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发布时间:2020-09-21 12:29:42

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作者:中国咨询协会

出版社:中国计划出版社

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中国职业教育发展战略及制度创新研究

中国职业教育发展战略及制度创新研究试读:

前言

国家发展改革委社会发展司利用世界银行贷款中国职业教育项目赠款资金,开展“中国职业教育发展战略及制度创新研究”项目研究工作。经过公开招标,由上海市教育科学研究院承担“中国职业教育发展战略及制度创新研究”项目的研究工作。本研究自2011年起,历时4年,本书为最终研究成果。

本书基于国家中长期教育规划纲要、“十二五”教育规划纲要要求,围绕国家相关政策文件,从教育治理体系及治理现代化入手,提出职业教育发展战略目标,全面阐述我国的职业教育发展战略,并对我国职业教育发展的制度创新问题进行了总体设计。课题研究过程中,也非常注意总结世界银行中国教育项目经验。本研究成果可以为我国建立更加科学、适应社会发展的职业教育体系,为中央和地方政府、行业部门研究制定职业教育发展政策措施提供理论指导,为研究制订“十三五”教育发展规划提供理论参考和决策信息支持。

诚挚感谢世界银行梁晓燕、肖丽萍女士对本项目研究及本书编写给予的大量指导和帮助。

由于时间仓促,本书可能存在一些不完善甚至偏差之处,恳请读者批评指正。本书编写组2015年1月总 报 告第一部分 职业教育发展的宏观背景和需求分析

21世纪是我国实现现代化、社会全面进步的重要时期。国家提出的转变经济发展模式、推进新农村城镇化建设、推进新型工业化进程,加快现代制造业和现代服务业发展等战略,正促使产业转型升级、行业技术不断创新和企业经营深度调整,对高素质劳动者、实用技能人才的需求更加迫切,进而对我国职业教育发展提出了新的更高的要求。新世纪伊始,国务院明确提出要把职业教育作为经济社会发展的主要基础和教育工作的战略重点,大力发展职业教育,特别是2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》颁布以来,职业教育事业快速发展,成绩斐然,但改革发展中存在的许多困难和问题依然不能忽视,尤其是与技能人才培养与国家经济社会发展不相适应的矛盾仍较普遍地存在。

为使职业教育更好地适应社会经济发展需要,为我国经济又好又快发展提供强大的人力资源支撑,就需要对我国职业教育所处的国际和国内经济社会发展环境进行研究分析,对我国经济加快转型、产业布局结构大力调整、新型工业化和新型城镇化加速发展、区域人力资源结构急剧变化背景下我国职业教育发展的现状和问题形成总体判断。一、职业教育发展战略的国际背景与主要模式(一)职业教育发展的国际背景分析

进入21世纪以来,经济全球化导致了经济结构性变革和经济方式的转变。2009年全球金融危机后,全球经济遭受重创,发达国家改变发展策略,重新确立了实体经济的地位,并大力发展战略性新兴产业和高端制造业,国际产业发展出现再工业化的新趋势。随着制造业地位的不断上升,对人才特别是技能型人才的需求提出了新的要求,世界各国在激烈的国际竞争中,纷纷出台新的国家发展战略,并将人才特别是技能型人才的培养作为国家发展战略的重要组成部分,国际组织也纷纷出台政策促进各国人力资源开发和技能人才培养。1.国际产业和生产要素转移的新趋势

在金融危机的冲击下,经历了数十年去工业化的发达国家开始推进再工业化,寻求实体经济的回归。金融危机使发达国家普遍陷入失业率上升、信贷增长乏力和财政状况恶化的困境。为尽快走出阴影,恢复国内经济增长,降低失业率,美国等发达国家先后出台“再工业化”的政策,发出回归实体经济的强烈信号。在“再工业化”浪潮中,发达国家促进工业发展,调整经济结构,提高实体经济比例,鼓励制造企业“回归”国内,并进一步加强技术、品牌、专利、标准等无形资产对经济增长的推动作用,发展高附加值新兴产业,淘汰低技术含量、资源浪费和环境污染的传统产业,通过信息化推动工业化向高端制造、先进制造发展,实现产业升级,夯实国民经济的基础,重塑国家的竞争优势。(1)发达国家重振实体经济。为了重振本国经济,发达国家纷纷制定实体经济发展规划,在财政刺激方案中纷纷加大对实体经济的援助力度,寻找经济新的增长点。如美国在《国家出口计划》中加大对制造业的投资,积极开展对外出口。英国政府改变了“重金融、轻制造”的观念,制定新的战略目标以提振制造业,提出制造业的五大竞争策略。日本制订了《制造基础白皮书》,加强信息家电、环境与能[1]源等制造业领域的技术研究开发。除了扶持制造业的发展以外,发达国家还不断扶持战略新兴产业,将绿色能源、生物技术、纳米技术等新兴产业作为再工业化的重中之重,出台各种优惠政策促进其发展。

美国、日本和欧盟等发达国家对制造业价值的重新认识表明,制造业是一国综合竞争力的来源和基础,是国民经济的核心,全球化时代,拥有强大的制造业可以为国家经济发展持续提供动力。其次,技术创新是提升制造业国际竞争力的核心和关键。内生增长理论认为技术创新是经济增长的源泉,“钻石”理论认为创造能力是影响产业国际竞争力的主要因素。发达国家的跨国公司通过将高端的、具有技术优势的产业进行全球布局,垄断了世界上70%的技术转让以及80%的[2]新技术和新工艺。我国要想成为世界制造中心之一,必须依靠技术创新,走新型产业发展之路。(2)加大教育和研发投入。重视高素质人才和产业工人的培养是提升国际竞争力的源泉,发达国家在“再工业化”的过程中,十分重视人力资源的开发,不断加大教育和研发投入。如美国投入大量资金作为教育科研投入,重振了美国的科研实力并使劳动生产率增速。英国通过减税政策推动研发和教育事业,提出72项建议,进一步推进技术人员培养、给予制造业教育培训以及研发支持,帮助企业培训员工,提高劳工技能。日本提出了“技术革新战略路线图”,强化推进研发体制创新,同时提出“产业集群计划”,促进“产官学”人力资[3]本网络的形成。为了确保提供充足的受过科学及工程训练的工人,欧盟鼓励学生进入科学和工程领域学习,通过无息贷款等来促使国内学生接受科技教育和培训。政府与企业密切配合,确认新出现的职业技能并有针对性地提供财政激励,鼓励企业为科学技术领域的毕业生提供实习机会。(3)我国面临的挑战与机遇。金融危机后,发达国家的再工业化已初见成效,发达国家重新确立了实体经济和制造业的地位,投资不断向新型产业倾斜,教育等问题也受到了更多的关注。发达国家发展方式转变及其带来的国际经济格局变化不可避免地对我国的发展产生重大影响。

由于制造业回流,部分中高端制造业迁回发达国家,我国承接中高端制造业不断放缓,对我国制造业升级造成较大的冲击。2008年我国实际利用对外直接投资(FDI)增长率开始出现下降,2010年我国吸收FDI为1057亿美元,同比增长6.3%;而同年美国增长43.3%。2011年,在我国信息传输、计算机服务和软件业等高技术行业中,直接投资的外国企业数出现了负增长。这预示国际制造业特别是中高端制造业向中国转移的趋势开始下滑,这将延缓我国制造业升级的进[4]程,阻碍我国制造业吸收国外先进制造业的核心技术。

另一方面,随着中国劳动力成本的上升,其他发展中国家看到了制造业给中国发展带来的巨大成功,也正仿效中国利用劳动力成本低廉优势大力发展制造业,诸如“老挝制造”、“越南制造”、“印度制造”等正在大规模抢占原“中国制造”的市场。2012年亚洲博鳌论坛提供的数据显示,在制造业劳动力成本方面,目前越南大约是每月1000元人民币,印度大概是600元,而中国东部沿海已达2500~3000元。中国劳动力成本低廉的比较优势正在丧失,已经有一大批跨国企业因为劳动力成本向东南亚转移。

在全球制造业角逐的过程中,技能型人才将成为影响各国竞争力的关键因素。现代制造业、技能型人才和职业教育在产业经济日益知识化的过程中成了高度共同体。经济的发展越来越取决于一个国家获取和运用技术及知识的能力,竞争的优势越来越多地取决于技术的创新和对知识的充分运用。在这种前提下,制造业劳动力大军在严格训练下的创造力和技能水平决定了各国制造业创新的力度、企业的竞争力和产品的质量。职业教育作为技能型人才的培养主体将成为带动国家制造业发展的中心力量。可以说,全球产业竞争的实质就是各国职业教育人才培养的新一轮角逐。

面对日益激烈的国际竞争,我国需要充分利用丰富的人力资源优势,重视高素质劳动力的培养,加强职业教育的改革与发展,尽快将我国的“人口红利”转变为“人才红利”,使我国在世界竞争格局中保持持久、稳定发展。2.全球人才需求的新变化(1)全球技能人才出现结构性短缺。技术与全球化重塑了全球各国的经济,各国市场和行业出现了势不可当的变革,全球劳动力市场的供需矛盾日趋凸显,特别是金融危机后,失业率居高不下,而雇主却面临着高素质劳动力日益短缺的难题。这种劳动力供应与雇主需求之间的供需矛盾主要表现为人才的结构性短缺,特别是技能人才的严重短缺。

根据麦肯锡预测,到2020年全球高端劳动力的潜在缺口为3800万~4000万人,其中发达国家接受大学教育的劳动力缺口在1000万~1800万人,中国的缺口在2300万人左右。同时,在发展中国家,中端技能的劳动力也存在大约4500万人的潜在缺口。而另一方面,全球将出现9000万~9500万人的潜在低端劳动力,在发达国家未受过大学教育的劳动力将超出需求量3200万~3500万人,中国、印度[5]等新兴发展中国家,过剩的低端劳动力可能增至5800万人。

劳动力需求的结构性短缺,将使中国、印度等发展中国家以不同的方式承受劳动力失衡的潜在影响。高素质劳动力的供应不足将延缓中国等发展中国家发展高附加值产业的步伐,并制约劳动生产率的提高,而劳动生产率的提高对发展中国家特别是中国经济增长的作用正日益凸显。(2)科技创新和产品创新对技能人才素质提出了新要求。21世纪,大量科技创新和产品创新正在涌现,社会变革速度进一步加快,人们生活和工作的各个方面将从根本上发生改变,社会发展和生产对从业人员的素质和技能提出了新的要求,不少职业岗位技能的内涵和外延处于不断分化与复合、提升与发展的变化之中。新的科技方式的涌现,推动世界技术技能普遍发展,所有的工作都可能数字化、自动化和进行外包,这些变化直接反映了市场对劳动力技能的需求。

近年来,随着科技创新的不断涌现,新材料、数字和纳米制造、先进机器人、3D印刷等革命性技术不断涌现,这一切将加速各种硬技能的发展和变化。产品和科技的日新月异,企业的一切将通过智能软件运行,企业生产对普通一线操作工人的需求减少,而需要具备更多的专业知识和技能的高素质人才。

除了上述硬技能加速发展和不断变化外,在竞争日益激烈的今天,软技能越来越成为人的发展的重要技能。为了适应不断变更的职业岗位需求,学会学习的方法,具备自我更新知识结构、补充学科养料和拓展知识视野的强大能力至关重要。随着工作岗位的技术更新,技术复杂性加强,智能化程度提高,大批新职业迅速出现在社会生产和生活中,在知识爆炸和信息迅猛发展的当今,企业越来越青睐能有效整合信息、能准确和创造性地使用信息,并能不断寻找更好的方式方法、[6]不断创新的人才。

专栏1.1美国“21世纪技能”教育改革20世纪90年代,一些国家和国际教育组织开始讨论21世纪所必需的技能。进入21世纪,这些技能的重要性更加凸显。作为教育强国的美国,2002年在联邦教育部的主持下成立了“21世纪技能合作组织”(以下简称P21),该组织将21世纪应具备的基本技能进行整合,制订了《21世纪技能框架》 (以下简称《框架》),并以合作伙伴的形式将教育界、商业界、社区以及政府领导联合起来,帮助21世纪技能的培养融入中小学教育当中。P21的成立标志着国家提高了对培养21世纪人才的重视。2007年3月,P21发布了《框架》的更新版本,全面、清晰地将各种技能以及它们之间的相互关系呈现出来,并设计了系统的方案来保障计划的实施。“21世纪技能”的基本内容21世纪最急需的技能是学习与创新技能,信息、媒介和技术技能,生活与职业技能。围绕这3套技能,将核心学科学习和跨学科的21世纪主题技能学习有机结合起来。——http://www.360doc.com/content/14/0312/18/1658863_360036773.shtml。

总之,随着经济全球化趋势的深入发展,科技进步日新月异,经济结构调整不断加快,人力资源能力建设要求不断提高,社会对技能型人才的需求从数量型向质量型转变,用人单位已经把软技能作为选人用人的重要标准。因此,学校在人才培养上,要做到软技能不软、硬技能过硬,这样才能培养出具有良好的职业道德、熟练的专业技能、较强的可持续发展能力的高素质技能型人才,才能使培养的人才在激烈的竞争中具有比较优势。3.面对新变化,世界各国人才开发战略

在当今以知识为基础的经济体系中,国家间的竞争与财富增长越来越依赖于产品创新、生产过程创新以及高水平人力资本生产和分配组织的创新,知识和技能的需求愈发重要。发达国家从全球经济科技竞争中发现,要保持经济上的长期竞争优势必须继续投资于教育、研发和创新。面对日益激烈的国际竞争,世界各国都相继完善和制定新的人才开发战略。(1)美国的人才开发战略。“美国的竞争优势在课堂”,这是美国对教育在国家竞争力中重要意义的认识,2005年提出的美国《国家创新法》议案,将教育创新作为增强国家竞争力的重要举措,增加对教育和研究的投入来加强科技人才的培养,《法案》授权国防部设立一项竞争性培训补贴计划,为国防科学与工程领域的大学生和研究生提供资助,5年内每年投入1110万美元。2009年奥巴马在全美拉裔商会上提出“在全球化经济中,一个人所拥有的最有价值的东西就是他的知识,教育已经不仅是通往机会和成功的途径,而且也是获得成功的先决条件。今天,那些在教育领域强于我们的国家,明天也必将会在全球竞争中超越我们,……我们应当为所有美国人提供一个完整的、有竞争力的、从摇篮到职业的教育……我们要进行全面的教育改[7]革。”因此,即使在金融危机的大背景下,美国也先后出台了有关教育的《复苏计划》和《改革蓝图》,旨在通过加大教育投入,进行教育改革,促进教育公平,培养创新型人才,以保持美国在世界的竞争优势。

2009年,美国总统奥巴马签署了《美国复苏与再投资法》,该项法案规定,联邦政府将在教育领域增加1倍投入,总数超过1000亿美元(占联邦政府投入总额的12.7%),用于2009~2010学年“紧急资助公立学校和高等院校”,投资项目涵盖了教育领域中的所有方面。提高教育投资是生产性投资,在美国严重的经济危机中,这项史无前例的联邦政府用于教育投资的计划对于促进美国经济的复苏、推动美[8]国教育体系的改革与发展必然会产生深远的影响。

2011年奥巴马政府公布了《美国创新战略:确保我们经济增长与繁荣》,强调创新战略是美国“赢得未来”的关键,是美国经济增长和竞争力的基础,要培养具有21世纪知识和技能的美国人,打造世界一流的劳动力。

美国政府认识到,在知识经济时代,只有解决教育问题、促进教育发展才能继续引领全球。在2010年,美国联邦教育部通过了《改革蓝图》,其目标旨在面向现代化,为全体国民建立完整和具有竞争力的终身教育体系;面向世界,建立世界级水平的课程和学业评估标准;面向未来,在2020年前使美国高等教育培养出世界上最多的毕业生。(2)英国的人才开发战略。英国历届政府都十分重视教育改革发展,把发展教育作为提升英国竞争力的重要基础。英国教育大臣迈克尔·戈夫认为,“今天,我国生活的时代面临着前所未有的改革与挑战,全球化给世界各国带来了空前的诉求”。2008年,英国出台《创新国家》白皮书,指出:“创新对英国未来的经济繁荣和生活质量是必不可少的。为了提高生产力,培养具有竞争力的企业,迎接全球化带来的挑战,以及在有限的环境和地理范围内安居乐业,英国必须在各种[9]创新中技高一筹。”并由创新、大学与技能部门(DIUS)与政府内外的合作伙伴为创新提供全面支持。

为实现提出的“使英国成为世界上管理创新企业或公共服务最优秀的国家”的目标,《白皮书》提出了通过投资人力资源和知识、发掘各个层次的人才以及投资研究和知识开发等措施。为推动创新型人才的培养,建设创新型国家,无论在基础教育还是高等教育,英国连续出台发展战略报告和改革文件。2010年10月到2011年6月,英国先后公布了基础教育白皮书《教学的重要性》、职业教育战略文件《为了可持续发展的技能》和高等教育白皮书《将学生置于系统中心位置》,旨在通过一系列改革,培养学生的创造力,加强创新人才培养。

金融危机使英国经济遭受重创,也使英国政府更加认识到了技能对社会发展的重要性。在2009年颁布的国家技能战略的基础上,2010年11月,英国商务、革新与技能部又发布了“为可持续发展而提高技能”和“为可持续发展而对技能投入”两个技能开发的国家战略性文件。其用意在于培养高端技能型人才,支撑实体经济和现代产业的发展。(3)日本的创新立国战略。进入新世纪以来,日本政府在继续实施科技创新立国战略的基础上,先后制定了一系列立国战略,各立国战略有一个共同的主题,即都高度重视新技术的研究开发,特别强调推动科技发展的人才培养和制度改革。特别是2007年6月日本内阁通过的《创新25战略》认为:“在全球大竞争时代不可或缺的是,通过科技和服务创造新价值,提高生产力,促进经济的持续增长。日本现在需要进行创新。”《创新25战略》为日本创新立国制定了具体的政策路线图,主要包括“社会体制改革战略”和“技术革新战略路线图”两部分,主要内容为增加对下一代的投资,培养领军型和多样化人才;进行大学改革,增强大学的研究和教育能力,提升日本大学的国际竞争力;强化进行创新的研发体制;等等。

此后,日本文部科学省在其年度的预算案中提出一系列新计划,希望通过增加年轻科学家的资助经费、国际合作经费和教育经费等,全面实施政府的《创新25战略》。以推动科技革命、科技进步和人才培养为根本宗旨和主要目标的创新立国战略,成为日本新世纪初立国战略体系的核心,是最重要的最根本的立国战略,也是其他立国战略获得成功的基本前提和根本保证。

随着经济全球化进程的加快,发达国家在获得巨大利益的同时,也感到前所未有的挑战和危机,科技竞争已经成为国家间综合国力竞争的核心和焦点。许多国家已经把推进科技创新和发展教育作为国家未来发展的主要战略,期望通过科技创新和教育革新等引领经济发展。中国要在新一轮的国际竞争中掌握主动权,需要和世界其他国家一样,重视和依靠科技创新,推进教育改革,培养高素质人才。4.各国将职业教育纳入国家战略

各国在制定人才开发战略的同时,主要发达国家和国际组织对职业教育高度重视,纷纷出台政策,调整发展战略,将职业教育与培训的改革与发展作为本国经济社会综合发展战略的重要组成部分,使之成为应对社会经济、人口、环境挑战以及实现高水平、可持续发展以及促进就业和社会和谐的重要战略。

联合国教科文组织一直积极倡导,职业教育是实施有效发展战略的关键因素,职业教育与培训就是减轻贫困、促进和平、保护环境、提高所有人生活质量及实现可持续发展的万能钥匙。2009年,《联合国教科文组织关于技术和职业教育与培训的发展战略》提出,每个国家都应制定一个全面的职业教育政策,与国家教育系统中的其他部分紧密衔接。2010年,联合国教科文组织教育规划研究所发布《技术和职业技能发展规划》指出,技术和职业教育与培训已经成为社会应对挑战的重要工具,包括增强经济和企业的竞争力,促进公民从学校[10]到工作的过渡,以及减轻社会贫困问题等。

欧盟2011年3月在布鲁塞尔召开了主题为“未来职业教育与培训政策走向”的国际会议,指出“尽管并不是所有的‘欧盟2020目标’都能通过职业教育与培训得到实现,但是,其中没有任何一个目标在没有职业与培训的情况下能够得到可持续地实现”。欧洲职业培训发展中心的研究报告《实现职业教育与培训的现代化》指出,职业教育与培训在支持经济发展、积极应对人口老龄化、保证充足的技能供给、保持企业创新能力和生产力发展、消除社会排斥以及增加社会和谐中[11]发挥着重要作用。因此,要促进欧盟各国制定相关的技能战略,把相关技能和知识纳入到教育与培训体系中。

美国总统奥巴马在2010年10月启动一项名为“为了美国未来的技能”的政策行动,强调对职业教育进行投资是对未来长期经济发展进行投资的一个重要组成部分,是增强美国经济竞争力的关键因素。2011年,美国哈佛教育研究院发布《走向未来繁荣的路径》指出,国家的经济繁荣和社会和谐依赖于恰当的技能型劳动力,职业教育与培训就是满足劳动力需求的重要路径。2012年4月,美国联邦教育部公布《职业生涯与技术教育》(Career and Technical Education,CTE)改革白皮书,强调应确保教育系统提供高质量的就业训练机会,以降低技能短缺,加速商业发展,鼓励新兴投资及聘雇机会,强化创新能力与经济增长。

德国2005年修改的《联邦职业教育法》进一步明确职业教育是国家重要的价值取向和发展战略,重申了职业教育在德国的法律地位,并力图通过改革与创新,主动应对新世纪的挑战,使职业教育既满足社会对技能型人才的需求,又满足个人对接受高质量教育的需求。

2010年澳大利亚技能署连续发布了《澳大利亚未来劳动力开发战略》和《澳大利亚未来职业教育与培训发展方向》两个报告。指出,澳大利亚职业教育发展的最终目标是提升澳大利亚劳动力的能力,实现一个更加生产性、可持续性和和谐的未来,使企业有能力开发和运用其劳动力的技能,实现对企业和社会发展的最大效益。2011年澳大利亚技能署发布关于国家职业教育在过去20年发展的综合性评估报告:《为了繁荣的技能——澳大利亚职业教育与培训路线图》,报告的根本目标是通过发展职业教育与培训满足未来技能需求,改善公民对劳动力市场的参与,提高企业生产力,促进社会融合。

实现经济和社会发展模式的转型,把职业教育与培训的改革发展作为经济社会综合发展战略的一部分,充分发挥职业教育在实现经济的长期可持续发展、降低失业率,实现社会和谐与包容的作用,是职业教育改革发展的共同态势。5.国际机构推动技能人才培养和发展

为了应对高素质人才可能短缺的挑战,需要更加积极有效推进以技能提升为重点的人力资源开发战略。从国际趋势看,在全球竞争日益加剧的背景下,人力资源素质已成为提高国家核心竞争力和开发人力资源的关键领域,除了各国从本国需要出发制定了科技强国战略外,一些国际组织也将人才素质和技能提上议事日程,加强对人才的技能开发政策的研究。如世界银行在2010年10月启动了“迈向就业和生产力的技能测量项目”(STEP:Skills toward Employability and Productivity),目的是提出针对技能开发的综合性框架。

20国集团(G20)2010年11月在韩国首尔举行峰会,制定《多年发展行动计划》,提出改进对就业技能的开发,使之与劳动力市场的需要更加匹配,从而提升吸引投资、创造体面的就业机会、提高生产力。

OECD国家2012年5月启动了一个全球性、综合性、跨部门的“技能战略”项目(Skills Strategy),提出“更好的技能,更好的工作,更好的生活”的口号,旨在促进参与国制定实施更加有效的国家和地方技能发展战略,增强各国人才培养的针对性、灵活性、可转换性、便利性、质量和效益。技能战略提出了一个整体性、政府间的战略框架,为政府与相关利益群体(国家、地方和地区政府、雇主、工人及学习者间等)进行有效合作提供了平台。同时,技能战略强调了实现技能最大化的三个途径是开发技能、激活技能储备和有效使用技能。

欧盟2012年11月启动了“重新思考教育”战略(“Rethinking Education”Strategy),旨在鼓励各成员国迅速采取行动,确保年轻人获得能够满足劳动力市场需要的技能和能力,同时达到成员国对经济增长和就业的预期目标。该战略呼唤教育的根本性转变,更加注重学生获得的知识、技能和能力等学习成果;该战略更加重视教育的职业维度而非传统的学术纬度,明确提出确保教育更加适合学生和劳动力市场的需求;要求各成员国加强教育和雇主的联系,将企业家引入课堂,使年轻人通过更多的工作场所学习来体验职场;鼓励成员国在[12]国家和欧洲层面加强在工作场所学习项目的合作等。(二)世界部分国家职业教育发展模式和趋势

从世界各国特别是发达国家职业教育改革与发展的历史进程和趋势分析,目前世界职业教育的发展模式可以概括为四种:一种是以美国为代表的融合式职业教育发展模式;第二种是以欧洲国家为代表的职业学校与企业合作培养模式;第三种是以澳大利亚为代表的不同教育类别衔接与沟通模式;第四种是以亚洲国家为代表的职业教育自成体系的发展模式。对这四种模式进行分析和评价,总结世界职业教育的共同发展趋势,可以为我国职业教育改革与发展提供经验和启示。1.融合式的职业教育发展模式

融合式的职业教育发展模式以美国为代表。美国的职业教育体系是普职融合的单轨制教育体系。从组织形式上看,没有独立的体系,不是孤立地游离于普通教育领域之外,而是融合在整个教育体系中。职业教育的课程和项目分布在各个阶段的教育系统中,通过课程植入和强大的学分互认及转换系统,实现对人的职业生涯与技术的终身培训。(1)美国普职融合的教育模式。普职融合体系将职业技术教育贯穿于各级学校,采用综合中学、专业技术教育学校与培训班、社区学院、综合大学的职业技术课程相结合的灵活多样方式,形成一个层次分明、纵横交错的职业技术教育网络。即中小学中的职业技术认知教育,公立、私立以及企业办的各种职业技术学校或培训班的职业证书教育,两年制初级学院所进行的大专水平的职业技术教育,高等学校进行的“高、精、尖”技术教育。这些不同层次的职业技术教育互相结合、互相补充,形成了美国式的普、职高度融合的职业教育体系。[13]

美国普职融合的实现方式是通过强大的学分认可和转移系统来实现的。不同层次、不同教育机构的课程学分可以互认。比如:综合高中和社区学院、技术学校学分互认;私立综合高中与公立综合高中学分互认;高中—大学的课程互认,即学生在中学里修的相关课程,可以得到社区学院甚至四年制大学的认可;学生在企业的工作经验也可以转换为有效的学分;不同区域之间学校的学分也可以互认。学分互认造就美国职业教育体系与高等教育体系衔接。因此,学生可以实现普通教育与职业教育的衔接,相应地获得专科、本科、硕士、博士的专业学位,有深造和学历提升的机会与通道。

为实施职业教育法所倡导的学术与职业课程的融合,美国职业教育融合的基本模式包括:融合职业内容的学术型课程、融合学术内容职业型课程、综合型课程、模块型课程等。每一种模式都有自己的鲜明的特点和要求。

专栏1.2美国职业教育“融合与衔接”理念的发展为积极响应社会环境的转变及其带来的工作世界的变化,20世纪80年代以来,美国职业教育法律做出重要调整,特别强调职业教育学术与职业课程的整合。相比之前的职业教育法,1984年的珀金斯职业教育法案(一)增加了富有里程碑意义的一个条款,即更加关注职业教育中学术基础与技能培训的结合,更加注重学校与企业的合作以确保职业教育的质量。1990年的珀金斯职教法案(二)关注的最为重要的内容领域即是学术与职业课程的整合,它强调职业教育要通过设计一系列课程来实现学术教育与职业内容整合,以便使学生能够同时获得学术能力和职业能力。以此为标志,在整个90年代,学术与职业课程的整合都成为美国职业教育改革最为重要的议题。随后的职业教育法进一步表达了对职业教育学术与职业课程整合的支持力度,尤其在综合职业能力的达成方面有了较为具体的规定。1998年的珀金斯职业职教法案(三)要求职业教育通过学术课程的整合促使毕业生获得面向21世纪的基本能力,明确提出要“把参加职业技术教育项目的中等及中等后阶段的学生培养成为学术、专业级技术技能方面全面发展的人才”。法案突出强调以下方面:一是要整合学术教育与职业教育;二是扩大职业教育视野,职业教育不应仅仅停留在入门技术的培训上,而是应该更加关注行业企业发展以及学生的职业生涯发展;三是通过技术准备教育模式和其他类似教育模式,加强中等及中等后教育之间的衔接。2006年的珀金斯职教法案(四)更加注重学术教育,更加注重中高等教育之间的衔接;明确要求职业教育要培养学生较高水平的学术技能;职业教育的即时目标是让学生获得企业承认的资格证书或者学位证书,长远目标是帮助学生取得职业生涯的成功,要求各州必须开展旨在促进中等及中等后教育机构衔接的学习项目。与此同时,2006年的帕金斯职业教育法案将职业教育的名称,以法律的形式从“职业与技术教育”正式更名为“职业生涯与技术教育”。这一概念的变化更加强调连贯紧凑的教学内容、较高标准的学术知识、明确的学习成果(资格证书)、预备性的课程以及全面的知识五个方面的主要内容,切实体现了“融合与衔接”的理念。至此,以“融合与衔接”为核心的美国职业教育理念得以进一步明确。资料来源:根据邓坚.“整合与衔接”理念下美国职业教育改革[J].中国职业技术教育.2013(3):76-77页相关内容整理.(2)美国职业与技术教育改革。如前所述,美国“再工业化”不是简单地回归传统制造业,而是构造技术创新的制造业推动机制。该战略强调高度重视政府部门、科研机构、学校和企业之间互动。因此,新经济模式下,高技能劳动力成为主要需求对象。因此,后危机时代,对人才的需求不仅仅是高高在上的管理人才,更多的是直接面对生产的技能工人。而这些人员不再是九年制的初中毕业生和12年制的高中毕业生,而是具备一定学术成就的高技能人才。因此,美国知识经济型发展模式呼唤“技能+学历”的复合型人才。

为应对美国经济对人才需求的转变,美国教育部门做出了一系列改革,其中之一就是制定了“为美国的未来投资——职业生涯与技术教育改革蓝图”。改革蓝图明确提出要发展结构严谨、要求严格、内容相关、目标明确的高质量职业教育。结构严谨就是要求中等教育机构和中等后教育机构之间的衔接全面畅通,不仅课程设置要科学有效,学分转换也要简便易行;要求严格就是要制定较高的学术及专业标准,并严格地依据标准进行评估;内容相关就是职业教育的教学内容要切实为学生升学及开创职业生涯服务,要密切关注劳动力市场发展变化,有针对性地做出及时调整;目标明确就是职业教育的目标要直指升学及职业生涯准备,既帮助学生在学习结束之后获取行业认证、资格证书以及中等后教育证书或学位,又要帮助学生为进入快速发展变化劳动力市场做好准备。

为保证职业教育改革目标的顺利实现,2012年的改革蓝图提出了四条改革原则,并针对当前所存在的问题提出了相应的解决办法。

一是统筹协调。职业教育的发展要与劳动力市场需求变化相协调。各级教育机构必须与行业企业以及经济发展机构共同开展职业教育项目,帮助学生掌握技能并进入迅速发展的行业领域,承担人才紧缺的专业岗位。新法案要求各州与经济发展部门共同确定快速发展行业以及紧缺岗位,在此基础上有针对性地开展职业教育项目。

二是多方合作。加强中等教育机构、中等后教育机构以及行业企业之间的合作,保证学术知识及专业技能的相关性及高标准,保证人才培养目标与劳动力市场需求的协调一致。合作的模式主要是组成职业教育办学联合体,并明确法案中对于行业、企业及劳动力机构参与合作的要求。

三是有效评估。统一评估要求明确执行标准,通过有效评估提高学生学术水平,帮助他们掌握专业及就业技能。为保证新法案下的评估制度能够更加有效地提高职业教育质量及保证职业教育公平,职业教育评估将各州内的拨款方式由格式化向优选化转变。在竞争的基础上,把款项优先拨给能有效衔接劳动力市场需求,有效促进本地经济发展,有力促进学生职业生涯发展的职业教育项目。

四是鼓励创新。重视各州职业教育改革过程中的创新举措,支持[14]并推广各地开展职业教育过程中的有效做法。

改革蓝图旨在保障所有希望接受职业教育的学生有学上、上好学。通过提高学术要求,整合学术与专业教学,培养学生在职业生涯发展过程中的自我发展能力,通过“学习项目等培养模式”,加强中等与中等后教育之间的衔接;通过整合各种社会资源,促使职业教育的设计与发展进一步与现实需要相一致;通过提高各州办学的自主性,明[15]确联邦政府和地方政府的权责,进一步提高职业教育的管理效率。2.职业学校与企业合作的发展模式

职业学校与企业合作培养技能型人才的发展模式以欧洲国家为典型代表,无论是德国和瑞士的“双元制”模式,还是英国的现代学徒制模式以及法国的工学交替模式都是通过职业学校与企业合作来培养技能型人才。本部分主要以德国的双元制和英国的现代学徒制为基础,阐述这种发展模式的特点和改革趋势。(1)德国的双元制模式。德国职业教育发展是德国经济持续发展的不竭动力,其成功源于其完备的职业教育体系、完善的职业教育法律法规、双元制的技能型人才培养模式、行业协会为主体的管理机制和综合交叉的职业教育网络。

双元制是德国职业教育体系的主要特色,是指在国家法律框架下,由职业学校和企业分工合作,共同完成人才培养的一种职业教育办学模式,双元制不仅仅是一套教育模式,更是一个与其他国家不同的教[16]育体制。双元制的实质在于双主体中以企业为办学主体的体制,以职业能力为本位的培训模式以及以市场和社会需求为导向的运行机制。

德国职业教育体系的主要特点:

完善的职业教育法律法规。德国十分重视职业教育的立法工作,自职业教育形成阶段就制定了相关的法规,20世纪50年代以来,德国先后制定了一系列的与职业教育有关的法律法规,形成了完善的职业教育法律体系,为德国技能型人才培养提供有力保障。如1969年的《职业教育法》,赋予德国职业教育双元制这一正式名称,1981年又颁布了《职业教育促进法》。进入21世纪以来,经济全球化导致了经济结构性变革和经济发展方式的转变,为应对21世纪世界经济发展的新挑战,强化作为提高国家竞争力要素的职业教育的作用,德国更加重视职业教育的法制建设,一方面从国际视野出发,力图保持被视作职业教育楷模的双元制职业教育体系在世界的领先地位,另一方[17]面力图确保国家层面赋予职业教育已有的法律地位。

为职业教育构建一个有益于其发展的外部框架,一直是德国职业教育法制建设的主要诉求,也是职业教育改革的重中之重。基于这一诉求,21世纪的头10年,德国的《联邦职业教育法》进行了两次修改。第一次是2005年的新修订的《联邦职业教育法》,将盈利性的企业转变为一个为教育做贡献的育人性的“教育企业”,实行教育企业与职业学校相结合;随着教育企业的出现,职业教育管理部门也由传统的教育部门管理学校的模式(强调其教育性)扩张到经济部门管理企业的模式(强调其经济性),实现教育部门与经济部门的合作管理模式。2007年,德国基于全球化经济发展方式转变和经济结构调整,对新的《联邦职业教育法》再次做了修改,从战术性的技术问题入手,对现有的职业教育数据调查表格进行了重新处理,并且对教育企业与受教育者之间签订的具有法律效力的合同细节数据进行了补充。《联邦职业教育法》的再次修订,更好地处理了整体与细节的关系,法律既要考虑在宏观层面为事业发展确立一个整体性的框架,又[18]要在微观层面为事业运作提供一些细节性的指导,整体与细节的集成,使职业教育法律的制定与实施会更加有机化和人性化。

纵横交错的职业教育网络。从德国职业教育体系内部来看,形成了“初中阶段—高中阶段—高等教育阶段”三级递进的技能型人才培养体系。在各个层级都设有各类的职业学校,每所学校针对不同的专业,制定了较为弹性的教育期限,较高层次的职业教育以较低的职业教育为基础,各级学校之间实现了贯通。中等职业教育通过开设综合性职业基础课程,培养学生跨专业的综合能力,为培养高技能型人才创造条件,也为学生进入高等教育做好准备;而高等职业教育,强调学生“双元制”的教育经历或职业培训经历,提供多样的学习方式以满足学生的多元需求。

同时,德国职业教育体系还实现了与普通教育的横向融通。普通中学通过开设经济和技术等相关课程,定期组织学生到企业或工厂参观实习,帮助学生联系劳动就业部门等措施为学生提供免费的职业入门教育,为进入“双元制”职业教育做好准备。文理中学初中阶段的毕业生可以选择高中阶段的职业教育,文理中学高中阶段的毕业生在完成要求的实习课程后也可以选择进入高等职业院校学习,为进入职场做好准备。而实科中学的毕业生,可以选择进入文理中学的高中阶段、技术高中等,为进入综合大学打好基础。

行业协会为主体的管理机构。根据德国《联邦职业教育法》的规定:所有的德国企业都是所属行业协会的会员。德国的行业协会如手工业协会、农业协会、工商业协会等,是相关职业教育领域的主管机构。行业协会通过设立职业教育委员会对职业教育进行自我管理,其职责是管理和协调行业内举办职业教育的重大事项。职业教育委员会成员通常为18名,由企业、工会和职业学校的代表组成,各方代表的人数均占总人数的1/3,其中企业和工会代表拥有决定性的投票权,而职业学校教师代表仅拥有咨询性投票权。同时,在州政府层面,各州的教育部及州职业教育委员会(由国家层面行业协会的代表、各州的企业代表、州级的工会代表和州职业教育管理部门的代表组成)负责管理和协调州范围内的职业教育。形成了联邦政府与州政府、各州与各州之间、行业协会和职业教育管理部门之间纵向统筹横向协调[19]的职业教育管理体制。(2)英国的现代学徒制。英国现代职业教育起步于20世纪70年代。在英国政府和社会教育机构的大力推动下,到21世纪初,英国职业教育一改其落后面貌,形成了被国际职业教育界推崇的现代职业教育体系。这一体系已经成为帮助英国开拓技术创新能力,提升国际[20]竞争力的重要推动力量。英国现代职业教育体系中的国家职业认证制和现代学徒制已经成为许多国家借鉴的成功经验。

现代学徒制教育体系是英国现代职业教育改革的核心,他为14岁至26岁的青年提供了一种边学习、边工作,既获得职业资格等级[21]证书,又获得一定工作报酬的学习方式。现代学徒制是在20世纪90年代在传统学徒制的基础上发展起来的。随着人类社会进入后工业化时期,随着经济全球化的推进和信息化时代的到来,英国的公司企业对从业人员的素质有了新的要求,传统学徒制已不适应现代生产方式规模化的发展。为此,英国政府于1993年出台了“现代学徒制”(Modern Apprenticeship)计划,1994年正式在14个行业实施该计划,1995年在全英54个行业推广。现代学徒制把建立在传统手工业基础上的职业培训制度向一些新兴行业(如IT产业、先进制造业、现代服务业等)扩展,把学徒培训与国家职业资格制度结合起来,使学徒培训的质量评价有了可靠的依据。现代学徒制的建立为英国职业技[22]术教育的进步注入了新的动力。

在现代学徒制中,学徒具有双重身份,作为学生,他们每周的前1/3或者1/2在学校学习理论课程;作为学徒,他们在每周的后2/3或1/2在企业与雇员们一起进行实践操作。通常理论课与实践课的比例[23]为2∶8或3∶7。现代学徒制的目标是培养高素质技能人才,除了为雇主训练职业人才,使学徒掌握技能之外,还鼓励学生从最基础的技能开始,通过职业资格证书和学历证书的互通桥梁,前往高等院校接受继续教育。

为推进现代学徒制的发展,近年来,英国政府采取了一系列新举措,如建立“国家学徒制培训服务中心”,制定学徒制培训的规格标准,确定学徒制纳入公益性政府资助范畴以及常设高等层次学徒基金项目等。

英国的现代学徒制作为适应国际国内政治经济科技需要的产物,在世界产生了领先和示范作用,国家把学徒堪称是国家行为,而不只是个人行为和行业行为,建立学历证书和职业资格证书并行的体制,[24]打通了中低端学徒向中高端学徒的上升通道,值得我国职业教育改革与发展学习和借鉴。

国家职业资格制度。英国的职业教育在很大程度上反映在其职业资格制度上,无论是高中阶段还是高中后阶段的职业教育,都以获取[25]相应的资格证书为教育教学的目标之一。英国的职业资格制度包括国家资格框架(NQF)、国家职业资格证书(NVQ)、资格与学分框架(QCF)。

国家资格框架体系(NQF)是英国国家层面建立的一个囊括所有资格以及证书的大体系,该体系把对学员要求一致的资格等级放在一起,同一等级包含很多学科领域的证书。国家资格框架还体现了同等资格如何转换以及低等资格如何向高等资格上升,国家资格框架中的所有资格证书都必须经过英格兰、威尔士和北爱尔兰的管理机构认证,[26]才能由相关授权机构颁发。国家资格框架体系包括入门级和1级到8级,对各级资格的基本要求、应该实现的目标以及知识、技能和能力的要求做了具体的说明。

国家职业资格证书(NVQ)。在英国国家资格框架体系下,存在许多子系统,这些子系统均以国家资格框架体系为基础,开展相关职业教育和培训,颁发相关证书。其中职业资格证书主要有国家职业资格证书。国家职业资格证书是与工作相关、以能力为本位的资格证书,它基于国家职业标准,规定了某一职业的合格表现,界定了当前的最佳工作方式,适应未来要求的能力以及具备胜任工作的知识和理解力。[27]它根据接受职业教育的不同层次分为5个等级,英国政府通过教育法案明确职业教育资格证书与相应等级的普通学历证书具有同等地位,等值互通。任何获得NVQ3以上职业资格认证的青年都可以凭此参加普通高等院校的招生考试,从而继续完成高等学历教育。这为职业教育和普通高等教育建立了立交桥,为青年人成长成材提供了更加广泛、灵活的选择。

资格与学分框架(QCF)。英国的职业资格在其发展过程中不断围绕着整合与衔接两个主题进行完善,职业资格制度在满足劳动力市场需求、提高技能人才质量等方面发挥着重要的作用。然而,随着经济社会的不断发展,职业资格在培养技能型人才方面逐渐出现了一些问题,尤其是职业资格的制定没有充分体现行业企业的需求,资格的获取方式不灵活,不利于在职人员申请等问题显得尤为突出。为此,一场继续围绕着整合与衔接两大主题的职业资格制度改革又针对性地展开。2006年,英国政府开始了英国职业资格改革工程,旨在通过推行资格与学分框架(QCF),通过加强行业技能委员会的职能以及通过改革资助政策来建立一个能有效体现学习者和企业需求、提高技能水平及资格效益,改善英国经济竞争力、帮助学习者个人充分发挥潜力的职业资格体系。资格与学分框架内的资格被分解为若干学习模块或单元,每一单元规定学分制,学习者通过学习这些模块或单元取得相应的学分。框架内设资格认定、资格证书和学位文凭三种层次的[28]资格,所有资格都界定了入门级到8级的不同要求。自从资格与学分框架推行以来,原有的国家资格框架体系(NQF)的资格逐渐转移到这一框架之中。

英国的职业资格制度在国际国内都享有盛誉,它以优质灵活的特征成为英国职业教育的重要特征之一。英国政府也一直致力于完善其职业资格制度。但在其改革与发展中也面临一些主要问题,如大量年轻人获得的职业资格并未能增强其在劳动力市场上的竞争力,许多行[29]业企业认同且十分重视的职业资格得不到政府的审核和资助等。尽管英国职业资格制度还存在诸多不足,但其“衔接性、灵活性、大众化、标准化”等特征是我国职业教育改革与发展可以学习和借鉴的。3.不同教育类别之间衔接和沟通模式

不同教育类别之间的衔接和沟通模式以澳大利亚最为典型,其不同教育类别之间的衔接和沟通主要是通过建立国家统一的证书、文凭和学位框架,使职业教育成为国家教育体系的有机组成部分。

澳大利亚职业教育经过一个世纪的探索、发展与完善,成功构建了具有本国特色的职业教育TAFE模式——技术与继续教育模式(Technical And Further Education)。TAFE模式涵盖了职业教育、培训和继续教育,整合贯通了劳动力培训、职业资格标准、职业教育与基础教育衔接以及终身教育等各环节,成为备受世界关注的一种职业[30]教育典范。(1)形成了完善的国家学历资格框架体系(AQF),有利于不同教育部门间更有效地转换。澳大利亚学历资格框架体系(AQF)(见表1-1)于1995年1月起开始实施,2000年在全澳洲全面实行。澳大利亚资格框架能够证明人们通过学习、培训、工作和生活所获得的知识和技能,能帮助所有学习者、雇主、教育与培训机构进入资格体系。

AQF中的职业资格由高中、职业技术教育和高等教育三部分组成,彼此相互衔接。相同级别的资格能够将不同种类的教育进行连接,允许人们从一种教育类型向另一种类型转换。同一类型的资格证书具有不同的层级,为人们职业生涯的发展提供了通道。

如在普通高中教育阶段,学生就可以自由地选择证书Ⅰ和证书Ⅱ要求的职业教育课程;高中毕业进入TAFE学院后,在高中教育阶段所得的职业教育课程的学分得到承认,不必从头学起,可直接学习后续的课程模块。学生从TAFE学院毕业后,也可以进入大学学习,其在TAFE学院学习的相关专业的课程全部(若大学的专业实践性较强)或部分(若大学的专业理论性较强)得到承认。这为TAFE学院[31]毕业生进一步深造取得大学学位创造了条件。

2005年前,AQF职业教育资格证书只有六级,即一至四级职业证书、加上文凭和高级文凭两级证书。2005年后,该职业资格证书框架内加上了职业研究生证书和职业研究生文凭两级资格证书。这两[32]级证书与普通高等教育的研究生证书和文凭处于同一级别。

澳大利亚政府在AQF的职业资格证书体系中加上职业研究生证书和职业研究生文凭两级资格的目的是要延伸职业教育的学习通道,并增加AQF内相同层级资格间的更多选择性。表1-1 澳大利亚学历资格框架体系(AQF)续表资料来源:Kathrin Hoeckel,Simon Field,Troy R.Justesen and Moonhee Kim.Learning for Jobs OECD Reviews of Vocational Education and Training.Australia.2008[EB/OL].http://www.oecd.org/australia/41631383.pdf.(2)适应变化的质量新原则,保障培训包满足行业企业的实际需求。培训包是澳大利亚职业教育材料开发的指导性文件,由澳大利亚国家培训局“培训包国家计划”提供经费,委托国家行业培训指导委员会(ITABs)制定,经国家培训局批准后在全国范围内实施。培训包主要包括三部分:国家能力标准、评估指南和国家资格框架。

培训包是国家培训框架的主题,详细规定了国家统一的资格、行业能力标准和评估指南,并提供相应的辅助材料。能力标准是对学生进行质量评价的尺度,规定了本行业不同岗位的从业人员所应该具备的文化知识、实践技能和思想素质,全面考核学生的工作能力、管理能力、协调能力以及与他人合作的能力。资格证书即澳大利亚AQF中共有5种证书和3种文凭,文凭在证书所具有的较强动手能力的基础上,还需具有一定的技术分析和设计能力、解决问题的能力和组织协调能力。评估指南是对能力标准的评估考核方法及其考核条件,主要在学生的质量评价、能力评估和考核方面发挥重要作用。

培训包反映了特定行业对特定岗位所要求的技能水平,是行业期望的人才技能标准,因此可以视为行业人才的“订单”。各个培训机构可以据此开发标准的课程设置,并授予学生相应的文凭。培训包由行业制定又为行业服务,明确了职业教育的培训目标,实现了培训与就业的“无缝对接”。

目前,澳大利亚已批准和公布了81个培训包,覆盖该国90%的行业及101个专业。为了保证人才培养能够满足行业的动态需求,培训包每三年进行评估和修订。国家培训质量保障委员会(NTQC)定期督促检查培训包的制定程序,使之适应不断发展的新兴技术和新兴行[33]业的需要。(3)建立健全的管理体系和制度,发挥政府的导向和宏观调控作用。从各级政府的主管部门到各高校直至社区,已形成完备的职业教

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