地方高度分权。一个具体的例子就是土地资源。

这个体制是一把双刃剑,它决定了过去中国改革和发展的轨迹,同时也是今天我们看到的大多数严重问题的制度根源。这个分权式威权制正是所谓中国模式背后的基本制度。

改革的动力何在?谁来改革?这个问题的核心是激励机制问题。在一个威权主义体制内,整个社会经济都被一个自上而下的官僚机构统治,如何解决上下级之间的激励机制问题,决定了这个体制的改革与发展。纵观古今中外的所有威权主义官僚体制,各层官僚的激励机制问题都无法得到基本解决。因为在威权体制下,下级要服从上级,但上级又要从下级那里获得信息。知情的下级很容易欺骗上级。所谓“上有政策,下有对策”,便是人们对这种体制的运行的生动描述。下级为了自己的利益欺骗上级,上级又要根据下级报告的信息来决定是提拔他还是压制他、惩罚他,由此导致上下级官僚之间的激励问题很难解决。当然像新加坡那样的特殊情况,国土很小,总理无须下级就能亲自观察一切时,官僚体制内的激励问题不大。但稍大一点的经济体,情况则完全不同。尤其像中国这样,国土大到连省甚至市一级政府都无法直接观察到实情、都需要依赖基层报告时,这个激励机制问题就几乎无法通过官僚体制自己解决了。中国改革前的状况,苏联和东欧地区等25个转型国家在崩溃前的30年改革的失败,都非常清楚地告诉我们,威权主义官僚体制解决不了激励机制问题。

为什么苏联、东欧解决不了的激励机制问题,中国在改革的前一阶段似乎能解决?所谓的中国奇迹,实际上增长速度并不是奇迹,而是在威权体制下,居然能调动千百万个地方官僚拼命地往前赶,也就是说,在改革早期,中国解决了威权体制下无法解决的激励机制问题。这才是奇迹。但是这个奇迹只是暂时的。长远地看,只要体制是威权主义官僚体制,就无法解决各级官僚的基本激励机制问题。

中国改革短暂奇迹的制度基础是分权式威权制

造成中国改革前期的短暂“奇迹”的制度基础是分权式威权制,即把大量权力下放给地方政府,引诱地方政府竞赛GDP(国内生产总值,以下简称GDP)增长速度,这是一个在威权制下曾经非常有效地解决各级地方官员激励机制的绝招。在这个竞赛的过程中,许多地方政府同时试验不同的方式和手段。GDP这个统计指数是度量市场活动的总和。一旦市场不存在,就没有办法解决复杂的激励机制问题。如果没市场,如果不是竞争GDP,地方政府的竞赛可能会导致大灾难,例如“大跃进”。中国前30年的改革比较成功的一段,其关键就在于开始建立市场,利用市场的综合指标GDP,地方竞赛GDP。

但是,地区竞争只在特定时期、特定条件下暂时解决了威权主义官僚制下的激励机制的一部分问题。换句话说,地区竞争GDP只是权宜之计,在这个权宜之计有效的时候,如果抓紧改革,改变威权主义体制,地方竞争这种机制就可以被更好的机制取代。

为什么地区竞争不再能继续帮助解决官僚体制内的激励机制问题?基本原因之一是,政府的职能从来不是单一的,世界上不存在一个只为经济增长而存在的政府。因此,政府把经济增长设为目标,只能是权宜之计。若长远如此,一定造成严重的政治、经济和社会的扭曲。基本原因之二是,只要政府的目标不是单一的GDP或GDP增速,地区竞争就丧失了解决激励机制问题的效力。

威权主义官僚体制解决不了体制内的激励机制问题,这是腐败猖獗、改革停滞、经济结构问题恶化、社会经济问题尖锐化、保持社会经济稳定日益困难等弊病的根源所在。任何有效的改革一定必须着眼于激励机制问题的解决,否则即使有好的具体政策改革措施,也一定流于言辞,无法实施,无果而终。因此,“改革什么”的问题,与“谁来改革”的问题,与“改革的动力”的问题,实质上是同一个大问题,因为激励机制的解决依赖体制改革。

各级官僚的激励机制的核心问题是,他们自身的动力何在?他们对谁负责?在威权制下,他们由上级任命,由上级考核,由上级决定升迁,他们只对上级负责。但下级通常比上级更知道地方发生了什么,上级依赖他们报告信息,依赖他们执行。这正是官僚体制内激励机制的问题所在。如今的一个普遍问题是,许多县、市政府在涉及大量基础建设投资、融资、债务、搬迁、拆迁、地方经济发展与城市化的问题上,因激励机制扭曲而导致了极其严重的债务问题、政府与公民的关系问题等。问题的普遍性和性质的严重性,使得地方政府的改革成为一个必须尽快解决的问题。但是,在现在的威权制官僚体制下,上级无法解决下级的普遍性的激励机制问题。不改变体制,在放权和收权之间便找不到答案。“一收就死,一放就乱”的死循环规律早就尽人皆知,威权制下无法解决的激励机制问题就是其制度原因。

因此,从基本上解决各级官僚的激励机制问题,其关键在于,从根本上、从制度上,改变官僚体制本身,改变官员的任免、考核、升迁的机制,把自上而下的任命改为民选。由此,使官员从只对上级负责变成对选民负责,把他们的动力从听从上级考核调遣,变成争取选民支持。这个体制改革会从根本上调动起公民和各级官员的动力,保证社会经济的稳定发展,保证以创新为基本动力的长远发展。选举的正常展开需要制度条件,其中一个基本条件是独立的司法,保证选举能合法进行,使得有利益要干预选举的力量不能得逞,否则正常选举无法进行。此外,地方民选的立法机构必须独立于地方司法和地方行政首长,由此限制选出的政府的权力,以保护选区公民的基本利益。选区内所有重大决策,包括地方债、地方税、地方重大投资等,都必须由地方民选代表(即地方立法机构)决定。总之,彻底改变体制,由人民决策和监督代替中央监督地方政府,是从根本上解决地方政府激励机制问题的唯一途径。

以上的改革方案不仅与公民利益一致,不仅符合解决地方政府激励机制的逻辑,而且实际上也正是当今世界所有幅员辽阔的发达国家的地方政府所遵循的基本原则。对于相似的改革方案,有人以中国国情为由拒绝讨论,但此种理由不仅逻辑不通,而且违反历史和事实。

中国台湾省早在抗战后不久就在县级及以下地方政府实现了普选。这一制度实际上是逐步实施1946年通过的《中华民国宪法》的结果。而这一宪法是由中国共产党和其他民主党派及国民党共同讨论并通过的。中共在推动此宪法的宪政原则方面的重要贡献,尤其是以制度制约执政党的原则,已经昭然载于史册。虽然台湾省直到20世纪80年代末才真正全面实施这一“宪法”,但从地方选举做起的渐进的实施民主过程,决定性地帮助了台湾的社会经济稳定和持续快速发展,不仅为后来的全面落实民主奠定了基础,也为台湾从一个落后的农业经济,发展成为一个发达的、以创新为动力的经济体(人均GDP超过许多欧盟国家),奠定了制度的基础、社会的基础。韩国的历史制度与中国极为相似,其战后的制度演变和经济发展也都与台湾极为相似。概观类似“中国国情”的渐进式民主改革的规律,发人深省。

不是中等收入造成陷阱,而是制度造成陷阱

在“文革”刚结束的贫穷状况下,中国将经济增长速度作为政府的目标,实际上是改革早期的政治折中,只是暂时的,加上市场化的正确方向,由此决定了地方竞争机制可以有效地暂时解决体制内的激励机制问题。但是,此时的中国已不是彼时的中国。中国已经从一个极度贫穷的国家变成了世界第二大经济体。中国不是新加坡。作为一个超大规模的经济体,当这个经济体采用出口导向发展经济,是全球经济无法承受的。此外,中国已不是“文革”刚结束的状态。那时,大批刚刚从被打倒的状态中解放出来的干部与民众渴望改变。现在,各级政府的自身利益巨大,经常同社会利益冲突,经济增长之外的社会经济问题变得越来越重要。

因此,地方竞争机制一方面推动了GDP的高速增长,另一方面也产生了大量的社会经济问题,如中小企业发展严重受阻、内需低迷不振、收入不平等问题、环境问题、政府侵犯私营企业和公民权益的问题、城市住房问题、地方财政问题、腐败问题等。每一个省、市、县都面临着所有这些问题。各级地方政府竞赛GDP增长速度或财政收入,使其中许多问题更为恶化。

上述的多数问题在“十一五”规划中全都讲过,解决方案也都讨论过,“十二五”规划又重提,并提出了解决方案。今天这些问题整体上在持续恶化。为什么这些问题迁延不愈?一个流行的说法是因为增长速度太快了。综上所述,这个说法是对中国问题的误诊。这些问题不是因为增长速度本身所致,而是因为分权式威权制下的激励机制造成的。这个激励机制只能激励各级地方政府竞赛GDP的增长,没有办法激励各级地方政府去做GDP之外的事情。

综上所述,在分权式威权制基础上产生的地区竞争,在过去30多年中,曾是解决激励问题的有效手段,是中国奇迹的机制。但是这种机制早在10年前就已不适应形势。要想解决新形势下的激励问题,必须从根本上改革分权式威权制。在现有体制下的集权、放权改革,最好能成为为基本改革买时间的权宜之计,否则,长远看,都已于事无补。

与此同时,值得提及一个流行说法,即所谓的中等收入陷阱。这个提法不仅肤浅,而且误导改革方向。如果我们看中国香港地区、日本、新加坡、韩国、中国台湾地区、印度、非洲、拉美从1950年到2000年半个世纪的发展状况,可以发现,这些国家和地区,要么发展,要么不发展,没有所谓的中等收入陷阱。中国,从1940年或1930年一直持续到1978年改革前夕,人均GDP相当于非洲最穷的国家之一,是一个贫穷陷阱。

文献里的所谓中等收入陷阱是以拉美国家为主的。但是认真看看拉美国家的情况,从有数据记录的最近两百年历史来看,拉美国家并不是从贫穷国家进入中等收入国家后落入中等收入陷阱的,而是正好相反。拉美国家在历史上曾是世界上的富裕国家,远比北美更富裕,直到19世纪的中期,美国虽然已经开始工业化,变得比较强大,但拉美国家仍比北美富。那个时候的古巴比北美新英格兰地区还富,后来它们从富裕国家变成了中等收入国家,而美国则从一个相对贫穷的国家变成了富裕国家。所谓的中等收入陷阱其实是错误总结历史,更是忽视了拉美国家的制度导致它们从富裕经济停滞不前,沦落为中等收入国家。而美国则因为有利的制度,从相对贫穷变成中等收入,然后又成为富裕国家,并最终演变成超级大国。经济的长期增长和衰落是由制度带来的。

我要强调,核心不是中等收入造成陷阱,而是制度造成陷阱。真正决定中国命运的,不是因为中国现在是中等收入国家,所以面临挑战;而是因为中国的体制有问题。这同一个体制,即分权式威权制,曾经帮助中国从世界上最贫穷的国家之一进入了现在世界上低中收入国家,但也阻碍了中国进一步发展。障碍是这个体制,而不是收入水平。

如何改革分权式威权制

如前所述,中国的分权式威权制曾经通过地区竞争机制解决了普通威权制解决不了的激励问题。但是,分权式威权制同时是今天中国面临的严重的经济社会问题的制度根源,是制约中国经济可持续增长的最基本因素。因此,中国经济未来的可持续增长,有赖于对分权式威权制的改革。以下是人们为了在不触动现有体制的条件下,改进激励机制的方案。

第一个方案,就是坚持地区竞争,以多目标代替GDP增速的单一目标,比如在对地方政府的考核指标中纳入收入分配、社会稳定、环境保护等目标。但问题是,地区竞争机制无法有效解决多目标问题。经济学理论严格地证明了,不存在一种能同时有效解决多个目标的激励机制问题的自上而下的体制。如果一定要求地方政府同时在许多方面进行竞争,结果会适得其反。即,地方政府会把其中的许多竞争变成逐底竞争(race to the bottom)。例如,当收入分配公平与获取财政收入有矛盾时,他们会竞相寻找增大财政收入、牺牲收入分配公平的新方法。经济学的理论证明,在多目标的情况下,在自上而下的体制里,最好的激励机制是没有激励的机制。这就是为何世界上的官僚体制,基本都不为官僚提供强有力的激励。世界上所有的发达经济体都是以宪政为基础的市场经济,在这种制度下,经济与政府、经济与官僚体制的关系松散,因此,不为官僚提供强有力的激励,有制度的条件。

第二个方案,坚持单一目标的地区竞争,但改变竞争指标。例如设计一个综合目标,例如绿色GDP来代替GDP,作为地区竞争的指标。但是,这个方案也不可行。原因在于:第一,许多指标相互之间存在深刻的内在矛盾。第二,在这诸多指标中,有的是界定明晰,容易度量的,如GDP;有的是界定模糊,难以度量的,如社会稳定。第三,在这些指标中,不仅执行难易有别,而且以不同方式不同程度涉及地方政府、地方官员的自身利益。以上前两点问题加上自身利益,使得地方政府既有动力也有能力扭曲目标。第四,中国不存在真正独立于地方政府且有权力全面收集和审计地方政府各方面工作数据的机构,绝大部分信息收集要依赖地方政府,因此地方政府可以轻易做手脚。

第三个方案,是否可以放弃综合目标,也放弃多项指标,而只用地区竞争来针对某些单项社会经济问题呢?这是完全不可行的。分权式威权制并不是新的体制,地方竞争也并不是改革才有的新机制。市场才是中国体制里新的东西,GDP,作为市场活动的整体综合指标,才是新的、特别好的指标。地方政府竞争GDP增速是决定中国经济改革不同于计划经济的关键点,也是决定中国经济改革不同于苏联、东欧改革的一个关键点。地方政府竞争GDP增速的时候,竞争的既不是计划体制下的单项定量指标,也不是千百万个定量指标,而是市场的整体活动。当行政与市场有矛盾时,这一竞争可以大大削弱改革的阻力。而且,由于市场向所有人开放,GDP是市场活动的总体指标,任何独立的机构可以独立地从任何地区的市场收集信息,从而验证各地的GDP统计数字,这使得GDP数据难以造假,这本身在很大程度上帮助解决了考核地方政府的信息问题。

试图让地方竞争(或单项考核地方政府)市场以外的其他定量指标,实际是背离30年的市场改革,回到漏洞百出的计划体制。当地方竞争GDP之外的东西时,信息和激励机制方面的基本问题无法解决,地方政府会为了竞争某些定量指标不惜作假,不惜牺牲其他,由此会恶化一系列相关问题,导致灾难性后果。最坏的极端例子就是“大跃进”。“大跃进”就是地区竞争出来的,人民公社是当时中央鼓动、地方实验、地方竞争产生出来的,这场地方竞争酿成了古今中外空前的大饥荒。

以金融为例,金融领域改革面对的最大问题是全面的体制问题。首先,国有部门的软预算约束问题以新面目重现。计划经济时期直到90年代后期,国有部门都受制于严重的软预算约束。90年代后期起,经过了大规模的国有企业改革,重组国有银行,以及民营企业的迅速发展,中国经济的软预算约束问题得到了基本的遏制,但是,近年来这个问题又以新的形式重现。典型的例子是还有地方政府融资平台和那些规模巨大的央企。这些融资平台以土地和财政收入做抵押,向金融机构融资。它们既无财政纪律约束,也没有可信的破产威胁,因此肆无忌惮地大规模借贷,在软预算约束下,大量投资到低收益项目上,由此造成一方面GDP增长,一方面资不抵债。如此持续发展,最终会拖垮整个国家的财政金融体系。由此可见,软预算约束严重扭曲了资源配置,降低了效率,威胁金融稳定。

其次,金融业尤其是银行业的国家垄断。这种国家垄断不仅导致软预算约束,还导致金融资源配置效率低下,加剧不平等。垄断的国有金融部门向国企和地方政府提供全世界最廉价的贷款,牺牲了储蓄者的利益,尤其是那些缺少投资机会、更依赖储蓄的低收入民众的利益。金融垄断导致中小企业融资难,减少民众创业增收的机会。国有垄断金融部门为了维护自身利益,会利用自身在体制中的政治力量,阻碍民间金融机构的发展,而相比之下,民间部门在政治立法体制中缺少代表力量。

再次,在中国,土地是国有的,国家垄断金融和土地国有制相结合带来了更严重的问题,例如剥夺公民,尤其是剥夺农民使用土地做抵押融资创业的机会;地方政府通过融资平台以土地为抵押从国有银行大量贷款,投资到许多低效项目上,对银行安全乃至金融安全造成巨大威胁。纵观世界,所有金融发达国家的制度都是以私有土地产权和私有产权为基础的。

最后,由于司法不独立和缺少法治,中国的金融监管屡屡失效。新闻媒体多年来披露的大量金融丑闻都源于因司法不独立和法治缺失导致的监管失灵。

要解决这些问题,必须从体制入手,以体制改革推动市场经济的发展,才能有效制止经济下滑。其中的核心和当务之急是帮助中小企业的发展。从全球经济来看,有一个规律性的现象:一个国家的人均GDP高低和该国中小企业的比例高度相关且成正比。反过来说,一个国家压制中小企业,压制市场机制,进而压低GDP。中小企业的发展还和大家都关心的收入平等问题紧密相关。因为世界上任何国家,最多的就业都是在中小企业。中小企业发达,就业才发达,居民收入水平才高。为此,必须降低中小企业的进入壁垒,保证政府不直接干预企业;同时还要为中小企业提供宽松的金融环境,货币政策不应过紧。

从中长期来看,体制改革应该从以下几方面着手。

第一,建立民营为主体的市场经济,尤其要破除金融垄断,大规模开放民企尤其是中小民企金融领域,金融监管包括银行监管应该对国企和民企一视同仁。

第二,承认和保护公民特别是农民的土地所有权,在最终实现这一目标之前,可以推动延长租期、允许土地抵押、以法律形式限制各级政府征地权等方面的改革。

第三,推动设立完全脱离地方的专业法庭,包括金融专业法庭、土地专业法庭等,帮助部分解决这些领域里的司法独立问题。以此为起点,扩大独立司法的范围,自下而上推动司法独立。

第四,推动地方选举,完善村级选举,尽快推动镇级选举,尽早准备县市级选举。选举包括行政首长和地方人大代表,自下而上推动选举制度的全面普及。

第五,确立各级人大作为立法机构的基本权力。当务之急的第一步是地方财税权力。至少可以从县市级起推动,保证地方立法机构约束地方政府的财税行为。自下而上推动立法机构的独立行使权力。(本文原载于FT中文网)

不改革仍然是中国最大的风险

郑永年(新加坡国立大学东亚研究所所长)

中国的改革开放从1978年中共的十一届三中全会算起,已经进行了35个年头。35年对中国历史而言只是一小段时间,但对于中国经济、社会、政治和文化体制而言,又是前所未有的大转型时代。这场巨大的转型绝不仅仅是一场经济体制从“计划”到“市场”的变化。从更深一层讲,这场转型意味着中国从一个以农业、农村和农民为主的国家,过渡到一个以工商业、城市和市民为主的国家。想象一个几千年以来占全人类1/5以上人口的巨型农业社会在30多年内进入现代工业文明和后工业时代,GDP从占世界2%上升到10%以上,中国对于中国自身和世界不仅仅是一个量的变化,更是前所未有的质的变化。这种变化已经产生,也在继续产生同样巨大的不确定性。

正如我们习惯用“革命”理解20世纪中国前四分之三个世纪的巨大变革,“改革”是我们理解这场巨大变化的关键词。我们日常所说的改革又有两层含义:狭义的改革和广义的改革。狭义的改革,是指对计划经济以及一系列管制制度的市场化改革。这种理解已经无法让我们理解当下改革的真实含义。事实上,在改革开放已经进行了30多年之后的今天,许多改革的阶段性成果已经成为改革的负担,而有限的、不彻底的改革有时会通过制造既得利益而成为真正改革的“敌人”。现在我们很多改革其实已经是以改革体制为目标的新一轮改革。从历史上看,从来就没有“毕其功于一役”的改革,改革永远是一个不中断的事业,我们现在的改革也是这样。

正因如此,我们不仅需要继续坚持改革,还必须提倡一种广义上的改革,一种通过主动的国家转型来应对大转型带来的各种问题和挑战的战略选择。为什么我们要坚持这样的改革?因为中国目前经历的历史性转型规模之巨大,问题之复杂,影响之深远,在人类历史上也许都是空前绝后的。例如我们如何处理经济增长和结构调整的矛盾,如何促进环境和经济的和谐发展,如何保证社会稳定地转型,如何确保国内政治的平稳发展,如何处理好中国与世界的关系。随着中国和外部环境不断变化,这些复杂的问题还会不断涌现出来,而我们没有任何历史上和外国的先例可以模仿。而且所有这些问题都是体系性和综合性的,除了国家力量,没有任何力量可以全面应对。所以说,只要中国未来的前途面临问题和挑战,我们就要想方设法、坚定不移地把改革进行下去。

对于学术界而言,中国改革也催生了一种可以称之为“改革学”的东西。“改革学”既是国内社会科学的主流,也是海外当代“中国学”的核心。对于我自己而言,“改革学”始终贯穿了我的学术研究和时事关切。我一方面试图从历史、现实和全球化的维度对中国国家、社会、文化等理论问题展开理论思考;另一方面,努力从改革面临的各种实际问题和挑战入手,通过一个学者对社会关切的方式阐述我自己对改革的各种认识和想法。“改革学”不同于一般的书斋式研究,它的历史使命是要推动改革进行下去,为中国改革提供知识和智力的支持。所以无论是在国内还是在海外,改革的困难和动力都是“改革学”的研究重点。我的学术研究和评论也非常重视这一课题。基于对中国改革问题的研究和观察,我认为目前中国最大的风险不是来自改革,而是因为不改革。改革所产生的风险,是可以理性地加以控制和解决的,而对于不改革所产生的风险,任何人也控制不了。我经常说,“不改革,而被改革”,“被改革”就变成革命了。

中国目前不改革的症结在于改革动力不足。在当前形势下,我觉得至少有三个重要因素影响着人们的改革动力。第一,权力集中和改革之间的矛盾。中国早期改革的特点是分权,把权力分到地方、企业和社会,让它们去执行改革。但现在的改革不一样,需要集权。原因很简单,如果没有一定的权力集中,很难克服庞大的既得利益的阻力。同时,改革也需要有人担当和负责,改革是一种责任制。责任制表明各级主要领导人要把改革责任担当起来。根据这两个需要,在中央层面成立全面深化改革领导小组,省一级政府也成立省级改革领导小组,由省委书记来担任。但集权又会影响改革的执行。从前的改革是分权式的,大家已经习惯了,现在要进行集权式的改革,就觉得不习惯了。很多领导和政府官员因此对改革并不热心,好像改革不是自己的事情,而是主要领导的事情。一些人的心态是:“反正权力都在你手里,那么你去改革吧!”所以,一定程度的集权化和责任制是改革的前提。

第二,今天的改革与反腐败同行。改革需要反腐败。腐败盛行,政府的合法性就会出现问题。如果社会不信任政府官员,那么政府即使推出最好的改革方案也会无济于事。不过,客观地说,反腐败对改革也有些“负面”影响。各级干部官员中,一些人现在心里不定,担心自己会出事情。于是,一些干部就采取“静观其变”的态度。在反腐败的同时,各级政府也在建立一些预防腐败的机制,总体上说就是要“把权力关进笼子里”。因此,一些省份就开始搞权力的负面清单,明确规定干部官员不能做什么。但是如果这张负面清单过长,领导人就不知道该做什么了。例如,个别省规定,省主要领导人不管财政、人事、项目等等大权。改革当然不能和腐败等同起来,但在改革过程中不可避免会出现一些常见的腐败现象。我们对腐败还没有科学的界定。如果不对腐败做科学的规定,那么要各级领导大刀阔斧地进行改革会是一件不可能的事情。但对腐败做科学的界定只是一个开始,我们还需要建立一整套相对独立的司法和纪律检查体系,法律才能发挥作用。所以,改革的另一个前提是对反腐和纪律检查体系进行改善,让法律发挥更重要的作用。

第三,“不改革”的风险也来自改革的主体没有明确。改革的顶层设计由中央来做,但在大部分领域,尤其是地方、企业和社会层面的改革,中央并不是改革的主体。改革的主体是地方、企业和社会。因此,如何发挥地方、企业和社会的积极性,是改革实施的关键。现在大家在宣讲改革。不过,历史地看,改革不需要做很多宣讲,要做很多宣讲的改革就很难做好。20世纪80年代农村土地承包制改革、农村自治制度的建立,90年代的国有企业民营化的改革,都没有什么宣讲,地方、企业和社会各方面自己就动起来了。90年代的分税制改革和中央银行制度改革等都是集权的改革,照理说这很困难,因为要把财权和金融权从地方集中到中央来。但当时的改革采用有效的策略也成功了,而且也没有做多少宣讲。那么,为什么现在计划好的改革和改革的主体都动不起来呢?这是需要我们深入思考的问题。可能有人会说,这是因为从前的这些改革主体现在已经演变成为庞大的既得利益群体了。这话说得也对,但既得利益群体的存在并不意味着改革的不可能,八九十年代既得利益群体也是存在的。这是改革的策略问题。所以,现在主要的问题是法律、制度和政策层面都没有向新利益倾斜。没有新利益的出现和成长,改革者的权力再大,也不足以克服既得利益的阻力。其实,这些新利益已经初见端倪。未来改革的突破口之一就是让这些新的力量,例如网络社会、私营企业和新兴中产阶层,在国家主导的改革中扮演更为积极活跃的角色。成功的改革需要中央的规划和引导,也需要社会力量的积极参与和推动。

虽然中国改革的问题错综复杂,但对改革者来说,现在最重要的挑战就是如何尽快把改革运作起来、执行下去,并且能够使老百姓获益。从这个角度来说,尽管需要全面改革,但找到突破口更为重要。如果能够从中共十八届三中全会的“60条”中找到少数几个突破口,进行攻坚战,那么在短时间内中国的改革格局就会发生根本上的转变。《不确定的未来》一书所收的文章都是我近年对于改革问题的一些新的思考。正如本书主题所示,这些思考涉及中国问题的方方面面,特别是当前改革的困难和未来的路径选择。我的核心观点是:中国现在正站在一个千载难逢的历史机遇面前,机不可失、失不再来。中国过去的改革都只是更深层次、更全面的改革的铺垫,而我们现在真正进入了改革的攻坚期。我不提倡以西方为模式的激进改革,但我更担心改革因动力不足而陷入僵局。虽然改革困难重重,但我还是主张温和的庖丁解牛式的改革路径,通过开放新的空间来改革旧的体制,通过培植新的利益来克服既得利益,通过释放社会和地方的潜力来化解官僚体制的惰性,通过保护社会来促进社会转型。(本文是作者新作《不确定的未来》序言)

思想转型是全面深化改革的前提条件

高尚全(中国经济体制改革研究会名誉会长)

在全面深化改革过程中,经济转型、体制转型乃至政府转型能否顺利进行,关键是思想转型。因此,思想转型是前提和基础。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标,就是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平同志在2014年冬奥会上接受采访时指出,改革已进入艰难时期,中国改革“已进入深水区,可以说,容易的、皆大欢喜的改革已经完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是难啃的硬骨头……改革再难也要向前推进”。

当前阶段的改革之所以难度更大,很大程度上是因为全体社会成员均或多或少受益的增量改革进程已经基本结束,下一步改革的重点是要调整目前已经成型的利益格局,以扭转经济社会结构的不协调、不合理、不公正,并通过对市场经济的完善和对公权力的约束形成新的利益分配机制,推进国家治理体系和治理能力现代化。这样的存量调整必然要触动一部分群体的利益,而这些能够在过去的体制机制下获得更多利益甚至不合理利益的群体往往又是掌握了更多社会资源的强势阶层,有些甚至就是主导、执行改革措施的公权力持有者和政府部门本身。在这种情况下推进改革,如果单纯从物质层面推进,必然事倍功半,只有从思想转型方面首先突破,才能使改革获得更大的助力,这既是历史的经验,也是现实的选择。

思想转型是前35年改革的突破口

改革开放35年来,我国社会经济状况发生了天翻地覆的深刻变化,这些变化归纳起来,可以总结为五个转变:一是以阶级斗争为中心转向以经济建设为中心;二是从计划经济转向市场经济;三是从封闭半封闭转向全面开放;四是从人治转向法治;五是从物资紧张缺衣少食转向小康社会。这五大转变有的已经实现,有的仍在进行过程当中,整体来看,它们都有一个共同点,就是以思想解放为突破口,首先是思想获得转型,继而顺利推动了体制、机制的转变。

以第一个转变为例,10年“文革”结束后,我国虽然进行了初步的拨乱反正,恢复并稳定了国家生活的正常秩序,但“左”的影响依旧强大。“两个凡是”和“以阶级斗争为纲”仍然占据政治和意识形态的主导地位,国家的发展进步仍然受到禁锢。1978年5月开展的真理标准问题大讨论,从思想理论上否定了“两个凡是”,号召人们彻底打破思想枷锁,把实践作为检验真理的唯一标准。真理标准问题大讨论打破了教条式的理论禁锢,恢复了马克思主义思想路线,成为开辟中国特色社会主义道路的奠基石。在“解放思想、实事求是”的思想基础上,1978年12月,党的十一届三中全会抛弃了“以阶级斗争为纲”,把党和国家工作中心转移到经济建设上来。

从计划经济转向市场经济,也同样是从思想方面逐步打开局面的。首先,这个转变是得益于真理标准大讨论,正是因为确立了实践是检验真理的标准,所以才使得从实践中得来的认知开始不断地冲击计划经济理论的藩篱。其次,从十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”,到十二届三中全会经过多方讨论提出“社会主义商品经济”,这其中经过了充分的讨论、辩论,诸多专家学者在各次会议、文件以及报刊上碰撞思想,最终达成共识,使我国的经济体制改革取得重大突破,小平同志高度评价为:“写出了一个政治经济学的初稿。”没有思想解放的空间,就不可能在改革进程中取得如此重大的突破。小平同志南方谈话打破思想再次险遭禁锢的阴霾之后,在之前一片反对资产阶级自由化的恶劣环境当中,《解放日报》刊登了署名为皇甫平的《做改革开放的“带头羊”》等一系列文章,文章激起极大的争议,但真理在辩论中越辩越明,最终十四大突破性地提出“社会主义市场经济体制的改革目标”,十四届三中全会进一步确立了社会主义市场经济的整体框架。

从人治走向法治也是以思想转型作为先导,“文革”的10年动荡,已经使人们充分认识到人治的缺陷和法治的重要性。小平同志在反思“文革”时指出,“要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制”,在南方谈话时又指出,“搞法制靠得住些”。此后,经过法学界以及其他社会各界人士的辨析,对法治的认识更加深入,法治也逐渐升级成为与人治完全对立的法治。思想的转轨最终推动十五大确立依法治国的方略,十五大报告指出:“我国经济体制改革的深入和现代化建设跨世纪的发展,要求我们在坚持四项基本原则的前提下,继续推进政治体制改革,进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。”

从封闭半封闭转向全面开放等也都走过了这样的历程,35年的改革历程用实践告诉我们,什么时候解放了思想,什么时候改革就能取得巨大的进步乃至突破;哪个方面率先解放了思想,哪个方面就能获得长足的进步。

思想转型是推动当前改革的前提条件

当前的经济社会条件比之改革刚刚起步时物资匮乏的20世纪80年代要好得多,同时,改革的总体方向也已经确定,就是不断完善社会主义市场经济体制,这比过去需要摸索改革的方向要更加有利。但是,就改革本身而言,当前的改革难度一点儿都不比20世纪80年代、90年代初的改革难度低,改革的阻力甚至有过之而无不及。主要的原因就是彼时的改革,主要是思想上的障碍,只要能够在思想上取得一定的共识,改革就能够获得立竿见影的效果,同时又为全体社会成员带来收益,进而迅速印证改革思路的正确性,并进一步取得改革的思想共识。当下的改革除了仍然存在的思想阻力之外,既得利益因素已经成为阻挠改革前进的最大障碍。

过去35年来的改革虽然取得了极大的成功,但13亿人口的大国在转型的过程中必然存在一些制度上的缺漏,并导致利益分配格局上的扭曲。改革是社会主义自我完善的过程,当前改革很大的一个任务就是要补足这些制度缺漏,并扭转过去形成的不合理的利益格局。但是在利益格局已经定型的情况下,制度层面上的任何一点改革都会对现存利益结构带来极大冲击。虽然改革是通过调整利益分配格局来促进经济社会的健康、稳定和进一步发展,最终受益的是包括既得利益者在内的全体社会成员,但短期内必然要损及既得利益者,改革对既得利益者而言总是未见其利、先见其害。在这种情况下,既得利益和腐朽思想就会加速合流,既得利益利用落后的思想来保障其维护既得利益的政治正当性,落后保守思想利用既得利益的权势来弥补自身在逻辑上的缺陷和理论上的虚弱。既得利益与保守思想合流对改革的威胁在于,能够通过制度上的缺漏并在不完善的市场条件下攫取到更多利益的既得利益群体,很多都是体制内的权力持有者,在屁股决定脑袋的情况下,这些负有推动政策落实责任的人员在思想上难以真正跟上中央的步伐,对十八届三中全会做出的关于全面深化改革的《决定》采取一种消极的态度,这就极有可能使《决定》在各种阳奉阴违当中无法得到真正的落实,成为一纸空文。

要打破这样的改革僵局,最有效的方法还是要争取思想的转型。习近平同志就十八届三中全会《决定》向全会做说明时指出:“冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱,解放思想是首要的。在深化改革问题上,一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放,我们就很难看清各种利益固化的症结所在,很难找准突破的方向和着力点,很难拿出创造性的改革举措。”改革的攻坚阶段对改革的系统性、整体性、协同性提出了更高要求,要达到改革的目标,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系就必然以切断既得利益链条为前提条件。如果思想被既得利益所绑架,那改革就必然顾左右而言他,专注于细枝末节的修补,有意无意地忽略改革核心领域的突破。

思想转型之所以是推动当前改革的前提条件,还在于它是化改革的阻力为动力的重要武器。许多学者在谈及改革时,都将既得利益者与既得利益格局混同,认定其为改革的阻力。实际上,既得利益者并不一定就是改革的阻力。在中外历史上,许多革命家、改革家本身都是原有制度条件下的既得利益者,譬如毛主席是富农家庭出身、周总理出身富商家庭、朱德元帅曾经是旧军阀,他们作为旧制度下的既得利益者,毫不犹豫地投身革命事业,就是因为他们的思想没有被利益所绑架,而是跟上了时代的步伐,接受了新的思想,思想的转型促使他们从既得利益者变成了革命家。而且,往往这些从既得利益者转化而来的革命者才是革命(改革)的中坚力量,因为他们比那些希望变革的弱势群体更有知识、更有力量去推动社会的变革。因此,不能简单地将过去改革过程中获利的既得利益者归结为改革的阻力,恰恰相反,这些能够成为既得利益者的社会精英中有很大一部分,是可以通过思想转型积极争取的最重要的改革力量。一些事实也已经表明,当下许多思想清晰的成功人士、社会精英乃至体制内的各级官员都认识到了现有发展模式、体制机制的不可持续,并且愿意牺牲自己的利益来推动改革前进。这些既得利益者当中的有识之士,将会是改革有力的推动者。我们可以而且应当通过思想转型将所有愿意为国家繁荣富强、持续发展做出贡献的既得利益者团结起来,建立有利于改革的统一战线。

要为思想转型创造良好的舆论环境

人的思想要在现实当中发挥作用,必须经过言论的媒介,使思想表达给众人,思想的转型必然存在新思想对旧思想的冲击和碰撞,思想的碰撞则必然伴随言论的交锋,所以才有真理越辩越明之说,简言之,言论是思想的载体。只有通过言论的辩驳,人们才可以相互启发、督促,言论没有自由的空间,思想就难以实现真正的转型,所谓创新、突破等都将只能是黄粱美梦。推动改革,需要以思想转型为突破口,而思想转型则有赖于一个宽松的舆论环境,如果动辄因言治罪,那么即使开始时的方向是正确的,但是国无诤臣、官无诤友、民无诤言,最终的结果也不会乐观。当我国的改革进入深水区,如果没有良好的舆论环境,就更难以通过思想转型使改革取得突破。

改革进入到深水区后,改革的对象从能够直接影响社会财富生产的生产力与生产关系之间的问题,推进到了更间接但影响又更深远的经济基础与上层建筑之间的关系。一方面,这个层次的改革与意识形态问题更加容易混同,思想解放的难度和敏感度进一步提高。如果不能够与时俱进地解放思想,过去的改革者就可能成为当下的保守者,这个道理与“鸟笼经济”在一大二公环境下是改革进步的,但是在市场经济时代就变成保守落后的是一样的,只有在思想上进行与时俱进的转型,才能够对改革的进度做出正确的判断。另一方面,改革已经不能够通过社会财富的创造立竿见影地证明自身的正确性,而是有赖于运用清晰的逻辑、总结历史的规律、凭借卓越的远见和追随世界的潮流来探寻要走的改革路线,并最终通过一定实践的积累来验证。因此,要实现思想转型,就不能预先划定言论的禁区。试想如果20世纪80年代严禁提及商品经济而不是激烈争论,严禁提及股份制而不是允许讨论乃至试行等,就不可能实现思想转型,我们也就不可能取得今天这样的改革成果。今天系统性、复杂性、协调性更高的改革更需要广泛的讨论,尝试并结合国情吸收各种在国际上行之有效的方法。

当前我国市场经济还不完善,国家治理体系也还不够健全,市场上有毒食品时常出现,环境资源屡屡遭到破坏,雾霾笼罩大半国土,贪腐问题也为人民所关注。这些发展中出现的问题并非我国的特例,一些发达国家和地区也曾经出现过:美国在19世纪末20世纪初也经历了经济快速发展后类似的诚信缺失、环境污染、贪污腐败等社会问题,面对这样的局面,美国的媒体人发动了长达10年的新闻揭黑运动,其间广播媒体曾揭露不良企业用老鼠肉、病死猪制作肉馅,把正在吃早餐的罗斯福总统恶心得把早餐都吐了出来,但得益于美国宪法对公民言论的保护,新闻揭黑运动尽管被一些政府官员嫌恶为“扒粪运动”,但美国舆论界不屈不挠地报道,对国家制度的改良、公民意识的觉醒产生了深远的影响和积极的社会作用,奠定了美国社会繁荣的基础。20世纪80年代末至90年代初,我国台湾地区的新闻媒体也在较宽松的舆论环境当中,通过对“吴苏案”、“萧天赞案”、“上上级案”的新闻监督,颠覆了广大司法人员的思想认识,有力促进了台湾司法界的道德自新运动。十八届三中全会《决定》要求“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化……加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家”,要达到这些目标,必须要破除从政府官员到市场主体的不良习惯、不良思想、不良作风,而要实现这样的思想转型,则必须有一个宽松的舆论环境,使公序良俗能够感染之、鞭策之。

创造良好的舆论环境是为了让不同观点、不同意见能够自由表达,并为改革得出最佳的思路,使对政府公权力的监督、批评能够发挥更好的督促作用。与此同时,国家也需要有力的监管来剔除那些渲染黄赌毒、宣传煽动民族分裂、恶意造谣中伤等违宪违法的言论。但我国对舆论的监管还没有完全纳入法治的轨道,不受限制的行政权力对社会舆论随便干预的结果不仅扼杀了思想解放、思想转轨的希望,也使政府本身的宣传丧失公信力。因此,只有将舆论管理真正纳入法治的轨道,才能摆脱这种尴尬局面,由此来看,尽快制定《新闻法》是当下促进思想转型,进而推动全面深化改革的一个可行选择。(本文原载于《人民论坛》)

第二章 未来10年中国经济大趋势

中国经济已经进入新的发展阶段,正在进行深刻的方式转变和结构调整。这就要不断爬坡过坎、攻坚克难。这必然伴随着调整的阵痛、成长的烦恼。彩虹往往出现在风雨之后。没有比人更高的山,没有比脚更长的路。只要我们锲而不舍地前进,就有达到目的的那一天。

深化经济改革,坚持市场出清原则

夏斌(国务院发展研究中心金融研究所名誉所长)

当前中国经济的困境是什么?

对于当前中国经济的困境问题,传统分析往往是从出口、投资、消费三个因素入手,预测增长中的问题,指出增长中的困境之处,然后寻找对策。这种分析在当前仍是重要的、必需的,但仅此而已,可能已不便突出当前中国经济与过去相比,经济矛盾压力的特殊之处。

另一分析思路,直接从经济运行中的主要问题、最困难处入手,就影响“当前经济稳定、社会稳定”而言,思考最值得担心的问题是什么。

物价?不是。固然当前仍有物价上涨的压力,但当前的2014年远不是2007年全球繁荣下市场担心大宗原材料商品价格飞涨的年代。

外部环境?不是。当前也没有遇到如2008年美国危机突如其来、我国面临外需骤降的紧张局面。危机已历经好几年了,对于外需减少的局面,我们也已慢慢承认并在适应。另一方面,即使美国的量化宽松政策在逐步退出,中国与“脆弱五国”(指巴西、南非、印度、印尼、土耳其)也有所不同,一是资本账户并未完全放开,二是增长潜力相对还比较高。因此,要重视外部环境,但这是一个老问题,不必过于敏感。

就业?也不是。从追求增长速度是为了保就业、保就业就是保社会稳定的角度看,我认为当前的社会稳定压力主要不是来自于就业。当前有就业压力,但与过去不同。原因是:第一,目前是结构性失业的压力,不是简单的农民工就业压力;第二,人口在慢慢老龄化,压力在减轻;第三,在第三产业、服务业发展较快的今天,经济每增长一个百分点带来的就业人口,与10年前相比,已不能同日而语,其带动的就业人口增加了;第四,当前中国的国家财力在壮大,意味着“社会托底政策”的实力增强了。

那么进一步分析,当前稳经济,从而稳社会的最大压力是什么?我认为是经济增速下降后,担心系统性风险的爆发,中断、延误中国经济健康稳定的增长。这也就是舆论界担心的“经济硬着陆”问题。

中国经济正处于一个从过去两位数的高增长平台逐步走向趋缓增长的平台,这是中国经济发展的内在逻辑决定的。这不仅仅是经济周期的问题,更重要的是结构问题。增速下滑是合理的,硬用货币把它“托起来”反而会是危险的。基本理由是,随着危机后全球需求的萎缩,出口对经济的拉动率接近于零。对于投资中的三块:制造业全面过剩;基础设施投资空间很大,但由于地方债务问题越发突出而缺乏资金;房地产投资已形成泡沫。这三个因素决定了中国过去的高投资率难以为继。而对于消费问题,尽管中央政府过去几年采取了各种政策措施,但严酷的现实是,居民消费率占GDP的比例从2000年的46.4%一路下滑,到2011年下滑到33.8%,2012年为34%。这说明扩大消费是一个漫长的过程。

而速度一旦下降,问题就水落石出了。从实体经济层面讲,问题集中在三个方面,即产能过剩、房地产泡沫投资和地方基础设施建设的债务风险。从金融层面讲,这三个问题集中表现为金融业的风险。

经济增速下降后主要存在哪些风险?

经济实际增速合理下降后,与此相伴的是货币供应要回归正常。如果货币供应回归正常,必然会暴露以下四个问题。

第一,整个社会的资金紧张。不管叫稳健的货币政策,还是叫其他什么名称的货币政策,只要是货币供应慢慢回归正常,而僵尸企业在市场上难以出清,那么过去大规模铺开的投资项目仍然需要持续的货币资金支持,整个社会就会出现“八个瓶子七个盖”的现象,就会出现类似中诚信托某项目所面临的兑付问题。

第二,推高了资金成本,进一步加剧了债务风险。经济增速下降后,本应可以用不紧不松或偏中性的货币政策来引导利率的下降,稳住经济增速。但由于目前的改革不到位,实体经济结构不合理,单纯的利率市场化并不能解决一切问题。在市场上能获得资金或者能消化高利率成本的是房地产、地方平台及其所体现的各种理财产品。这些高息理财产品推高了整个社会筹资成本,进一步加剧了一些地方融资平台或地方债务的债务风险,目前有些地方甚至是在靠筹集新的资金维持原有债务的利息支出。

第三,僵尸企业问题不解决,挤压了中小企业、创新和服务经济体的资金需求,使得总量资金更加偏紧。这既影响了经济结构和发展方式的转变,客观上又加剧了全社会的资金紧张局面。

第四,因为社会资金成本在不断被推高,境内外利差在加大,拖了汇率、资金账户开放的改革后腿。这反过来又影响了国内金融市场正确信号的形成,出现了当前大家都不愿意看到的资金配置市场化能力不足的问题,影响了中国经济走上健康的市场化轨道的进程。

小结以上四点,可以说只有解决了僵尸企业问题,总体资金偏紧的状态才会改善,社会总体筹资成本才能下降,经济需求减弱、货币需求高涨的怪现象才可以得以纠正。

怎样破局?

首先,必须明确:唯一出路在改革。

当前的金融问题反映的是实体经济的问题。而解决经济结构问题,仅靠货币政策的紧紧松松并不管用。可以说,目前我国金融市场的市场化程度已经相当充分。不管是国有背景的大银行,还是民营背景的村镇银行等各类金融机构,做企业是做得很到位的,都在讲“利润原则”。但是,为什么国有背景的大银行也愿意向地方政府、房地产融资?就是因为整个市场运行不能优胜劣汰,没有出清机制,没有风险压力。尽管没有明文规定,但整个社会存在“道德风险”,都认为金融风险是由政府“兜底”保险的,所以不管什么样的金融机构都愿意向承担高利率的地方政府、房地产融资。大银行也没错,是坚持了企业利润至上的改革原则。但是,全社会的资金配置却被扭曲了。

其次,要清醒认识。

不管是英美的市场经济、北欧的社会市场经济,还是我国现在的有社会主义特色的市场经济,甚至是过去曾经的计划经济,只要一个经济社会前几年是过度需求、过度投资,以后几年的经济运行就难以支撑下去,就要进行调整,这是由历史反复证明的必然事件。对此,马克思与西方经济学称之为经济周期,要市场出清,出清是通过危机来解决的。我国过去的计划经济是通过“调整”、“关停并转”来解决的。在当前有特色的市场经济中,不管是叫关停并转、市场出清,还是叫存量调整,都是一个意思,当经济增速放慢后,要有市场的优胜劣汰机制来加以调整,不能再让有些低效的经济主体继续占有社会有限的经济资源,包括资金资源了。说穿了,市场要让一些企业倒闭、破产,否则,经济没法转型,改革也无法深入。我们现在正处于这个转折时期的关键时刻。

市场如何出清?

市场如何出清,即如何实现市场的供求平衡?

第一,要有底线思维,要守住不发生系统性风险的底线。

这是一个国家保持稳定的基础。就这一点,其实连每天向全世界兜售市场主义的美国,当发生“百年一遇”大危机时,也是不顾他人反对,大发货币,先稳住金融大局的。今天,应看到我国经济客观上已存在一定的潜在风险,对此,调控与改革要兼顾、要慎重。只有市场出清,才能纠正扭曲的资金配置,才能让市场机制真正起决定性作用。但是,目前又不敢完全市场出清,因为要防止震动过大,防止自动引起不可驾驭的系统性风险爆发。那怎么办?我认为在国民经济各领域中,金融业一是负债面广、涉及各个产业方方面面;二是风险传导快,在一个小时、甚至一分钟内,一个金融企业的风险可以瞬间传到全国金融同业市场。相对于银行,在金融审慎监管中,对单一企业的贷款是被限制在银行资本的一定的较小比例内,即一些实体企业的风险是相对可控的。因此,如果要市场出清,相比金融企业,对实体企业的动作可以大些,可以先着手。

第二,要有适当的缓兵之计。

要坚守不发生系统性风险的底线,确实把握好稳经济、促改革和防风险三者的关系。要以改革的原则来确定风险的防范和化解,通过风险化解和防范确保经济的基本稳定。因此,可以采取新旧划断、逐步推进等策略。例如,对已形成规模巨大的地方债务的风险,一定要向市场明确讲清楚具体处置的方针与原则,讲清楚债务最后损失的处理原则(中央财政兜底或其他办法),而且还应讲清楚“新旧划断、隔离存量”的原则。这样,整个市场就能由“利空”迅速转为“利好”,并通过进一步改革地方融资制度,彻底让市场明了:今后无偿债能力的地方政府是难以在市场借到钱的,整个社会借债需求会相应减少。低成本的资金需求方往往意味着它是有效益的项目,高成本的资金需求往往意味其风险大,也不易融到资,真正让市场出现风险高低不同的分类趋势,实现资金的市场配置。只有“新旧划断,隔离存量”,才能既坚持改革导向,又不引爆系统性风险。

第三,在坚持底线思维、采取适当的缓兵之计后,要及时发出明确信号,坚决防范全社会(地方政府、金融机构和老百姓)的“道德风险”。

重新确立严明的市场纪律和依法治国的理念。唯有如此,才能真正推进改革,才能使已经出台的或即将出台的改革措施事半功倍,而不是事倍功半,才能不使改革流于形式,不使社会出现“法不治众”的被动局面(例如,目前各地政府纷纷做出的担保,其实早在1995施行的《中华人民共和国担保法》中已被视为违法)。至于具体信号怎样发出,要有艺术,同时要加大宣传力度。既要防止多米诺骨牌效应,又能让市场拒绝有风险理财产品的出现。

第四,与此同时,必须按中央部署,加快推出其他方面的一系列改革措施。只有通过统筹协调相关方面改革,处理好过去几年遗留下来的问题,在稳住经济、稳住社会的大前提下,整个改革才能真正加快。而进一步的改革措施,强调让市场机制起决定性作用,就是为了构筑防范过去问题重犯的制度基础,确保今后中国经济的健康发展。(本文原载于《债券》)

未来10年中国经济大趋势

管清友(民生证券研究院副院长)

如何把握未来10年的中国经济大趋势?习近平总书记近期调研时强调:“从当前我国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。”我们把这一提法称为“习近平常态”(Pinormal)。

结合习总书记提出的“三期叠加”,我们总结了“习近平常态”的核心特征:一是增长速度的新常态,即从高速增长向中高速增长换挡;二是结构调整的新常态,即从结构失衡到优化再平衡;三是宏观政策的新常态,即保持政策定力,消化前期刺激政策,从总量宽松、粗放刺激转向总量稳定、结构优化。

经济增速的新常态:内外红利衰退,从高速增长向中高速增长换挡

过去10年的高速增长主要来自两大红利的驱动。从供给端看,内部的人口红利带来了丰富的廉价劳动力,推升了储蓄率和潜在经济增速。从需求端看,外部的全球化红利带来了外需的爆炸式增长和外资的大规模涌入,奠定了外向型增长模式的基础。但目前来看,内外两大红利正在加速衰退,甚至变为拖累,这势必导致中国经济从高速增长向中高速增长换挡。

从国际经验来看,高增长之后的换挡也是必然趋势。根据世界银行增长与发展委员会的统计,“二战”后连续25年以上保持7%以上高增长的经济体只有13个,排除博茨瓦纳、马耳他、阿曼这样的小国,剩余10个经济体基本上都从第三个10年开始减速,第四个10年能保持7%以上增速的只有中国台湾地区,其余经济体基本都掉到了4%以下。而中国大陆目前已进入高增长的第四个10年。供给端的新常态:人口红利衰退,储蓄率出现拐点,潜在增速下滑,劳动力比较优势丧失。

过去近40年的时间里,中国人口抚养比从78.5%一路下滑至37.8%,劳动力人口即15~64岁人口占比从57%升至74.5%,在此带动下,国民总储蓄率从30%左右大幅攀升至2008年的53.4%。但从2011年开始,中国的人口结构已经迎来拐点,劳动力人口比例开始下降,老龄人口占比加速上升。未来10年,计划生育对人口结构的冲击将加速显现,老龄化趋势将愈发明显,劳动力人口占比将降至70%以下。

人口结构的恶化起码会从三个方面拉低潜在增速。首先,拉低储蓄率,而不论是从传统的经济增长理论还是现实的国际经验来看,储蓄率与经济增速具有显著的正相关关系。其次,会继续抬高国内的劳动力成本,使中国逐步丧失在劳动力成本上的比较优势。未来的世界工厂将向东南亚、“金砖”、拉美、非洲国家转移。

最后,从国际经验看,人口拐点往往意味着房价拐点,美国劳动力人口占比2006年见顶,2007年房价开始转向;日本劳动力人口占比1992年见顶,1991年房地产泡沫就已经开始破裂。虽然中国51.8%的城镇化率仍远低于美日房价泡沫破裂时的水平,未来城镇化进程带来的刚需能对房价构成一定支撑,但奢望房地产市场延续过去10年的辉煌已不现实。

当然,这种人口结构的冲击是个缓慢过程,并不会引发潜在增速的断崖式下行。首先,人口年龄结构变化的同时,人口的素质结构也在变化,劳动力人口的绝对和相对数量虽然都在减少,但随着义务教育和高等教育普及的后续效应加速显现,劳动力人口的素质将明显提高,对冲劳动力数量的下滑。

其次,政府的人口政策将加快调整步伐,目前“单独两孩”已经放开,根据卫计委的预测,近几年每年出生人口将因此多增200万人左右,长期来看,有助于延缓人口老龄化趋势。需求端的新常态:全球化红利衰退,全球经济从失衡到再平衡,外需和外资从涨潮到退潮。

对中国来说,21世纪最初几年是全球化的黄金时代,外需膨胀,外资涌入,双顺差成为中国经济奇迹的核心引擎。从贸易渠道看,伴随着发达国家一轮史无前例的加杠杆,其储蓄——投资负缺口不断扩大。再加上中国加入WTO和人口红利带来的出口竞争力的迅速提升,中国迅速崛起为全球第一大出口国。

从资本渠道看,发达国家的宽松货币政策尤其是一轮又一轮的量化宽松政策浪潮,推动全球流动性迅速扩张,外资大量涌入以中国为代表的新兴市场。但金融危机之后,这种趋势已经逐步逆转。

首先,贸易再平衡正在加速。从需求角度看,2008年的银行业危机之后私人部门去杠杆,2009年的主权债务危机之后公共部门也开始去杠杆,去杠杆的直接后果是发达国家的储蓄——投资负缺口和经常账户逆差不断收窄。从制度角度看,内需不给力,各国开始加大力度抢外需。美欧搞TPP、TTIP实质是变相的保护主义。

未来10年,WTO红利将逐步消散,取而代之的是所谓ABC WTO(Anyone But China,意为排除中国在外的WTO)的巨大挑战。从技术角度看,中国的服务贸易逆差、投资收益逆差以及货物贸易中的能源逆差正在逐步吞噬一般货物贸易日渐萎缩的顺差,未来中国经常账户可能全面陷入逆差。

其次,资本退潮也已拉开序幕。2014年量化宽松政策逐步退出,2015年美联储大概率加息,全球流动性拐点到来。伴随着欧美经济的“逆差纠正式”复苏,全球资本将加速回流中心国家。拉长周期看,2008年的美元指数很可能已经是个大底部,未来美元升值大周期将加速刺破新兴市场泡沫,中国虽然有资本管制和外汇储备的防火墙,但未来从“资产本币化、负债美元化”向“资产美元化、负债本币化”的转变足以终结外资的单边流入和人民币的单边升值。

结构调整的新常态:从结构失衡到优化再平衡

过去10年是结构失衡的10年。从产业结构上看,以加工制造业为主的工业产能严重过剩,而服务业产能却严重不足,看病难、上学难、融资难问题成为困扰国民福利改善的镣铐。从需求结构上看,政府以GDP为纲的考核机制引发了各地方政府的招商引资锦标赛,投资和出口超常增长,而消费占比不断下滑。

从地区结构上看,东部沿海地区快速崛起,中西部地区发展滞后,大城市尤其是北上广深等特大城市的城市病愈发严重,而中小城市及小城镇相对薄弱。未来10年,必须通过优化结构,缓解失衡,当然,这个再平衡过程中的阵痛在所难免。产业结构的新常态:从工业大国转向服务业强国。

中国在出口和投资拉动的增长模式下,迅速崛起为工业大国。自1990年以来,工业在GDP中的比重一直维持在40%以上。但金融危机之后,先是需求大幅萎缩,后是4万亿造成严重产能过剩,中国的工业占比开始加速下滑,服务业占比半被动、半主动地提升。到2013年,GDP中的服务业占比已经超过了工业,服务业对经济增长的贡献率(48.2%)也超过工业(46.5%)。未来10年,中国将完成从工业大国向服务业大国的蜕变。

从主观上看,问题倒逼之下,中央将加大力度进行产业结构调整。工业部门的产能过剩与服务业部门的供给不足并存是最核心的矛盾。为此,中央一方面将“以伤筋动骨的决心和代价坚定化解产能过剩。对产能过剩,绝不能不作为、把问题往后拖”。另一方面,为了解决“看病难”、“上学难”、“融资难”的顽疾,中央必将加速开放以民营医院、民营银行为代表的服务业部门,扩大供给。

从客观上看,伴随着收入和资本存量的增长,中国正在从投资和出口主导型向消费主导型经济过渡。从历史经验看,这必将明显提升对服务业的需求,尤其是商贸物流、互联网金融等生产性服务业。质量结构的新常态:从“吹泡沫”到“挤水分”,实现有效益、有质量的增长。

习总书记曾说过:“增长速度再快一点,非不能也,而不为也。”为什么不为?习总书记也给出了答案:“增长必须是实实在在和没有水分的增长,是有效益、有质量、可持续的增长。”这意味着必须刺破过去GDP导向下盲目吹起的泡沫,挤出经济增长的水分。自十八大以来,这种挤水分的动作一刻也没有停止。

一是投资挤水分。去产能的过程中,新政府通过收缩非标融资、信贷窗口指导等方式断了产能过剩领域的水源,实际上相当于挤出投资中的水分,使稀缺的资源更多地投向有利于转型升级和服务民生的领域。

二是消费挤水分。2013年以来,“八项规定”掀起的反腐浪潮狠狠打击了“三公消费”,铺张浪费、无益于人民福祉的消费“水分”被挤出。紧接着的扫黄则有效挤出了非法消费的水分。未来10年,“八项规定”、反腐不会只是一阵风,新一届领导层的决心毋庸置疑。

三是出口挤水分。从2013年5月的外管局20号文开始,中央严打隐藏在经常账户下的套利资本流入,虚假贸易的水分被大幅挤出。这个过程中,中央同样顶住了出口大幅放缓甚至负增长的压力,展现出非凡的决心。区域结构的新常态:从各自为战到协同发展,打造“一弓双箭”格局。

改革开放以来,每届领导层都会在区域发展中寻求突破。邓小平时代设立沿海经济特区,江泽民时代推动浦东新区和西部大开发,胡锦涛时代重点建设滨海新区。但在经济增长的黄金时期,区域经济实际上未成为发展重点。

当前国内外形势发生深刻变化,新一届领导再一次把区域发展提升为国家战略。核心思路是打破过去的“一亩三分地”思维,顶层设计、协同发展。正如习总书记所说:“区域一体化乃大势所趋。”在区域一体化的基础上,从点到面,逐步实现“一弓双箭”的战略布局。“一弓”指贯穿我国东部一线的东北老工业振兴基地、京津冀经济圈和21世纪海上丝绸之路,这片“弓”型区域基本涵盖了我国经济最发达的地区;“双箭”指横贯我国东西部地区的丝绸之路经济带和长江经济带,两支箭连接了我国广袤且资源丰富的中西部地区。“一弓双箭”基本涵盖了我国所有省市区,向东连接东北亚、东南亚、澳洲,向西连接中亚、中东、欧洲,不仅是国内经济发展的重要引擎,也是对外开放的重要窗口,在政治、经济、外交战略上均具有重要意义。“一弓双箭”战略上各有侧重。京津冀经济圈的政治战略比较明显,首先要解决的是首都的安全和环境问题;丝绸之路经济带和海上丝绸之路的外交战略更为突出,目的是解决中国的外交战略突破问题;而长江经济带和东北老工业振兴基地则更侧重经济效益,希望能够成为托底中国经济、推动稳定增长的快速抓手。新一届领导的区域战略明显不同于以往的各自为战、粗放发展,而是强调“全国一盘棋”,着力优化结构、协同发展。金融结构新常态:打破金融垄断,让利实体经济。

金融混业趋势逐步形成。第一,简政放权,牌照放开,业务交叉。银行业垄断的局面即将打破,首家民营银行或将落户上海自贸区。证券业牌照管制逐步放开,民营资本等各类符合条件的市场主体均可出资设立证券经营机构,券商、基金等可以交叉持牌。金融机构业务交叉、互相渗透。第二,融资方式变化倒逼金融机构分化。

根据《金融业“十二五”规划》,股票和债券融资占社会融资规模比重将显著提高。这将导致银行、信托等金融机构的高速增长时代结束,证券、私募等行业进入快速发展期。根据证券业2014~2020年发展规划,总资产规模按照年均20%~30%增速,2020年或将超过10万亿。

金融机构推动实体经济转型升级的作用更加重要。首先,金融行业享受政策红利,赢利高企。2013年金融类上市公司利润占全部A股上市公司的比重超过55%,但上市企业数量占比不足2%。金融机构的快速发展并没有解决,反而加重了实体企业融资门槛高、成本高、负债高等的问题。未来金融机构的角色必须有所调整,加快利率市场化、机构改革、业务创新为实体经济让利。其次,资本市场是国企改革的重要战场。国有企业通过资本市场,可以跨区域、跨行业引入民资发展混合所有制,并购重组来进行产业或技术的整合,股权激励员工持股来完善治理结构,市值管理来优化股东价值,推动传统产业的转型升级,满足新兴产业的投融资需求。

资本市场结构深度分化,体现在主板和创业板市场分化、传统产业和新兴产业板块分化、估值分化、交易分化。宏观经济处于合理区间,波动趋缓,以传统产业为主的主板市场难有明显的投资机会,低估值,业绩下滑,交易清淡,蓝筹股逐步失去弹性。以新模式、新业态、新产业为代表的创业板,以及具有成长潜力的新三板公司,有望成为经济转型升级的领军者,部分企业市场关注度高、估值长期处于高位,交易活跃。

未来,伴随创业板首发、再融资以及新三板转板制度的陆续推出,资本市场各层次的功能更加明晰化,创业板、新三板、场外市场等服务于中小创新型企业的作用更加强化,债券市场的融资功能凸显,期货、大宗商品、衍生品等市场的金融创新将加快。

宏观政策的新常态:前期政策消化期,从西医疗法到中医疗法

过去10年,中国经济的潜在增速处于上行通道,经济下行基本是周期性波动,决策者更倾向于从需求端入手,通过“大投资”、“宽货币”实现总量宽松、粗放刺激,弥合产出缺口。这种思路类似于西医疗法,一生病就要吃止疼药、打抗生素,对疼痛的容忍度低。从积极的一面讲,西医对症下药、药劲猛,在治理危机时见效速度快。

但是,从消极的一面讲,这种疗法治标不治本,而且是药三分毒,长期使用西医政策必然会产生不利的副作用,甚至造成严重的后遗症。从历史上看,凯恩斯主张的干预政策虽然带领各国迅速摆脱战后萧条,但却间接导致了滞胀困境,里根和撒切尔的新自由主义虽然成功克服了滞胀,但却为之后的全球金融危机埋下了种子,同样道理,中国的4万亿虽然保住了经济增速,但却导致了今天严重的产能过剩和债务风险。

未来10年政府将采取一种全新的中医疗法。面对病痛,不再是简单的头痛医头脚痛医脚,而是休养生息、增强身体的免疫机能,凭借自身力量克服病痛,消除病根。也就是说,面对经济下行的压力,政府不再寄望于通过“放水”、“刺激”等需求管理手段抬高经济增速,而是如习近平总书记所说,“保持战略上的平常心态”,着力通过促改革和调结构消化前期政策,发掘经济的长期增长潜力。财政政策的新常态:从挖坑放水到开渠引水,从建设型财政到服务型财政。

十八届三中全会明确提出加快转变政府职能,其中重要内容就是转变财政职能。过去是建设型财政,政府在投融资过程中发挥主导作用,财政资金大量投向“铁公基”等基础设施建设。但这种模式已经遭遇瓶颈。

按照财政部的测算,从现在到2020年,城镇化带来的投资需求约为42万亿元,仅靠财政存在巨大缺口,而且可能加剧效率低下、权力寻租、政府债务等风险。因此,未来随着政府加快简政放权、转变职能,财政也必须从“挖坑放水”式的建设型财政向“开渠引水”式的服务型财政过渡。“开渠”旨在解决财政资金来源问题,未来迫于经济转型升级的需要,政府将不断通过结构性减税支持重点领域和产业的发展,比如扩大中小企业所得税减免,扩大出口退税范围,继续推进营改增等等。税收开源空间有限,完善政府的举债融资机制势在必行。总体的思路是“开正门,堵歪门”。“开正门”,适度扩大地方政府举债权限,引导地方政府以市场化原则在资本市场发行地方债;“堵歪门”,加强对银行同业业务和影子银行监管。

这一方面有助于解决融资平台政企不分、预算软约束造成的实体融资成本高企和期限错配风险,缓解对私人部门金融资源的挤出效应以及对金融市场的扭曲作用。另一方面,地方债务融资规范化,成本降低,有助于弥补新型城镇化的巨大融资缺口。未来,将会逐步剥离融资平台的政府融资功能,修改预算法,披露地方政府真实的资产负债表和财政收支表,完善地方政府融资机制。“引水”有两层含义。一是搭建平台和渠道,引入更多的社会资本参与公共建设和服务。基础设施建设方面,政府主导的大规模刺激不会再现。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,事实上就是国际上流行的PPP(公私合营)。2014年4月,国务院常务会议宣布向社会资本推出首批80个基础设施建设项目,PPP模式已经进入实质推广阶段。

未来政府将从示范项目入手,继续扩大地方试点,地区性的PPP中心也将陆续跟进。公共服务方面,政府亲力亲为的格局也将逐步改变。未来公共服务将更多地由社会主体提供,政府负责出资向社会力量购买服务。2013年9月发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》可以看作纲领性文件,明确了到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度的目标。

二是引导财政资金和社会资本的投资重点从经济建设向服务民生转移。近年来,我国财政支出中与民生关系最为密切的社保、医疗、教育占比持续提升。2014年,中央财政支出预算中上述三项支出占比已从2010年的15.3%大幅攀升至19.1%。但从国际经验来看,未来仍有很大提升空间。欧盟的医疗卫生、教育、社保在政府支出中的合计占比为47.8%,美国联邦财政支出中社保、医疗保险、医疗补助合计占比为48.0%。货币政策的新常态:从宽松货币到稳健货币,从总量宽松到结构优化。

经济增速换挡的新常态之下,货币政策的分析框架和调控思路也在发生适应性的改变。过去总量宽松的货币政策已经不再适用,中国当前需要的是稳健的货币政策框架。所谓稳健,即“保持政策的连续性、稳定性,既不放松也不收紧银根”。

货币政策不能大幅宽松,因为中国经济减速属于结构性的潜在增速下移,并非周期性产出缺口,盲目松银根容易引发滞胀。货币政策也不宜过度收紧,因为经济结构调整的过程中,传统行业存在下行压力,但新的经济增长点尚未大规模形成,货币政策必须维持适度,避免经济出现“硬着陆”。

2012年三季度以来,央行基本放弃了直接的总准备金率和存款利率调控,取而代之的是精细化的正、逆回购操作。央行通过频繁公开市场操作,对货币政策进行预调微调,发挥货币政策的逆周期调节作用,熨平周期性的产出缺口。实际上,自2013年年初推出常备借贷便利(SLF)和短期流动性调节工具(SLO)以来,货币政策通过不同期限的搭配使用,通过正、逆回购和SLF、SLO等多种公开市场操作工具调控流动性的手段已是愈发精细和娴熟。

政策工具的变化最终是为经济结构调整和转型升级的政策目标服务。过去总量宽松的政策之下,资金大概率流向房地产、地方融资平台和产能过剩行业等资金黑洞。现在,在盘活存量、用好增量的原则下,央行已经通过信贷管控、同业和非标监管彻底堵死了上述通道。

因非标规模萎缩,金融机构沉淀在银行间的流动性通过正回购主动上缴至央行。央行可以利用这个“钱袋子”,通过定向宽松,支持再贷款促进信贷结构优化,鼓励和引导金融机构更多地将信贷资源配置到“三农”、小微企业、现代服务业相关等重点领域和薄弱环节,实现“总量稳定、结构优化”的目标。

总而言之,货币政策的新常态是:政策基调从过去的宽松货币转向稳健货币,政策工具从过去的总准备金率和利率调控转变为精耕细作的公开市场操作,由此在保持“总量稳定”的基础上引导资金流向,实现“定向宽松、结构优化”,更好地为实体经济的转型升级服务。供给管理的新常态:从浅水区改革到深水区改革。

如前所述,中国目前的经济减速不是简单的周期性现象,自然不能单纯依靠逆周期的需求管理,更重要的是打破供给端的瓶颈,寻找新的增长动力。增长动力哪里来?习总书记上任之初就给出了明确的答复:“只能从改革中来”。2012年12月7日,距离十八届政治局常委亮相不到21天,习近平第一次离京调研选择了重走小平路,宣示对攻坚深水区改革的信心。时隔一年之后,中央全面深化改革领导小组成立,习近平亲自出任组长。

改革的核心是从制度层面打破未来10年经济增长的供给瓶颈,对冲潜在增速的下行压力。首先,改革基本经济制度,提高全要素生产率,包括国资国企改革(理顺国企与出资人以及国企内部的关系,提高国企运行效率)、财税体制改革(理顺中央和地方政府关系,降低企业税收负担)、行政管理体制改革(简政放权、强化市场)和涉外经济体制改革(从贸易开放到投资开放,从制造业开放到服务业开放,探索负面清单管理)四大关键领域。

其次,改革人口和户籍制度,改善劳动力供给,包括放开“单独两孩”,逐级放宽户籍限制等。再次,改革金融体系,改善资本供给,包括理顺价格(利率和汇率市场化)、健全市场(多层次资本市场建设,新“国九条”)和深化开放(推进资本账户开放和人民币国际化)等。最后,改革土地制度和城乡管理体制,改善土地供给,重点是建立城乡统一的建设用地市场,推进要素平等交换和公共资源均衡配置。(本文原载于新浪财经)

中国经济增速下降是一个必然趋势

韦森(复旦大学经济思想与经济史研究所所长)

对中国经济的现实格局和长期经济增长前景,近两年在中国经济学家中间有不同观点。前世界银行高级副行长林毅夫教授2014年1月在纽交所做了一场关于中国经济增长前景的讲演,他预计在未来10年到20年中,中国经济还能有年均8%以上的潜在增速。但我个人没有林毅夫教授那样乐观。我的判断是,中国经济增速目前正在下降,这是一个改变不了的自然趋势。

中国经济增速下降的原因

实际上,中国经济已连续十几个季度在下降。尽管2013年下半年以来美国经济呈现了加快复苏的势头、欧盟和日本的经济已经开始见底回升,但“金砖五国”的经济都在下降。至少到目前为止,中国经济增速下降是一个自然趋势,这可从三个表层现象来看。

一是外贸出口。有学者认为,未来的外贸出口会因为全球经济向好而走好。2014年中国的外贸出口会不会好?从各种数据来看,外贸出口应该还会上行。但是也要看到中国的外贸出口企业目前面临着四个方面的挑战:1.中国企业的劳动力成本近些年来不断升高,已经接近甚至超过东欧国家和俄罗斯的平均劳动力成本;2.中国企业的税收负担相当重,尤其是企业的所得税几乎是世界上最高的;3.人民币升值;4.企业融资成本相当高,例如,目前许多企业尤其是中小企业从银行根本拿不到年利率10%以下的贷款。这几个因素决定了中国企业的竞争力和中国制造的产品竞争力在全球范围内正在下降。

目前中国政府最好的宏观经济刺激措施应该是减税。十八届三中全会上,中国政府所定的调子是“稳定税负”,减税目前还没有成为本届政府的一个宏观经济政策选项。即使美国、欧盟和日本经济自2013年下半年以来有复苏,中国的外贸出口在2014年乃至未来数年可能也不会有很大的增加,至少不能像前几年那样每年有百分之二十几或两位数的增加了。如果外贸出口订单没有大增的话,在目前中国制造业普遍产能过剩的情况下,中国企业的固定资产投资还会保持下降的趋势。这就导致第二个表层现象:中国未来的投资率也会自然下降。

二是国内投资。中国的国内投资可以分成三个部分:企业固定资产投资、房地产投资和政府所推动的基础设施投资。自2012年下半年以来,唯有房地产投资、政府所推动的基础设施投资还在上升,但是目前,国内投资——无论是基础设施投资还是房地产投资增速,尤其是企业固定资产投资都折头向下,最起码未来中国的投资不可能像2008~2009年世界经济危机之后那样超高速增长了。

三是消费。尽管中国居民家庭的消费还在上升,但是近几年以来增速却一直在往下走。因此,从经济的投资、消费和出口数据看,中国经济确实在下行。

但以上这三个方面都是表层现象。从深层问题看,无论是中国的国有企业、三资企业,还是民营企业,这些年的利润增长率下降都是一个趋势。中国500强企业的利润率,没有美国、澳大利亚高,甚至还没有经济增速为负的荷兰的大企业的利润率高。另外,企业的负债率是中国经济的一个深层次问题。尽管中国企业负债占GDP的比重目前大约为120%左右,与其他国家相比不算太高,但问题是中国企业的债务与税前收入比太高,高达3.5。而按照经济学家的通常估计,如果超过2,企业还债就有很大挑战。未来中国经济若出现什么问题,可能不是先出现在大家比较担心的地方政府负债上,而很有可能会出现在企业负债上。

能否靠投资来推动中国经济增长?

是不是未来仍可靠大规模投资来推动中国经济增长?对此学界有争议。2012年,中国GDP约为52万亿元,在建项目总额约70万亿元,其中新建项目与GDP的比例已高达60%。这说明目前中国经济仍然是靠高投资率来维持着7%以上的增长。2009~2012年这四年间,中国的全社会固定资产投资总额高达110.64万亿元。这么大的投资规模,还怎么再加码?

按照奥地利学派米塞斯和哈耶克的经济周期理论:当投资高速增长时期,经济会高速增长,但是当经济繁荣时期的不当投资和过度投资大规模出现后,当要收回投资、要清算的时候,大萧条就来了。投资没有回报,或投资回报率偿还不了银行贷款时,问题就来了。中国的投资主要是由银行贷款所推动的,这实际上把中国经济的风险全压在了中国的金融业特别是银行业上。当大部分企业和政府所推动的投资项目的收益还不了银行贷款时,经济就可能会出大问题。

综合上述情形,我认为:第一,经过35年的高速增长,中国经济在产能基本过剩的情况下,已到了增速下台阶的时候了。而且不是在一段经济高速增长后经济增速慢慢地下行,而是一个台阶、一个台阶地降下来。第二,政府决策层不能再依靠高投资来推动中国经济增长了,如果这样的话,最终会把中国经济推向大萧条。

中国经济的三个“保险杠”

另外,也要指出的是,尽管中国经济增速正在下移,但是在短时期还不会出现大的问题。尽管中国经济的潜在增长率已经下降到8%之下,但仍然是在惯性高速增长的后期。

为什么有这样一个判断?目前中国经济至少还有三个“保险杠”。

一是目前各项储蓄超过106亿元,加上中国经常项目仍然是顺差,这说明中国经济在整体上是储蓄大于投资,在此情况下,中国经济不会像美国在2007~2008年那样出现严重的次贷危机。

二是目前中国的外汇储备超过3.81万亿美元,预计到2014年会超过4万亿美元。这无疑又给中国金融系统的风险多了一道保险杠。

三是随着这几年外汇储备的增加,基础货币和央行的资产也大幅度增加,为了控制基础货币的投放,商业银行的法定存款准备金率保持在20%的高位。这确实有很多弊端,给中国经济带来了很多问题,其中主要是货币市场供给一直很紧,利率尤其是影子银行的利率很高,导致企业的融资成本很高,但实际上也替所有商业银行“扣押”下来了超过20万亿元的备付金,这意味着大多数商业银行破产倒闭的风险还不大。

就此看来,尽管中国经济增速正在下降,但是中国经济短期还不会出大问题。中国经济增速下降并不可怕,可怕的是还不能认识到这一自然趋势,而人为再靠扩大政府推动的投资来“保增长”,这样最终会把中国经济推向大萧条。(本文是作者在纽约美中关系全国委员会上的演讲稿,发表时有部分删节)

中国经济面临的挑战和出路

陈道富(国务院发展研究中心研究员)

中国经济已到了转折的十字路口。经济增长的逻辑面临根本的改变,与此相适应的体制、机制,也需要全面转变。但路径依赖、原有资源配置对新结构的制约、转型过程的“破”和“立”关系的把握,都给中国经济“脱胎换骨”带来难度和风险。中国需要直面挑战,充分利用其拥有的资源和制度优势,承担必要的成本和风险,深化改革,推动经济完成“华丽转身”,为中国经济增长开创新的时代。

面临的挑战

潜在增速下降只是需要面对的事实。经过30多年的经济高速增长,我国的潜在经济增速已有所下降,但这只是需要面对的现实。较低经济增速是与资源状况相适应的,是可持续的,能实现资源充分使用的,特别是能保证充分就业的。当然,如果不承认,或者市场没有及时面对这个现实,则可能发生资产定价错误,产生政策失误,从而给经济运行带来风险。

中国经济面临的最大挑战是转型。以往存在明确的产业方向,通过政府集中资源办大事,以生产为中心,“跑马圈地”式粗放扩张,出口导向型的经济增长阶段基本结束。民众需求从生存转向生活,从使用闲置资源转向优化配置资源,社会快速老龄化。我国经济需要逐步形成内需驱动、以消费者为中心的社会。我国的分工体系将得到拓展,对有助于降低社会交易成本的制度需求强烈,特别是对社会服务、法制、金融等需求上升,降低成本、提高效率成为企业竞争的重点。通过激发活力的单一制度变革,在原有制度体系下的修修补补,已不足以应对经济转型。我国需要理念和制度体系的根本转换,需要重塑政府、市场和社会之间的关系。政府既需要引导这轮伟大的转型,更要实现职能的转变,弥补社会服务不足,转而提供社会公共服务,建立良好的经济和社会秩序。

当前较为急迫的挑战,是资源错配和体制机制扭曲。当前我国经济过度依赖于“土地财政——房地产——影子银行”循环,导致各类成本高企。为了把经济保持在较高的水平,为了应对国际金融危机,我国在相当长时间内过度使用需求刺激政策,延缓了经济转型,导致原有的经济结构矛盾进一步积累。

适应于原经济结构的金融体系,在利润压力和实体经济错误信号的引导下,源源不断地将经济资源,直接或者间接配置于加强原有结构扭曲的领域,抬升了市场利率水平,恶化了金融体系的脆弱性,挤出了新兴的中小企业资金需求。金融体系的运行,建立在脆弱的政府隐性担保和房地产泡沫的基础上,原有的增长体系和潜在的新增长体系都已在竞争社会资源。在这种环境下,延缓经济结构调整,不仅积累系统性风险,还扼杀新的增长点。

基本判断需求端政策空间有限,有效性下降

在缺乏存量调整和供给侧改革的环境中,所能允许的经济波动越来越窄,宏观经济调控空间越来越小,总量政策越来越无效,不得不借助部分行政性调控工具。

进一步通过企业加杠杆的方式,刺激需求的空间已不大。2008年以来,我国企业的资产负债率持续上升,5000户工业企业的资产负债率已接近62%,各类企业债务占GDP的比重已达到166%,处于较高水平。

金融资源的错配,进一步降低了货币政策的有效性。社会融资(扣除股票融资)与规模以上工业企业的负债(扣除应收账款的增加)之间的差距保持在较高水平,大量的社会融资投到非工业企业领域。2010年以来,规模以上工业企业的负债水平维持在4万亿元左右,但社会融资总量快速上升到12万亿~16万亿元之间,两者之间相差8万亿~12万亿元。2008年之前,规模以上工业企业负债占社会融资总额的一半左右,2009年以来,则下降到25%~30%。

财政赤字的空间也不大。在实体经济缺乏明确投资方向的时候,财政的带动作用有限。我国的基础设施投资占投资的比重已超过20%,具有瓶颈或没有现金流基础的基础设施投资空间越来越小。财政赤字率已达到2.1%左右,考虑到近期地方债务的快速膨胀,财政债务空间也不大。粗略计算,我国政府债务占GDP的比重已处于40%~60%之间,地方政府的现金流越来越紧张。进一步考虑到快速的老龄化,养老和医疗等隐性负债严重,我国已不宜为刺激经济而继续累积政府债务。需更注重供给侧改革,重塑政府、市场和社会关系

成本快速上升是我国当前经济运行的主要特征之一。既有房租等商务成本、劳动力成本、原材料环境成本高企,又有社会交易成本(冲突的协商和信任成本)高企。这与持续的货币投放、原有结构延缓调整、冻结过多社会资源有关,也反映了相对价格的变化,是产业升级转型所必需的。但高成本的背后,也反映了政府过度干预、垄断等人为因素,是“供给约束”和“供给抑制”。形成新增长机制,需要启动适当的存量调整

原有的资源配置已严重影响了新增长机制的形成。一是增长机制的转换,是利益格局的转换。只有通过较充分的存量调整,才能触动和改变现有利益格局,才能倒逼相关领域改革。二是存量和流量问题相互交织。在没有很好隔离的情况下,历史上存量结构的责任问题不解决,将始终制约新机制的形成;过于轻易解决,又易引发道德风险。三是存量问题是个无底洞,优先吸收着社会资源。维持存量结构,需要债务不断扩张,资源不断投入。更重要的是,存量和流量之间存在“救火”和“防火”竞争。存量调整属于“救火”,其紧迫性高于“防火”,将导致资源的浪费和进一步错配。

我国20世纪末的银行改革提供了一个实验。当时银行业已“技术性”破产,国内的争论集中于先剥离不良资产,还是先建立有效的银行运行机制。最终证明,只有剥离银行的不良资产,才有可能建立有效的银行治理机制。

在资源已较充分使用的经济环境中,实体经济的“去杠杆”,消除政府不合理的隐性担保,是建立市场合理激励约束机制,实现经济转型所必需的。实体经济的调整,将给金融体系带来一定程度的动荡。欧债危机给我们的一个重要启示,我国宜借助金融市场的动荡,理顺金融领域中政府与市场的关系,构建多层次,分工合理、界限清晰的金融风险分担和应对体系,促进金融体系向更加市场化的方向演进,推动货币调控和金融监管适应金融体系变化的转型。

金融不再“加杠杆”,通过行动纠正市场普遍存在的“道德风险”,则是破坏僵尸企业存在条件,启动实体经济“去杠杆”的重要因素。考虑到金融调整具有自我加速的特点,当且仅当实体经济已进行不可逆的“去杠杆”,且开始建立起合理的激励约束机制时,就宜大幅度放松货币,隔离金融体系中的不良资产,切断金融系统的自我恶化对实体经济的不必要损害,使金融系统能正常发挥作用。

政策建议大力推动供给侧改革,便利中国经济转型

除自然垄断外,我国当前供给侧的问题,从根本上看,是财政欠账和权利保护问题。表现为:一是社会服务提供不足,例如权利的合理界定和保护,社会保障体系的建立,市场秩序的维持等;二是要素市场化程度不足,例如要素市场的准入和退出、价格的市场化定价等;三是基础设施建设欠缺,特别是信息、法制等;四是政府管理能力不足。

为此,一是要正确看待我国的财政空间,尽快建立和完善我国的社会保障体系。国际上,从中等收入国家到高收入国家,普遍出现国债负担率跳升的现象。如果我国能充分利用潜在的国债空间,以及特有的国有资产、外汇储备,建立适合的社会保障体系,则能有效缓解我国的财政约束,有助于推动包括户籍、土地、养老、医疗、教育等领域的改革,甚至对高度依赖于社会安全网的金融领域改革也有裨益。二是要更加清晰界定公民权利,激发企业家精神,允许土地、资金、劳动力等要素的自由流动和市场定价,释放市场空间。特别是推动土地确权和流转,进而推动物权法等法律制度的完善。保护消费者权益,推动形成消费社会。三是重塑政府和市场关系。推动政府行政体制改革,更加透明,强化预算约束。转变政府职能,减少政府对经济的直接管制,增加政府的社会服务职能,理顺社会管理体制,包括政府对市场准入的行政审批、对价格特别是要素价格的行政管制、直接干预企业的经营行为、管理企业的个别风险等。政府应更加积极弥补市场不足,对技术创新、中小企业的税收支持,如固定资产的加速折旧、中小企业的担保体系和税收优惠等。四是借机推动国有企业改革,特别是垄断行业改革。在铁路、电网、电信、石油、银行领域,通过适当分离(电网、路网分离)、分拆,引入竞争因素,真正实现从国有资产管理到国有资本管理的转变,政企、政党分开。适当降低国有资本比例,将资金更多投向民生领域。建立必要的社会、经济缓冲

我国的存量已足够大,新的增长点还不足以替代。在建立新机制、推动市场化的过程中,会加剧原有矛盾和资源错配的暴露,引发风险的释放和经济的波动。原有存量问题的最终解决,在纸币社会,还得借助货币发行和政府发债,保护易受通胀等收入再分配影响的弱势群体。这是提高全社会风险承受能力的关键。

为此,除了积极培育新的增长点,适当维持原有结构中仍具有增长空间的增长点,如城镇化、全球化等,我国还需要借助特有的资源,在经济和社会上为调整以激发内在增长动力争取必要的空间和时间。一是通过增加国有资产利润上缴比例、减持国有资本等方式,构建有效的社会保障、救助等安全网,这是短时间内不引发较高通胀、提高社会结构承受经济下滑能力的方法之一。二是可通过外汇储备的运用,结合人民币国际化,鼓励企业走出去,支持国际新兴市场国家加速工业化进程,客观上增加对我国的需求,主动构建适合我国需要的全球经济发展格局,平缓我国去产能和去杠杆的速度。

三是挖掘我国未被充分使用的财富来源。财富本质上是能给人的生活带来便利的能力总和。当前阶段,充分利用我国现有的土地(推动农村土地的确权、流转,推动租值上升),国有企业效率提升(抑制垄断,提高国企效率,引入混合所有制乃至从竞争领域及时退出),借助网络大数据等带来交易便利,打破内贸市场的地方和市场分割等。实现存量调整和增量改革的良性互动

当前我国的地方融资平台(土地收入)、房地产和过剩产能、影子银行的过度膨胀已相互联系,成为一个自我维持的系统。房地产、金融领域的调整,都比较容易引发三个领域的共振,产生全局性的被动紧缩效应。地方融资平台(包括隐性的)风险和过剩产能的渐进调整,是化解当前金融风险的核心和源头,是唯一可能实现软着陆的切入点。

化解地方融资平台风险的关键,是要建立明确和合理的中央和地方、银行和政府关系。当前,新的地方融资约束尚未有效建立,制约了中央政府对原有地方融资平台损失的化解意愿,而原有的融资平台风险尚未有效化解且与新的融资平台风险相互交织,又影响了建立新的约束机制。

为此,一是可允许出现一至两地的地方政府违约,启动地方政府债务的调整。在风险处置过程中,应尽快明确“新老划断”。确定原有融资平台边界和后续融资等处理方案,明确三方在承担最终损失方面的责任和分担机制。对于现有的地方融资平台的债务,在经济合理性分类的基础上,可通过对部分有现金流回报基础的资产进行资产证券化。同时可允许银行更大幅度的核销,对于缺乏现金流基础且具有公益性质的项目,中央和地方在一定规模额度内,发行较长期债券进行替换,降低地方政府债务的利息成本。二是探索地方政府的债务融资方式。在明确历史债务的处理方式、强化地方政府的债务约束方式以及公开披露政府资产负债表和财政收支基础上,可考虑试点地方政府在银行间市场自行发行债券。三是加快推进财政体制改革,明确中央和地方之间的财权、事权关系。推进政府行政体制改革,清晰政府和市场的边界。

当前实体经济资源的重新配置,产生合理的经济结构,是金融体系安全最终、最有效的保证。过剩产能的调整是金融体系不得不面对的资源重新配置过程。金融体系应尽快发展有助于经济结构优化的市场和工具。为此,一是鼓励市场化的兼并重组。可通过财政贴息等方式鼓励金融机构发放兼并重组贷款,取消政府对兼并重组的不必要前置审批。除少量涉及国家安全的领域外,国家原则上不必对兼并重组进行审批。对于国有企业,其兼并重组作为重大事件,宜发挥股东代理机构的职责。二是适当降低债券、股票融资的投资项目要求,提供兼并重组的市场化融资来源。适当放宽债券、股票融资的“确定投资项目”的限制,允许市场主体在更长时间内选择发行时点。(本文原载于《上海证券报》)

中国经济六大趋势及其投资机会

李稻葵(清华大学经济管理学院教授)

十八届三中全会后,中国经济六大趋势值得关注,包括金融领域的民间资本办银行,百姓出境投资,宅基地流转引发的农民带资进城,户籍改革带来的中小城市良性竞争及房地产价格多级分化,城市管理的市场化与精细化,国有企业向国有基金的转变。如何抓住其中机遇,投资者必须认真研判。

十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角。这一改革涉及面之广、决心之大、措施指向性之强,为20多年来少见。如今,在全国范围之内,已经出现新一轮以启动基层改革热情和创造力为特点的上下互动、推动中间的改革新浪潮。那么,在这一轮改革启动之后,中国经济有哪些大变化值得社会各界期待,有哪些机遇值得民营企业家捕捉呢?笔者总结,有六大趋势值得高度关注。

民间资本办银行,百姓出境投资

金融改革应该说是条件相对最成熟、争议最少、酝酿时间最长的改革,其中很快将要推出的是全面利率市场化。当前,利率市场化的条件非常成熟,贷款利率已于2013年7月全面放开,而存款利率在今天理财产品充分竞争的形势下,事实上也基本放开。利率市场化所带来的新局面是存款利率将全面上升,很可能从目前的年利率3%上升到5%,也就是名义利率基本上保持高于通胀率2%的水平。银行间争夺存款的竞争也将由此公开化。随着存款利率的上升,银行有可能将其部分转嫁给贷款方,因此贷款利率可能出现一定的上涨。对许多国有企业而言,如果利率成本提高,其贷款需求会部分萎缩;对那些此前愿意接受高利率也得不到贷款的民营企业而言,这实际上是利好。利率市场化将压缩银行的利润空间,银行将进一步加速寻找新的赢利模式,从简单的市场利差服务转为向企业和消费者全面提供各类金融服务。

金融改革最大的亮点将是放开一批中小型、区域性金融机构的准入门槛,尤其是区域性银行。这些机构必然会在自己的所在地精耕细作,利用长期积累的人脉关系,寻找给本地中小型企业贷款的机遇。这些银行的进入,一定程度上会蚕食全国性大银行在贷款市场的份额,届时,大银行的优势会凸显于针对个人的消费贷款、房屋贷款、信用卡服务、理财等全国性业务。与此同时,可以预计大型商业银行将必然走房屋贷款证券化之路,从而盘活其存量资产,充实资本金,从而更好地专注于上述业务。

汇率形成机制改革,是金融改革的另一场重头戏。可以预计,随着中国经常账户余额与GDP之比逐步下降以及美国量化宽松政策逐步退出,未来3年之内,完全市场化的汇率机制将有可能形成。这里的假设是中国经常账户以及资本账户的余额分别下降到占GDP的1%左右,即中国的国际收支基本平衡。

相比其他金融改革措施,资本账户自由化的影响将最为深远。可以预见,资本账户的自由兑换将有序实行。比如,先出台一些合格的境内个人投资者计划(QDPI),比如在单个金融机构的金融资产总额达一定规模的客户,允许其将一定比例的个人资产完全自由地转化为外汇出境投资。这么做的目的,是让有一定风险应对能力的个体先开启出国投资的航程,风险自负。之后逐步推广到全社会,以减少境外投资风险的冲击。同时,这一进程始终要有一个附加性的应急措施,即建立多级防火门:一旦发现短时间内(如半个月之内)有相当数量(如5000亿美元)的资产流出,那么,人民币兑换外汇的批准将会延期;如果流出速度加快,可在短期内完全禁止这种资本账户的可兑换。资本账户的完全可兑换将调动百姓新一轮的投资热情,他们将可望关注国外的金融资产,特别是那些根植于中国经济并从中获得大量利润的跨国公司的股票,如宝马、大众、通用汽车、英国石油、力拓等。这相当于让中国百姓分享中国经济发展的红利,让流入外人田的肥水重新流回自己的家园。

农民以土地资源置换金融资产,带资产进城定居

这一轮改革特别强调在一定条件下允许宅基地流转以及在符合规划的前提下允许集体建设用地与政府用地平等入市,这等于开启了农民获得资产性收入的大门。更重要的是,这让农民可以离开土地,带着金融资产进城。

经济学界与政策界长期辩论的一个话题是,转让了宅基地或者集体建设用地股份的农民,会不会短期内挥霍掉自己的财产性收入从而变为失地农民,进而成为社会福利体系的包袱。答案毫无疑问是从理论上争论不出来的,只能在实践中摸索。不同地区的农民有不同的市场经济理性。江苏、浙江等沿海一带的农民在市场经济中游刃有余,恐怕不会出现以上情形。但在其他地区,这或许是一个令人担忧的难题。

在这方面,世界各地有很多成功的经验,例如日本和中国台湾地区。为了避免产生大量失地无业农民,有一种可行的办法是,建立农民土地基金,要求农民出让宅基地或集体建设用地时,只能换取短期不可转让的基金份额,而不能获得现金。这一基金既可以投资于相关企业的股份,也可以长期持有土地,从而获得租金收益。这种基金可以由有关部门长期公开透明地运营管理,由上级财政监督并且保底。农民持有这种基金,可以长期比较稳定地获取现金流,从而规避了短期挥霍掉资产型收入的危险。持有这种土地基金份额的农民可以自由地迁徙,进城打工定居等。通过这种基金方式的运作,一方面可以使土地流转起来,另一方面也可以让农民在获得一定保障的基础上进城,体面地成为城镇市民,避免成为城中贫民。

户籍改革启动城市良性竞争的大门

十八届三中全会决定,户籍体制将不同程度地放开,尤其是中小城市户籍原则上完全放开。当中小城市的户籍不再是一个限制因素的时候,成千上万百姓将能够自由迁徙,劳动力市场将成为城镇化的决定因素。百姓的迁徙既取决于各个城市提供良好就业的能力,也取决于其提供医疗、教育等公共服务和社会福利的能力。可以预计,一大批中小城市将使出它们招商引资时的法宝,吸引来自全国各地的移民。这种良性竞争将使一大批中小城市逐步发展成为大型城市。

那么,什么样的城市将脱颖而出呢?这其中肯定有一定的随机性,例如取决于某些城市领导人的战略眼光,但也必然会有一些规律性。笔者估计,那些生态条件较好、离大城市相对较近、在高铁沿线,尤其是沿海和南方的城市将有可能胜出。伴随着一批中小城市逐步演变为大型城市,中国的经济地理将再次剧变。

房地产出现多级分化的新格局

特大型城市如北京和上海的房地产限购政策将持续。对这些城市而言,限购事实上已经变相成为与户籍政策互补的限制人口大规模流入、避免生态环境危机的基本措施。这部分城市面临着城区面积有限、盘活存量土地成本较高的难题。而与此同时,其产业聚集能力将按照经济发展的一般规律持续上升,新的高科技企业、金融企业等机构仍会选择在这里发展,当地职工的收入增长速度仍会较快。因此,这些城市的房租仍会提高,房价仍有上涨压力。

与此相反,中小城市将出现分化。一部分竞争力强、生态环境好、人口聚集快的城市,房地产价格将持续上涨。而另一部分城市由于产业规模的相对萎缩,地产价格将会下降,一些城市甚至会出现地产泡沫的破裂。这对银行业和相关个人会产生一定影响。但中国经济毕竟是一个增长型经济,在增长的过程中,银行可以逐步化解这一影响。从这些城市逃离、迁徙至就业条件更好区域的居民,则只能通过日益增加的可支配收入弥补投资损失。

市场机制引入城市精细化管理

十八届三中全会提出发挥市场在资源分配中的决定性作用,同时加强政府的职能。这指出了未来城市管理的一个基本方向。当前,城市管理仍然依赖大量行政手段,市场机制没有完全发挥,这种格局将会逆转。

一个具体表现为,城市的交通将会更加市场化,拥堵费将会逐步推行。有人认为,拥堵费对于公车一族不起作用,但是,随着省部级以下官员不配公车的政策推行,未来公车的比例将大大缩小,这为拥堵费推出创造了条件。北京、上海、广州的车牌管理也将市场化,像上海那样以市场为基础的车牌拍卖形式有可能在全国逐步推开,因为北京那样靠摇号获得车牌的体制弊端已充分暴露——越来越多的居民不堪等待摇号中签之苦,宁可花钱购买牌照,因此号牌的市场化越来越被接受。为了避免投机行为,有一种办法是以后每一个车牌只能使用10年,满10年后重新投入拍卖,10年之内可以转让,这样存量车牌也可以流通,每个车牌的费用将不会像上海那样令人望而却步,同时也减少了炒作号牌的空间。

此外,城市的垃圾费今后也会通过小区对居民进行征收,让居民有意识地减少垃圾排放。水价将会提升,这取决于各个小区中水处理的效率,效率高的小区将获得较为便宜的水价。电价不仅将普及按用量区分的阶梯电价,峰谷定价也会推广。

国资退出国企,大规模转变为国有基金

国有企业的改革方向在十八届三中全会中已经指明,那就是进一步厘清政府和企业的关系。国家将以管理国有资本为方向,这就意味着国资委将退出大量国企,而转向管理相对独立运行的国家基金。各个国家基金将交叉持有包括国企在内的各个企业的股本,而财政部和国资委将通过管理这些基金获得稳定的财政收入。

这一改革的另一个推论是,未来国企的众多高级管理人员将不再由政府直接任命,也不再享有行政级别。他们大多数会作为职业经理人,工资与业绩挂钩,由市场机制决定。这种改革能够绕开国企内部人持股、国有资产流失等难题,未来各个国有基金将会根据市场原则对相关经理人进行股权激励。如此,国有企业与民营企业的界限将逐步地消失。

民间资本迎来投资重新布局的机遇

那么,综合以上六大趋势,投资者可以进行哪些准备呢?应该说,随着众多领域的开放,民营经济的投资领域将会出现前所未有的开阔局面。比如,民营投资者可能通过开发农村建设用地,参与土地一级市场的开发。目前对民企关闭的电信行业,未来可能开放,尤其是4G领域。中小型金融机构已成为民营资本的追逐热点,而资本账户的可兑换则意味着投资者在全球范围内布局金融资产。城市管理的精细化意味着许多城市建设将引入民营投资者,BOT(即建设——经营——转让)等经营方式将进一步用活。总体说来,未来几年,中国经济发展的格局将发生重大变化,企业家和投资者今天必须认真研判、做好准备,才能抓住新一轮机遇。(本文原载于《新财富》)

第三章 政府不改革,经济改革就难以推动

理论和实践都证明,市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。

市场效率的道德基础

厉以宁(北京大学光华管理学院名誉院长)

效率的双重基础

我们经常谈效率,效率其实有两个基础,第一个是物质技术基础,包括现有的厂房设备,也包括劳动力等。第二个就是道德基础。如果仅仅有物质技术基础,只能产生常规效率,而超常规效率来自何处?来自效率的道德基础。

比如抗日战争期间,为什么国民有那么大的热情和积极性,有那么高的工作效率?就是因为效率的道德基础起了作用。

又如大地震、大洪水等特大自然灾害来临的时候,为什么全国都有那么高昂的抗震救灾精神?也是因为效率的道德基础起了作用。

再比如,为什么移民社会的效率非常高?闯关东,从清朝中期以后一直到民国时期,山东人闯东北,那种凝聚力,那种开发精神,都是前所未有的,这就是道德力量的作用。同样,山西人走西口,广东人、福建人闯南洋,也都是依靠道德力量发挥作用,它把整个家庭家族都凝聚在一起了。

我们到福建龙岩参观土楼,土楼是客家人南下以后在那里居住的,有些是上百户在里面住,外面有土墙。放火烧,土越烧越硬,包围也不怕,别人也打不进来,客家人靠的就是家族凝聚力。我参观以后很有感慨,临走时让我题字,我想了想,写了七个字:“人情道德一楼中。”土楼反映了一种道德关系,客家人在当初的蛮荒之地扎下根来,最终从这里走向全世界,这也是道德力量起了作用。

道德调节的力量

我们的社会有三种调节方式。市场调节是第一种调节,靠一只无形的手来支配资源的配置。政府调节是第二种调节,靠政策、法规、法律起调节作用,这是一只有形的手。

道德力量调节是第三种调节。既是无形却有形,既是有形又无形。有形的是靠乡规民约来管理的,无形的力量就是自律,都是道德力量的调节。

难道第三种调节真的存在吗?当然。在人类漫长的岁月中,既没有市场,也没有政府。但人类社会存活下来了,而且一直在前进,是什么力量在调节?是道德力量在调节。

即使有了市场以后,有了政府以后,在偏远的地方,政府力量是达不到的,市场力量也到不了,但是这种地方仍然有人居住,为什么?这就是道德力量在发挥调节作用。

社会生活是个大领域,社会生活领域中,交易行为只是一小部分,很大一部分都属于非交易领域。家庭关系、家族关系、社交关系、街坊邻居关系等,都属于非交易领域。

非交易领域中,社会生活靠什么运转?市场的力量进不去,因为这不是市场活动。政府调节只规定了界限,社会生活不能违背法律。但是,多数场合还是在道德力量调节之中。中国古代有句话:“小乱居城,大乱居乡。”小乱,乡下人往城里跑,因为城有城墙,有兵把守,所以乡下人投亲靠友到城里来。大乱居乡,大乱的时候人往乡下跑,跑得越偏僻越好,为什么?因为城市是兵家必争之地,包围、断粮、断水、火攻、水淹,破城以后还大开杀戒,所以人们都怕了,跑得越偏僻越好。市场当时是瘫痪的,起不了作用,政府是无能的,在战乱期间管不了那么多。但人类社会存活下来了,就是靠道德力量起作用。这些都告诉我们,道德调节是存在的,是无形的,它不是市场调节,也不是所谓的政府调节。

现在深化改革遇到阻力了,阻力在哪里?

第一,利益集团的干扰。

第二,就是制度惯性的存在。制度惯性在经济学里面又叫路径依赖,就是说老办法我习惯了,老的一套我适应了,所以人们不想变,也不准备变。

第三,要有完善的、独立的市场主体。没有完善的市场主体,市场化改革是难以推进的。我们正在通过国有企业的改革,通过民营企业的转型,来逐渐使市场主体完善化。

第四,就是信用体系的建立,也就是道德力量的作用。道德力量的调节是重要的,在没有市场调节,也没有政府调节的时候,它是唯一的调节。有了市场以后,必须要有完善的道德力量的调节,要有有效的道德力量,这样,市场才能更好地起作用。人一定要讲信用,一个没有信用的社会是不可能建立市场经济的。

经济起飞需要信念

19世纪末20世纪初,德国著名的经济学家、社会学家和历史学家马克斯·韦伯,写了很多书,包括经济学的、社会学的、哲学的。最著名的代表作是《新教伦理与资本主义精神》,这本书当时轰动了德国全社会。他解释了一个问题,为什么资本主义16~17世纪的时候在荷兰和英国产生。因为大家知道最早的资本主义的萌芽都在地中海沿岸,如意大利,意大利经济很繁荣,但意大利没有最早发展成资本主义。

古代中国经济也很发达,但是中国也没有走上资本主义道路。那为什么荷兰和英国最早建立资本主义制度呢?我们用唯物主义史观来解释,我们讲物质生产是最重要的,生产力跟生产关系等,用这个来解释。韦伯是用一种伦理观念、宗教伦理观念来解释。中世纪的意大利是天主教社会,天主教的伦理观念是这样的,人是上帝的仆人,人都是有罪的,人怎么赎罪,有两条途径供选择。一条途径:进修道院当修女当神父,把终身奉献给上帝。第二条路,你去不了修道院,就把钱捐献给教会,教会来替你做好事,你也就可以赎自己的罪了。所以当时的天主教会还发明了一种赎罪券,你买多少赎罪券你的罪就会少多少等等。这两条路现在看来都不能发展经济。人都不结婚,都进修道院去念经了,经济怎么发展?人把钱都捐给教会了,这也不能发展经济。所以天主教不能促进经济向前发展,意大利不可能最早发展成资本主义市场。

韦伯认为,拿古代中国来说,中国以三种宗教为主。

第一种宗教,外来的宗教,就是佛教。佛教在观念上教导人:这一辈子做好事,下一辈子就会过好生活;这一辈子做坏事,下辈子变猪、变狗、变羊、变马。所以人们把希望都寄托在虚无缥缈的来世。这当然很不现实,讲究轮回不能使经济发展。

中国的第二种宗教是土生土长的宗教,就是道教。道教分上下两支,上支的道教追求享乐主义,比如王公贵族追求长生不老、炼丹等,追求享乐。下支讲究平均主义。东汉末年黄巾起义就是道教徒的起义。五斗米道,出五斗米你就入道了,有福同享,有难同当了。这是平均主义思想,所以这也不能使经济进一步发展。

第三种宗教,其实并不是宗教,而是我们所说的儒家思想。有时我们也称儒教。儒教就是要忠君,要做一个清官,帮助皇帝治理天下,这样一种思想也不能使经济进一步发展。

韦伯认为,荷兰和英国之所以能发展成资本主义,因为当时实现了宗教革命,基督教分成新教和旧教,旧教就是天主教,新教有新的伦理和资本主义精神。新教的伦理是这样的:人是上帝的仆人,人都是有罪的,人怎么赎自己的罪呢?勤奋工作、积累财富、创造事业,因为是以上帝的名义在创造事业,事业做得越大,在上帝面前完成的任务就越好。正是这样一种精神,促进了资本主义发展。

第二次世界大战以后,全世界出现了“韦伯热”。韦伯已经去世多年了,为什么会掀起“韦伯热”?西方国家从韦伯的书里得到了启发,那就是必须要有一种创业精神。尤其是德国,战败了,德国人认为,如果没有创业精神,就不可能再起来了,所以就拼命地干,韦伯讲的就是这样一种思想。

改革开放以后,中国有一阵子也出现了“韦伯热”。一个重要的原因是,必须有一种动力,一种竞争力。没有信念,没有精神,是不行的。信念需要精神力量。中国曾经落后那么多年,现在时机到了。改革开放以后,大家就应该贯穿这种精神,没有信念,没有信心,中国经济不可能起飞。

最大红利是社会和谐红利

我们谈过很多红利,比如资源红利。旧的资源红利消失了,科学进步导致不断出现新的资源红利。旧的人口红利也会慢慢消失,因为廉价劳动力时代过去了,这个时候就要加强教育,培养新的人口红利。发展方式的红利很重要,发展方式的改变就产生了新的红利。但是所有这些红利还不是最大的,最大的红利是社会和谐红利。

在其他发展中国家,以及一些西方资本主义国家,论资源红利,他们可以有新的;论人口红利;他们也可以有新的;论发展方式的红利,他们同样可以有新的,他们的发展也可能走在中国前面。但社会制度的和谐红利,他们不可能有,因为我们的社会制度决定了我们会产生这个红利。

因此,我们不仅要重视资源红利、人口红利和发展方式红利,更应当创造社会和谐红利。而社会和谐红利要依靠信用体系建设,要使人成为有道德、有信念、有信仰的个体,这样,社会就有动力了。社会和谐红利要靠我们去创造。

有人问我,怎么来理解“市场在资源配置中起决定性作用”?这个跟人的素质就有关系,假如人都是讲信用的、有信念的,这就能够建成,否则就建不成。

混合所有制经济在于投资主体的多元化,要真正实行法人治理结构,健全混合所有制,这样我们还需要做很多工作。比如员工持股制。员工持股制实际上在探索一条路,能不能走向社会和谐。因为从经济学理论上来讲,财富、利润是人力资本和物质资本共同创造的,既然是共同创造的,为什么利润被物质资本的投入者占有,而人力资本投入者却没有?最重要的是实现产权激励制度,让那些发明者、管理者,一切做出贡献的人,都能够在自己创造利润的过程中得到一部分的股权。

不是比尔·盖茨、乔布斯他们个人多么聪明,而是公司培养了一支研究团队。正是研究团队充分发挥作用,公司才不断发展。他们用什么力量调动这个团队呢?靠的就是产权激励制度。这就告诉我们,在进一步探索混合所有制经济的过程中,要不断试点,不断总结经验,最后实现社会和谐红利,这是我们最大的红利。(本文原载于《新京报》)

政府不改革,经济改革就难以推动

姚洋(北京大学国家发展研究院院长)

今天讨论的话题是中国经济改革新阶段,我想讲一下自己对政府改革的看法。如果我们能实现十八届三中全会提出的改革目标,那我们国家的经济制度会向前迈进一大步,就是向着市场的方向迈进一大步。但是在十八届三中全会报告里,没有强调政府自身的改革。

我个人认为,如果政府的改革不能往前推进,有可能经济改革本身比较难推动;另一方面,即使我们的经济改革推行下去了,由于我们政府没有改,改革的成果也会受到影响。为什么说仅有经济改革是不够的呢?我们从四个方面简单说一说,为什么我们还要进行政府改革。

第一点,政府占据的资源还是过大。我们简单地算一笔账,中国政府预算内收入占到GDP的22%左右,这个数听起来不是很大,但是如果把政府一些其他的收入,所谓全口径收入计算,那么政府的收入会占到GDP三分之一强,就是把社保,卖地的收入等等加上,三分之一强,还在增长。另一方面我们国有企业增加值占到GDP三分之一。仅仅这两项,占到整个经济三分之二。所以政府在经济中占据的资源还是非常大。在这种情况下,给我们民营企业、民间力量留下来的空间非常小。

第二点,政府的企业在市场中是一种非市场性因素,比如国有企业的运作很难说是完全符合市场原则,特别是一些大型的垄断企业,它们的目标还不是以赢利为目的,一方面政府强加了很多政策目标、社会目标,使得它们的行为扭曲了。另一方面,地方政府通过所谓的融资平台,直接或者间接控制了大量的资源。不仅如此,由于它们的存在,我们的金融市场被扭曲了。比如城投债的问题,现在有一部分学者,也有很多政府官员认为,地方政府债务改革的方向,就是发行更多的城投债,直接由市场来管,既然我们管不了它们,把这个任务交给市场,这样做行不行?我感觉这样做风险太高了,毕竟这些融资平台不是一个真正的市场主体。简单说,它们会不计成本地到市场上融资,我们发现结果城投债的回报率远远高于市场上应该给的回报率,造成了很多问题。其中一个很大的问题,挤出了企业债,支撑了我们国家在二渠道的利率市场化、在非正规的利率市场化过程中,推高了利率,实际是把中国经济运行推到一个高风险的区段中。

第三点,地方政府有非常强的GDP冲动。再加上现在的杠杆制度,通常来说一个城市的市长也好,书记也好,很少在一个城市能干满一届。平均而言3.7年,中位数3.2年,一半的人三年之后就走掉了。在这种情况下,他们搞经济建设不计成本,以前搞土地开发,现在土地开发潜力越来越少,国家说缺能源,我们昨天开会又说是搞煤质气,把煤换成气,成本极其高,这根本没有前途。由于地方政府觉得既然中央要求我们找替代能源,这又能拉升GDP。当然这跟我们税收制度有关,我们主要是流转税、增值税,只要一开工,一卖东西就收税,不是一个以利润为导向的税收体制,造成极大的浪费,同时也造成极大的环境破坏。

第四点,政府官僚化倾向非常严重。事实上我们整个国家架构是在变成官僚阶层的国家。这一点,在中央层面,上一届政府已经出现,这届政府延续了。各个部委的权力越来越大,大到直接和我们改革方案相对立的地步。权力分散到各个官僚手里,最终不仅导致改革的停顿,也会导致国家体制出现巨大的问题。

由于这四个方面,政府改革要再一次推动。朱镕基在20世纪90年代推动过一轮政府改革。那一轮主要是消减政府规模、简政放权,这次政府改革是否还是按照这个路子走,简政放权,这是远远不够的。为了保证未来10年经济改革能顺利推行,我们的政府改革应该有新的方向。如何改?国有企业改革现在是搞混合所有制,我也不是反对混合所有制,毕竟是一个进步。但是如果混合所有制最后的结果是企业还是由政府来控制,企业的总经理、董事长,还是由我们国资委来任命,甚至由组织部来任命,这样改是没有任何意义的。最重要的还是谁来控制这个企业。

更重要的是剥离政府的经济功能。这个说了很多次,政府该做政府的事,企业该做企业的事,为什么老剥离不了呢?可能我们要反思一下过去30年搞改革的历程。过去30年改革成功的经验,就是让地方政府竞争,参与经济运行,到了今天这条路子走不通了,实际上是在强化政府在经济中的地位,包括城投债的问题。特别是在基础设施、公益事业这些领域,能不能有更加明确的方式。所谓划清政府的职能能动性落到实处,我们天天这么说,但是没有一个抓手,能不能从基础设施、从融资开始,不要到市场上融资,该政府发债就发债,最后以税收作为担保,而不是让地方政府到市场上去发。是不是可以下一道死命令,地方政府不能再建新企业,地方政府不能再参股,包括所谓的融资平台,直接、间接地参股企业,哪怕所谓的混合所有制,把这个联系斩断。

其次,增强地方人大的监督功能,强化各种专业委员会,没有这些专业委员会,发挥地方政府作用是非常困难的。地方人大代表现在完全是个业余的,一两个礼拜开会,开会时变成专职的,其他时候全是业余的,根本没有这个时间和精力,也没这个能力去监管政府。怎么去监管呢?要靠一些专业委员会。

再者,一个人大代表能不能变成兼职化,每个月给他两天的时间,由政府出工资也好,单位出工资也好,给他两天时间行使人大代表的责任,他就会关注一些事情。

最后就是在最高层次上如何引进竞争机制,我们现在解决党内竞争,要么是残酷的斗争,把你扔到监狱里去,要么是大家妥协。妥协的结果就是在政府里头有各种各样的人,这些人未必受总理的节制,甚至未必受总书记的节制,在这种情况下要想让政府运转起来,执行总书记或者总理的意图是非常非常困难的。党内最高层的竞争机制,能不能搞内阁制?当选了,他来组阁。至少组阁的人都能听总书记或者总理的,使得政府不被官僚系统所蚕食。这是非常大的问题。

十八届三中全会经济改革描绘的宏图非常宏大,非常理想,真正要推行下去,阻力非常大。我感觉政府不改革,我们要真正实现十八届三中全会提出来的宏伟的改革目标,是有相当难度的。(本文是作者在北大国发院20周年庆典上的演讲)

交给市场的事政府就不要多管

成思危(中国科学院大学管理学院院长,华东理工大学名誉校长、博士生导师)

中央经济工作会议提出,稳增长、调结构、转方式,关键就是要全面深化经济体制改革。十八大报告明确指出,深化经济体制改革的关键是处理好市场和政府的关系,要更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。

从历史和现实角度回顾政府和市场的关系

现在有一种误解,认为西方经济学就只讲市场,甚至有人说西方经济学家是市场原教旨主义者,这个说法不够全面。

西方最权威的经济学教科书是萨缪尔森的《经济学》,他指出,任何社会都是指令经济和市场经济的结合,都是既有指令经济又有市场经济,没有百分之百纯粹的市场经济。

事实上,我们从历史和现实来看也是这样。20世纪二三十年代,强调市场作用是经济学的主流,但也有斯图亚特提出要重视政府的作用。20世纪30年代美国大萧条,导致市场万能论破产并出现凯恩斯主义,凯恩斯强调政府的作用,又有些人倾向强调政府万能。第二次世界大战以后到六七十年代,自由资本主义思潮兴起,例如弗里德曼的货币学派,又强调要尊重市场作用,甚至有人说管得最少的政府是最好的政府。最近的金融危机以后,西方舆论又转向于要更加重视发挥政府作用。

1997年东亚金融危机以后,世界银行发表过一份报告,讲如何提高政府有效性的问题。这次金融危机以后,西方国家对于提高政府管理有效性的认识又更进了一步。

从横向来看,我在1998年和一些学者共同出过一本书,探讨政府和企业的关系。当时我们提出来有三种模式:第一种模式是盎格鲁·撒克逊模式,例如英国和美国,政府对市场和企业管得比较少,基本上没有产业政策和国有企业;第二种模式是莱茵模式,例如德国和法国,政府对市场和企业管得稍微多一些,还有一些产业政策,也有一些国有企业;第三种模式是东亚模式,例如日本、韩国、新加坡等,政府对于市场和企业的管理更多一些。我国政府的强势比东亚模式国家更强一些,对市场和企业管理得更多一些。

从历史和现实的角度看来,在任何时候,政府这只看得见的手和市场这只看不见的手都要发挥作用,这里有一个度的把握问题。如果把握好了这个度,就能够实现1+1大于2的结果。如果政府对市场的干涉过度,那市场就会丧失效率,政府的公信力也会受到影响。因为市场的力量不是靠政府一个命令就能抑制的,如果政府宣布了某个目标但又没有做到,政府的公信力肯定会受到影响。所以研究政府和市场的关系问题,实际上最重要的是要研究这个度的把握问题。

宏观调控不应违反市场规律

宏观调控是必要的,因为在任何国家中,市场都是追逐效率、追逐利润的,在有关国家安全、人民生活保障、禁毒等问题上,都不可能只依靠市场的力量。而且市场也有失灵的时候,所以宏观调控在任何国家中都是必要的。但是宏观调控不应违反市场经济的三个基本规律。

一是价值规律。商品价格不应该过度脱离它的价值,价格是在市场供求平衡过程中形成的,补贴和限价都只能是权宜之计,因为它会扭曲市场的供求关系。

有一段时间猪肉涨价,这是影响民生的重要问题,政府当然需要关注,问题是应当采取什么样的办法来关注。按照市场经济的原理,猪肉涨价必然会刺激猪农养猪的积极性,而且猪肉涨价对于提高农民收入是有帮助的。所以在这种情况下应该关注城市中的低收入人群,他们承受不了猪肉的涨价,而城市里中、高收入人群对于猪肉的涨价是可以承受的,因此应该重点补贴给城市里的低收入人群。但是当时政府采取了补贴生产者的做法,这就容易过度刺激供应。而补贴生产者实际上是补贴了所有消费者,不但是城市里的低收入者,城市里中、高收入者也享受到了补贴,甚至外国人到中国来吃猪肉也享受了补贴。后来发生的情况就是由于过度刺激,猪肉因供过于求而降价,猪农利益受到损失。由此可见,尊重价值规律是非常重要的,如果人为地抬高或者压低价格,最后效果都不会很好。

二是供求规律。供求关系是由市场需求和供应来决定的,不是由计划人员主观判断来决定的。计划经济时期有两句话,就是“多了刀子砍,少了鞭子赶”,总是“少了少了多了多”那样扭秧歌。就是因为当市场某一个商品稀缺反映到计划部门,计划部门采取措施再去建立新的生产装置,或者改造现有生产装置来增加产量,但等到计划部门下达投资后建成装置时,情况可能早已发生变化了。

市场本身有调节功能,一旦某个产品稀缺,就会刺激很多企业自发地增加生产。市场的供求关系会自动地引导生产者和消费者的行为。我前些年到浙江,地方的同志给我反映,说那时候发现电不够,希望能建设新的电厂,但是有关部门就是不同意,说按照弹性系数计算电力足够了,最后到了最严重的时期,浙江的企业“停三开四”,老百姓家里的空调都因为缺电而开不了,跑到人防工程里去避暑。

三是竞争规律。只有通过竞争才能够提高劳动生产率,降低成本,最后使消费者受益。

以前有一种说法是反对重复建设,这是不对的。如果新建的工厂有更高的劳动生产率、更低的成本,就应当允许建设,新装置建成后,会迫使原有的企业去提高劳动生产率,甚至迫使那些低效率的企业退出市场,最终对消费者有利。所以后来这句话改成了“防止低水平的重复建设”。

垄断本身既对社会不公平,也对劳动者不公平,因为同样劳动得不到同样待遇;对消费者也不公平,因为消费者没有选择的余地,只有接受垄断企业制定的“霸王条款”。所以,政府应该鼓励竞争,防止垄断,不要人为地限制竞争,保护垄断。

从企业角度看,已占有市场的企业肯定不愿意让新的竞争者进入。就像挤公共汽车,没挤上去的时候就说还能再挤一下,等挤上汽车之后,就对后面的人说别挤了,等下一辆吧!因此,《反垄断法》最主要的精神是反对企业利用其垄断地位来谋取不正当的利益。

政府官员不能不讲理

现在有学者提出要建设善治政府,也就是善于治理的政府。我认为要更好地发挥政府作用,起码应做到以下几点。

一是政府要依法行政。依法治国首先就要依法治官,也就是官员要依法行政,如果官员不能依法行政,那还谈什么依法治国?

要更好地发挥政府作用,首先就要求政府守法,不能够以政府官员的意志来代替法律。关于这个流传着一句俏皮话:“法律不如红头文件,红头文件不如领导批示,领导批示不如领导口头指示。”

二是要讲理。政府官员不能不讲理,这个讲理有两个方面。一个是要改革审批制。关于审批制也有一句俏皮话:“说你行你就行,不行也行;说你不行就不行,行也不行”,后来有人加了一个横批,“不服不行”,还有人加了一个备注,“说你行的人要行”。如果是这样的话,还到哪儿讲理去?

当然,对于涉及国家安全,民生的一些重大问题,审批制还是必要的,但是现在的问题是审批事项过多,审批过程不透明。据说现在还有1500多件审批事项,李克强总理宣布本届政府要大幅减少审批事项,但做起来很不容易。因为审批背后往往藏着部门利益。要改革审批制,不但要取消一大批审批事项,而且要把一些审批事项改成核准制或者备案制。凡是可以交给市场处理的事情,凡是可以交给社会组织例如行业协会等处理的事情,政府就不要多管,只有这样才能真正减少审批事项。

另一个是不能因领导更换而改变原来的承诺。我听说,有一个城市引进台商投资,原来的书记说按照现有的城市规划,先发展城市东部,让台商在东边建一个大购物中心。等台商投资并建成后,书记换了。新任书记认为原来的规划不行,应该先发展西部。这样大量的人聚集到西部,东部这个购物中心人气大减,以致亏损。这种情况可能还不是个别的。

三是政府办事要提高效率。政府提高办事效率包括两个方面:一是要注意综合处理问题,二是要注意运用现代科学技术。

四是政府要加强政策研究。政策研究非常重要,没有十全十美的政策,也没有一成不变的政策,任何政策都是在权衡利弊之中制定的。今天的一个好政策过了若干时间以后,如果不能与时俱进,反而可能成为一个阻碍发展的政策。

政策研究中非常重要的就是利弊权衡,在西方经济学中称为代价和效益的平衡分析。

例如2008年底我国启动了4万亿的经济刺激计划,根据我的研究,如果当时不出台这个刺激计划,我国2009年的增长率就会下降到2.4%,肯定会造成严重的就业等社会问题。由于这一经济刺激计划,2009年实现了9.2%的经济增长,由此说明这一刺激计划是必要的。

但是从另一个角度看,当时确定中央政府共投资11800亿,2008年1800亿,2009年5000亿,2010年5000亿,以拉动地方政府和其他方面的投资。但实际上仅2009年银行信贷就增加了9.6万亿,再加上政府投资的5000亿,就超过了10万亿,这样当然会造成一系列的问题:产能过剩、库存积压、投资效益下降、环保问题增多、通货膨胀的危险增加、地方债务飙升、资产泡沫膨胀等等。从2010年到现在,政府都在处理这些问题。如果当时在政策研究上多下一点功夫,分析它的利弊,把握好一个“度”,不要过度,可能今天遇到的困难就会少一些。

五是政府要保障市场的公平,要重视非公有制经济。从发展过程来看,改革开放之初说非公有制经济是对国有经济有益的补充,后来说是必要的补充。十五大将非公有制经济列为社会主义市场经济的重要组成部分,十六大提出包括非公有制经济人士在内的新兴社会阶层都是中国特色社会主义的建设者,十七大提出毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,十八大又再次强调这一点。但是现在确实存在“玻璃门”等现象,国务院发布的两个“非公经济36条”中提出的“一视同仁,平等对待”,也还没能做到。

让大猫小猫都有路走

现在对非公有制经济重要性的认识还停留在对GDP的贡献、对就业的贡献、对财税的贡献上。这样理解是不够的。

非公有制经济对社会主义市场经济来说还有三个更加重要的作用。一是鼓励创新和创业。国有企业不存在创业问题,因为资金是国家给的,而非公有制企业的资金是要靠自己筹集。提出一个创新的想法后,还要自己去筹集资金,将这个想法变成产品、变成企业、变成产业,这是一个相当艰苦的过程。

二是非公经济发展有助于打破垄断,最终使消费者受益。

三是非公经济发展有助于完善市场。计划经济时期全靠国家来管理市场,实际上有两个缺陷:一是市场边角被忽略,很多小商品没人去生产。另一个就是有些新的市场需求没人去注意,因为政府计划人员不可能这么敏感。而非公经济的特点是只要市场有需求,它就会去满足。

因此,对于非公经济应当做到一视同仁,平等对待。这一点在十

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