作者：高勤
出版社：湖北科学技术出版社
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档案人员岗位培训教程试读：
前言
为了适应新形势下档案事业发展的需要，配合湖北省档案工作人员岗位培训工作的顺利开展，湖北省档案科技推广中心重新编写了《档案人员岗位培训教程》，作为全省通用的岗位培训教材。参与教材编写工作的绝大多数同志在档案领域都有二三十年以上的工作经历，有较扎实的档案学理论功底和丰富的档案实践工作经验。本教材在吸收原有教材优点的基础上，对结构与内容进行了重大调整和补充。本教材立足于档案工作实际，结合国家及湖北省颁布的档案工作法律、法规以及规章、规范性文件，对公文管理、档案管理、档案保护、档案编研、档案法规、档案信息化建设以及文书、科技、电子、声像、实物、会计、干部等类型档案的基本整理方法分别作了专题性介绍。该书将档案人员必需了解的知识和必备的档案技能深入浅出、言简意赅、通俗易懂地一一呈现，具有理论性、全面性、系统性、实用性、操作性强等特点，适合档案人员系统性培训、专题性培训、个人自学以及其他部门的同志参考阅读使用。
档案人员专业知识的获得、业务技能的提高以及档案法规知识的掌握不是一本岗位培训教材所能承载的。随着科学技术的迅猛发展，档案工作面临着知识经济和信息时代的严峻挑战，档案工作者应把握时代发展的脉搏，与时俱进，不断学习，在实践中及时总结、体会，努力适应形势发展的需要，实现湖北由档案大省向档案强省的跨越式发展。
尽管本教材是再次修订，但也难免存在不足、欠妥之处，期待读者批评、指正。编者2013年8月第一章档案和档案工作概述第一节档案概述一、档案名称的由来
我国是历史悠久的文明古国，档案史料浩如烟海。在几千年的历史发展中，档案的名称经历了漫长的演化过程。词源中对“档案”一词的解释是：“档是横木框档，即木架柜格；案是几属，小桌子，引申为把处理一桩事件的有关文书叫一案。”档案在殷商被称作“典”、“册”，在西周被称为“中”；在秦汉以后，档案被称为“典籍”、“图籍”，特别是纸张的出现和官员多在案几上办理公文，档案较多地被称为“文书”、“案卷”、“文案”、“案牍”。
史料记载，“档案”一词最早出现于明末清初。到了顺治十八年，官府文书中已使用“档案”一词；康熙十九年（1680年）的《起居注》中有“部中无档案”的记载。康熙四十六年（1707年），杨宾的《柳边纪略》对“档案”一词的来历和含义作了详尽说明：“边外文字，多书于木，往来传递者曰牌子，以削木片若牌故也；存储年久者曰档案，以积累多贯皮条挂壁若档故也。然今文字之书于纸者，亦呼为牌子、档子矣。”二、档案的定义及其含义
古今中外从不同角度和历史条件对档案的定义不尽相同，而且在不断变化。如何完整、准确地说清档案的概念呢？根据档案工作实践以及档案法规的标准，我国对档案作这样的定义：档案是国家机构、社会组织和个人在各项活动中直接形成的具有保存、利用价值的各种载体形式的历史记录。
这一定义揭示了档案的几个基本特点。（1）来源的广泛性。档案是国家机构、社会组织和个人在各项活动中直接形成的。从一定意义上讲，人类活动就是不断生成信息、利用信息的过程。档案作为一种信息载体，和人们的社会生活紧密相关。只要有人类活动就必然会产生档案。具体地说，档案来源于各种机构和个人，是在他们从事政治、经济、科学、技术、文化、宗教等活动中产生的。前者包括机关、团体、军队、企事业单位等组织，后者涵盖了家庭、家族和个人。可见，档案的形成主体几乎包含了社会活动的所有主体，这就决定了档案来源的广泛性、档案事物的社会性、档案内容的丰富性。（2）形成的原始性。这是档案最显著和重要的特征。原始性是指档案的历史记录性，是档案的本质属性。档案不是事后编写和随意搜集的，而是从一定时间和地点直接使用的原始文件材料转化而来的。档案是一种信息载体，然而信息载体不止于档案，如图书、资料等都是重要的信息载体。但是，档案之所以成为档案而不是其他，是由其形成特点决定的。档案直接来源于人们的各种社会活动，是“原始的第一手资料”，其内容具有原生性、真实性，是最直接、客观、准确地记述和反映形成主体“自己”的活动的历史记录，因而具有依据价值、证据价值。图书、情报、资料等是为了了解外部情况，通过交流、搜集等渠道获得的，是“别人”而非“自己”直接形成的，是“第二手资料”，所以仅有参考价值。（3）形式的多样性。随着社会的进步，档案的形式不断发展变化。从上面的介绍可以看出，由于信息记录方式和载体形态的多样性，档案的形式多种多样、丰富多彩。从档案载体的演化看，古有甲骨、金石、青铜、竹简、缣帛等，今有纸张、胶片、磁带、光盘等；从信息记录方式看，有刀刻、笔写、印刷、摄影、录音、录像等；从记录形式看，有文字、图表、声像等；从档案文件的种类看，有文书文件、科技文件和专业文件等。（4）生成的条件性。档案是由文件转化而来的，但并不是所有的文件都能成为档案，文件转化为档案是有一定条件的。文件转化为档案的前提条件：一是已经处理完毕的文件材料才能成为档案。也就是说文件是档案的前身，档案是文件的归宿。二是具有保存、利用价值。只有具有历史查考和现实服务利用价值的文件才有必要转化为档案，作为档案来保存。档案是经过人们的鉴别挑选后保留下来的文件。三是档案是按照一定的方法组织起来的文件材料，整理归档是把文件材料转变成检索的技术环节。
各级各类组织、单位和个人都会形成档案，档案范围之广、数量之多，几乎难以估量。档案来源于各级组织、单位和个人的各项活动。但是，不同的主体、不同的活动在国家和社会事务中的地位、作用不同，由此所产生的档案的重要程度也不同，甚至有价值悬殊。有的档案只对形成者具有保存、利用价值；有的档案不仅对形成者有价值，其内容信息还关乎国家和社会利益，这些档案如果遭受损失或内容泄露，不仅损害档案形成者利益，而且还会危害国家和社会利益。显然，对国家和社会具有保存利用价值的档案特别重要，必须严加管理，确保其完整与安全。为此，我国制定了《中华人民共和国档案法》，明确将对国家和社会具有保存价值的档案列为国家法律管理的对象，对法定档案必须依法管理。三、档案的价值与作用
档案基本价值：一是查考凭证价值，二是参考价值。档案价值的实现具有一定的规律性，具体如下：（1）时间对档案价值实现的双向影响规律。档案价值同时间的关系极为密切，档案价值随时间的变化而有所变化，其影响大体上呈现出两种相反的趋势。一种是递增，即随着时间的推移档案价值呈上升趋势，档案价值呈现出递增性的规律，档案可以在较长时间内实现其价值，如历史档案。另一种是递减，即从操作层面看，一些有时效性的档案文件，现实使用价值在递减；从发现规律的角度看，历史研究价值都在递增。对于宏观决策者，档案的资政育人作用一直都十分重要。部分档案的价值呈下降的趋势，档案价值呈现出递减性的规律，档案价值实现具有一定的时效性，如一般的文书档案等。但是从本质上来讲，档案价值的递增和递减是统一的、不矛盾的，正是这种价值递增和递减才真正反映了档案价值的运动规律。（2）档案价值扩展规律。档案的价值是可以扩大和发展的。档案价值可分为凭证价值和参考价值。凭证价值是指档案客体能够作为主体需要提供有关个人、组织或某项生产活动的依据所产生的价值关系，也称为第一价值。档案不论从内容上还是形式上，都原始地记录了历史过程的真实面貌，这种原始属性使它产生凭证价值。参考价值是指以档案内容为主体，提供某个方面的需要，能满足某方面的査考需求。从理论上来看，档案产生初期，主要是满足档案形成者的需要，但是随着时间的推移，档案价值的社会性日益增长，第二价值逐渐增强，开始服务社会，档案工作也逐步由“个别模式”转变为“社会模式”。科技档案的这个特点比较突出。（3）档案价值实现的条件规律。档案价值的实现，受到一定的环境和条件的制约和影响。综合起来，影响档案价值实现的环境主要有：一是社会政治环境，主要包括社会制度、法律法规、国家方针、政策和战争等环境。二是社会经济文化环境，包括国家和地区的经济和文化的发展水平。社会文明程度越高，社会档案意识就越强，对档案的利用要求就越多。三是档案工作内部环境，包括档案管理水平、档案学理论研究水平、档案工作者素质等。所有这些都在一定程度上影响着档案价值的发挥。
档案价值的实现是通过其发挥的具体作用显现出来的，其作用表现为：（1）机关工作的查考凭据。档案记录了各种机关、单位过去活动的状况，其中包括行使行政职权的法律依据，处理行政事务的过程与结果以及管理活动的经验，它是任何一届政府、任何一个机关单位连续工作必须查考的凭据。《周礼》中就不乏执掌王命典法令则，“以考政事”, “以逆邦国都鄙官府之治”之类的记载。《现代档案——原则与技术》认为，“档案是一个政府借以完成其工作的基本行政工具”。档案可以为党、政、军等机关、企事业等单位的领导工作和业务管理提供证据和咨询资料，借以熟悉情况、总结经验、制订计划、进行决策、处理各种问题。否则，只靠记忆处理工作则有时无以为凭，往往有失准确，难免造成失误。（2）生产建设的参考依据。档案中记载了各种生产活动的情况、成果、经验和教训。从自然资源、生产手段到生产过程以及计划管理和生产技术等各方面的信息，可以作为工农业生产和经济管理的科学依据和参考材料。当今日益增多的科学技术档案，更是进行现代化生产管理和科学技术管理的重要条件。但是，无论普通档案，还是科学技术等专门档案，总的来说，都在不同程度上和不同的方面反映了社会经济活动的情况，都能为中国特色社会主义建设提供咨询研究、统计监督的情报信息，对制订经济计划、检查和总结生产情况、推广先进生产技术和管理经验以及防止灾害等等，都是重要的参考材料。（3）政治斗争的必要工具。档案中记载了社会、阶级、经济、政治、法律等各方面的状况，这些原始材料，历来都成为阶级统治和进行各种政治斗争的工具。在奴隶制和封建社会中，统治阶级把档案看作“插入鞘中的剑”，君主的“护卫”。民国时期的档案学著作中，也不断载有档案乃“政治之工具”方面的论述。我国现存的大量档案，记有国内外敌对势力在中国所进行的许多罪恶活动以及中国人民进行革命斗争的情况和有关的历史事实。我们党和国家，一向重视利用档案，把它作为从事政治斗争的可靠根据和锐利武器。在拨乱反正时期，通过档案查证了许多同志的历史情况，澄清了有关事实，纠正了冤、假、错案。在国际斗争中，档案也是维护我国主权，同霸权主义进行斗争的一种有力工具。中日钓鱼岛争端中，我国有关方面公布了甲午战争前中国对钓鱼岛管理的一些档案文件、地图，充分说明了钓鱼岛自古以来就是我国领土，利用档案捍卫了我国主权。（4）科学研究的可靠资料。无论是自然科学，还是社会科学、思维科学的研究，都必须有详细的材料，才能据以潜心钻研，探索事物发展的规律。档案可以从两方面为科学研究提供丰富的历史资料：一方面，专门进行科学研究的原始记录，可供现实的研究工作直接借鉴；另一方面，从记录的广泛事实和经验中，为各项研究活动提供大量的实验、观察和理论概括的基础材料。所以，档案是科学研究的必要条件。1956年，周恩来同志在《关于知识分子问题的报告》中指出：“为了实现向科学进军的计划，我们必须为发展科学准备一切必要的条件。在这里，具有首要意义的是要使科学家得到必要的图书、档案资料、技术资料和其他工作条件。”我国水利、气象、地震等方面取得的某些科研成果，也是利用几百年来大量有关档案材料经过分析研究的结果。马克思在撰写《资本论》巨著的过程中，曾大量收集、研究和利用过工厂视察员报告、皇家铁道委员会记录、证词以及其他各种文件中有关工作劳动、童工、工资、生活、居住条件等大批原始的档案材料，进行了创造性的理论概括和阐述。所以人们常常比喻说，档案资料是从事科学研究不可缺少的“食粮”。（5）宣传教育的生动素材。档案因为它的历史性、直观性和原始性成为宣传教育的生动素材。一些大型的展览活动不仅要从档案中提取信息，更离不开档案实体的展示，单位的荣誉室（陈列室）通过展示照片档案、实物档案等已成为一个单位对外宣传的窗口，成为对职工进行爱岗教育的阵地。（6）维护权益的有力武器。档案能够以其内容、含义和外形特征如实地说明历史上的某些事实，作为证实国家、集体和个人正当利益的书面文件。因为档案在反映社会各种具体活动的同时，也反映了当事者应有的合法权益，其中包括立法性质的文件、证明文件和相互交往的各种材料。例如法律、法规、协议、合同、名单、记录、报告与批件、书信、账本、单据、存根等等，这些原始材料有的规定了各种社会关系、经济关系和政治关系的组成，有的记载了有关事件的过程，各方面承担的权利和义务以及当事人具有的资历、待遇和荣誉。在这些方面发生疑问、争执或纠纷时，档案最能有力地说明权益的归属，成为权威性的法律证书，并有一定的物证作用。长期以来，为了证实国家、机关单位和个人的合法权益，档案发挥了广泛的作用。许多单位和个人以档案为证据，解决了债务、产权和著作权等各种纠纷，证实了个人的学历、经历以及工资、福利待遇方面的诸多问题。四、档案的种类
档案种类很多，按不同的标准划分，可分如下几种：（1）按照档案来源标准可分为公务档案与私人档案。公务档案是指国家机关、社会组织在公务活动中形成的档案，其形成主体主要是公务机关或其他社会组织，比如国家机关档案、党派团体档案、企业档案、事业单位档案。私人档案是指私人或私人组织在社会活动中形成的档案，其形成主体主要为个人。这两个相对性概念解决了档案的归属及所有权问题。（2）按照档案的内容标准分为文书档案、科技档案与专门档案。文书档案是指行政管理档案，即在社会的行政管理活动中由各种行政性或政治性公文等（如请示、批复、决定、决议、法规、法律等）转化而成的档案，其实质是突出强调了行政性在档案大家族中居主导地位。科技档案是指人们在科技、生产活动中形成的由纯业务性的科技文件材料转化而成的档案，如图纸、设计任务书、科研报告等等。它是人类面对自然进行科学研究，进行物质生产活动的记录。专门档案是指在专业活动中形成的具有专门名称、固定格式、特殊形成规律和管理要求的档案，如会计档案、干部档案、诉讼档案、病历档案、婚姻登记档案和工商注册登记档案等等。（3）按照档案的形成时间标准可分为历史档案与现行档案。历史档案是指形成时间较早，离现在较久远的档案，如古代档案、近代档案。在我国，通常将中华人民共和国成立前形成的档案统称为历史档案。现行档案是指形成时间较晚，离现在的时间距离较近且主要起现实性参考作用，即对人们的现实工作生活依然有具体的实际作用的档案，通常指中华人民共和国成立后形成的档案。（4）按照档案载体形式标准分为甲骨档案、简牍档案、金石档案、纸质档案、胶片档案、电子档案、实物档案等。第二节档案工作概述一、档案工作的内容
档案工作有广义和狭义两种含义。广义的档案工作是指一切与档案有关的工作活动，包括档案事业管理、档案教育、档案科研、档案法规等工作内容；狭义的档案工作专指档案的业务工作。档案业务工作一般有“八大环节”，即收集、鉴定、整理、保管、检索、编研、利用、统计。其中，收集、鉴定、整理、保管、检索、统计等工作是档案基础工作，编研与利用是开发服务工作。
档案收集——档案管理的起点，包括机关档案室将部门的材料归档集中；档案馆对法定应移交的档案进行接收和对散存的有价值的档案的征集。
档案整理——档案管理工作的基础，为档案管理的全部工作提供规范有序的工作基础保障。
档案鉴定——决定档案存毁的关键一环。对文件材料进行分析确定保管期限，并将超期的档案剔除销毁，是档案管理工作中最具有决定意义而且难度最大的一项工作。
档案保管——建立必需的管理用房，配备必要的管理设施，采取各种防治措施，维护档案的完整和安全。
档案检索——建立档案检索工具，实现档案的科学管理和有效利用。
档案编研——研究性较强的一项工作。以馆藏档案为基础，结合社会需要，研究档案信息内容、编辑出版档案文献、撰写咨政报告、参与编修史志等。
档案利用——是档案管理的根本目的。即档案的利用服务，通过各种方式向社会利用者直接或间接提供档案信息。
档案统计——对档案资源的管理工作建立完整的统计信息，加强科学管理。
上述档案管理工作的各项内容、各个环节既互相区别又互相联系，既互相制约又互相促进，构成一个相对稳定的有机整体。二、档案工作的性质
档案工作是一项具有管理性、服务性和政治性的工作。（1）管理性。从工作内容上说，档案工作是负责管理档案信息的一项专门性工作，与其他管理性工作一样，档案工作有着自己的管理对象、管理手段、管理理论和管理原则。从具体工作单位来说，档案工作又是为特定的管理工作提供信息支持，是特定管理工作的组成部分。（2）服务性。从与其他工作的关系上说，档案工作是一项为各项具体工作服务的条件性工作，服务性是档案工作与其他各项工作的主要区别所在。从档案工作本身上说，服务性是档案工作赖以生存和发展的基础。离开服务性，档案工作也就没有了存在的必要。强调档案工作的服务性能够帮助我们摆正档案工作的位置，树立服务观点。（3）政治性。档案工作是党的建设和政权建设的重要组成部分。从档案的产生来看，档案代表了一定阶级利益，为一定阶级所掌握，因此档案工作也就不可避免地带有一定的政治性。从历史的发展上看，档案工作的政治性表现在对党和国家历史真实面貌的维护上。档案真实记录着历史发展的轨迹，肩负着维护历史真实面貌的重担，如果我们不能用对历史负责的态度来对待档案，就可能给历史留下空间或误区。三、文书工作与档案工作的关系
对于一般的工作单位而言，文书工作和档案工作是两个既有密切联系，又有明显区别的工作。
文书工作和档案工作在我国的历史发展中一直是合二为一的，并没有明显的区别，很多负责拟定办理文书的官员同时也兼有档案管理的任务。到了近代，随着档案学和文书学的形成，文书工作、档案工作逐渐走向专业化，特别是在我国20世纪30年代的行政效率改革活动中，一些专家把这两项工作进行了划分，文书工作开始侧重于文稿撰拟、文书处理和档案管理等业务，研究文书和档案的著作相继问世。在20世纪五六十年代，档案工作逐步独立，自成体系；文书工作也日趋完善，文书学开始兴起，两项工作也逐渐有了明显区别，一般的单位中单独设立文书或秘书来负责文书工作，设档案员来负责档案管理工作。
进入21世纪以后，文书工作的内容和方法发生了很大的变化，尤其是办公自动化程度的提高，网络办公、无纸化办公等新事物的出现，文书工作和档案工作之间的界限逐渐模糊，一份文件从草拟、审核、办理到归档、分类、检索都可以在计算机上完成，还可以通过网络进行远距离传递和远距离调用，而这些都可以由一位工作人员来承担。越来越多的专家学者提出把文书工作和档案工作一体化的问题，即从文件运行机制和文件生命周期的角度来全面把握这两项工作。对于规模较大、机构设置齐全、工作分工明确的机关单位，文书工作和档案工作仍然可以由不同的机构和人员分别来承担，但要求文书人员和档案人员必须对这两项工作都有比较全面的了解。文书人员要熟悉档案分类、保管的理论和方法，让文书从形成开始就符合档案管理的规范；档案人员也要了解文书工作的规律和特点，保证文书立卷和分类符合本单位的实际，便于本单位工作的利用。对于规模较小的机关单位，特别是各类企业、基层单位，文书工作和档案工作往往没有明确的区分，多半是由秘书人员承担，就更需要将两项工作作为一个整体来进行安排。比如，在立卷归档时没有必要一定按一般要求等到第二年上半年，可以采取随办随档的办法；在对文书进行鉴定和归档时，也可以参照国家的相关要求，制定本单位的“三合一”制度，即档案的分类方案、归档范围、保管期限表。（一）文书工作和档案工作的联系
文书和档案的密切联系也决定了文书工作和档案工作是两项密切相关的工作。（1）文书工作和档案工作是一个完整的工作流程。国家档案局颁布的《机关档案工作条例》第14条明确规定“：一个机关在工作活动中形成的全部档案，应在文书或业务部门立卷的基础上，按照一定的要求进行分类、加工整理和保管。”从以上规定可以看出：文书工作和档案工作都是对文件材料进行处理的工作活动，两者是一个完整的工作流程。文件经过草拟、审核、印发、办理完毕后就会经过立卷归档进入档案工作程序，由档案工作人员对其进行进一步的整理加工，使已经推动现实效用的文件变成一种历史文化财富。（2）文书工作和档案工作互相影响，相互补充。文书工作和档案工作的关系非常密切、缺一不可。基层部门形成、积累的文件材料是档案工作的物质基础，没有它，档案工作就无法开展；而各部门文书工作的好坏，归档文件材料的质量，也会直接影响档案工作进展。各部门的文件材料归档后，通过档案人员的加工整理，反过来又为各部门工作提供服务，为新的文件形成提供素材。文书工作是档案工作的基础，档案工作是文书工作的延续，两者互相依存、互相制约、互相促进，但是不能互相取代和混淆。（二）文书工作和档案工作的区别（1）两者的工作任务不同。文书工作的主要任务是高质量地形成文书，安全有序地办理文书，完整妥善地保管文书，正确发挥文书的作用；档案工作的主要任务是集中、统一、科学地管理国家档案，大力开发档案资源，更好地为本单位及社会各项工作服务。（2）两者的服务对象不同。文书工作的服务对象主要是本机关的领导和各项工作活动；档案工作的服务对象是广大社会公众，而且提供利用的范围越大，档案的价值体现得越充分。（3）两者的工作目的不同。文书工作的主要目的是实现文书的现实效用，是机关单位工作运作的工具和手段；档案工作的主要目的是实现档案的历史价值，它通过维护社会的历史真实面貌，为今后的工作提供参考和凭证。四、我国档案工作的基本原则
要做好档案管理工作，就要建立行之有效的档案管理体制，按照一定的工作原则去管理档案工作。（一）我国档案管理体制
体制是指国家机关、企业和事业机构设置和管理权限划分的制度。“体”就是一定的组织机构，“制”就是响应组织的运行机制，体制就是组织机构及其运行机制的总称。据此，档案工作管理体制可以理解为企业档案工作管理机构设置和权限划分的制度。我国档案管理体制有两种模式：宏观管理体制和微观管理体制。在实际管理工作中往往是二元综合管理。
所谓档案工作的宏观管理体制，是指国家对档案工作进行管理的行政体制，包括管理国家档案事务的行政机构的设置、职能分工、运行方式等方面的内容。它是整个国家行政体制的一个必要组成部分。
所谓档案工作的微观管理体制，是指单位对其本身的档案工作进行管理的内部体制，包括档案工作的领导关系、档案工作机构的设置及其职责、档案工作人员的配备等方面的内容。它是组织内部管理体制的一个重要方面。（二）我国档案工作的基本原则
档案管理工作的基本原则是1996年9月修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）规定的：“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案的完整与安全，便于社会各方面的利用。”
档案工作基本原则的三部分的思想内容，是互相联系、互相作用的辩证统一关系。统一领导、分级管理工作、维护档案的完整与安全，是档案工作基本原则的核心内容，是实现便于社会各方面的利用的手段和前提。没有集中统一管理和档案的完整与安全，就没有便于利用的组织保护和物质基础；只有实行档案的集中统一管理，才能切实地维护档案的完整与安全，从而便于社会各方面的利用。便于社会各方面的利用是档案工作的目的。离开便于社会各方面的利用，实行集中统一管理和维护档案的完整与安全便失去意义和方向。
我国档案工作的基本原则，符合我国国情，揭示了档案工作的客观规律，对我国档案工作的健康发展有重要的指导意义。五、我国档案管理机构
我国档案工作目前已经形成了一个完整的系统，包括档案行政管理机构、档案馆和机关（企业）档案室三大部分。（一）档案行政管理机构
档案行政管理机构是负责管理国家档案事业的机构，包括国家档案局以及各级档案局、处等。它的基本职责是：在统一管理党、政档案工作的原则下，分层负责地掌握全国档案事务，对全国档案工作进行监督、检査和指导。《档案法》规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导；县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导；乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”
国家档案行政管理机构的主要任务是：负责国家档案工作方针政策、法律标准的研究和制定，建立国家档案工作制度；负责所属档案部门档案工作的指导、检査和监督；规划和筹建各级各类档案馆；负责档案工作宣传、出版、对外交流等工作；组织和指导档案工作经验交流、档案工作专业教育和档案科学研究工作。（二）档案馆
档案馆是国家科学文化事业机构，是国家永久保存档案的中心，是各项工作利用档案的基地，是档案事业的主体。档案馆在一个国家的档案事业发展中具有举足轻重的作用，是衡量一个国家档案工作发展水平的标志。
我国的档案馆分为国家档案馆（包括国家综合档案馆和国家专业档案馆）、部门档案馆（包括部门综合档案馆和部门专业档案馆）、企业事业档案馆和军队档案馆等。
2009年在上海召开的全国档案馆工作会议上，国家档案局局长杨冬权在工作报告中对新型国家档案馆作了明确的功能定位，即国家档案馆是爱国主义教育基地、档案安全保管基地、档案利用服务中心、政府信息公开中心、电子文件管理中心。其“五位一体”的国家档案馆的功能定位，准确、科学地指出了现代化、信息化社会发展中所需要要的档案馆工作目标。（三）档案室
档案室是各组织（包括团体、学校、工厂、企业、事业单位等）统一保存和管理本组织档案的内部机构，是整个组织的组成部分，是档案事业的基础。档案室的本质特征是统一管理本单位档案和主要为本单位服务。它是一个单位档案信息存储、加工和传输的服务部门，与本单位的领导和各组织机构发生联系，为领导决策、处理工作、组织生产、进行科研等活动提供依据和参考材料。从全国档案工作来说，档案室是国家档案工作组织体系中最普遍、最大量、最基层的业务机构。
我国档案室数量多、分布广、类型复杂。归纳起来主要有以下几种类型。（1）普通档案室。机关文书档案室，大多数机关、团体、企业、事业单位中都设有档案室。通常指中央、省、地、县、乡各级机关和人民团体建立的档案室，负责管理本机关形成的各种门类和各种载体形式的档案。机关档案室受本机关办公厅（室）领导，在业务上受同级和上级档案事业管理机关的指导、监督和检查。（2）科技档案室。科技档案室是保管科技档案（一般也管理科技资料）的专门档案机构。（3）音像档案室或声像档案室。即专门管理电影片、电视片、录音带、录像带、唱片、照片的档案室。在电影制片厂、电视制作中心、新闻摄影部门、图片社、唱片公司、广播电台等部门，一般都设有管理某些或某一种类声像档案的档案室。（4）人事档案室。机关人事部门设立的专门管理职工的履历、自传、考核、奖惩、任免、职称、学位、工资、级别、离休、退休、退职等个人材料的档案室。至于人事部门在工作活动中形成的一般人事文件材料，归机关档案室管理。（5）综合档案室。综合档案室是指机关、企业、事业单位建立的综合性档案保管机构，统管本单位形成的各种类型的档案。综合档案室是企事业单位档案机构设置的一个发展趋势，它有利于加强本单位档案工作的统一管理，便于综合开发和利用档案信息资源，也符合机构精简原则。（6）档案资料信息中心。一些机关、企业、事业单位建立的统一管理档案、图书、情报、资料的机构，实行信息资源一体化管理，为本单位综合利用信息服务。（7）联合档案室。即同一专业系统或专业性质相近的若干机关、团体、企业、事业单位共同建立的档案管理机构。有两种联合方式：一是纵向联合，即在同一系统的业务领导机关内设置，统一管理各下属单位的档案；一是横向联合，即在一个地区或一个政府机关内设置，统一管理本地区或本政府驻地附近的各单位的档案。这种档案室可把有限的人力、物力、财力集中统一使用，减轻各单位负担，并在档案管理工作中实行统筹安排、科学组织，以有效地发挥档案的作用，为各单位工作服务。第三节我国档案和档案工作的发展一、我国古代的档案工作
学术界认为上古时代的结绳和刻契两种记录方式就是原始的文书档案，但它们更主要的是一种辅助记忆的方式，打成的绳结、刻出的符号本身不具有明确而固定的含义。
我国目前公认的出现最早的档案是3500多年以前殷商时期的甲骨档案。它包含着大量商朝的文书和档案资料，是殷代的王家档案。
春秋战国时代，我国的档案工作得到了进一步发展，档案的载体有了很大的变化，出现了青铜、简牍、缣帛等形式，文书的种类也逐渐增多，格式、用语和使用范围也逐步成形。当时从周王室到各诸侯国都设有专门起草文书、保管档案的官员。据史料记载，著名哲学家老子曾做过周王室的“柱下史”，专门负责保管王室档案。著名思想家、教育家孔子根据收集到的上古文书，编纂了我国第一部档案文件汇编《尚书》，其中收录了从传说中的尧、舜、禹到春秋时期的各类公文59篇，包括典、谟、誓、诰、训、命等文种，尽管这些公文不乏后人伪托的，但它还是保留了我国最早的公文史料，是研究我国公文起源、公文形式、公文作用的重要凭证，也是我国档案编研工作最经典的范例。
秦汉时期是我国封建社会档案工作发展的初期。从秦朝开始，我国公文的文种使用范围第一次由最高统治者明文规定，《史记·秦始皇本纪》中提到秦代公文种类包括“制”、“诏”、“奏”等。秦统一中国后，设丞相府专门负责接收天下公文、发诏令。丞相府内设曹、主簿等官职主管文书、档案工作。这些都为后世的档案工作的规范化奠定了基础。到了汉代，档案工作又有了新的发展，出现了大量新文种，如“策书”、“戒书”、“章”、“表”、“驳议”等，在制度上汉朝基本承袭了秦朝的旧制，在中央设有尚书台，总管全国章奏的接收、拆阅、审批，诏书的起草、封印等工作。尚书台设尚书令和尚书仆射主管文书工作，下设各曹负责各类文书的起草、办理。在地方各郡设有主簿和记室令史，县设有县丞、主簿，负责各级政府机构的文书、档案工作。汉代还专门建有“兰台”、“东观”、“石渠阁”等专门机构，作为保存档案的库房，这些机构是我国国家档案馆的雏形。
经过动荡不安的南北朝，我国进入了封建社会的巅峰——唐宋时期。这一时期我国的档案工作有了进一步发展。隋唐实行了“三省制”，三省共管公文，即中书出令、门下审议、尚书执行。到唐中期以后，中央起草诏令的部分任务由翰林学士代替。这一时期档案工作更加规范，而且更加被统治者所重视。比如对记载封建统治者言行的记注材料——起居注和时政记的记录和保管都有了更加严格的规定，此外户籍档案、舆图档案、甲历档案（官员铨选、任用过程中形成的档案）的内容完整性和丰富性都大大超过前代。在唐代的封建法典《唐六典》和《唐律疏议》中还从法律的角度对文书、档案工作进行了规定，把档案的管理提到一个新的高度。宋朝承袭唐代的制度，同时加强了中央集权统治，建立起严密的封建专制制度，国家虽然设有三省六部，但已徒具虚名，另有凌驾于三省之上的政事堂，同时为了避免一个机构权力过大，还设有统领全国军政的枢密院以及掌握全国财政的最高机关三司。国家机构的膨胀使得档案也大大增多起来。中央设有通进司专门管理全国的文书档案工作，三省中还分别设有收贮皇帝诏令、制书和其他文书档案的制敕库房，也称为“架阁库”。另外还设有专门贮藏档案的机构——金耀门文书库，三司六部的档案在本部门保存一定时期后，要交给金耀门文书库保存。后来宋朝还在各地普遍设置收贮文书档案的架阁库，负责管理全国各地的文书档案。
明朝建立之初就收集了大量的元代各级政府档案，对维护政权、巩固统治、稳定社会起了重要作用。明朝的文书处理机构更加完善，各机构也有了明确分工。中书科掌握书写诏、敕、制、诰；诰敕房掌握书办文官诰敕、揭贴、翻译外国文书；制敕房掌握书办制、敕、诏书、诰命、册、表等机密文书。通政司专门负责收文，掌管接收内外章奏及敕奏封驳之事。各部、都督府、都察院、大理寺都设有架阁库和照磨所，负责各类档案材料的管理，另外还建立了收贮全国黄册的档案库房——后湖黄册库。明嘉靖十三年，明世宗开始修建专门用作保存皇族档案的库房——皇史宬。皇史宬以我国古代“石室金匮”的档案保管理念设计，全部以砖石建成，至今保存完好，堪称我国古代档案建筑的典范。但从明朝开始，文牍主义盛行，文书的种类繁多，行文制度复杂，加上明朝后期政治腐败、吏治废弛，严重影响了档案工作的开展。
清代档案工作基本上承袭了明朝，但也有一定的发展。清政府在中央设有两个并列的收文机构：奏事处和通政司，负责收发奏折文书和各种题本。内阁中设典籍所等十二所，分别掌握各类文书档案工作。中央六部各设司务厅，掌收外省衙门公文。雍正七年成立了“军机处”，负责拟定皇帝的谕旨，办理皇帝的各种“朱批”。清代的档案制度十分严格，文书的格式、办理程序、避讳、保密，档案的收藏、保存、利用等方面都有详细的规定。二、我国近代的档案工作
辛亥革命以后，具有资产阶级共和国性质的革命政权——南京临时政府成立。南京临时政府建立之初，就开始对清朝政权旧有的文书档案工作进行了改革。临时政府第二号令就是《公文程式令》，规定了令、咨、呈、示、状五种公文的名称和使用范围，制定出新的办文制度，革除公文中各种封建色彩，采用公元纪年。临时政府在总统府设有秘书处，该处分设总务、财政、军事、文牍、收发等科，分别负责各类文书、档案工作。各级军政府内也设有秘书厅、秘书处或秘书科，负责各地方的文书、档案工作。一些部门还颁布了一批文书、档案工作的规章制度，如《外交部编档办法》、《外交部保存文件规则》等。这一时期还就“文书”和“档案”两个概念进行了区别，明确了两者的定义：“凡处理公事之文件曰公文”，档案则是“经删繁摘要”编辑纂修的“专档”。
袁世凯窃取了辛亥革命成果后，践踏了南京临时政府公文改革的成果，复活了“奏折”等封建公文，同时将公元纪年改为“洪宪年”，对一些重要的文书档案也进行了大肆破坏。袁世凯在他统治的4年时间里2次下令烧毁档案，随后几年中还发生了著名的“八千麻袋事件”。原清内阁的八千麻袋档案，几经辗转，藏于端门门洞，后因北洋政府教育部经费困难，就将这批共计75吨的档案以大洋4千元卖给了北京同懋增纸店。虽经罗振玉等人多方收购，但大多数已散失或销毁。这一事件充分暴露了北洋军阀统治的腐朽。
国民党政府统治时期的文书档案工作较北洋军阀时期有了一定的改进，1928年国民党政府公布了《公文程式条例》，规定了新的公文种类和公文格式，同年公布的《修正内政部办事细则》又对文书处理程序进行了规定，要求按收文和发文两个阶段来处理文书。在档案工作方面，从1928年到1932年，国民党政府陆续建立起一大批专门的档案机构，集中保管各级机关的档案材料，先后颁布了《档案室办事规则》、《文卷管理规则》等档案工作的规章制度，用以规范档案工作的开展。1933年为了强化统治，提高行政效率，解决文书档案工作中存在的办事拖沓、人浮于事的现象，国民党政府开展了“行政效率改革”，要求公文的撰写、办理尽量从简，提倡使用白话文及新的标点符号以及文书档案合二为一的“文书档案连锁法”。随着文书档案改革运动的开展，文书档案人员的培养逐渐提到议事日程。1939年国民党政府在湖北私立武昌文华图书馆专科学校内设立了档案管理专科，后又开办档案管理职业培训班，专门培养档案工作人员。随后，全国其他地区也相继开办了一些文书档案专修班。
20世纪30年代初期，一些学者开始对档案的理论进行探讨，他们一方面总结中国历代档案工作的经验，一方面介绍西方的档案工作理论，引进了西方的一些先进的档案分类法，完成了一批早期档案的著作，如周连宽的《县政府档案处理法》（1935年）、龙兆佛的《档案管理法》（1940年）、梁上燕的《县政府公文处理与档案管理》（1942年）、傅振伦的《公文档案管理法》（1946年）等，这些著作从不同的角度探讨了档案的一般概念、作用、组织、管理原则和方法、档案保管、文书档案人员的选拔等理论问题，从实践迈出了我国档案理论研究的第一步。三、新中国的档案工作
早在新中国建立之前，我党就对档案工作给予了高度重视。1931年由瞿秋白同志起草、周恩来同志指示试行的《文件处置办法》，是目前发现的我党最早的关于文书、档案工作的文件，其中明确规定了文件的形成、处理及档案的分类、保管、销毁等具体办法。《文件处置办法》“总注”中指出：“如可能，当然最理想的是每种两份，一份存阅（备调阅，即归还），一份入库，备交将来（我们天下）之党史委员会。”从中可以看出老一辈革命家对革命的必胜信念和对文书档案工作的重视。在其后的各个历史时期，我党为加强档案工作采取了一系列的具体措施，改革旧的公文程式，建立新的文书、档案工作制度，为中国革命的胜利提供了保障。
建国初期，党中央和人民政府对档案工作进行了一系列的改革。1952年，中共中央办公厅和政务院公布了《公文处理暂行办法》，这是新中国成立后第一个全国性的公文法规。《公文处理暂行办法》总结了我党在各个历史时期公文改革的经验和成果，明确了新公文的性质、地位、任务和作用，规定了新的公文文种、用途、格式、行文关系、写作要求以及集中管理机关档案的原则。这标志着我党领导的对封建公文和资产阶级公文改革的基本完成，标志着社会主义新公文管理制度的诞生。1954年，在党的第一次全国档案工作会议上，通过了《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》，为新中国档案工作的开展指明了方向。同年10月，在国务院第二次会议上，通过并决定成立国家档案局，负责管理全国的档案工作。国家档案局的成立标志着我国档案事业发展到一个新的阶段。在文书档案工作飞速发展的形势下，文书档案的理论研讨、专业教育等事业也蓬勃兴起。
文化大革命时期，档案工作与其他各项事业一样受到了严重的摧残，大批专业人员调离岗位，机构撤销，多年积累起来的工作经验和研究成果被否定和批判，大量珍贵档案被销毁。
改革开放以来是我国档案工作发展最迅速、成果最显著的时期。国家档案部门紧跟国家改革开放的历史进程，以服务为主题，以发展为主线，全面加强档案业务各项建设，各方面工作取得了明显成绩，初步建立起了中国特色社会主义档案事业体系。我国档案事业的发展历程，集中体现在以下几个方面：档案法制建设不断完善；档案资源建设持续加强；档案利用服务工作成效显著；档案现代化管理水平稳步提高；档案科学教育工作扎实推进；档案宣传出版工作快速发展；档案工作对外交流与合作开创新局面；档案信息化建设成就斐然。在新的发展阶段，档案部门要着力建立覆盖人民群众的档案资源体系与方便人民群众的档案利用体系，不断创造档案事业新的辉煌。
思考题：
1．简述档案的定义及基本特点。
2．简述我国档案工作的基本原则。
3．档案业务工作的基本内容有哪些？第二章公文与公文处理
文书是一种记录信息的文字材料，古往今来，在人类社会生活中广泛地应用。人们利用制作、传递和公布文书，作为记录信息和交流信息的一种重要手段，并把它作为办事和日后查考的一种凭据。文书在公、私事务的处理中，使用都很普遍。文书根据形成者和使用范围可以分为两大类：一类是私人文书；另一类是公务文书。
私人文书，指的是个人、家庭（或家族）在处理自身事务的活动中使用的文书。例如：个人或家庭同亲友之间的来往书信；个人或家庭关于财产、经济关系等方面的契约、合同、收支账目；年老病危的人临终前写下的遗嘱；个人写的自传、家谱等等。私人文书一般由个人制作、处理和保存，有较大的随意性。
公务文书，指的是在公务活动中形成和使用的文书，简称公文，包括各机关、团体、企业、事业单位在履行其职能活动中使用的文件、电报等，如命令、指示、决定、决议、通知、通报、请示、报告、来往公函等。公务文书是国家管理政务的一种工具，也是各类机关与组织上下左右之间相互联系工作、处理问题的一种办事工具。公务文书的应用范围很广，数量相当之多。它的格式有统一的要求，处理上有一定的制度。一个机关或组织的办事机构，围绕公务文书的拟制、处理与保管工作，需要安排一系列工作环节（如起草、审核、签发、签收、登记、承办、整理归档等）形成一个运转流程，总称为文书工作。公务文书的质量如何与文书工作水平的高低有密切的关系。第一节公文的概念与种类一、公文的概念与特点（一）公文的概念
公文，即公务文书，习惯上也泛称为文件。它是国家机关和其他社会组织在行政管理活动中形成的具有法定效力和规范格式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。
下面分几点来说明：（1）公文是各类机关与组织在其工作活动中普遍使用的一种工具，它的内容涉及国家事务及社会生活的各个方面。各类机关与组织各有自己的职能活动范围，有自己的主管业务。文件的来源和使用范围非常广泛，它所反映的内容十分丰富，涉及各条战线的工作，总起来可以说关系国家事务和社会生活的各个方面。（2）公文是一种记录信息和传递信息的书面文字。人类记录信息和表达思想的方式、手段是多种多样的，除了书面文字以外，还有声音、图像等记录的材料，如照片、录音、录像等，无论它们记录与反映的内容是公务活动还是非公务活动，都不属于公文的范围。（3）公文是按照特定的体式和一定的处理程序形成的书面文字材料。我们在工作和学习中使用的文字材料有很多，除公务文书外，还有报纸、刊物、图书、资料等等。公务文书与其他文章、作品、新闻报道等有所不同，它有规定的体式并需要经过一定的处理程序。（4）公文是党和国家具体领导与管理政务，机关与组织处理工作的一种工具。从总的方面说，公务文书是党和政府机关组织与领导国家的政治生活、经济建设、科学文化事业和管理社会生活的一种工具，包括使用公文制定和发布政策、法令，传达贯彻方针、政策与意图，部署与指导工作，商洽与报告工作，交流工作情况与经验，记载工作活动情况等。
公文是机关或组织对外表达意图和决定，并从外部获得与自身工作活动有关的重要信息的一种手段。公文既是处理工作问题的一种办事工具，同时又可以成为本机关工作活动的记录。（二）公文的特点
各类机关与组织在工作学习中使用的文字材料有很多种，除了公文以外，还有报刊、图书、资料等，这些都可以说是表达思想、交流信息的工具。那么，公文同报刊、图书、资料等相比较，有哪些不同呢？为了更明确、更深刻地认识公文的性质和作用，有必要进一步分析公文所具有的特点。1．公文是由法定的作者制成和发布的
公文有法定的作者，这是公文与其他报刊、图书、资料上面发表的著作、文章等在来源和出处上的不同。公文虽然也是应用文，但它不是谁都可以随便写的。所谓“法定的作者”，指的是依据法律和有关的条例、决定等成立的，并且能以自己的名义行使法定的职能、权力和担负一定任务、义务的组织。如国家机关、党的机关、各级军事机关，各个企业、事业单位和人民团体，都是经过有关领导机关批准，根据有关的决定、章程、条例的规定成立的，它们都可以依据自己的职能权限发文。
公文的作者主要是以机关的名义或者机关的某个单位的名义发出。有时也需要以国家领导人和机关负责人的名义发文（如人大常委会委员长、法院院长、学校校长等发布命令、嘉奖令、任免通知、判决书等）。
以领导人名义作为文件的作者，并非以个人身份出现。领导人的职务是经过选举程序，由上级委任和批准的，所以也是法定的作者。机关领导人以代表其所在机关的身份来发文，是行使自己法定职权的一种表现。2．公文具有法定的权威和效力
公文的权威性和合法效力，来自它的制成机关的权威和合法地位，也就是说是由它的制发机关的法定职权和工作威信所决定的。一个机关所制发的公文，在它的职权范围内是有权威和法定的效力的。一个领导机关发的公文有领导权威，一个权力机关发布的法律、条令有法律权威，一个政府机关发的公文有行政指挥权威，一个基层机关发出的请示，有要求它的领导机关批答的权力等等。
从每一份具体公文来说，都有它的特定效用，代表它的制发机关赋予它的具体使命。如：一项“指示”要求所属机关认真贯彻执行；一项“决定”要求下级机关坚决执行；一个“通知”要求收文机关了解；一份“报告”要求上级领导机关阅知等等。
公文的特定效用又叫现实执行效用，简称现行效用或时效。公文的效用具有一定的时间性，没有一份公文是永远有效的。随着形势的发展、情况的变化以及制发机关本身的变革，旧的公文就会被新的公文所代替。正在发挥效用的现行公文，等到它的使命已经完成，或者由于各种原因，它的内容已经过时，已经被新的公文所代替；或者是它的制发机关已经不复存在，而又没有一个合法的继承机关接替，这份公文的现实效用便完结了，它就变成了历史文件。3．公文有规定的体式并需要经过一定的处理程序
这是公文在形式上与形成过程上的特点。为了维护公文的严肃性，保证它的效用和方便文书处理工作，撰制公文须按照规定的体式进行。体式指文体和格式（例如，公文用纸的尺寸、公文的结构等），任何机关不能标新立异，自搞一套。
公文的制发和处理须经一定程序，例如发文经过起草、核稿、签发，再复核、登记、印刷和核发等。收文的处理须经过签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复等程序。任何人不得擅自处理。
上述公文的三个特点，最根本的是第二点，即公文的法定权威和效力。第一点公文的来源，是第二点的决定条件，第三点公文的体式和处理程序是根据第二点的根本性质与要求产生的。我们可以把公文的主要特点用下面一句话来概括：
公文出自法定的机关与组织，代表它的法定职权和办事意图，具有处理公务的合法效用。二、公文的种类
公文的使用范围很广，各种性质、各种类型、各行各业的机关与组织，都会在工作活动中形成和使用公文。公文的内容涉及面很广，文件的数量也相当多。为适应各种工作活动的需要，公文的种类也是相当多的。通常在实际工作中和讨论研究问题时，从各种角度对公文进行分类，总起来大约有十几种划分的方法。这里介绍几种最基本的、常用的公文分类概念，以及各分类的主要文种。（一）公文的分类
通常根据公文的来源、性质、作用、使用范围等方面进行分类。标准不同，分类的结果也不相同。1．从公文的来源分
一个机关或组织单位的全部文件，从其来源上分可以划分为两大类。一类是由其他单位发送来的公文，也就是本单位收到的公文，叫做收来公文，简称收文。收文是由外机关制发的，作为传达它的制成单位的意图，发送到本单位来联系工作的。如上级单位发来的指示、意见、通知等，下级单位送来的请示、报告等。另一类是由本单位制成的公文，其中按照制发公文的目的，又可以分为两类：一是传达本单位或本部门的意图，发送给需要同它进行工作联系的单位，叫做对外公文，简称发文。例如：本机关给上级机关的请示、报告；本机关给下级机关的指示、批复；本机关给平行机关的公函、通知等。二是由本单位制成的，在本单位内部使用的公文，叫做内部公文。例如：单位内部的工作计划、总结、规章制度等等。
从逻辑关系上看，两个层次共分三类，即收文、发文，其中发文又可分为对外文件和内部文件。
需要说明的是：由于公文的情况比较复杂，这种划分不是绝对的，有时会发生交错或互相转化。例如：本单位内部使用的公文，有的也同时需要向外发出（如本单位的工作计划、规章制度等，有时需要报送上级领导机关了解或备案），这样它既是内部文件又是对外发文。再如，有些本单位收来的文件，又需要向外转发，如上级机关发来的指示或通知，本机关又向自己的下属机关转发，要求下面贯彻执行。这样的公文，它既是收文，又转化成对外发文或作为对外发文的附件。2．从行文关系分
从收文机关与发文机关之间的关系来分，分为上行文、平行文、下行文三类。
上行文——是指下级领导机关向所属的上级领导机关发送的文件，如请示、报告。上行文主要用于下级机关向上汇报有关工作情况、请示工作问题，请求给予领导指导等。
平行文——是指同一组织系统中同级机关之间或非同一组织系统中不相隶属机关之间的来往文件。如国务院的各部、委之间，省政府所属各局之间往来的公文。再如某中学与卫生局发送的公函，由于这两个单位是不同组织系统的不相隶属的单位，在行文关系上不存在上、下级之分，因此相互往来的公文仍属平行文。
下行文——是指上级领导机关对下级所属机关的发文。如国务院给各部、委和各省、市、自治区人民政府发的公文。3．从文件的制发机关及其性质分
从文件是由哪一类机关制发的可以分为下面几种：
法规文件——由国家的权力机关（各级人民代表大会）和行政机关（各级人民政府）制定和颁布，包括各种法律、法令、条例、规章、决定、决议等。
法律和法令是体现统治阶级的政治路线，受国家的强制力保证执行的行为规则，是阶级专政的工具，也是管理国家、调整社会关系和经济关系的工具。国家机关关于行政措施、行政制度和活动规则等方面所作的规定、条例、命令、决定等，叫行政法规。法规文件是管理国家事务的极其重要的依据。
行政文件——是指国家行政机关在处理日常工作中使用的文
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