作者：肖建中
出版社：中国经济出版社
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新型农业经营主体培育下农村金融产权制度创新研究论文集试读：
前言
新型农业经营主体（种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业）是现代农业的微观基础（韩长赋，2012），农村金融改革是解决新型农业经营主体融资瓶颈的根本途径（中央一号文件，2013），其核心在于产权制度改革。浙江丽水农村金融改革全国首个试点引人注目，如何突破原有产权制度约束，对农村金融改革进行顶层设计与多元化产权制度安排，是深化丽水乃至全国农村金融改革的重大课题。
目前新型农业主体发展迅速，但面临资金瓶颈制约，丽水农村金融改革试点有待实质性突破。基于国家社科基金项目“新型农业经营主体培育下农村金融产权制度创新研究”（13BJL071）的支持，该课题组成员在课题负责人肖建中的带领下，对新型农业经营主体培育下农村金融产权制度展开深入研究。现将相关研究成果编撰成论文集，希望能为丽水乃至全国农村金融改革提供理论参考。
论文集的编撰工作主要由课题负责人肖建中和课题组成员周宏芸承担。其中，副主编周宏芸负责论文集的收集与整理，主编肖建中负责统撰定稿。论文集的编撰工作得到了中国经济出版社的大力支持和帮助。
尽管我们编撰工作的目标是追求完善，但是由于时间仓促，加之编者水平有限，书中的错误和纰漏在所难免，恳请读者不吝赐教。编 者2018年1月关于丽水农村产权改革与农村金融创新研究(1)(2)肖建中 周宏芸
摘 要
产权制度改革是农村金融改革的核心内容。丽水市是央行批准设立的全国首个农村金融改革地级试点市。农村产权问题是丽水农村金融改革实践中遇到的重要问题之一。以农村金融产权改革为突破口，不断完善现代农村金融产权制度，加快建设现代农村金融组织体系，加快培育现代农村保险担保体系及多层次农村资本市场体系，优化农村金融生态环境，全面推进农村金融改革创新。
关键词
农村产权；改革；农村金融；创新
论文来源《浙江省农村发展研究中心资助立项调研课题报告集（2014）》2014年第7期，2014年12月17日
丽水市是央行批准设立的全国首个农村金融改革地级试点市。截至今年10月，全市发放土地承包证51.50万本，土地流转经营权证153本，林权证47.8万本，小型水库权证15本，万方以上山塘权证111本，宅基地土地权证48619本，累计发放农村集体土地房屋产权证11494本，850个村完成了村经济合作社股份制改革；“三权”抵押贷款余额达到56.57亿元，同比增长35.45%。在全省首创了林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款和森林资源收储中心担保贷款三种林贷新模式。一、主要做法（一）制定改革创新各项政策
市委、市政府于今年4月下发《关于加快推进丽水市农村产权制度改革的实施意见》，明确农村产权制度改革的工作目标。有关部门相继出台农村经济合作社股份制改革、农村土地承包经营权确权登记、农村产权交易（林权、宅基地、农房）等11份政策性文件。市、县（市、区）成立农村产权制度改革领导小组，落实人员、经费等。（二）优化农村产权信息管理
建立健全“人地证相符、图表册一致”的林权管理信息系统，开展林权身份证认定等信息工作，加强林权IC卡应用研究。目前，全市47.8万本林权证信息全部录入数据库，林权勘界2114万亩，森林资源资产评估总额281.7亿元。建立完善了“统一评估，一户一卡，随用随贷”的森林资产信息档案（林权IC卡）40.1万户，占应建档的100%。（三）创建农村产权交易平台
丽水市成立农村产权交易中心并投入使用，9个县（市、区）建立了县级农村产权交易平台，各乡镇（街道）完成产权交易窗口设立，基本建成覆盖“市—县—乡”三级的农村产权交易平台体系。全市新增农村产权公开交易360宗，累计土地流转面积45.58万亩，新增土地流转6万亩，土地流转率达37.43%，新增林地流转面积10.36万亩，完成年度目标的98.4%。（四）建立农村产权担保机构
通过建立农村产权担保机构，推动土地承包经营权、农村住房财产权、集体资产股权等抵押融资，重点推进村级互助担保等组织创新，进一步拓宽农民融资渠道。截至9月末，已成立村级担保组织33家，筹集担保金1490万元，累计贷款担保1.85亿元。（五）建立农村产权抵押贷款的司法保障制度
通过对“三权”抵押有效性、案件审理、抵押物处置等问题的深入研究，在全国率先出台了《关于为推进农村“三权”抵押工作提供司法保障的试行意见》，从而很好地衔接了司法保障与金融业务的创新，实现农民产权融资功能。（六）加大对农村产权抵押贷款的宣传力度“三权”抵押贷款为农村金融的创新工作，涉及范围广，推进难度大。为此，金融机构强化培训、上门指导，通过电视、网络、报刊等新闻媒体向农户宣传、讲解，调动了各方的积极性。二、主要问题（一）发展不平衡
由于“基数不明、底子不清、管理混乱”和政策宣传不到位等，除完成林权确权颁证外，大部分农房尚未发证，土地流转经营权证发证率也偏低，水库确权发证举步维艰，已完成村经济合作社股份制改革30%行政村也主要集中在云和县。除了林权抵押贷款超额完成40亿元的目标外，包括农房抵押、土地经营权抵押、水权抵押贷款等在内的产权抵押贷款依然处于较低水平。（二）法律风险尤存
一是受《土地管理法》、2007年12月国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、建设部2008年7月1日施行的《房屋登记办法》等法律、法规的限制，农村产权流转存在一定法律障碍。二是受《物权法》、农业部《农村土地流转经营权管理办法》等法律、法规的影响，农村产权抵押贷款存在法律限制。（三）评估难、贷款难等问题有待解决
一是农村融资担保服务体系尚不完善，村级担保组织机构总数偏少。截至9月末，全市已成立政府性涉农融资担保机构3家，已组建村级担保组织33家，尚未达到目标要求。
二是农村产权交易平台建设还不够健全，影响了农村产权的正常流转和交易。虽然成立了市、县两级农村产权交易中心，但部分只是名义上成立，人员、场地均未到位，没有实质性运转。
三是农地、农房抵押价值评估，基本采取金融机构信贷人员评估或借贷双方协商的方式，随意性较大，可抵押额度较低，委托专业机构评估费用较高。（四）融资渠道单一、融资成本高
目前开展“三权”抵押贷款的主要是涉农金融机构，占82.62%。其中农信系统占64.76%、邮储银行占11.2%、农行占10.86%、村镇银行占4.8%。乡镇以下金融机构，基本被信用社“垄断”。部分商业银行由于在基层网点少、支农成本高，加上担忧法律风险，缺乏工作积极性，导致了农村产权融资渠道单一、融资成本居高不下等问题。三、几点建议（一）同步推进确权、发证和抵押
党委政府要切实加强领导、保障工作经费，主管部门要加强业务培训和政策宣传力度。在充分调研的基础上，加快做好确权、发证工作。对农户有贷款需求的要优先发证，已确权发证的要及时了解融资需求。（二）完善产权信息管理
要将农户产权确权、发证、贷款等信息及时登记、更新并导入信用信息系统，以便确定农户信用等级。这项工作可借鉴林权改革经验，通过对农村产权身份证登记与IC卡建档，完善农村产权信息化建设和管理，从而简化农村产权抵押评估与贷款手续，为农户切实降低融资成本。（三）建立健全产权抵押融资体系
一是加快农村产权流转交易平台建设，制定相关办法，完善服务功能，提高市场交易度。
二是加快政府性涉农融资担保机构建设，积极探索政府性担保基金委托商业性担保公司经营模式。
三是制定出台抵押物价值评估参考标准。这项工作可参照森林资源价值评估方式和松阳茶园资产评估证抵押贷款模式。（四）加快推进村级担保组织建设
村级担保组织试点效果良好，放大了农户贷款金额，同时又与“三权”抵押反担保结合，有效破解了农民产权凭证缺失、法律对农村产权流转限制等障碍，降低了金融机构风险。但是，由于担保基金主要以农户、村集体出资入股等方式筹集，大多村集体实力有限，筹资困难。
建议财政给予支持，鼓励扶贫结对单位定向资助，发挥“四两拨千斤”作用。鼓励探索已完成村经济股份合作制改革的村组建担保公司，来有效缓解村民担保难问题，这样做一方面可以增加村级经营收入，另一方面也可增加股民收入。（五）鼓励金融机构拓宽融资渠道、产品和服务
政府要鼓励更多的金融机构服务农村产权改革，金融机构要进一步放开农村融资抵押物限制范围，按照有关文件要求，积极开展相关权能和地上种植（养殖）物及附属设施、农村建设用地复垦指标、地票、保单等的抵押融资业务，拓宽农村产权融资渠道。（六）建议修改有关法律法规
考虑到修改《土地管理法》《担保法》《物权法》等法律法规可能性较小。建议以农村金融改革国家试点的名义，通过地方性立法的方式，突破瓶颈障碍。参考文献
［1］马宁．中国农村金融制度创新研究［D］．吉林大学，2010-04-01．
［2］黄庆安，林森．农村产权制度改革与农村金融创新问题探析［J］．内蒙古农业大学学报（社会科学版），2009（5）．
［3］陈家根，周爱军．深化产权制度改革 创新农村金融服务［J］．江苏农村经济，2014（5）．(1) 肖建中，经济学博士，丽水学院原党委书记、教授、浙江省农村发展研究中心研究员。(2) 周宏芸，经济学硕士，丽水学院讲师。产权制度改革与丽水农村资本市场创新(1)田满文 肖建中
摘 要
农村金融改革对促进农业现代化具有重要作用，丽水农村金融改革三年来取得了可喜的成绩，但是改革仅仅局限于现有制度的整合或局部调整，鲜见真正意义上的制度突破，尤其是产权制度改革明显滞后。本文深入分析丽水农村金融产权制度改革的现状与不足，提出了丽水农村金融产权制度改革举措。
关键词
农村金融；金融改革；资本市场；创新
论文来源《第三届世纪之星创新教育论坛论文集》，2016年1月10日一、丽水农村资本市场改革状况
丽水市商业性金融机构发展快。丽水将包括大型的商业银行的分支机构在内的商业银行向丽水农村发展延伸，引进股份制商业银行在丽水设立分支机构，深化改革邮政储蓄银行，加大对“三农”和丽水本地小微型企业的融资贷款力度。丽水农村信用社股份制改革步伐快。对农村信用社股权结构进行了优化，对符合改革要求的农业产业化龙头企业、专业合作社等的新型农业经营主体进行股份制改革。丽水农村新型金融组织定位逐渐明确。村镇银行、农村贷款公司和农村资本互助社等新型农村金融组织，向镇向村庄延伸下属机构，小额贷款公司进行了试点，争取全部丽水市小额贷款公司在未来2～3年达到20家以上，资本净额达到25亿元以上。截止到2014年，丽水市共有17家小额贷款公司开业，已累计上缴税收2.31亿元。二、丽水支持新型农业生产经营主体存在的制度障碍
政府政策影响大。丽水各地政府通过制定法律法规，积极引导商业性金融机构留驻农村，提供惠农支农服务，加大信贷支农力度，建立了有效的监管机制，对农村金融机构提供优惠税收和利率扶持。农业上市公司的经营者决策影响大。为了保障地方的财政收入水平，很多农业上市企业很少在乎企业本身的成长转型问题，而将精力投入公司的包装和与政府人员的交际中，而不是生产和经营本身。只重视眼前利益不重视长远发展，从而忽略经营企业本身，薪酬制度也不具备强大的激励作用。缺乏有效的监督管理体制。尚未建立健全相关的法律法规，有关监管部门监管能力不足，效率低下，这在一定程度上也加深了新型农业经营主体的发展难题和瓶颈。三、国外农村资本市场改革经验借鉴
综观国内外，以美国为代表的发达国家已经形成了符合本国国情的较为完善的农村资本市场。美国作为一个世界性的超级大国，几乎大多数的高新产业在美国兴起，其作为一个经济、军事和政治实力雄厚的国家，在农业发展，包括农村资本市场的发展方面，已经建立健全了农村资本市场，可以说美国的农村资本市场是美国创新性农业经济的巨大引擎，美国依靠资本市场的运作促进了农业经济转型和农业产业升级。
完善合理的多层次资本市场是美国农业经济持续繁荣的基础，所谓多层的资本市场体系，一是主板市场，二是二板市场，三是三板市场，也就是说，不同层次的交易市场需要同时存在于农村的资本市场中，但由于还是处于农村，层次过多也会造成混乱。
美国农村资本市场改革经验和启示如下：
首先，形成产权主体的多元化。产权的多元化是市场经济发挥作用的基础和前提。同样地，在农村金融领域的产权多元化也是决定农村资本市场改革能否成功的关键。对国有商业银行开展大刀阔斧的改革，打破国有资本垄断，进行股份制改革，允许不同领域包括政府、个人、企业等的资本进入，实现股权分离使其转变为国有控股的有限责任公司。对农村信用社的改革也需要允许各个领域资本进入，实现投资主体的股权结构多元化，从而形成产权清晰、权责明确、体制健全的现代农村金融企业。
其次，改革模式的选择要实现突破。由于农村本身经济发展水平和发展地区不平衡，农村的资本市场改革必须因地制宜，对适合合作制改革的进行合作制改革，对不具备改革要求的设立乡镇农村社，在能够达到抵御风险能力的增强和资本更加充裕的前提下，鼓励各种形式的改革尝试。可以选择一批产权清晰、权责明确的金融企业进入农村资本市场，提高市场竞争活力，建立并且完善农村市场机制，实现竞争主体的多元化和改革方式的个性化。四、产权制度改革与丽水农村资本市场创新
丽水是在全国范围内由中国人民银行批准通过的第一个农村金融改革试点，自丽水试点启动的这两年以来，“三大”金融支农惠农工程一直在国家政策扶持下持续做强。在信贷支农工程中，从林权抵押贷款入手，建立了一整套的制度机制，其中涵括林权评估、林权登记、林权抵押担保以及发生不良贷款处置等过程，从而形成了关于林权抵押贷款崭新的“丽水模式”。
不断加强深入农村金融普惠力度。研究出台有关土地承包经营权的流转管理制度和农房产权抵押贷款的管理办法，关于“三权”抵押贷款方面的业务全面推进，从而初步构建了一个较为完整的农权融资体系。截至2014年3月底，丽水市的“三权”抵押贷款的余额达到45.51亿元。对各金融机构集群引导其加强创新力度，推出以茶园抵押、小水电股权、石雕贷款、农副产品仓单贷款以及扶持农民工贷款，依托强大的农户信用信息系统从不同层面指导金融机构大力开展“整体批发、集中授信”的小额农村贷款业务，从而有效地实现农村金融服务功能的下放。截至2014年3月底，丽水市开办该项业务的一共有690个行政村，累计为6.1万信用农户提供授信款项达49.07亿元，发放贷款累计达30.64亿元。从各个层面推进农村担保体系建设，其中包括国家财政的出资、组建行业协会、村级担保基金、商业性运作四个层次，着重推进财政性出资和村级担保组织的建设。在县域内积极引导银行与各类金融机构设立针对小微型企业的专营机构，逐步稳固发展包括村镇银行、各类小额贷款公司和农村互助资金会等在内的各类新型农村金融服务组织，鼓励推动村镇银行垂直向下延伸设立机构网点。目前，已设立9家村镇银行、15家小额贷款公司和1家农村互助资金会，实现县域内全覆盖新型农村金融组织。五、产权制度改革与丽水现代农村股票市场创新
对农村金融组织体系进行不断创新，必须深化改革农村信用社，推进农业银行和邮政储蓄银行在丽水市范围内开展支农惠农金融服务创新；加快村镇银行、小额贷款公司、农村互助资金会等新型的农村金融机构的发展。在金融领域内鼓励和引导社会资本和各类民间资金进入，鼓励有设立条件的地方在以县（市、区）为单位的基础上，建立健全社区银行、融资租赁公司等各类金融机构和组织。
不断丰富农村金融产品体系，鼓励金融机构信用模式不断创新，积极扩大贷款抵押担保物范围，从而构建起一个“三位一体”的农村信贷产品服务体系，其中包括小额信用贷款、担保机构保证贷款和抵押担保贷款。
不断完善农村金融市场体系，综合利用各类金融资源，包括信贷、证券、保险、信托和担保等在内的金融资源，从而达到提升直接融资的比重的目的。积极培育优质农业企业、农业龙头企业等具有相当规模的农业经营实体，鼓励各类农业经营实体在中小企业板和各类创业板上市，从而得到融资。鼓励支持各类符合条件的农业优质企业发行短期融资券、中小企业集合票据、中小企业集合债等非金融企业债务融资工具。积极发展信托、股权投资基金，规范建立健全各类农村投融资平台的规章制度。
农村金融改革试点落于浙江丽水，有其内在原因，正如央行所述，近年来，浙江省丽水市在开展农户林权抵押贷款、农村信用体系建设和银行卡助农取款服务等方面取得了一定成效。而在指导思想上，金改试点强调为广大山区摸索出一条可持续、可复制、城乡金融服务均等化的“普惠型”农村金融发展之路。可以预见，它有可能将和当年安徽凤阳小岗村的秘密试验一样，对我国农村发展有着深远的影响。六、产权制度改革与丽水现代农村债券市场创新
积极推动创新债券市场，有效拓宽各类农村生产经营主体多元化融资渠道，大力推广各类直接债务融资工具的使用，鼓励农业产业化龙头企业上市、发债融资。吸引各类民间资本进入农村领域，建立农村金融租赁公司和农业信托公司，鼓励各项风险投资和产业发展基金进入现代农业生产和流通领域。加快农村金融基础设施建设，积极改善农村金融生态环境，为现代农业发展提供便利支撑。加快推进农村支付环境建设，消除农村金融服务空白村。大力推进农业生产领域的非现金结算。加强农村征信体系建设，为金融资金高效接入和风险防范提供基础平台。加强货币发行、金融科技、经理国库等各项金融服务，推广适宜农村特点的金融服务模式，为现代农业生产发展提供便利。（一）实现债券市场的良性发展
建立健全公开公司债券的制度。针对不同投资者对不同品种的债券实现多样化不同群体的发展。要建立完善地方政府关于债券方面的规章制度。不断丰富适用于小型和微型企业的债券，实现企业债券的多样化。要统筹发展资产证券化符合发展条件的企业。实现证券机构、保险机构、商业银行和其他合格机构进行资产管理的规范化，开展依法的债券承销业务。（二）加强债券市场的信贷约束力
实现债券市场信用评级业务的规范发展。提高了发行人的信息披露力度，信息披露制度也不断改进。投资者提高识别风险，减少对外部评级的依赖。债券发行人信息共享制度逐步建立和完善。探索信用保险的发展。完善债券信用增级机制，规范债券信贷业务的发展。加强发行人及投资者的约束力和责任感，健全债券违约的监测和应对机制，维护债权人整体利益，并有效防止道德风险。（三）加深债券市场沟通和联系
在符合要求的前提下，对投资者进行适当性的管理。实现债券品种在不同市场发行，推动跨境上市及独立转托管制度的完善，促进跨市场债券的畅通。在债券交易场所内实现合理分工、鼓励发挥各自的优势。为了促进信息共享，债券登记结算机构要实现顺畅连接，加强沟通和联系。要完善债券市场信息系统和提高市场监察体系的效率，并逐步加强债券登记结算制度，以及防范系统性风险，从而实现统一管理。（四）债券市场监管和协调的加强
充分发挥公司信用债券部委间的协调作用，相关部门依照法律法规所规定的职责内容，在其位谋其政，增强债券市场准入机制、信息披露和信用评级监管，建立健全各类有关投资者的保护制度，加大对债券市场中关于内幕交易、操纵股价等违法违规行为的惩处力度。（五）实现私募发行制度的建立完善
合格投资者的标准体系的设立，对于各种类产品的投资者提出明确的适当性要求，并面向同类型的投资者私募发行实现信息披露要求的满足，规范私募发行行为。七、产权制度改革与丽水现代农村资本市场投资主体创新
第一，要推进“三权”抵押贷款创新。一要推进林权抵押贷款扩面增量。进一步完善林权抵押贷款的制度体系，引导更多的金融机构开展林权抵押贷款业务。二要做细、做优土地流转经营权抵押贷款。完善土地流转经营权抵押贷款确权、发证、登记、评估以及担保等配套机制建设，做细、做优土地流转经营权抵押贷款。三要大力推进农房抵押贷款。通过进一步完善农房抵押贷款运行机制，加快建立完善产权交易、流转处置等平台和相关配套扶持政策，着力推进农房抵押贷款扩面增量提质。
第二，要推进“三个平台”建设，分别是着力搭建村级农村金融基础服务平台、探索建立农村产权交易平台、探索建立农林产品交易平台。
第三，推进“四信”建设，即深化信用户、信用村（社区）、信用乡（镇、街道）、信用县的创建工作。
第四，推进“四级”担保组织体系建设。
第五，推进外汇管理、金融助力现代农业发展、“整体批发、集中授信”、全国保险服务民生示范区、鼓励民间资金和华侨资本有序进入金融服务领域等“五大”亮点创新。对此，发挥市场在资源配置中的基础决定性作用，建设开放竞争有序的统一的市场体系。我们必须要加快步伐，形成自主操作、竞争公平、自主选择与消费，商品各要素之间自由流动的现代市场服务体系，努力消除市场壁垒，提高资源的配置效率，促进公平的形成。八、结语
加快农村金融创新步伐，要从以下几方面着手：
第一，实施农村金融产品创新工程。
一是探索创新担保方式。在推广担保机构担保、农户联保的基础上，加强金融机构与“龙头+企业”、中介机构的合作。同时，还可以依托和借助保险、财政担保作用，创设“农户+保险”和“财政补贴+保险”等担保模式。
二是探索扩大抵押品范围。依托农村物权的改革，激活农村静态资产，使农村房屋、宅基地使用权、林权、土地承包经营权、小型水利设施使用权、养殖水面使用权等均能够作为担保物。严格创新工作流程，对于每一项信贷产品的创新，都要制定创新实施细则，对于担保方式、担保物的选择要科学设计，反复论证，并根据不同的支持对象，适当引入财政贴息、税收减免、农业保险等政策，达到分散风险、防控风险的目的。
第二，提升人民银行在金融创新中的关键作用。
人民银行丽水市支行在开展地区金融创新过程中发挥了不可替代的作用，通过建立组织领导机制、考核奖励机制等形式，实现政府银行协作、银企合作、信息共享，从主动创新、沟通协调、政策支持、信贷指导等方面，推动了金融创新的发起和有效实施。
第三，建立农村金融创新激励机制。
一是各金融机构应不断完善创新激励机制，改善信贷管理体制，适当下放贷款审批权限，鼓励农村基层机构开展涉农信贷产品的研发。建立农村金融产品创新内部考核机制，将金融产品创新作为业务考核的重要内容，并将考核成绩与工资奖金分配、授予贷款权限挂钩，充分调动基层银行之间开展农村金融产品创新的积极性。
二是政府部门要建立考核激励和政策扶持机制。首先，各级政府应建立农村金融产品创新考核奖励办法，设立创新专项奖励基金，对优秀创新成果、先进单位进行奖励。其次，要建立农村金融创新风险补偿机制，对于创新贷款实行风险补偿和贴息制度；对农村金融产品创新成绩突出、支农力度大的金融机构执行较低的营业税率和所得税率。同时，对货币信贷政策机制进行完善，对支农创新金融机构的存款准备金率进行适当降低，对支农贷款利率形成机制进行改革，等等。参考文献
［1］孔祖根．改革生金——浙江丽水市农村金融改革的探索与实践［M］．北京：中国金融出版社，2013．
［2］田满文，李敏．生态文明视角下低碳并购社会效益实证研究［J］．唐山师范学院学报，2014（6）：102-106．(1) 田满文，管理学博士，丽水学院副教授。农村“三权”抵押贷款的实践与思考——以浙江丽水农村金融改革试点为例(1)孔祖根
摘 要
农村“三权”抵押贷款是指以林权、农民房屋产权和土地承包经营权等进行抵押融资，破解农民贷款难问题。“三权”抵押贷款对于推动农村R体产权制度改革，盘活农村资源，突破农村融资瓶颈，促进农业农村发展和农民增收具有重要的意义。本文以丽水农村金融改革试点为例，探讨如何全面深入推进“三权”抵押贷款业务，以有效解决农民抵押担保物不足的难题，从而为更好地解决当前农村普遍存在的“三农”需求大、融资难，城乡差距大、普惠难的“两大两难”问题提供一个突破口。
关键词
农村“三权”；农村金融改革；融资难；普惠
论文来源《浙江金融》2014年第12期，2014年12月15日一、农村“三权”抵押贷款发展现状
丽水市位于浙江省西南部山区，农业户口约217万人，占全市人口的82.8%，农民贷款难一直是困扰农村发展的瓶颈问题。早从2006年开始，浙江省丽水市就立足山区实际，以林权抵押贷款为突破口，创新推进“三权”抵押贷款工作，有效破解了农村抵押物缺失导致的农民贷款难问题。（一）林权抵押贷款工作持续推进
2006年，丽水市将农村金融创新与集体林权制度改革有机结合，立足山区农民的最大资源实际，推动建立林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心与森林资源资产调查评价机构的“三中心一机构”等流转服务平台，健全完善财政贴息、风险补偿、政策保险等激励措施，率先在全国形成“机制最健全、运作最规范、产品最丰富、受惠最广泛”的林权抵押贷款“丽水模式”。截至2014年末，全市累计发放林权抵押贷款12.77万笔、116.12亿元，贷款余额43.04亿元，居全省首位，不良率仅为0.13%。（二）农民住房财产权抵押贷款业务深化发展
2008年，在开展林权抵押贷款的基础上，针对农民创业发展和新农村建设的资金瓶颈问题，进一步研究拓展贷款抵押物范围，率先开展农民房屋产权抵押贷款业务试点。2013年，针对现行法律政策制约和农房抵押贷款业务试点过程中遇到的困难，进一步健全完善工作机制，推进农民住房财产权抵押贷款业务深化发展。截至2014年末，全市已累计发放农民住房财产权抵押贷款1.64万笔、金额39.36亿元，贷款余额18.1亿元，位居全省第二；不良贷款25笔，累计金额为199万元，不良率仅为0.11%。表1 林权抵押贷款历年数据统计表2 农房抵押贷款历年数据统计（三）农地流转经营权抵押贷款创新突破
针对丽水山区“九山半水半分田”、单个农户耕地面积较少的地域特征，以及大量家庭农场、农业企业和农民专业合作社等新型农业投资经营主体存在贷款难问题的实际，2013年创新推出了农地流转经营权抵押贷款业务。截至2014年末，全市农地流转经营权抵押贷款433笔、余额2.02亿元。二、农村“三权”抵押贷款的主要做法（一）业务特点
1. 坚持制度先行，注重规范推进
始终坚持制度先行，认真总结经验，建立确权发证、抵押登记、业务管理、处置流转、债权保护、配套政策6个方面的政策体系，并在实施过程中及时予以调整完善。同时，按照先点后面、先易后难的原则，对难度大、风险大的工作，先试点再推广，不求改革速度，把改革的风险降到最低。
2. 坚持务实创新，注重因地制宜
在推进“三权”抵押贷款工作中，始终坚持因地制宜、务实创新的思路和方法。针对丽水林木资源丰富、农民人均林地面积达到10亩、人均森林蓄积量达到32立方米的实际，结合林权抵押价值大、法律限制相对较少的条件，率先以林权抵押贷款破题，取得成功后再推行农房和土地承包经营权抵押贷款。针对“九山半水半分田”、农户人均耕地面积少的实际，以农业大户、专业合作社为重点，创新设计了农地流转经营权抵押贷款模式，实现了农村土地承包权和经营权的分离。
3. 坚持守牢底线，注重风险防控
在推进“三权”抵押贷款创新过程中，始终坚持以风险可控为前提，既牢牢把握政策红线，又注重金融风险防控。例如，明确规定农房抵押权人为金融机构或担保机构，防止农村房屋变相买卖；限定贷款抵押率，规定抵押的农地不得改变农业用途等，切实防范农民权益受到侵害的风险；对抵押农房的处置，设计了流转变现、村集体担保回购、征收为国有等多种处置途径，尽可能降低法律风险。（二）具体做法
1. 建立健全工作机制
在国家法律无法短期内明确规定的情况下，丽水市先后出台了一系列地方性政策，以此来保障“三权”抵押贷款的顺利推进，例如，制定《关于加快土地承包经营权流转推进现代农（林、渔）业发展的意见》《关于进一步促进农村住房抵押贷款工作的实施意见》《农村土地流转经营权抵押贷款管理暂行办法》等文件，初步构建了完整的农村产权融资政策扶持体系。同时，完善“三权”抵押登记制度，明确各职能部门职责，创新性设立了农村土地流转经营权证和林地经营权流转证制度，采用“只登记房屋、不登记土地”“地随房走”的办法，解决了农房抵押的法律难题。这样既有利于农村“三权”抵押流转的长期性，又保障了金融机构处置“三权”资产的合法性，在顶层设计上解决了基层在操作过程中面临的法律难题，保障了“三权”抵押贷款在区域内有据可依、有章可循。
2. 加大司法保障力度
针对目前“三权”抵押贷款出现的执行难情况，浙江省高院出台了《关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见》，丽水市也出台了相关政策要求，并积极推动法院、人民银行、国土、房管、林业、农业部门与各金融机构建立对接机制。这样既可以保证“三权”抵押清偿债务的有效性，又可以通过具体案件的审理和执行，促使农村金融产品的优胜劣汰。
3. 创建农村村级担保组织，解决农民贷款担保难题
丽水市通过“村民入一点、集体出一点、能人助一点、政府补一点”的方式，大力推进村级互助担保组织建设，有效发挥其融资杠杆和风险分担作用，在助推林权、农村住房财产权、土地流转经营权“三权”抵押贷款业务快速发展等方面发挥了积极明显的作用。截至2014年底，全市已组建村级担保组织75家，累计为2877户农户提供担保贷款2.27亿元。
4. 建设农村信用体系，优化农村金融环境
2009年初，丽水市全面启动农村信用体系建设工作，目前已评定信用农户37.8万户，成为全国第一个所有行政村完成农户信用等级评价的地级市，并在全国首创了农户信用信息数据库，设立市、县两级金融服务中心，实现信息共享、动态管理，解决了银农信息不对称导致的难贷款、贷款难问题。
5. 推进产权流转交易，搭建一体化平台
引入市场机制是解决“三权”资产评估难、处置难的最有效办法。丽水通过建立市县乡三级农村产权流转交易平台，基本解决了“三权”资产的评估、处置难题。市级平台突出规则制定、系统搭建、信息发布的功能；县级平台主要依托当地招投标中心、农村土地流转服务中心、“三资”管理服务中心等建立；乡镇级交易平台主要负责农村产权交易信息的收集、报送、交易咨询等服务。三、制约农村“三权”抵押贷款发展的问题“三权”抵押贷款作为一种以农村产权为基础的金融创新产品，由于农村产权改革滞后，在发展过程中不可避免地会遇到很多问题，主要表现在以下四个方面：（一）农村产权抵押仍面临法律障碍
1. 农村产权抵押面临法律障碍
依照《担保法》《物权法》等现行法律，农村耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，抵押权有效性得不到保障。
2. 农村产权流转面临限制
现行法规规定宅基地只能在本村村民之间流转，禁止城镇居民购买农村宅基地，加上农户“一户一宅”限制，农房流转变现能力较差，影响农房抵押融资业务创新。尽管中共十八届三中全会已经明确允许农村土地承包经营权、农房财产权抵押，但相关法律法规的修订仍需要一个过程。此外，设定林地、耕地流转经营权抵押也缺乏充分法律保障，流入方的土地经营权基于流转合同取得，经营权的独立性、完整性相对不足。
3. 土地流转经营权抵押期限过短
根据《土地承包法》规定，耕地的承包期为30年。本轮耕地承包期至2028年底结束还有14年，流转合同期限不能超过承包期，直接限制了农地流转经营权抵押价值。（二）农村产权确权发证工作滞后
由于农村产权权属界定难、历史因素复杂，存在违章违建、农户主动申请发证的意识不强等状况，导致农村产权确权发证工作滞后，制约了农房抵押贷款业务的开展。（三）“三权”抵押物价值评估和处置变现存在困难
山林、农地、农房由于各自的财产等级、交通区位、用途管制等因素，价值差异极大。对“三权”的抵押物价值评估既缺乏统一的评估标准，也缺乏权威的专业评估机构和市场交易价格的参照。同时，“三权”抵押物处置存在变现难、变现成本高问题，制约了“三权”抵押贷款业务发展。（四）担保机构发展还存在准入门槛高、与金融机构合作限制严等制约
一方面，融资性担保机构准入门槛高。浙江省经信委在2012年5月出台《关于进一步促进融资性担保行业规范健康发展的意见》（浙政办发〔2012〕62号）第十六条规定，新设融资性担保机构注册资本金应在1亿元以上，欠发达地区可适当降低，但不得低于5000万元。另一方面，融资性担保机构与金融机构合作面临限制。2013年5月银监会发布《关于防范外部风险传染的通知》（银监办发〔2013〕131号）指出，银行业金融机构应对小贷公司、融资性担保机构实行名单制管理，由总行统一确定合作机构准入标准。四、加快推动农村“三权”抵押贷款的建议（一）尽快修订完善相应法律法规，为农村“三权”抵押的合法性提供依据
建议尽快修改完善《担保法》《土地管理法》《物权法》《农村土地承包法》等与农村产权相关的法律法规。另外，建议最高人民法院研究出台支持农村金融改革试点的司法保障政策，允许改革试点地区在融资改革创新上大胆先行先试。如在试点区域内，放宽法律对农地农房抵押、流转的限制，允许宅基地随农房抵押一并进行登记，适当放宽农房抵押物的处置流转范围，对处置抵押物的流转过户不受“一户一宅”限制等；制定保护农地流转经营权的法律法规，延长耕地承包期，支持流转经营权的相对独立、权利完整。（二）加快推进农村产权确权发证工作
农村产权确权发证工作滞后，严重制约了金融机构开展农村产权抵押贷款业务的积极性。应加快推进农村产权确权发证，尽早实现农村产权“权证到人（户）”，为金融机构发放抵押贷款奠定基础。（三）进一步完善农村产权流转交易平台建设
农村产权流转交易场所不仅是实现农民产权流转、促进资源优化配置的市场平台，同时也是银行处置变现不良贷款抵押物、及时降低贷款风险，以及农民通过交易产生产权价格、降低抵押评估成本的重要金融服务配套基础设施，应加快推进农村产权流转交易平台建设。（四）大力推进村级担保组织建设
在推动农村财产资本化过程中，不仅可以借助担保组织尤其是村级担保基金发挥融资杠杆作用，放大农户贷款额度，而且可以与农村产权抵押反担保结合，有效规避农村产权流转的法律障碍。因此，要加大对村级担保组织建设的支持力度，并积极创造条件给予一定财政资金或专项扶贫资金等支持，发挥政府资金“四两拨千斤”作用，有力助推农村产权融资业务快速健康发展。参考文献
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［4］武安华．我国信用担保问题研究［J］．金融经济，2011（6）．(1) 孔祖根，中国人民银行丽水市中心支行行长，高级经济师。构建适度竞争的农村金融组织体系：目标与路径(1)孔祖根 叶银龙
摘 要
适度竞争的农村金融组织体系是农村金融发展和制度变迁的历史逻辑。其过程是从两个领域同时逐步推进的：一是在政府主导下的正规金融领域内的农村金融组织机构存量结构重组和增量改进；二是民间非正规金融领域自我发育形成的一些创新型金融组织。其最终结果表现为农村金融机构组织种类多元化，市场竞争格局逐步形成，金融服务市场逐渐由卖方市场转向买方市场。本文结合当前丽水农村金融改革的实践，提出构建新型农村金融组织体系的实现路径。
关键词
农村金融；适度竞争；路径选择
论文来源《浙江金融》2013年第6期，2013年6月一、农村金融组织发展现状
当前农村金融体系的主要缺陷在于结构失衡，突出表现为农村金融机构组织形式单一，有效供给不足，与农村金融的多元化需求形成强烈反差。（一）农村金融组织体系较为单一
农村金融组织体系不发达是农村金融市场的重要特征之一。2000年前后，随着四大银行商业化改革的启动，大型金融机构集体撤并县域以下网点，造成农村地区金融机构服务短缺现象加剧。
同时，作为政策性金融机构的农业发展银行由于业务单一而难以实现其政策调节农村经济的目标，国家开发银行尚无省级以下机构；作为合作性金融机构的农村信用合作社，不少地方分支机构的经营业务偏离“三农”。而其他农村正规金融机构，农村商业银行属于股份制银行，机构覆盖范围有限；农村邮政储蓄机构具有较大的网点优势，但乡镇及以下机构基本不开展信贷相关业务，且由于长期只存不贷，缺少经验丰富的信贷人员。
总之，在农村地区，由于国有银行撤离、政策性金融服务机制不到位、股份制商业银行未进入、农信社的服务跟不上，内生性金融创新不足，农村金融服务甚至出现“真空”地带。（二）农信社仍占据农村正规金融供给的垄断地位
20世纪90年代以来，农村信用合作社逐渐成为农村正规金融体系的主体，占据了农村信贷市场的垄断地位，甚至出现“一家独大”的局面，导致农村金融竞争不充分，进而影响了农村金融服务水平。但需要指出的是，农信社的垄断地位在很大程度上是由于其他类型金融机构的主动退出而形成的，并非农信社通过改善服务、满足农村金融需求等，通过市场竞争取得。（三）非银行金融机构发育不足
经济活动主体的金融需求是多样化和综合性的，需要多元化的金融机构与之匹配，或者是在机构单一状态下，金融机构提供综合性的一揽子金融服务。但是，在较多的农村地区，农户和企业能够享受到的金融服务，仅仅来自于银行类机构，并且这些银行也仅仅能够提供传统的金融业务，保险、租赁、信托投资、咨询、有价证券发行与代理买卖、资本营运、外汇业务、理财、典当、期货交易、信用担保等机构发育严重滞后，甚至基本没有。（四）非正规金融在农村金融供给中占有相当的比重
国务院研究发展中心2011年调查显示，我国农村金融需求旺盛，但只有32%的农户能获得正规渠道贷款。可见，在一定范围内，非正规金融依靠地缘、人缘、血缘关系，具有明显的信息对称和信用约束优势，在农村金融供给中具有不可忽视的作用，甚至是一个重要的渠道。因此，在我国农村金融发展相当长的时期内，非正规金融和正规金融构成我国农村金融体系的局面将不会改变，必须重视非正规金融的作用的发挥。二、农村金融竞争不充分的原因分析
金融机构体系应与经济运行机制相适应。在市场经济条件下，经济运行机制是市场机制，竞争机制作为市场机制的一个重要特征，要求现代金融体系与之相适应。如果没有竞争性农村金融市场的存在，农村金融垄断必将造成金融服务效率低下或无效。目前，造成农村金融竞争不充分的主要原因如下：（一）农村金融机构运营成本高、收益低
农村地域广阔，居住分散，经营方式基本上还是一家一户的分散经营，农业贷款量大、额小、面广，金融机构在农村设置服务网点的营运成本较高。据调查测算，在农村增设一家物理网点，一次性投入约60万元，每年营运成本需要30万元以上，设置一个流动网点，每年成本费需要20多万元。
同时，农业是弱质产业，易受自然灾害影响，且投资回报率低，市场反应滞后，农民收入具有不稳定性，与商业性金融机构执行的“盈利性、流动性、安全性”经营原则不相符。农村资金使用的低效益、高风险，影响了金融投入积极性。（二）农村金融严格管制下农村金融机构缺位
在农村金融发展过程中，由于监管部门较少用市场机制解决农村金融机构发展问题，以防范金融风险为由采取了严格监管农村金融机构、严格控制农村金融市场准入、限制民间金融发展的基本方针。
事实表明，这种对农村金融活动实行过度监管的做法效果极其有限，已在某种程度上表现出对农村金融发展的不适应性。以村镇银行监管为例，为顺应国务院开放民营资本进入金融行业的政策，监管部门将村镇银行主发起行持股比例由20%降低至15%，但同时仍旧对村镇银行实行并表监管。这意味着主发起行持有15%股权，需承担100%责任，进而造成村镇银行决策链条较长，经营活力受限。（三）农村金融组织发展过度倚重商业性金融
从国际成熟经验看，在任何发达国家和地区，合作金融和政策性金融都是解决农村地区相对弱势信贷需求主体的主流方式，甚至占据着农村金融市场40%左右的份额。
但在我国，农村金融组织发展过度依赖商业性金融，而忽视政策性金融，且合作性金融发展严重不足。一方面，合作性金融组织发展滞后。2011年人民银行调查数据显示，全国有9万多家合作性质的资金合作社、专业合作社和银监会发放牌照的农村资金互助社。但由于相关监管部门未出台互助性农村金融组织发展指导意见，合作性金融发展缓慢。
另一方面，农村金融政策性边界切分不清晰。伴随着农村快速城镇化，农村、农民、农业的界限已非常模糊。在定位模糊的情况下，往往会出现货币、财政政策手段支持的供给错位，使得本来商业化方式可以提供的，却通过财政补贴的方式提供，导致补贴没有完全覆盖有关农村金融机构或组织，造成有关财政、税收政策支持的不均等。（四）单一依赖物理网点下沉难以从根本上解决
农村金融服务缺位问题按照传统的一贯思路，满足农村地区“存、贷、汇”的基础金融服务，必须要依托物理网点辐射。但这一思路是否符合中国农村金融的实际情况，则值得反思。
首先，我国有关部门于2008年要求空白金融乡镇网点全覆盖，主要依靠现有金融机构网点下沉和三类新型农村机构的设立，但效果不佳。以丽水为例，目前全市仍然有42个乡镇没有固定的金融机构营业网点，占比达到22.6%；村镇银行等新型农村金融组织基本集中在县域开展业务，进一步下沉乡镇等农村地区缺乏动力。
其次，采取全日制物理网点、定时服务物理网点、流动服务车三种模式实现全覆盖，但服务效果仍不理想。以流动服务车为例，丽水市山高路远，流动服务车往返时间需5小时左右，进村服务时间则缩短至1～2小时。由于成本太高、安全性较差，目前丽水当地流动服务车服务次数由原来每周1～2次，减少至每月1～2次。三、构建新型农村金融组织体系的路径选择
如何有效解决农村金融的供需矛盾，不仅是当前亟须克服的结构性难题，也是今后农村金融改革需要努力的方向。倘若继续坚持传统物理网点全覆盖的发展思路，农村金融竞争不充分的问题将难以得到根本性改变。
结合丽水农村金融改革实际，要坚持“物理网点不一定下沉，但金融服务必须下沉”的发展理念，遵循“农村金融生态好起来→农村金融竞争多起来→农村金融服务优起来→农村金融满意度高起来”的发展路径，真正构建起多元化、适度竞争的农村金融组织体系。（一）鼓励引导农村商业性金融发展，为其创建一个良好的金融生态环境
国际经验证明，商业性金融能够存在于发展中国家农村金融体系之中，并成为其重要组成部分，为促进农村经济发展作出重大贡献。但由于农村金融具有高成本、低收益的特点，要真正能够让商业性金融向农村地区拓展延伸，首先需要为其创造一个合理的金融生态环境。
一是良好的农村金融环境，包括稳定运行的宏观经济环境、加强农村基础设施建设（教育、通信、交通、能源等）、出台明晰的法律条款。
二是良好的农村金融基础条件，包括建立健全农村信用体系、支付结算体系、金融产品定价体系、金融监管体系等。
三是合理的农村金融政策扶持体系，即制定一系列支持农村商业性金融发展的信贷政策、财税政策及产业政策等。（二）构建商业性、政策性、合作性金融并存的金融组织体系，促进金融市场竞争性发展
实践证明，完全依靠商业性金融来解决农村金融问题，既做不到，效率也不高。只有在农村金融机构组织多元化发展的前提下，农村金融竞争才会越来越充分，农村金融服务效率也才能随之明显提升。因此，必须从全局出发，重新考虑发展思路与路径，努力构建商业性、政策性、合作性金融并存的金融组织体系。
一是鼓励商业性金融发展。通过风险补偿、担保及保险合作等手段分散信贷风险，引导商业性金融回归农村，扩大农村金融业务。
二是推动合作性金融发展。积极借鉴泰国经验，成立或明确主管农业合作金融机构的相关部门，提供合作金融发展的制度保障，并重新评估和梳理发展合作性金融的可行性和路径，推动合作性金融组织发展。
三是加快政策性金融发展。通过机构改革和功能定位，调整政策性银行的职能定位，发挥其金融支农的引导作用；并加大财政支持力度，加快发展政府财政出资控股或参股设立的政策性担保公司、小额信贷组织和农业保险机构。（三）在物理网点难以全覆盖的情况下，通过加快金融服务平台建设来丰富农村金融服务
农村地区金融供给不足是普遍存在的问题，如何让更多的农户得到金融服务呢？应该说，通过正规或非正规金融机构（或组织）推进物理网点建设只是改善金融服务的一个基本手段，但并不是唯一的途径。对此，可以采取多管齐下的方法，在网点建设难以实现金融服务全覆盖的情形下，积极搭建一系列农村金融服务平台，以达到金融服务下沉的目的。
以丽水为例，通过在辖内每个县（市）设立“三中心一机构”的森林资源流转服务平台，建立起从林权评估、登记、抵押担保到发生不良贷款处理的一整套制度，有力地推动以林权抵押贷款为突破的信贷支农工程，目前已累计发放林权抵押贷款70余亿元、惠及林农20余万；通过建立市、县两级9家金融服务中心，完成全市所有行政村的农户信用评价，并实现全市农户信用信息的共享使用，有效地促进整村批发授信等信贷业务的开展，目前已有32余万信用农户累计获得贷款112亿元；通过在全市2000多个行政村建立助农取款服务点，实现农村地区取款、缴费、转账、反假币等“一站式”服务全覆盖。（四）推行差异化的农村金融监管制度，为农村金融有序竞争提供保障
在农村金融市场多元化发展的同时，还要努力推行差异化的农村金融监管制度，促进农村金融市场有序竞争发展。
一是完善农村金融监管制度。要认识到农村金融和城市金融有着本质的差异，应根据农村金融活动的特质制定农村金融监管制度，而不能套用城市金融监管制度。如提高农户贷款的风险容忍度，降低银行资本的风险权重，从监管层面去引导金融机构服务农村。
二是解决基层金融监管力量不足问题。随着县域及以下地区的金融机构数量逐渐增加，基层监管力量不足以反向制约农村金融的发展。对此，一方面要着力强化监管力量，另一方面可尝试将县域及以下银行、保险、证券等金融领域监管责任集中统一归入其他部门代为监管。
三是探索建立金融机构退出机制。在加强监管的同时，也要提倡市场退出，尤其是小型金融机构的发展一定要辅之以市场退出机制，通过市场优胜劣汰的调节作用，促进农村金融可持续健康发展。四、政策建议
通过农村金融机构、产品、服务、管理等体制机制创新，加快建立、健全、完善农村金融基础服务体系，探索农村金融包容性发展路径，破解城乡金融二元化难题，重点解决“三农”需求大、融资难，城乡差距大、普惠难的“两大两难”问题。（一）健全多元化、适度竞争的农村金融组织体系
一是发展完善金融组织体系。继续深化政策性银行、国有商业银行和邮政储蓄银行改革，推进农行“三农金融事业部”改革试点。鼓励银行业金融机构设立法人机构的小企业信贷专营机构，县域根据实际设立小企业信贷专营机构。有序引进市外银行机构，鼓励各银行机构向县域、乡镇延伸机构和业务，重点完善小城市试点镇、中心镇的金融组织体系。
二是深化农村合作金融机构改革。强化政策扶持，加快农村合作金融机构股份制改革步伐，完善法人治理结构，下沉服务重心，提升农村金融服务能力和水平；推进农村合作银行和农村信用联社向农村商业银行改制。
三是发展新型农村金融组织。研究推动民间资本有序进入金融服务领域，鼓励和支持民营资本在农村地区发起设立金融公司等新型金融组织；稳步发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，推动已开业的村镇银行向下延伸机构网点；支持符合条件的小额贷款公司按规定改制为村镇银行试点；研究设立地方银行、社区银行等新型中小金融机构或组织。（二）健全多层次、可复制的农村抵押担保体系
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