作者：陆道平,钟伟军
出版社：清华大学出版社
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农村土地流转中的地方政府与农民互动机制研究试读：
Abstract
With the development of economy and market in rural china, it's became hard for agriculture productivity capacity and farmer's living standard to improve further more than before due to the land system. Specially, there is a path dependence of land system set by the command economy in past, the land system in rural was embedded in the relationship between the state, collective organ and farmer. Since reform and opening, there has been some obvious changes in this relationship, for example, the function and role of local governments have been more important and active, and they get so powerful and independent that they can intervene the process of land transaction, but the relationship between state, collective organ and farmer has not changed in essence, the state is still the supreme holder, the property right of land still belong to collective organ, and the farmer is just the operator as the same as before. Under this rationship, the farmer can seldom decide how to do in the process of land transaction, and it's difficult for them to get return corresponding to their role. Base on their own interest, the local governments and collective organ often break into the process of land transaction, the empirical resources of Jiangsu province show that local government's function has been distorted in the land transaction, the research on cooperation of land also indicate that it's hard for farmer to maintain their legal rights of land. how to reconstruct the relationship between state, collective organ and farmer, and how to redefine farmer's land rights are very important. So the state-building based on farmer's right is a necessary work for China.
Keywords: land transaction; state; collective organ; farmer; cooperation of agriculture land
内 容 摘 要
随着农村经济和市场的发展，农村土地制度日益成为约束农村生产力和农民生活水平进一步提高的桎梏，农地流转日益活跃起来。但是，在中国，计划经济时代遗留下来的国家、集体和农民之间关系为土地流转设定了某些重要的规定，中国的农地制度被镶嵌在我国特殊的国家、地方政府和农民的关系之中。改革开放后，地方政府和农民的关系一方面发生了很大的变化，这些变化中最为引人注目的就是地方政府角色和功能的转变，这为地方政府更为积极地干预土地流转的具体过程提供了动力机制，但是另一方面，这些关系并没有发生深刻的变化，国家依然是农村土地的最终支配者，集体依然是农村土地的所有者，农民依然只是土地的经营者而不具有所有权。在这种国家、集体和农民关系下，农民往往难以真正支配土地流转的过程，也难以真正从土地流转中获得充分的收益。地方政府往往基于自身的利益强行介入到土地流转中来，作为集体的村委会也通常会扭曲土地流转行为，江苏省的实证调查资料表明，地方政府背离了土地流转政策中规定的角色和功能，对作为农地流转中新模式的土地股份合作社的调查也表明，这种看似完全基于农民个人自愿和农民利益的自治性土地流转组织在地方政府和集体的介入下同样与其初衷相背离。因此，在中国，重构地方政府与农民的关系，重新确立农民的权利地位、规范地方政府与农民的边界，把国家建设的重心从国家权力的建设转移到农民权利的建设上来，是一个非常重要而迫切的任务。
关键词：土地流转 国家 集体 农民 农地股份合作社第一章导 言
人类长期的历史表明，土地和农民问题一直是关系到国家兴衰以及政治稳定的重要问题。之所以这样说，是因为土地往往直接连接着农民和国家，土地既是农民最为核心的生存资料，也是传统国家中最为重要的物质资料来源。正如黄宗智所言，传统的小农具有三种不同的面貌：首先，是在一定程度上直接为自家消费而生产的单位，他在生产商所做的抉择，部分地取决于家庭的需要。在这方面，他与生产、消费、工作和居住截然分开的现代都市居民显然不同。其次，他也像一个追求利润的单位，因为在某种程度上他有为市场而产生，必须依据价格、供求和成本收益来做出生产上的抉择。在这方面，小农家庭的“农场”也具备一些类似资本主义的特点。最后，可以把小农看做一个阶级社会和政权体系下的成员，其剩余产品被用来供应非农业部(1)门的消费需要。因此，土地承载了农民、国家与市场的基本需求。在人地关系紧张的国家，土地资源一直处于严重稀缺的状态，这必然会导致一个难以调和的矛盾的出现：一方面，国家必须在其中提取足够的资源，以获得必要的物质资料来维持庞大的国家体系的运转。斯考切波（Theda Skocpol）认为，任何国家都要首先并主要从社会中(2)抽取资源，并利用这些资源来创设和支持强制组织和行政组织。而国家由于“拥有合法使用暴力的垄断地位”而往往使得与农民争夺土地剩余时具有先天的优势。可以通过制定土地规约、建立税收体系和强制性的执行体系来实现自身的目标。另一方面，农民必须从土地中获取必要的生活和生产资料以维持自身和家庭的基本需求。在与国家竞争土地剩余的过程中，农民由于是直接的土地经营者，具有信息上的优势，还可以充分利用“弱者的武器”（weapons of the weak）来对抗国家的提取行为。在这种国家与农民基于土地资源的博弈中，不同的国家也就形成了不同的土地政策以及国家与农民关系。而随着农业社会向工业社会以及现代信息社会的转型，土地对于国家和农民的意义发生了很大的变化，国家与农民的关系模式也产生深刻的变迁。一 问题的提出
在中国，基于土地的国家与农民关系与其他国家有着很大的不同，这种不同是由于我国特殊的历史文化和传统社会结果所决定的。这种不同主要在于：在传统中国，尽管土地对于农民和国家来说都至关重要，但是，农民和国家之间在大部分的时间里都没有直接的联系，这种联系更多的时候是通过地方共同体来连接的。因此，在中国，谈到有关土地上的国家和农民关系，就有必要把国家、村庄共同体和农民放在同一个分析框架下加以探讨。
通常，这种村庄共同体由三种边界组成：一是自然边界；二是社会边界；三是文化边界。自然边界构成人们交往的空间与基础。社会边界是对村民的社会确认或法律确认，意味着对公共资源的分享权利。文化边界指村民是否在心理上认可自己的村民身份，是否看重村(3)庄生活的价值，是否面向村庄而生活。传统中国的农民基于以土地为生活生产资源，以村庄为交往空间，以社会文化为交往网络构成了一个独特的村庄生活共同体。这种村庄共同体有自身的交往逻辑和秩序体系，在地方精英（通常是地方宗族领袖或乡村士绅）的领导下，村庄共同体在很多时候形成强有力的集体行动，在腾尼斯（Ferdinand Tonnies）看来，这种“相互之间的、共同的、有约束力的思想信念作为一个共同体自己的意志……它就能把人作为一个整体(4)的成员团结在一起的特殊的社会力量和同情，对国家权力或其他外界的势力产生有约束力的行为，正如马克斯·韦伯所言，在农村，而非城市，是村民利益范围内的一个有实际防御力的联合体，这一点十(5)分重要。于是，在中国，国家难以真正和农民发生直接的联系，更多的时候农民是村庄共同体中的一员，村庄共同体成为国家权力进入村庄直接获取基于土地的各种资源的缓冲带。
但是，在任何农业传统国家中，如何从土地中抽取足够的资源是关系到国家的生存和发展的第一要务，为了实现这一目标，建立强有力的权力体系和法律制度是一种必然的选择。用吉登斯（Giddens）的话来说就是，从土地中抽取资源是国家的配置性资源（allocative resources）增长的表现，而这必须是以国家拥有足够的权威性资源(6)（authoritative recourses）为前提的。这种权威性资源指的是国家的权力体系对社会的渗透与控制。在传统中国，在“普天之下，莫非王土”的思想下，皇权体系对乡村社会的渗透努力从来没有间断过。自从中国在公元前221年成为大一统的中央集权国家以来，国家权力的结构形式从纵向的方面来说，这种自上而下的单一化的权力模式就以日益完善的形式支配着中国几千年封建社会的历史发展进程。总体上，这种权力关系体现出两方面的特点，那就是：一是“天下之事无大小皆取决于上”。在行政上，通过层层负责的严密的官僚体系，从中央到地方各级政府一切政务的最高决定权都集中在皇帝手中，全国上下一切事务原则上都得他说了算；在财政经济上，皇帝则“视天下为莫大之产业”；在司法上，法律都是皇帝意旨的体现，法律对最高皇权不存在真正意义上的约束力，法律从来就不是为制约最高权力的君主制定的，而是为他的下级官员和臣民们制定的。二是庞大的国家机构都是君主的办事机构。中国的封建专制国家建立了一个以皇权为中心，从中央到地方的完备的办事机构系统，使得下级官员或地方官(7)员“远在千里之外，不敢易其辞”。很显然，通过这样的权力关系，传统封建专制国家试图建立起一整套以皇权和中央集权为中心的社会控制体系。在王亚南先生看来，这种控制体系无非试图达到以下三种目的：一是如何使一般臣民，对专制君主乃至其揽权人物，养成敬畏自卑的心习，对于其言行，无论合理与否，都得心悦诚服。二是如何使各方面各部门的官僚势力，都在对专制君主向心的重点上彼此保持一定的平衡。三是如何使全体臣民能“安分守己”，“听天由命”地(8)接受官僚统治。除了正式的国家权力体系之外，自秦朝开始，皇权体系还试图建立乡里制度等间接的手段来达到方便征收赋税和摊派徭役的目的。如秦汉实行乡里制度，魏晋南北朝实行三长制，隋代为里乡二级制，唐代采取邻、保、里、乡四级制，宋代之后实行保甲制。(9)
然而，这种努力在中国历史上几千年的历程中，并没有真正达到，当然，这存在“山高皇帝远”这一客观的地理因素，使得皇权触角无法延伸到疆域的每一个角落。但是，重要的原因是，这种自上而下的专制权力遇到了来自村庄共同体自下而上的反抗。而这种村庄共同体的反抗之所以能够形成，并能够有效抵制专制国家权力对地方的渗透，主要原因是，由于日常密切的交往关系，长久以来生生不息的农民凝结了强烈的地方共同体意识。这种共同体意识通常都是由宗法族权、邻里关系和血缘地缘维系的。于是，强大的专制国家权力遇到了根深蒂固的传统力量的抵制。正如韦伯所言：“官僚制的理性主义在这里碰上了破釜沉舟的传统主义势力，从整体和长远的角度来看，传统主义都绝对占有上风，因为它一直有影响，而且受到至亲的私人组(10)织的支持。”在传统中国社会，公共权威体系通常由两部分构成：其一是代表国家专制权力的官制体系，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的等级结构，对县级以上的上层结构进行严密的控制。其二是权威体系体现在乡村社会，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。在乡村社会，地方权威控制制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理。表面上，中央下达政令，有一个自上而下的正规渠道贯彻着皇权的整体秩序，但在实际运作中，经过各级人员的中介变通处理，皇权并不能(11)真正触及地方管辖的事务。农民由于村庄共同体的庇护，在一定程度上规避了国家权力基于土地的盘剥。
当然，国家权力难以深入乡村以直接从土地上抽取资源，直接对农民实行统治，另外的原因是封建专制国家本身的脆弱性，这种脆弱性的表现之一就是国家权威体系的有限性。就封建专制国家，特别是大型国家来说，对处于基层和边缘的乡村社会的控制往往显得力不从心，这种力不从心不仅仅是因为乡村共同体权威的抵触，而是由国家本身的特性决定了的。
哈卢米·贝夫（Harumi Befu）对这一问题进行了精彩的论述，在他看来，国家的类型可以划分为三种：原始国家（primitive state）、经典国家（classical state）和现代国家（modern state）。所谓原始的国家是指这一国家中文明化的程度还非常低，政治精英还没有从乡村大众中明显地分立出来，国家机构的发展非常有限，统治阶层和被统治阶层没有明显的界限，同样，国家的一些日常任务诸如税收、兵役和司法等都非常有限。因此，对于乡村民众来说，还没有“发现”国家权力对自身生活的渗入。贝夫对经典国家的分析是以中华帝国（Imperial Chinese State）为例进行描述的，他认为，经典国家的基本特征就是统治精英和大众之间文化价值的差异非常明显，统治精英的生活模式使得其与普通大众区别开来。而经典国家的机构也随之变得更为精巧和更具有扩张性，他们追求的政治目标更多的是从自身集团的利益而不是普通大众的利益出发。就基层地方社会来说，经典国家总是试图在两方面保持足够的控制能力：一是对农业的经济剥夺；二是加强法律和秩序在乡村社会的有效性。于是，经典国家“有权”对乡村社会进行干预，以确保对乡村秩序的控制和乡村资源从外围畅通无阻地向中央权威中心流动。然而，贝夫指出，经典国家的组织机构是很脆弱的，实际上很少存在着国家权力对乡村社会直接干预的情况，它往往必须培养和依赖本土的乡村权力结构，以便在乡村社会推行某些重要的国家政策。而地方乡村社会则往往会利用国家组织机构的脆弱性，利用国家试图在地方社会保持完全权威的失败，来发挥自身的影响。因此，实际上，地方乡村社会往往掌握着大部分的地方权威。而现代国家在权力的渗透性、控制性和发展性方面都有大规模的发展，并且试图把地方乡村社会和其他团体整合或吸收进入整个国家(12)的政治体系。而在中国几千年的封建社会里，国家类型依照贝夫的划分都属于经典类的国家类型，国家权力的扩张以及国家组织机构的脆弱并存，“庞大的帝国监控系统，上起朝廷，经由地方政府，下达每个乡民……尽管如此，完备一个行之有效的乡村控制系统，始终(13)是清王朝梦寐以求，但又难以尽遂人愿的追求”。这客观上为乡村共同体提供了行动的空间。
这构成了一种独特的国家、村庄共同体与农民的关系。
但是，这种特殊的国家、村庄与农民之间的关系在进入近代以来逐渐被打破：村庄共同体在内外双重危机下逐渐被消解，国家权力日益越过村庄直接与农民产生联系，并试图控制更多的土地剩余索取权。清亡以后，中国国家权力与农村社会之间的关系一直处于不断变动之中，以延伸国家权力为目标的努力则从来没有改变过。南京国民政府成立以后，这种努力更加明显，乡村基层组织开始成为国家控制社会的新目标。随着乡村甲制度的实行，国家在乡村的基层政权组织开始走向规范化，乡村组织机构成为国家权力的制度化载体。由此，国家权力在乡村社会中呈现更为深入的全面渗透。国民政府一直试图在乡村贯彻国家权力，从20世纪30年代起，更是力图对统治区域内(14)的宗族势力及其权力渠道进行整刷。1928年，南京国民政府颁布了《县组织法》，规定县以下设区、村、里、闾邻四级。5户为邻，25户为闾，百户以上的市镇为里，百户以上的乡村为村，村里为区。民国23年5月，实行保甲制度，以10户为甲，10甲为保，10保以上为镇，亦可设区。1934年又颁布了《改进地方自治原则》，规定县地方制度采用两级制，也就是县和乡，分别为两级政权组织，使得国家权力通过制度化的方式正式延伸到了县以下。从19世纪末到20世纪40年代，中国地方行政出现了数次变动，内容上变化多端，但是其主要的发展路线却一直是朝着县基层政权向乡镇基层政权的权力向(15)下延展。
从传统社会到近代以来的历史历程说明，在小农经济条件下，土地是国家资源的支撑，从中提取足够的资源并得到农民的合法性认同是每一朝代的核心目标之一。在不同的历史条件下，形成了不同的国家、村庄共同体与农民之间的关系。
革命胜利之后，新中国在全国各地建立了自上而下的系统化和层级化的地方制度体系，丹尼尔·尼尔松（Daniel Nelson）把这一过程(16)称之为“垂直整合”（vertical integration）。这种垂直整合的结果是，传统社会中的村庄共同体功能基本消失，取而代之的是行政化的集体组织，这种集体组织奉行的是自上而下的命令体系而不是传统的道德文化网络，农民以成为其中一员的形式被组织起来，并以贯彻党和国家的意志为主要目的。与之相适应的是土地被完全纳入到国家的权力体系之中，先是通过国家主导下的“打土豪，分田地”的土改方式把土地分配给农民，之后又以集体化的方式把土地从农民手中集中起来，并以集体的名义来经营，由此形成了国家、集体和农民高度合一的结构模式。这种结构模式与社会主义计划经济体制相辅相成，通过这种模式，国家以组织化的方式成功地从农村提取了足够的资源以支撑社会主义有计划的经济和国家建设。于是，国家、集体与农民关系模式形成，并为之后相关的改革和变迁设定了某种路径依赖。
改革开放以来，由于市场力量的发展，计划经济时代下的国家、集体与农民的关系发生了很大的变化，也与过去小农经济下国家、村庄共同体与农民的变化的逻辑有着本质的区别：首先是与传统农业社会下以及计划经济时代下国家必须从土地上抽取足够资源以支撑国家发展的状况不同，随着工业化的发展，基于土地的农村资源对国家的意义发生了很大的变化。与计划经济时代农业对国家的贡献不同，国家从土地上抽取资源的必要性大大降低，工业和服务业成为国家发展的主要资源支撑部门。在这种条件下，国家与农村农民之间的关系发生了很大的变化。国家由过去农村资源的提取者变成了农村农民发展的资源输入者；其次是随着家庭联产承包制在全国的推行，农民日益从集体的组织中独立出来，成为自主的土地经营者。集体与农民之间的关系链条开始松动并逐渐断裂；最后是随着市场经济和城市化的发展，土地这一资源作为新的重要的市场要素，其价值逐渐超出了原有的生产和生活的范畴。土地对农民的意义发生了很大的变化，获取足够的生活资料和生产资料已经不成为一个主要的问题。在市场化的条件下，现在的重要问题是土地价值如何最大化，并且农民成为其中最大的受益者。
近几年来，市场经济在农村向纵深方向发展，其中重要的体现之一就是土地流转日益活跃，随着越来越多的农村人口从土地上被释放出来进入城镇，基于规模效应和土地价值最大化的土地流转成为常态，随着城市化的扩张，农村建设用地的流转也打破了城乡之间的界限，作为一种要素，土地获得了更加广阔的流转空间。加上农民之间出于生产或生活便利而发生的形形色色的土地互换或转租等行为，土地流转成为目前农村社会中的一个新的重要话题。但是，一方面，在中国，土地流转很显然不是一种纯粹的市场行为，其背后蕴含了深层次的计划经济时代下国家、集体和农民之间的关系，目前农村的土地流转是镶嵌在我国特殊的国家、集体和农民的关系之中的，并通过某些体制体现和维持的，这些体制包括：独特的农村土地产权制度、城乡分割的二元体制、土地征用制度以及自上而下单向式的行政权力模式。国家依然是农村土地的最终支配者，集体依然是农村土地的所有者，农民依然只是土地的经营者而不具有所有权，所有的这些意味着土地流转与真正的市场行为有着很大的差距。另一方面，土地流转的出现并日益频繁，必然会使得原有的国家、集体和农民之间的关系产生深刻的变化，国家与农民之间、国家与集体之间以及集体农民之间无论是权力关系还是行为模式都有了很大的变化。也就是说，在中国，农村土地流转既不是西方意义上的完全市场行为，原有的国家、集体与农民关系为其设定了某些重要的约束条件，国家与集体在土地流转中拥有重要的剩余索取权，基于经济互惠行为的土地合作行为往往难以排除国家的介入，也不是原有的计划经济行为，某些市场经济的重要特征在土地流转中得以完全体现，国家与集体在获取土地剩余索取的方式和途径也产生了重大变化。在这种状况下，国家、集体就究竟对土地流转产生怎样的影响？这种影响对土地流转的利弊究竟如何？土地流转在现有的国家集体与农民关系的约束条件下究竟有多大的空间？作为土地直接的经营者与受益者的农民，在土地流转中究竟应该拥有怎样的地位和权益，并如何确保这种权益在与国家和集体的博弈中得到有效的维护？这些都是在土地流转中值得回答的深层次问题。
土地作为中国最为紧缺的资源之一，也是农民赖以生存和发展的基础，是三农问题的核心。土地问题已经远远超出了农村、农民和农业的范畴，成为市场化过程中各方利益的交结点。如果不能很好地回答以上这些问题，不仅不利于农民的增收以及农村社会的和谐，土地流转的结果也可能被异化扭曲，而且可能对国家权力体系产生负面的影响。二 研究综述
与本文相关的主要问题有：农村土地流转、国家与农民关系以及集体与农民关系，学术界对这些问题的研究由来已久，并形成了较为丰富的成果。（一） 有关农村土地流转的研究
目前有关土地流转的研究主要从以下几个方面来展开：
首先是土地产权和交易成本的视角。认为当前中国农地的所有权和使用权分离的产权结构，是一种“残缺的产权”，其特征是“共有私用”（赵阳，2007），这大大制约了农村土地的市场化和利用效率（Lohmar，2000；Yao，2000）。这种产权结构面临着一个非常重要的问题：就是如何解决地权的稳定性（Land Tenure Security）问题。地权越稳定，承包期限越长，农民投入越多，产出越高（Rozelle，Li and Huang，2000）。尽管目前中国农村地权已经很长（30年），但是依然没有解决长期性的预期问题，这使得制度内生的交易费用相对比较高（Williamson，1983）。很显然，随着市场化的深入，目前以村委会作为集体产权代理人的正规制度安排已经开始不适应生产者对土地利用的需求（陈剑波，2006）。基于这种分析，要么实行彻底的土地私有化（文贯中，2004；杨小凯，2003），这一观点受到了很多学者的反对（陈锡文，1993；温铁军，2008；曹锦清，2006；于建嵘，2008）；要么实行土地国有化（周天勇，2004）；要么是在现有的产权结构基础上进一步完善承包制度（周城，2003）。这些研究更多的是从西方的理论来研究我国特殊的土地问题。
其次是现代农业的集约化和规模化的视角。目前农村土地的有效流转之所以非常必要和迫切，基本的初衷就建立现代集约化和规模化的现代农业的需要（冷崇总，1999；王利明，2001；黄祖辉，2008）。过去的以联产承包责任制为特征的双层经营体制总体上是与小农经济相适应的。而随着经济发展，农户大量外出，导致农村土地生产效率低下，建立规模化和集约化的现代农业成为必然（贺振华，2006）。但是，应该如何才能实现这种集约化和规模化，学界则仁者见仁智者见智，如“公司＋农户”和“公司＋合作社（大户）＋农户”的模式（杨明洪，2008）。这一视角的研究强调得更多的是从组织形式来审视这一问题。
最后是社会保障的视角。土地对于我国农民的意义和价值不仅仅是一般意义上的生产资料，同时还是农民生存保障的基础（姚洋，1998）。一些学者认为这是我国土地制度的独特性的体现，土地流转不能忽视这一独特性。城市往往难以很好地解决进城务工农民的社保问题，依靠土地承包经营权流转收益将同样履行进城农民的社会保障功能（牛凤瑞，2008）。
当然，与农村土地流转紧密相关的一个问题是农村地权，有关这方面的研究颇为丰富，在这里不再赘述。（二）有关国家与农民关系的研究
国家与农民的关系一直以来都是学术界的热点问题，不同学科背景的学者基于不同的视角纷纷对这一问题进行深入探讨。
① 现代化的视角。现代化必然要求建立概念明确的国家、无懈可击的主权、根深蒂固的政治制度和有效而集权的文官政府。必须致力于经济增长，经济增长要求引入工业化和现代化技术，而这需要确立与革命热情、自上而下动员的努力、以及总体控制完全不同的一组现代的价值和制度。在这种现代化的过程中，国家与农民必然会产生各种冲突。这一研究视角试图从现代化的理论出发解释为什么农民会造反，革命为什么会发生。亨廷顿（Samuel Huntington，1989）阐述了现代化给农民在两个方面带来冲击：一方面，使农民劳动和福利的客观条件恶化；另一方面，导致农民的渴望上升。因为随着时间的推移，启蒙传到了农村，农民不仅意识到自己正在受苦，也认识到能够想办法来改变自己的苦境，他觉得自己的命运是能够得到改善的。从传统社会向现代社会的转型，既加深了农民的苦难，也提高了农民的期望值。于是，农民开始寻求参与政治的过程，这与国家权力发生了直接的冲突；查尔斯·蒂利（Charles Tilly，2008）则着重从农民与国家之间的资源竞争的角度来解释现代化过程中的国家与农民关系。摩尔（Moore B，1987）则从农民不同的生产方式解释了不同国家所采取的不同的现代化途径。
② 结构主义的视角。这一视角主要从经济社会结构的角度来解释国家与农民之间的关系。这方面的代表人物是斯考切波（Theda Skocpol，2007），国家与农民的关系主要是受制于客观条件、以一种复杂的关系相互缠绕在一起的、处于各种情势之下的种种群体行为——正是这些行动的相互纠缠，塑造着革命进程并产生出新的制度(17)，并从传统农业的结构性关系来解释法国、俄国和中国的社会革命。另一个代表人物是艾森斯塔德（Shmuel N Eisenstadt，1992），他从不同的宗教文化结构来解释国家与农民关系。基督教文明拥有“追求超越秩序与世俗秩序相分离、认定两个领域的独立性的二元论”的代码，伊斯兰教文明拥有“以超越秩序为中心、追求与世俗秩序全面统一的一元论”的代码，佛教文明拥有“忽视世俗秩序的意义、只追求形而上的超越秩序的一元论”，不同的宗教文化结构导致不同类型的国家与农民关系。
③ 行为主义的视角。这一研究视角从农民的行为特性来分析国家与农民之间的互动。主要的代表有米格代尔（Joel S Migdal，1974），他从超文化的行为选择理论入手来分析农民行为特性，着眼于“在所有的农村中都存在着具有共同特点的生活模式”，在此基础上分析国家与农民之间的关系。另外的代表人物是斯科特（James C Scott，1976）与波普金（Samuel L Popkin，1979）。前者认为农民传统上认同小共同体，社区利益高于个人权利，习惯法的“小传统”常重新分配富人财产以维护集体的生存，遵循的是“生存的伦理”，并以此与国家进行互动；后者则指出农民是“理性的个人主义者”，村落只是空间上的概念，并无利益上的认同纽带，农民与国家竞争并追求利益最大化。
除了以上视角，以孙立平为代表的“事件-过程”视角也是研究这一问题颇为有代表性的分析路径。
值得一提的是，对于中国国家与农民之间的关系，西方学界也表示出浓厚的兴趣，这方面的研究成果也颇为丰富，代表性的著作有戴慕珍（Jean C Oi）的《当代中国的国家与农民》（State and Peasant in Contemporary China，1989）以及许慧文（Vivienne Shue）的《国家的限度》（The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic，1988）。（三） 有关集体与农民关系的研究
有关集体与农民关系的研究主要集中在对人民公社制度以及联产承包制推行以后集体与农民关系的问题方面。
随着人民公社的解体，从公社与社员（集体与农民）的关系的视角来探讨人民公社解体的原因成为学界的一个热点。以林毅夫为代表的经济学者从制度经济学的视角对这一问题进行了深入分析。在林毅夫（1990）看来，三年自然灾害、集体中的管理不善、因为集体规模过大而导致的激励问题不足以解释公社制度的失败。他提出，在合作化的自愿阶段（1952—1957），由于存在参加者的退出权（exit right），合作组织中可以形成自我执行的契约，这弥补了合作组织中监督不足的缺陷。而在1958年之后，国家剥夺了农民的自由退出权，从而导致合作组织中成员之间的博弈由无限重复的博弈变成了一次性博弈，相应地，自我执行的契约也不复存在。监督既然不可能，而组织中成员又无法退出，因此合作组织达成低努力均衡，这就是危机的最主要的原因。通过这一解释，林毅夫也解释了中国的农业公社组织失败的原因。他的这一理论暗含着一个结论：社员的自由退出权，是保证公社制度成功的“必要条件”。Dong和Dow（1993）对其提出了挑战。他们以麦克洛伊德的合作理论为基础，主张合作社必须给每个社员制造一些退出上的成本来减少个别社员偷懒之后便逃出的机会。基于此，在他们看来，与林的条件正好相反，公社制度的成功恰恰要求取消社员退社的权利。更多的学者从政治学和组织理论出发分析公社内部的权力结构和权威关系，以此来探讨集体与农民的关系。人民公社在所有制上实行“一大二公”，一般一乡为一社，农业社和社员的财产无代价地归公社所有，由公社统一经营、统一核算；在管理体制上，实行“政社合一”，生产和生活强调“组织军事化，行动战斗化，生活集体化”；在分配上实行供给制与工资制相结合的分配制度以及与这种分配制度相适应的公共食堂。集体平均主义和缺乏民主强迫命令的权威主义特征严重挫伤了人民群众的主动性、创造性（张乐天，1998；辛逸，2000；罗平汉，2003；凌志军，2008）。
联产承包制实行以后，有关集体与农民之间的关系成为学术的研究热点之一。研究主要集中在以下几个方面：一是联产承包制实行之后，集体与农民之间的关系开始松散，这对于农村秩序和公共物品的提供方面产生了哪些影响。一些三农问题的学者对此进行了深入分析（曹锦清，2000；温铁军，2003；徐勇，2007；姚洋，2008）；二是从集体与农民关系的角度来分析集体经济组织成员资格的认定问题（折晓叶，1995；韩松，2005；刘嫣姝，2008）；三是集体对农民地权的影响力，这种影响力对当前农民土地制度以及土地流转之间产生怎样的影响（姚洋，2003；毛丹、王萍，2004）。三 研究思路与分析框架
如何将分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个（以现代国家组织为）中心的结构是国家政权建设（state-building）的核心任务。面对中国分散的，长期以来脱离国家正式权力体系的乡村社会，如何将“一盘散沙”的乡村社会整合进国家的整体框架是新(18)中国建国后共产党人面对的挑战。与西方不同的是，在农村地区，我国采取了一条非常特殊的国家政权建设的路径，那就是在当时特殊的经济政治环境下，把农村的核心资源——土地和农民通过重建集体组织的形式整合进入党和国家的权力体系。这种整合是建立在集权体制、计划经济的基础之上，是以实现政治目标为中心任务的。很显然，从形式上来说，这种整合在国家政权建设方面是成功的，完成了从松散社会结构向以国家为中心的国家和大众高度融合的社会结构的(19)转型。但是，现代国家政权的建设不仅仅包含以国家组织为中心结构的形成，而是还包括同等重要的国家公民身份与界限的确立，深入地观察就会发现，西方国家建设的过程实际上包含了一种新的社会身份——公民地位的确立，并赋予其正当的、受到保护的权利。随着市场经济的发展，通过制度体系的方式确立国家与公民的地位并固(20)定下来，让社会生活秩序建立在一种理性联系之上，成为国家建设的重要内容。国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体、成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则权利和关系的(21)政治实体。很显然，这种国家与公民之间的“理性联系”并没有成为建国初期国家政权建设的内容，体现在农民、集体和国家之间就是三者并没有清晰的界限，农民的基本权利，特别是基于土地的各种权益从农民身上被剥离出去。联产承包制尽管在一定程度上厘清了国家、集体以及农民之间的地权关系，但是，远没有达到“理性”的制度化程度。
农村土地流转的活跃意味着农村资源的自由流动空间进一步扩大，意味着市场经济在农村的发展进入到新的阶段。市场经济的一个重要前提就是公民和国家之间权利和相互关系的界定，并得到制度化的捍卫。现有的国家权力边界的模糊、集体权力的不确定性以及农民权利的非保障性特征不仅很大程度上制约了农村土地流转依照市场经济的逻辑进行良性运行，而且对于我国国家公共权威在农村地区以及农民心中的地位都会产生负面的影响。如果说在计划经济时代国家建设的主要内容是国家权力对农村和农民的渗透，建立以国家为核心的结构体系的话，那么在市场经济条件下，国家、集体与农民关系的建设，重新确立农民的权利地位、规范国家、集体与农民的边界，就应该成为国家建设的新的重要的内容。把国家建设的重心从国家权力的建设转移到农民权利的建设上来。本文基于市场经济条件下国家建设的这种基本逻辑来分析我国当前农村土地流转中国家、集体和农民关系的困境，探讨其中存在的深层次的原因，通过实证的方式展示农村土地流转中国家、集体与农民关系的现状，并基于这种国家建设的逻辑提出相关的对策和建议。四 研究方法
本文主要采用规范分析与实证，定性与定量分析相结合的方法。具体来说主要采用以下研究方法：调查法。综合运用历史法、观察法等方法以及谈话、问卷、个案研究、测验等科学方式，对土地流转中的相关问题进行有计划的、周密的和系统的了解，并对调查搜集到的大量资料进行分析、综合、比较、归纳；文献研究法。通过调查研究我国农村土地政策的相关历史文献来获得资料，从而全面地、正确地了解掌握土地关系中国家、集体与农民关系的历史脉络。这样更能了解这一问题的历史和现状，有助于了解这一问题的全貌。对典型个案进行全方位的实地调查，定性和定量相结合，进行深度访谈30人，发放调查问卷600-1000份。
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(21) 张静．国家政权建设与乡村自治单位［J］．开放时代，2001（9）．第二章土地改革与地方国家和农民关系的确立
现有农地产权制度是在新中国成立后不平凡的半个多世纪中逐渐确立的，它经历了一次次狂风暴雨，留下了不同时代的历史印记。其决定性生成动力是新的国家政权，也就是说，正是中国共产党在中国(1)建立的崭新的国家政权一步一步地确立了一套新制度体系。我国当前农村土地制度下的国家、集体与农民关系，一方面是新中国之后农村社会变迁以及国家市场关系演变下逐渐形成的，另一方面更是因为“嵌入”（embedding）进了特殊的制度体系之中的结果，因此，分析这种特殊的体制是研究我国土地问题的前提。一 土地改革与国家权威的确立
亨廷顿（Samuel Huntington）认为，一场全方位的革命，包括摧毁旧的政治制度和合法性模式，动员新的社会集团参与政治，重新界定政治共同体，接近新的政治价值标准与合法性的新概念，由新的、更有活力的政治精英掌握政权，以及建立新的、更强有力的政治制度，……就新的政治秩序模式的建立而言，某些革命还包含着政治发展。(2)对于中国共产党来说，夺取政权只能说是这种全方位革命的第一步，如何重新定义新的政治共同体，特别是重建新政权的权威就是其中的核心内容。作为农村人口占绝大多数的农业大国，如何在广大农村地区建立国家的权威自然是首当其冲的问题。长期扎根于农村，具有丰富的农民革命经验的中国共产党人对这一问题具有深刻而独到的把握，毛泽东早在1936年就指出，“谁赢得农民，谁就赢得中国；谁(3)能解决土地问题，谁就能赢得农民。”因此，中国共产党从革命的开始阶段就非常注意通过解决农民的土地问题来激发农民的革命热情，正如巴林顿·摩尔（Barrington Moore）在谈到中国现代化的特殊路径时认为的那样，中国农民受到来自地主劣绅的压迫和敲诈，而在作出各种努力但失败后，内在压力无法得到舒缓，农民就会倾向于选择大规模的革命，中国共产党比国民党向人民提供了更多保护，由于中国共产党运用物质利益吸引农民参加革命方面的组织能力更强，因(4)而，中国共产党有能力使农民从战争引起的社会动荡中解脱出来。在杜赞奇（Prasenjit Duara）看来，在地方上，中国共产党取得成功不是因为通过阶级观念动员了广大农民，而是因为地主与农民之间的矛盾，如经济上的横征暴敛、政治上的强迫专制、地方公职成为谋利的手段等，而中国共产党能够提供有效的保障，使得更多的农民参与(5)到革命的行列中来，成为革命最为重要的力量。随着1949年赢得国家政权之后，中国共产党非常清楚地知道，要进一步巩固新生的国家政权，重建国家在广大农村地区的权威，扩大和深化农村土地改革是首要的目标和任务。（一） 建国前的土地改革
传统农民与社会现代化关系重大，世界各国的现代进程均与农民问题紧密相连。法国史学家乔治·勒费弗尔（George Lefebvre）以法国的农民说明了农民在社会变革中的重要作用：大革命对法国农民来说，是一场农民的社会革命，其产生和结局都是独立的农民革命，农民革命的要求与大革命带给农民的结果是一致，即废除封建权利、贵族特权及获得土地。托克维尔（Tocqueville）指出：尽管对土地的占有欲在农民身上点燃了全部激情，但真正导致农民革命的原因，不是对土地的热爱，而是包括一系列的土地赋税徭役即“土地奴役”(6)（the land of slavery），以及封建权利带给农民的巨大痛苦。因此，农民在国家现代化的进程当中毫无疑问发挥了不可替代的作用。
农民始终是中国政治舞台上的主要部分，无论是历史中王朝的更替，还是近代的鸦片战争、义和团运动以及之后的抗日战争、解放战争，都不乏农民的参与。关于农民在革命中的作用，学术界讨论不一，有“以时间为序的大事记”研究范式，如陈德军先生的《乡村中的革命：以赣东北根据地为研究中心（1924—1934）》，也有采用“特写法”，即以描述革命中的关键事件为研究方法，解释农民与革命的关系，如黄琨先生的《从暴动到割据（1927—1929）》等。
关于农民对革命的作用，不仅要关注农民的直接作用，更要注重从“隐形历史逻辑”（recessive historical logic）中揭示农民与革命的关系。总结来看主要有几点：第一，农民是革命武装力量的主要来源。革命进行过程中，几乎所有的农村人口都被卷入或者主动参与其中，由于其人口的庞大，农民逐渐成为革命的主力军；第二，提供物质资(7)源。在20世纪中国的漫长革命进程中，农民群众贡献了大量的人力、物力、财力，这是革命得以成功的重要因素。以解放战争时期的山东省为例，1946至1949年间农民人均负担占人均收入的比例分别达到16%、22.5%、20.3%、22.9%，远远超出了传统时代和民国前期的水
(8)平。第三，农民内部衍生新的社会阶层。革命的发展造成了农民社会地位的上下流动，农村地区的社会结构不断改变，并且一旦农民被推上政治舞台之后，就成为了政治集团的争夺对象，这也有利于农民独立意识的培育。而新兴农民的产生同时也推动了革命始终保持着一个正确的方向。
米格·代尔（Mig Dyer）有一个假设，“农民参与革命运动，是由(9)于农民受到利益刺激，为解决一些个人问题而做出的尝试”。对中国革命的农民，他认为：“中共强大的动员能力和组织效率使传统中国社会中分散的、远离政治的、由一个个细胞组成的单位（家庭、宗族、村庄等）被纳入规范的、等级制的严密结构中，从而使现代意义(10)上的革命得以形成。”面临着复杂的国内形势，中国共产党在成立之初就正确地分析了关于国内革命的主要力量，把农民作为主要的依靠力量之一。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会宣言提出：“中国共产党为工人和贫农的目前利益而奋斗，引导工人们帮助民主主义的革命运动，使工人和贫农与小资产阶级建立民主主义的联合战(11)线。”充分肯定了农民在中国革命中地位。1923年“三大”也提出了要引导工人、农民参加国民革命，国民革命没有农民参与很难成功，要结合小农佃户及雇工以反抗专制中国的帝国主义者，打倒军阀及贪官污吏，反抗地痞劣绅，以保护农民的利益，促进国民革命运动的发展。
20世纪中国传统的封建社会逐渐瓦解、帝国主义全面入侵、新型社会形态正在艰难摸索，形成了中国历史上前所未有的社会大变动时期。同时中国农村在此时也开启了现代化的进程，但是中国农村现代化的进程却受到了政治恶化的极大影响，张鸣指出：“近代农村在现代化过程中处于被剥离的地位，却又受到这个过程的吞噬。政治的无序，畸形的商品化，农村社会结构的恶化，以及农民的普遍贫困化，(12)都使得中国的现代化过程不得不被纳入一条激进变革的轨道。”西方资本主义的发展是以农村的破坏为代价的，在中国亦是如此，早期资本主义的兴起与巨额的战争赔款转移了大量的农村资金，而政治痼疾的存在又使得学习西方资本主义的任何一场变革都会在农村演变成为巨大的灾难。据我国著名经济学家张培刚的研究，中国农民家庭在20世纪20~30年代，平均年收入多在200~300元之间，而且据他的研(13)究，农民的收入还有进一步减少的趋势。孙中山在民国时期形成了一套关于平均地权学说的理论，从侧重强调涨价归公转而侧重强调照价纳税和照价收买，但终因社会形势的变化未能成功。因此在20世纪前二十年的时间里，这种社会结构的变革并没有结束农村的危机，反而使农村的经济迅速衰退，农村社会矛盾不断激化。
1．第一次国共合作时期的减租减息运动（1924—1927.7）
1924年第一次国共合作确立以后，中国共产党坚持减租的主张，国民党中央则设立了农民部，共产党员林伯渠担任部长，同时建立共产党人参加的农民运动委员会，辅助农民部工作。在国共两党的共同推动下，农民运动首先在广东地区发展起来，之后随着北伐战争的扩大，减租减息运动逐渐在全国蔓延。1925年5月，“五卅运动”爆发，中共中央、共青团中央发出《告“五卅”运动中为民主自由奋斗的民众》书，明确提出应“限定享有田地之最高额，大地主愈额之(14)田地颁给贫农及无田地之农民，限定田租之最高额”。1925年9月中共中央在北京召开扩大会议，提出：“如果农民不得到他们最主要(15)的要求，即耕地农有，他们还是不能成为革命的拥护者。”1926年7月，中共中央召开第三次扩大会议，强调党必须取得农民运动的指导权，并提出减租25%，借贷利率不超过2分，以此作为农民斗争(16)的近期目标。各地的农民运动空前兴盛起来，农民积极投身于土地运动，维护自己的土地权益，其中以湖南的土地运动最为激烈，为了满足湖南当地农民的土地要求，1927年4月中共湖南区委发表宣言，指出“农民问题的根本解决，是要耕者有其田”，湖南省的农民斗争又向前发展了一大步，随着农民土地负担的减轻，要求土地所有权成了农民奋斗的下一个目标。
1927年5月，党的“五大”通过了一个《关于土地问题决议案》，规定“一、没收一切所谓公有的田地以及祠堂、学校、寺庙、外国教堂及农业公司的土地，交诸耕种的农民；二、（甲）无代价的没收地主租与农民的土地，经过土地委员会，将此等土地交诸耕种的农民。（乙）属于小地主的土地不没收。（丙）革命军人现时已有的土地可不没收。同时为保证农村急剧改革的实行，农民必须握得乡村中的政权，乡村中之武装势力，必须由绅士手里，夺回来交给农民，不但取得土地，实行减租，也要有农民自己的武装和政权不可。”这是我党历史上第一个土地问题决议案，但是它并不能满足农民的土地要
(17)求。之后由于陈独秀的右倾机会主义错误，农民的土地问题没有能够得到深入解决，但这一阶段的土地运动使农民的负担大为减轻，同时农民的思想也更为进步，对封建土地制度也产生了一定的冲击，为中国土地改革积累了宝贵的经验。
第一次国共合作时期的减租减息运动尽管没有取得根本性的胜利，但是对于农民思想、农村的改变、社会结构的优化都起到了重要的作用，从当前学术界几种主要的农民与革命研究视角出发，可以对这次减租减息运动做出分析：第一，从农民权利视角，减租减息是农民的“日常抵抗”（everyday resistance）。詹姆斯·斯科特（James Scott）提出了“生存伦理”（subsistence ethic）的概念，他认为：“贫困不是农民反叛的原因，只有当农民的公平感和正义感受到侵犯(18)时，他们才会奋起反抗，甚至铤而走险，发动革命。”“他们宁愿一点一点地挤占土地也不愿意直接侵占，他们选择谈判改变，也不愿直接公开发动兵变，但是当他们放弃这样的选择的时候也就是农民大(19)规模铤而走险的时候了。”因此，从这一个角度也可以解释农民运动没有演变成为普遍的暴力土地革命的原因了。农民本身所固有的保守性是土地革命开展的主观障碍；第二，从经济的角度看，减租减息是一场不改变土地所有权的改革运动。第一次国共合作时期的减租减息运动开展的主要目的是激发农民支持革命的积极性，又要维护国共合作的稳定性。因此在处理农村土地的问题中多以减少农民的地租和利息的方式进行，大部分的土地依然掌握在地主的手中，尽管在过程中讨论了关于没收地主土地的事宜，但由于共产党与国民党本身阶级利益的差别，以及出于维护合作的目的，没收土地并未广泛开展。因此这次的减租减息只能是一场不改变所有权的局部的分配方式调整。
2．第二次革命战争时期的土地革命（1927.8—1936）
1927年至1936年，是中国共产党总结经验教训领导农民进行土地改革一个极为重要的历史时期，中共积极探索正确的农村土地革命路线，大革命失败后，中国共产党积极深入农村，领导各地农民开展土地运动，从没收一切土地到没收地主的土地分配给当地农民耕种，从土地国有到农民私有，中共积极探索符合中国国情的土地革命路线，即依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建土地所有制为农民土地所有制。至此，部分地区开始拥有土地的所有权，土地开始真正为农民所有。根据土地使用权和所有权的变化，土地革命可以分为三个阶段：
第一阶段：农民获得土地使用权。1927年8月1日，南昌起义爆发，周恩来就根据中央的部署明确指出：这次起义一定要以土地改革
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