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发布时间:2020-09-20 16:53:05

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作者:何立峰

出版社:中国计划出版社

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国家新型城镇化报告2018

国家新型城镇化报告2018试读:

国家新型城镇化报告2018国家发展和改革委员会主 编:何立峰   副主编:胡祖才   中国计划出版社

图书在版编目(CIP)数据

国家新型城镇化报告.2018/何立峰主编.—北京:中国计划出版社,2019.7

ISBN 978-7-5182-1040-4

Ⅰ.①国… Ⅱ.①何… Ⅲ.①城市化—研究报告—中国—2018 Ⅳ.①F299.21

中国版本图书馆CIP数据核字(2019)第133734号

国家新型城镇化报告2018

主 编:何立峰

副主编:胡祖才

中国计划出版社出版

网址:www.jhpress.com

地址:北京市西城区木樨地北里甲11号国宏大厦C座3层

邮政编码:100038 电话:(010)63906433(发行部)

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889mm×1194mm 1/16 33.25印张 587千字

2019年7月第1版 2019年7月第1次印刷

ISBN 978-7-5182-1040-4

审图号:GS(2019)3380号

定价:138.00元

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侵权举报电话:(010)63906404

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主  编:何立峰

副 主 编:胡祖才

主编单位:国家发展和改革委员会

编写人员:

陈亚军 明晓东 周 南 张建民 陈 雷 韩 云

刘春雨 陈迪宇 王大伟 黄 跃 王 政 叶 欠

张金萍 胡亚昆 段彦玮 缪乃强 李轶璠 蔡翼飞序言

2018年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年,是改革开放40周年,也是决胜全面建成小康社会承上启下的关键一年。各地区各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,统一思想、强化协同、狠抓落实,有力有序有效推进新型城镇化建设,稳步实施《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,城镇化发展质量持续提升。

第一,聚焦促进人的城镇化,农业转移人口市民化通道进一步拓宽。非户籍人口在城市落户和基本公共服务常住人口全覆盖这两个市民化主要任务,都取得较大进展。农业转移人口在城乡区域间有序流动的障碍进一步破除,城区常住人口1000万以下的各类城市基本放开了人才落户门槛,中西部地区除省会城市外基本实现了普通劳动者零门槛落户,2018年新进城落户1390万人,户籍人口和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%。居住证制度全面落地生效,以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制进一步健全,居住证含金量持续提高,对未落户城镇的常住人口基本公共服务保障持续改善。“人钱挂钩、钱随人走”“人地挂钩、以人定地”等配套政策不断完善、加快落地。

第二,聚焦增强整体协同性,城镇化空间格局进一步优化。城市群规划建设稳步推进,京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设加快推进,跨省区城市群规划全部出台,省域内城市群规划全部编制完成,“19+2”的城市群格局基本建立。城镇规模结构持续优化,城市市辖区调整、新生中小城市设立、乡镇行政区调整等有序推进,经济发达镇扩权赋能等改革取得重要进展。特色小镇建设逐步回归理性,坚持产业建镇、特色兴镇,规范纠偏工作取得明显成效,淘汰整改427个“问题小镇”,并涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、环境优美、宜业宜居的特色小镇。

第三,聚焦补短板强弱项,城市功能和可持续发展能力稳步提高。城市增长动能不断优化,大城市尤其是东部沿海发达城市产业转型升级步伐加快,创新创业创造深入推进,新产业新业态新模式不断催生,经济质量和吸纳就业能力不断增强,新动能对城镇新增就业的贡献率超过2/3。城市综合承载能力持续提升,城市轨道交通运营总里程增至4900公里左右,地下综合管廊建设、棚户区改造、黑臭水体整治、老旧小区改造等补短板工作也取得较大进展。城市品质建设迈出新步伐,绿色、智慧、人文城市建设稳步推进,各具特色的城市魅力得以彰显。

第四,聚焦激发活力动力,城镇化关键体制机制改革有所突破。“地”“钱”“权”等改革都取得新进展。城乡土地制度改革持续深化,农村土地制度改革三项试点取得的有益经验纳入《土地管理法修正案(草案)》,拟以法律形式固化;城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制初步建立,明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。农村产权制度改革步伐加快,农村承包地确权登记颁证工作基本完成,集体产权制度改革试点覆盖全国1/3左右的县级行政区。城镇化投融资机制逐步改进,开发性政策性商业性金融和保险资金的投入机制不断完善、规模持续扩大,农村金融体系有所改善。

第五,聚焦强化纵横联动,城镇化工作机制不断健全。推进新型城镇化工作部际联席会议制度有效运行,召开第五次会议,议定2018年新型城镇化建设重点事项和实施路径。召开第二批国家新型城镇化综合试点现场经验交流会,全面总结梳理可复制可推广的典型经验。城镇化培训指导工作大幅强化,举办新型城镇化市长培训班,中央领导同志对培训班作出重要批示,全国206个地级及以上城市市长、有关负责同志参加培训。

过去一年取得的成绩,是以习近平同志为核心的党中央坚强领导的结果,是习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引的结果,是各地区各有关部门认真贯彻落实中央决策部署、勇于担当、协同推进的结果。

同时,我们也要清醒地看到,新型城镇化建设仍然存在不少难点问题。一是市民化进程不快与质量不高并存,不少中西部和东北地区城市的农业转移人口落户积极性不高,一些大城市吸纳落户的积极性也不高,还存在不少通过乡改镇和村改居将原农村户籍人口统计为城镇户籍人口的“统计落户”现象。二是“大城市病”突出与中小城市人口减少并存,部分大城市仍然存在交通拥堵和环境污染等“大城市病”;部分中小城市人口减少和经济衰退问题凸显,全国1/6城市的行政区常住人口减少、1/7城市的城区常住人口减少,基本都是中小城市,其中62%的城市位于东北或边境地区,其余的是部分三四线城市。三是城乡要素流动不畅与公共资源配置不合理并存,城市人才、资金、科技等要素下乡存在各种障碍,农村各类资源资产难以用好盘活;公共资源长期更多向城市配置,乡村基础设施和公共服务历史欠账较多。四是城镇化建设资金不足与地方政府债务风险并存,单纯依靠地方政府自有资金和发行债券融资推进城镇化建设的模式难以为继,地方实际财力与发展建设资金需求差距明显,部分城市政府债务水平居高不下、偿债压力较大,部分地区隐性债务风险较大且缺少有效化解途径。对这些问题要高度重视,力争制定更有效的政策措施,逐步加以解决。

2019年是新中国成立70周年,是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。习近平总书记在中央经济工作会议上指出,要推动城镇化发展,提升城市群功能,推动一些中心城市地区加快工业化城镇化,增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力;抓好已在城镇就业的农业转移人口落户工作;加强城市规划和统筹协调,提高大城市精细化管理水平,排除各类风险隐患;特色小镇建设要突出特色、避免乱象。这为新型城镇化工作指明了方向、明确了重点,提出了新的要求。我们要认真学习领会,坚决贯彻落实。

从国内外形势看,我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期,但外部环境更趋复杂严峻,中美经贸摩擦影响逐步显现,经济下行压力加大,结构调整阵痛凸显。在这个大背景下,做好新型城镇化工作意义重大。新型城镇化是最大的内需之所在,对培育形成强大国内市场具有重要作用。现阶段,我国仍处在城镇化较快发展的重要时期,任务仍然十分艰巨,要啃的硬骨头还有很多,要把重点转向进一步提高城镇化发展质量、破除关键体制机制障碍、加大精准补短板力度等方面。

2019年推进新型城镇化建设的总要求是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会以及中央经济工作会议精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持和加强党的全面领导,坚持以人民为中心的发展思想,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持推进高质量发展,加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作,推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展,培育发展现代化都市圈,推进大城市精细化管理,支持特色小镇有序发展,加快推动城乡融合发展,实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上,为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力支撑,为决胜全面建成小康社会提供有力保障。

第一,坚持以人的城镇化为核心,加快农业转移人口市民化。建立有利于劳动力在城乡之间有序流动的体制机制,推进农业转移人口市民化,是发挥市场配置资源决定性作用、顺应人口就业选择、提高全员劳动生产率的制度保障。一是,要积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户,继续加大户籍制度改革力度,在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上,除个别超大城市外,放开放宽大城市落户条件。二是,要推进常住人口基本公共服务全覆盖,聚焦就业、教育、医疗、社保、住房等民生重点,让农业转移人口在城市也能实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。三是,要深化“人地钱”挂钩等配套政策,进一步强化对各地区推进农业转移人口市民化的激励力度。四是,城市要更好发挥对脱贫攻坚的重要促进作用,大力推进有能力在城镇稳定就业生活的建档立卡农村贫困人口落户,优先为其提供基本公共服务。

第二,坚持以城市群为主体,完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。城市群是我国城镇化空间格局的主体形态,是人口和经济的主要集聚地,是彰显综合国力和国际竞争力的主战场。一是,要有序实施城市群发展规划,加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设,研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措,坚持以中心城市引领城市群发展。都市圈是城市群的核心板块,要深入实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,构建空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。二是,要推动大中小城市协调发展,疏解超大特大城市非核心功能,释放大城市辐射带动作用;夯实中小城市和小城镇这个城镇化的基本盘,增加中小城市数量、提高中小城市质量;支持特色小镇健康有序发展,突出特色、避免乱象;高度重视边境城镇发展,结合兴边富民规划实施,研究出台针对性措施,提高宜居宜业水平,稳定边境城镇人口。三是,要综合考虑人口规模结构和流动变化趋势,构建有前瞻性的综合交通运输网络。

第三,坚持以提高竞争力为导向,建设现代化宜业宜居城市。城市是经济发展的主要载体,是创新活动的主要策源地。以提升城市产业竞争力和人口吸引力为导向,统筹优化城市国土空间规划、产业布局、公共资源配置和人口分布,提升城市发展质量,是推进高质量发展的内在要求。一是,要分类引导城市产业布局,健全有利于区域间制造业协同发展的体制机制,引导城市政府科学确定产业定位和城际经济合作模式,避免同质化竞争。二是,要优化城市空间布局,全面推进城市国土空间规划编制工作,强化“三区三线”管控,推进多规合一,促进城市精明增长;坚持生态优先、绿色发展,建设美丽宜居城市。三是,要改进城市公共资源配置,在优化大城市公共资源布局的同时,立足实际在中小城市适度增加教育、医疗、财政转移支付等公共资源供给。四是,还要加强城市基础设施建设,健全城市投融资机制,大力提升城市精细化管理服务水平,让城市更加宜居、更具特色、更富人文关怀。

第四,坚持城乡融合发展,协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾、解决发展不平衡不充分问题的关键抓手,是现代化的重要标志,也是拓展发展空间的强大动力。要坚决破除体制机制弊端,切实推进城乡要素双向自由流动、平等交换和公共资源合理配置,重塑新型城乡关系。一是,要促进各类要素更多向乡村流动,在乡村形成人才、土地、资金、技术、产业、信息汇聚的良性循环。二是,要缩小城乡基本公共服务差距,推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖,推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。三是,要提高城乡基础设施建管能力,坚持先建机制、后建工程,加快推动乡村基础设施提档升级,实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。四是,要促进乡村经济多元化发展,培育发展现代农业和新产业新业态,建立生态产品价值实现机制,释放乡村发展活力。五是,要促进农民的工资性、经营性、财产性和转移性收入持续增长,缩小城乡居民生活水平差距。

高质量完成2019年新型城镇化建设重点任务,必须横向协同、纵向联动、共同发力。各地区各有关部门要按照任务分工,担负起具体落实的主体责任,改革创新、善谋善为、求真务实、扎实推进。一是强化横向协同,切实凝聚各方力量。新型城镇化是一项复杂的系统工程,需要各有关部门握指成拳、协力推进。要进一步完善推进新型城镇化工作部际联席会议制度,充分发挥部门协同工作平台的重要作用。各有关部门要抓实抓好所负责任务,细化实化政策举措,确保在任务时限内完成。发展改革委将建立《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》双月调度督导机制,请有关部际联席会议成员单位定期报送工作进展,每两月召开联络员会议,协同研究针对性举措。二是强化纵向联动,确保任务落实落地。各有关部门要有效调动系统力量,将能够分解的任务逐级分解,将责任层层传导,做到一级抓一级、层层抓落实。加强对系统内的业务指导,引导其立足实际抓好落实性工作。择机开展重点任务落实情况的监测评估,强化现场调度和规范纠偏。三是强化总结推广,发挥示范带动效应。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》实施已有5年时间,很多地区探索出了好经验好做法。各有关部门要及时总结提炼推广,在更广范围内释放制度红利。发展改革委将总结梳理第二批、第三批国家新型城镇化综合试点的典型经验,挖掘分析城市经济高质量发展、特色小镇健康发展的先进做法,以举办现场会、印发政策性文件等形式进行推广,为其他地区发展提供有益借鉴。

2019年是我们党和国家发展进程中具有重要意义的一年。新型城镇化建设事关全局和长远,任务艰巨、责任重大。我们要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围,切实增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,奋发有为、真抓实干、敢于担当,努力推动新型城镇化高质量发展取得新进展,以优异的成绩迎接新中国成立70周年!胡祖才国家发展和改革委委员会副主任2019年4月一 总报告2018年推进新型城镇化建设进展分析

2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年,是改革开放40周年,是实施“十三五”规划承上启下的关键一年。各地区各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,按照推进新型城镇化工作部际联席会议第五次会议审议通过的2018年新型城镇化建设任务,统一思想、深化改革、强化协同、狠抓落实,推动新型城镇化建设稳步迈向高质量发展阶段。现将有关情况报告如下:一、2018年工作进展和成效

新型城镇化建设有力有序有效推进,1亿多非户籍人口在城市落户的行动稳步实施,城镇化领域改革红利和政策效应加快显现,发展质量持续提升。(一)人口市民化稳步推进,户籍和常住人口城镇化率均提高1个百分点以上

一是户改红利惠及更多人口。户籍制度改革持续向纵深推进,2018年进城落户1390万人,户籍和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%(见图1)。人才流动的户籍壁垒基本打破,南京、武汉、成都、郑州、西安等特大城市全面取消了高校和职业技术院校毕业生、技术工人、留学归国人员等群体落户限制。普通劳动者落户门槛也在不断降低,中西部地区除省会城市外基本实现零门槛落户;东部地区城市落户条件普遍降低,北京、上海、广州、深圳等超大城市积分落户制度不断完善,部分大城市取消了参加城镇社保年限要求,一些城市专门为公交、消防、环卫等艰苦行业从业人员下达落户指标。图1 2015—2018年我国城镇化率变化情况

二是居住证制度全面落地生效。《居住证暂行条例》和居住证制度稳步实施,截至2018年底,共发放居住证7800万张,以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制进一步健全。大部分城市在6项城镇基本公共服务和7项办事便利的全国基准线上,进一步增加居住证附着的公共服务项目,持续提高居住证含金量。

三是常住人口公共服务扩面提质。对未落户城镇常住人口的基本公共服务保障持续改善。中央财政下达城乡义务教育经费保障机制资金1191亿元,进城务工人员义务教育阶段随迁子女进入公办学校就读的比例达79%,另有5%享受政府购买学位服务。城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制初步建立。京津沪渝和85%的地市建立了城乡统一的居民基本医保制度,各级财政对城乡居民医保的补助标准增至每人每年490元,将农村贫困人口全部纳入基本医保和大病保险范围;制定了便利农民工等外来群体异地就医的办法,跨省异地就医结算平台覆盖所有县级行政区。中央财政安排城镇保障性安居工程补助资金2198亿元,用于支持城市棚户区改造、发放租赁补贴和公租房建设;引导各地区将符合条件的农业转移人口纳入公租房保障和住房公积金缴存范围,截至2018年底,817万稳定就业外来务工人员享受公租房保障。国务院印发《关于推行终身职业技能培训制度的意见》,中央财政安排就业补助专项资金477亿元。基本殡葬服务得到加强。

四是“人地钱”挂钩配套政策持续加力。“人钱挂钩、钱随人走”“人地挂钩、以人定地”配套政策框架不断完善。2018年中央财政农业转移人口市民化奖励资金增至300亿元,对落户人口较多地区的支持力度进一步加大。农业转移人口落户数量成为制定2018年全国土地利用计划、安排各地区城镇新增建设用地规模的重要依据,并在计划中单列城镇保障性安居工程用地,多数省份已制定“人地挂钩”实施细则或办法。(二)城市群规划全面实施,大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局逐步优化

一是城市群规划建设稳步推进。经国务院批复同意,印发实施《关中平原城市群发展规划》《兰州—西宁城市群发展规划》《呼包鄂榆城市群发展规划》,跨省域城市群发展规划全部出台实施,省域内城市群发展规划全部编制完成。城市群发展规划实施成效初显,一些城市群在基础设施联通、公共服务共享、生态环境共治等方面积极创新探索,跨行政区的大气污染联防联控成果显著,长三角、珠三角城市群城际交通网基本建成,“轨道上的京津冀”正在加快形成。《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》报国务院同意已印发实施(见图2)。图2 《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》文件图解

二是城镇规模结构持续调整优化。大城市中心城区非核心功能疏解与卫星城建设有机结合、统筹推进,北京城市副中心规划建设高质量推进,河北雄安新区管长远的重大基础性工作基本完成,深汕合作区正式成立。城市市辖区持续优化,7个城市市辖区调整完成,广东深圳光明区由功能区转变为行政区。新生中小城市培育稳步推进,按照既定标准和程序设立了13个县级市。经济发达镇行政管理体制改革不断深化,一些特大镇扩权赋能取得进展。乡镇街道精简优化调整工作有序开展,完成乡改镇247例、乡改街道13例。

三是特色小镇规范发展机制初步建立。国家发展改革委印发实施《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》,坚持产业建镇、特色兴镇,初步建立规范纠偏机制、典型引路机制、服务支撑机制,引导各地区各有关部门科学调整特色小镇政策,并持续淘汰错用概念的行政建制镇、滥用概念的虚假小镇、缺失投资主体的虚拟小镇。规范纠偏工作取得明显进展,在全国运动休闲特色小镇创建名单中淘汰整改34个,在省级和市县区级特色小镇创建培育名单中分别淘汰、整改70个和177个,在政府创建名单外市场主体自行命名特色小镇中淘汰146个,各地区特色小镇建设正逐步回归理性,涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、环境优美、宜居宜业的特色小镇。(三)城市补短板力度加大,城市功能和可持续发展能力稳步提高

一是城市经济向高质量发展转变。大城市尤其是东部沿海发达地区经济转型升级步伐加快,传统产业改造提速,科技创新活力逐步释放,大众创业万众创新持续推进,新产业新业态新模式不断催生,经济质量和吸纳就业能力持续提升。全国规模以上高技术制造业增加值同比增长11.7%;城镇新增就业1361万人,比上年多10万人,其中新动能对新增就业贡献率超过2/3。

二是城市综合承载能力持续增强。城市轨道交通规范有序发展,国务院办公厅印发实施《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》,2018年新增运营里程超过600公里,运营总里程增至4900公里左右。市政设施建设取得新进展,新开工建设地下综合管廊788公里,形成廊体749公里,城市生活垃圾无害化处理率提高到97.8%。城镇棚户区和老旧小区改造有序推进,棚户区新改造开工626万套,15个老旧小区改造试点城市的试点小区改造开工率达96%、完工率达78%。城市排水防涝补短板和黑臭水体整治取得较大进展,排水防涝补短板重点城市1116个易涝点已开工整治980个,36个重点城市1062个黑臭水体中的1009个已消除或基本消除黑臭。城乡供水安全保障得到加强,应急备用水源建设加快推进。

三是城市品质建设迈出新步伐。绿色城市建设取得新成效,绿色建筑占城镇新建建筑比例提高到40%,23个城市新纳入中央财政支持北方地区清洁取暖试点城市范围,京津冀及周边地区、汾渭平原完成散煤替代任务480万户,94座水生态文明城市试点完成验收。智慧城市建设落地生根,推动生产生活方式变革(参见图3),新型智慧城市评价指标体系更加健全,地级以上城市数字化管理平台建成率提高到75.5%。人文城市建设有序推进,累计划定历史文化街区875片、确定历史建筑2.5万处,城市人文底蕴和特色风貌得以彰显。图3 城市智能垃圾分类回收点(四)城镇化关键体制机制改革持续推进,重点领域和关键环节有所突破

一是城乡土地制度改革稳步推进。城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制初步建立,明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用,2018年397个深度贫困县所在19个省份调出指标20万亩,可获得脱贫攻坚资金461亿元。农村土地制度改革三项试点取得新成效,截至2018年底,农村集体经营性建设用地直接入市1.1万宗、10.6万亩、总价款290亿元,腾退零星闲置宅基地18万户、11.8万亩;经全国人大常委会决定,将试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年底。利用集体建设用地建设租赁住房试点不断深化,在首批13个城市试点基础上,推动福州、南昌等5个城市纳入试点范围。加快闲置土地处置,土地利用更加节约集约,2018年处置闲置土地86万亩、批而未供土地350万亩。

二是农村产权制度改革步伐加快。农村承包地确权登记颁证工作基本完成,摸清了底数、稳定了承包关系,为土地适度规模经营和新型农业经营主体培育奠定了基础。农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点继续深化,在当地农商行承担主体责任基础上,政策性银行、股份制银行也在积极探索,截至2018年9月,试点地区累计发放“两权”抵押贷款1480亿元、贷款余额812亿元。农村集体资产清产核资全面开展,已有196.5万个组、47.8万个村、6619个乡镇集体经济组织完成清产核资工作。农村集体产权制度改革试点扩面,2018年新确定3个整省试点、50个整市试点、150个整县试点,已覆盖全国1/3左右的县级行政区。

三是城镇化投融资机制逐步改善。开发性政策性商业性金融和保险资金对新型城镇化建设的投入机制不断改进、规模持续扩大,截至2018年底,国家开发银行和中国农业发展银行相关贷款余额超过1.4万亿元,中国工商银行和中国农业银行相关贷款余额超过3万亿元,保险资金以债权或股权形式投入超过2万亿元。农村金融体系有所改善,建立推动农村商业银行坚守定位的指标体系,引导其回归本源、强化“支农支小”;村镇银行培育稳步推进,在15个中西部省份和老少边穷地区开展“多县一行制”村镇银行试点,截至2018年11月,农村中小银行机构涉农贷款余额超过10万亿元。截至2018年11月,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理库项目共计8558个、投资额12.9万亿元,其中已签约项目投资额6.9万亿元、已开工项目投资额3万亿元。

四是城镇化工作机制更加完善。推进新型城镇化工作部际联席会议制度有效运行,召开第五次会议,议定2018年新型城镇化建设重点事项和实施路径;初步建立了统筹引导特色小镇规范发展的协同工作机制。召开第二批国家新型城镇化综合试点现场经验交流会,全面总结梳理可复制可推广的典型经验。城镇化培训指导工作大幅强化,举办新型城镇化市长培训班,中央领导同志对培训班作出重要批示,全国206个地级及以上城市市长、有关负责同志参加培训;分别开展特色小镇规范建设、城乡融合发展专题研修,全国200多个县级人民政府负责同志和项目负责人参加研修。二、当前存在的主要问题

当前城镇化领域还有部分中长期问题没有得到根本性化解,一些新情况新问题也有所显现。(一)市民化进程不快与质量不高并存

一方面,受农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”自愿有偿退出机制尚未有效建立等因素影响,不少中西部和东北地区城市农业转移人口落户积极性不高,落户人数增长乏力。另一方面,受“人地钱”挂钩等配套政策力度还不够大等因素影响,一些大城市吸纳落户积极性依然不高,大量已在城镇就业且有落户意愿的农业转移人口无法落户。同时却有不少落户是通过乡改镇和村改居,将原农村户籍人口统计为城镇户籍人口,但其生产生活方式并未改变,也未享受到与城市居民同等的公共服务。(二)“大城市病”突出与中小城市人口流失并存

一方面,部分大城市交通拥堵和环境污染等“大城市病”依然突出。据有关机构测算,几十个主要城市高峰拥堵延时指数超过1.7,70%的地级及以上城市环境空气质量不达标。另一方面,部分中小城市人口流失和经济衰退等问题日益凸显。几十个中小城市城区人口持续减少,产业发展活力不足、营商环境欠佳,公共服务总量短缺、质量偏低,城市吸引力和承载力较差。(三)城乡要素流动不畅与公共资源配置不合理并存

一方面,城市人才、资金、科技等要素下乡存在各种障碍,农村土地制度尤其是集体建设用地制度改革仍需深化,乡村金融体系和金融产品发展滞后,各类资源资产难以用好盘活、价值难以显化,制约了发展活力释放。另一方面,公共资源配置长期更多向城市配置,导致乡村基础设施和公共服务历史欠账较多,削弱了乡村对人才和产业的吸引力,也影响了农民幸福感获得感安全感提升。(四)城镇化建设资金不足与地方政府债务风险并存

一方面,当前城镇化建设资金以地方政府自有资金和发行债券融资投入为主,地方实际财力与其发展建设资金需求差距明显,对社会资本和民间投资不敢用、不会用。另一方面,部分城市政府债务水平居高不下、偿债压力较大,2018年有200个左右设区市本级和县级政府综合债务率超过100%的风险预警线,政府举债融资投入城镇化建设的空间收窄。此外,部分市县政府隐性债务风险较大且缺少有效化解途径,处置不当可能产生“半拉子工程”,并带来“处置风险的风险”。三、2019年工作考虑

2019年是新中国成立70周年,是全面建成小康社会关键之年。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会以及中央经济工作会议精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持和加强党的全面领导,坚持以人民为中心的发展思想,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持推进高质量发展,加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作,推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展,培育发展现代化都市圈,推进大城市精细化管理,加快推动城乡融合发展,为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力支撑,为决胜全面建成小康社会提供有力保障。(一)实施2019年新型城镇化建设任务

一是尽快召开推进新型城镇化工作部际联席会议第六次会议,布置2019年新型城镇化建设任务,并会同各有关部门加快落实。二是督促各地区围绕加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推动城乡融合发展等4大方面建设任务,抓紧开展各项工作。(二)推动重要政策举措落实生效

一是加强跟踪分析和监测评估,聚焦1亿非户籍人口在城市落户、城乡融合发展、特色小镇规范建设等重要任务,分析评估实施效果,及时制定有效对策。二是抓好试点示范工作,聚焦国家新型城镇化综合试点、农村土地制度改革三项试点等,以点带面、顺次推进,率先探索体制机制改革路径,择机转化为全国性制度安排和政策设计。(三)加强经验交流和培训指导

一是适时举办全国性或区域性专题现场经验交流会,以国家新型城镇化综合试点、特色小镇规范建设等为主题,及时有效总结推广典型案例和典型经验,并研究解决实践中出现的新情况新问题。二是针对舆论热点及时进行政策解读,加强对地方政府特别是基层同志的专题培训,建立面对面指导长效机制。改革开放40年来城镇化的发展历程、经验与展望

两个重要时点将会被记入我国城镇化发展史:一是改革开放,开启了我国现代意义上的城镇化进程,城乡之间曾经坚固的藩篱开始松动,城镇化步伐加快;二是党的十八大,开启了中国特色新型城镇化的新征程,城镇化发展方式总体出现深层次、根本性的变革,城镇化红利惠及亿万城乡居民。改革开放40年来,我国城镇人口从1.7亿人增加到8.1亿人,城镇化率从17.9%上升到58.5%、超过世界平均水平。城镇化的快速发展带动了经济结构和生产效率的持续优化,带动7亿多人口摆脱贫困、城乡居民收入增长近百倍,极大提高了城乡居民福祉,成为国民经济持续发展的重要支撑。我国成为这一时期对全球城市化增速贡献最大的国家,是世界城市化最重要的引擎。一、改革开放开启了我国城镇化快速发展进程

改革开放前较长一段时期,农民向城市流动受到严格限制。改革开放后,随着经济快速发展特别是工业化快速推进,城乡分割的政策体制开始松动,越来越多的农民进城务工,城镇化加速发展。(一)改革开放到20世纪80年代中期,城镇化恢复发展

这一时期,随着人民公社逐步解体、农村家庭联产承包责任制全面推开,农业生产效率明显提高,乡镇企业异军突起,农村剩余劳动力开始向城镇转移。1978—1985年,城镇化率从17.9%提高到23.7%,年均增长0.83个百分点。一是流动人口大量出现。1984年,国务院印发《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户,打开了农村人口向城市流动的阀门。二是城镇数量显著增长。1982年印发《改革地区体制、实行市领导县体制的通知》,开始探索地改市、地市合并,实行市领导县体制,切块设市、设镇模式逐步向整县设市、整乡改镇模式转变,城市数量从193个增加至324个,建制镇数量从2173个增加至近1万个。三是城镇开发和公共服务提供模式在探索中改革。1979年《中外合资经营企业法》允许“三资”企业付费使用国有土地,打破了国有土地长期无偿、无限期、无转让制度。1980年,城市开始征收土地使用费。住房制度按照“出售公房、调整租金、购房补贴”的总体设想开启改革,先后探索全价售房和按照政府、单位和个人各承担1/3房价的三三制原则补贴售房政策。(二)20世纪80年代中期到90年代中后期,城镇化稳步推进

这一时期,计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡,乡镇企业蓬勃发展带动小城镇加快建设,沿海地区加快开放,“三来一补”渐成气候,大量农业转移人口由内陆至沿海务工。1986—1996年,城镇化率从23.7%稳步提高至30.5%,年均增长0.68个百分点。一是流动人口迅速增加。1988年后粮油及副食品价格逐步放开,以户口为依据发放的各类票证陆续取消。1993年,城镇粮油定量供应制度废除,户籍对人口流动的约束作用进一步削弱,全国流动人口从2000万左右激增至约8000万。二是城镇规模结构不断改善。1986年明确设市标准后,整县改市成为设市主导模式,到1997年暂停县改市,全国城市数量达668个,54%通过整县改市设立;建制镇数量突破1.8万个,83%通过乡改镇设立。深圳、厦门等经济特区,宁波、青岛等14个沿海开放城市,上海浦东新区等迅速崛起。三是新的城镇开发模式初步形成。1987年,深圳特区启动全国首次国有土地使用权拍卖。1988年,允许土地使用权转让写入《宪法》。1989年《城市规划法》出台,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布,城市规划制度和土地出让金制度正式建立。四是新的城镇住房供给体系初步形成。1988年国务院确定住房实物分配向货币分配方式转变的改革思路。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》,住房供应管理逐步由单位化向社会化、专业化改变。(三)20世纪90年代中后期到2012年,城镇化高速发展

这一时期,计划经济向社会主义市场经济转轨基本完成,“入世”后我国深度融入全球分工体系,经济快速增长为城镇化发展提供持续动力。1996年城镇化率达到30.5%,进入诺瑟姆曲线快速增长区间,城镇化率加快跃升,到2012年达52.6%,年均增长1.38个百分点,流动人口数量从8000万增至2.36亿。一是县级以下城镇落户逐步放开。1998年以后,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》等若干文件,进城落户政策有所放宽。2011年,国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》进一步放开放宽县级及以下城镇落户。二是大城市发展迅速,城市群初具形态。“十五”计划《纲要》提出“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”并编制城镇化专项规划。撤县设市社区逐步成为区划调整主流,至2012年城市数量调整至657个(见图1)。各类要素加快向北上广深等大城市集聚,100万人口以上城市增至127个,增幅超过100%。东部沿海城市群逐渐兴起。三是新城新区建设快速推进。由于老城区空间难以承载城镇化快速发展,各地纷纷开展新城建设和老城更新,国务院批复设立了重庆两江新区、浙江舟山群岛新区等国家级新区,各类新城新区拓展了城市发展空间。四是多层次城镇住房供给体系快速构建(见图2)。1998年,国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,福利分房全面停止。2004年起,城镇经营性建设用地出让全面实施“招拍挂”,《城市房屋拆迁管理条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》相继出台。伴随着住房市场化改革、土地出让制度改革以及央地分税制改革,房地产业快速发展,商品房年销售面积从不足0.5亿平方米增至超过11亿平方米,城镇居民人均住房面积由15平方米左右增至32.9平方米、居住条件明显改善。以廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房为主体的住房保障体系逐步形成,棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居等工程有序实施。五是城镇功能不断完善。城镇建设日新月异,各类基础设施和公共服务设施建设持续加强,城市治安明显改善,城市管理水平大幅提升。图1 改革开放以来我国城市数量变化数据来源:中国城乡建设统计年鉴。图2 多层次城镇住房供给体系构建二、党的十八大开启了城镇化转型发展的新征程

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面系统谋划,明确提出以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。党中央、国务院出台一系列规划措施,逐步完善新型城镇化顶层设计。各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,纵横联动、统筹推进,我国城镇化发展取得了一系列新的历史性成就。(一)人口市民化有序推进,农业转移人口市民化更加便利

农业转移人口市民化制度性通道全面打开,配套性政策体系不断完善,人口管理向自愿落户、自由流动迈出坚实步伐。一是户籍制度改革全面落地,全国建立了城乡统一的户口登记制度。大多数城市放开放宽落户限制,许多中小城市基本实现落户零门槛(参见图3),8000多万农业转移人口成为城镇居民。二是居住证制度全面建立,所有城市和县均已发放居住证,以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制基本建立。2016—2017年,全国共发放居住证5400余万张。一些地区居住证附带的公共服务项目超过30项。三是城镇基本公共服务加快覆盖常住人口。随迁子女在流入地公办学校就读比例达到80%左右,实现城乡义务教育学校生均公用经费基准定额经费随学生流动可携带。2017年,30个省份15万名符合条件的随迁子女在流入地参加高考。城乡居民基本养老保险制度实现“四统一”、基本医疗保险实现“六统一”。绝大多数市县将进城落户农民和稳定就业农民工纳入公租房保障。四是配套政策体系加快形成,“人地钱”挂钩政策框架已经建立,农村“三权”维护和退出机制加快建立,明确现阶段不得以退出农村“三权”作为农民进城落户的条件。图3 各类城市落户政策(二)城镇化空间格局持续优化,培育形成了一批新的增长点、增长极和增长带“十三五”规划《纲要》明确了“19+2”城市群格局,城市群建设加快,集聚带动大中小城市和小城镇协调发展。一是城市群建设持续推进。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设扎实推进,国务院批复同意长三角、长江中游、成渝等跨省区城市群规划,省内城市群规划陆续编制出台。城市群一体化进程加快,对人口和经济的集聚能力显著增强,2016年,京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝五大城市群,以10.4%的国土面积集聚了38.9%的人口,创造了54.5%的国内生产总值。二是城镇规模结构不断完善。广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安等国家中心城市建设积极推进,城市发展活力和潜力大幅提升。设市工作重新启动,中小城市数量有所增加。经济发达镇行政管理体制改革深入推进,特色小镇和小城镇规范发展。三是综合交通运输网络助力城镇化格局优化。主要城市群间快速交通通道基本形成,城市群内部交通运输网络不断完善。2017年底,全国铁路基本覆盖20万以上人口城市,“八纵八横”的高铁骨架网络加快构建,高速铁路覆盖大部分50万以上人口城市;高速公路覆盖97%的20万以上人口城市及其他地级城市,二级及以上公路通达96.7%的县;民用运输机场覆盖全国88.5%的地市。(三)城市功能不断提升,产业竞争力、空间结构、公共服务等多块短板加快补齐

遵循城市发展规律,瞄准防治“城市病”,加快转变城市发展方式,城市综合承载能力持续增强。一是城市产业就业支撑能力不断增强。2013—2017年,城镇新增就业人数年均超过1300万。以创业带动就业成效显著,截至2017年底形成创业就业岗位超过250万个。二是城镇棚户区、城中村改造持续推进。2014—2017年棚户区改造累计开工2322万套,将全国重点镇纳入棚户区改造政策支持范围,城中村改造稳步推进,推动1200多万农民就地转化为市民。三是城市公共服务供给能力稳步提升。2016年底,城市和县城公共供水普及率分别为93.9%和86.0%、燃气覆盖率分别为95.8%和78.2%,城市污水处理率93.4%、生活垃圾无害化处理率96.6%。2016年,全国轨道交通年客运量达到161.5亿人次,较2012年增长85.0%,网约车、分时租赁、共享单车等新交通出行方式蓬勃发展。以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障的住房供应体系基本建立。四是城市规划建设水平不断提升。统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系加快建立,城市周边永久基本农田全面划定,生态红线划定工作加快推进,开发边界划定试点工作顺利完成,城乡建设用地增减挂钩规模和范围有序扩大。五是绿色、智慧、人文城市建设持续推进。2017年,京津冀、长三角、珠三角等重点区域细颗粒物年均浓度较2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%。大数据、云计算、“互联网+”等与城市建设管理融合,地级以上城市全部建成光网城市。截至2017年底,国家历史文化名城、名镇分别达133个、252个。(四)城乡融合发展迈出新步伐,新型城镇化对乡村辐射带动作用增强

新型城镇化和乡村振兴协调推进,城乡融合发展取得新进展。一是城乡融合发展政策加快实施。农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价改革加快推进。截至2017年11月,试点地区共入市集体经营性建设用地1.6万亩。更多人才、技术、资金等要素投向农业农村,科技特派员总数达到84.6万人。二是农村一二三产业加快融合发展。农业科技进步贡献率、农作物耕种收综合机械化率分别达到57.5%和66%。家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体超过300万个,新型职业农民规模超过1400万人。农村电商服务点超过40万个,乡镇快递服务覆盖率达87.3%。三是农民幸福美好生活家园加快建设。建制村公路通畅率达到98.3%,农村自来水普及率达到76%,行政村通光纤比例达到95%。基本实现每个乡镇建好1所卫生院、80%的居民15分钟能够到达最近医疗点。2014—2017年完成贫困农户危房改造1203万套,完成易地扶贫搬迁772万人。4153个村落列入中国传统村落。三、40年历程形成中国特色新型城镇化道路

改革开放40年来特别是党的十八大以来的城镇化实践,形成了中国特色新型城镇化的宝贵经验,探索出了一条中国特色新型城镇化道路。(一)坚持党的领导,积极推进新型城镇化战略

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作。2013年召开改革开放以来第一次中央城镇化工作会议,2015年召开中央城市工作会议,习近平总书记发表重要讲话,为新起点上的城镇化发展指明了战略方向、提供了基本遵循,李克强总理就开展新型城镇化各项工作作出具体部署。党中央、国务院相继出台一系列规划措施。2014年发布《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,明确了推进新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。2016年印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,进一步完善了推进新型城镇化战略的顶层设计。党的十九大提出,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化,对在新时代推进新型城镇化发展作出了重要部署。党中央、国务院领导同志还多次作出重要批示指示,进一步明确了推进新型城镇化工作的具体要求。(二)坚持以人为本,不断促进人的全面发展

习近平总书记指出,城镇化是现代化的必由之路,现代化的本质是人的现代化,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。实践证明,以促进人的城镇化为核心,加快推进农业转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口,使全体居民共享城镇化、现代化建设成果。(三)坚持四化同步,推动信息化和城镇化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调

习近平总书记指出,我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化是一个并联式叠加发展的过程,要同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化。实践证明,我国工业化为城镇化注入了强劲动能,城镇化为信息化开拓了广阔的市场和应用空间,信息化为城镇化注入了新的元素和动力,农业现代化为城镇化健康发展提供了根本支撑。(四)坚持优化布局,以城市群为主体促进大中小城市和小城镇协调发展

习近平总书记指出,城市群是人口大国城镇化的主要空间载体,像我们这样人多地少的国家,更要坚定不移,以城市群为主体形态推进城市化。实践证明,根据资源环境承载能力,依托综合交通网络和信息网络,科学规划布局城市群,推动城市群高质量发展,有利于促进人口、经济与资源环境承载力更加适应,有利于提高国土空间利用效率。(五)坚持生态文明,实现人与自然和谐共生

习近平总书记指出,城镇化进程中要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,尽可能减少对自然的干扰和损害,节约集约利用土地、水、能源等资源。实践证明,只有坚持生态文明的城镇化,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,解决好损害人民群众健康的突出环境问题,才是可持续的城镇化,才是群众认可和向往的城镇化。(六)坚持传承文化,强化中华民族的精神支撑

习近平总书记指出,几千年的中华文明传承和积淀下来的优秀传统文化,是中华民族巨大的精神财富,更是中国特色社会主义现代化建设的重要精神源泉,要发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇,不能千城一面、万楼一貌。实践证明,文化是城市的生命力所在,城市是文化融合的平台,只有尊重不同城市的自然历史文化禀赋差异,创造性地保护和传承好历史文化,保留多样化城市风貌,才能在城镇化过程中保存文化记忆、延续历史文脉、散发文化温度。(七)坚持改革创新,保持长久健康发展的内生活力

习近平总书记指出,改革是推动发展的制胜法宝,推进城镇化要注意处理好市场和政府的关系,既坚持使市场在资源配置中起决定性作用,又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。实践证明,城镇化既是市场主导、自然发展的过程,也是政府引导、科学发展的过程,只有坚持改革创新,破除城乡二元体制,才能推动城镇化驶入健康可持续的发展轨道。四、当前城镇化建设还存在一些矛盾和问题

尽管改革开放以来的城镇化建设成就举世瞩目,但也存在一些需要着力解决的突出矛盾和问题。国家新型城镇化规划实施后,这些矛盾和问题多数得到了缓解,但一些深层次和长期性的问题还没有从根本上解决,难点依然较多,任务仍然艰巨。(一)农业转移人口市民化质量相对不高

城镇户籍人口近年来增长较快,但其中进城农民工转为城镇居民的数量相对不多,部分地区通过乡改镇、村改居等区划调整方式,增加了城镇户籍人口数量,却有部分新居民依然不能与老居民同等享受基本公共服务。一些外来人口比重较高且落户意愿较强的重点地区,对外来人口和普通劳动者落户设置的隐性门槛仍没有完全消除。一些地区在表面上降低落户门槛的同时,却将高门槛放在了进城落户人口的子女入学、社会保障等基本公共服务上,导致农业转移人口市民化质量不够高。

农业转移人口市民化质量不高,制约了消费潜力的释放和劳动生产率的提高,也不利于从根本上消除社会风险隐患。其原因仍然在于地方政府和农业转移人口“两个积极性不高”。一是部分地方政府过于关注农业转移人口市民化的短期成本,把外来人口当成负担而不是责任,甚至以成本分担机制没有完全建立为借口,阻止或延沓为外来人口提供基本公共服务。二是由于农村资产资本化和退出通道不畅,很多农民担心落户会失去农村土地相关权益,国家发展改革委和全国总工会联合开展的问卷调查显示,此因素导致不愿落户的比例高达58.4%。(二)“城市病”严重与中小城市活力不足共存

部分大城市环境污染、交通拥堵、房价高企,公共安全事件频发,“城市病”问题依然突出。2017年,全国338个地级及以上城市中有239个环境空气质量不达标,占70.7%。根据高德地图大数据分析,2017年45个主要城市高峰拥堵延时指数超过1.7,部分城市拥堵正从中心城区向外围扩散。中小城市数量不足、质量不高,人口20万以下的城市仅占城市数量的18%左右,广大中小城市基础设施建设相对滞后,2016年,县城供水和燃气普及率分别低于城市8个和17个百分点。“城市病”直接影响到城镇居民的获得感、幸福感和安全感,中小城市活力不足影响到城镇体系优化和发展潜力释放。“城市病”的根源在于城市规划建设、公共服务、管理水平跟不上人口快速集聚,同时,城市群和都市圈发育相对不足,也难以切实分担中心城市人口过快增长。中小城市发展活力不足,既有设市步伐不快,也有设市模式创新不足的因素,镇区常住人口超过10万的322个镇、超过5万的1125个镇,大都已经具备城市规模和体量,但在传统设市模式下难以直接设市。(三)城镇化资金保障机制仍不健全

新型城镇化资金需求量大,既有当期消费投入,也有跨世代的大规模、长周期投资,需要成本合理、期限匹配的资金投入,需要政府、金融机构、社会资本等多方力量参与。但目前我国城镇化融资渠道仍然比较单一,主要靠政府投入,主要靠土地出让收入、举债担保等方式。一些地方政府融资举债机制仍不完善,仍以各类“明股实债”和购买服务等方式加杠杆。一些地方把PPP模式简单理解为政府的投融资手段,存在风险分配不合理、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善等问题。

多元化可持续的资金保障机制还未建立,导致部分城市政府仍然重建设轻服务、重发展轻保护,影响到推进农业转移人口市民化的意愿,也影响到城镇化总体质量的提高。这还与周期性因素、结构性因素和体制性因素叠加共振,进一步加剧了地方政府性债务风险(参见图4),2016年,全国有90多个设区市本级和336个县级政府债务超过风险预警线。迫切需要在防范化解金融风险的攻坚战中,拓宽城镇化资金来源,创新城镇化资金保障机制。图4 2017年末各省区市负债情况数据来源:各地国民经济和社会发展统计公报及国家统计局公开数据。(四)城乡融合发展体制机制有待建立

城乡间二元结构体制机制障碍仍然存在,户籍管理仅在形式上实现了城乡统一,但户籍附着的社会保障和公共服务仍有城乡区域差异,城乡统一的建设用地市场尚在探索推进过程中,城乡要素平等交换和公共资源均衡配置机制还不完善,城市资本等要素下乡还面临诸多限制。农村集体产权制度改革刚刚起步,一些法律法规还未调整到位。农村土地制度改革进展不快,宅基地使用权确权颁证等基础性工作尚未完成。

城乡分割的体制机制,影响到城镇化辐射带动作用的发挥,影响到城乡融合发展格局的形成。我国城乡发展差距依然较大,2017年,城乡居民收入倍差仍然达到2.71(见图5),城乡间基础设施和公共服务差距依然较大,对生活污水进行处理的行政村比例只有约20%、集中供水率低于70%。城乡教育质量差距明显,农村办学条件相对较差,薄弱环节依然较多。图5 2013—2017年我国城乡居民人均收入情况

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