作者：王晓军,李静萍
出版社：清华大学出版社
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社会保障预算、精算与核算试读：
前言
发展社会保障事业是我国构建和谐社会、促进经济发展的重要任务。按照和谐社会的建设目标，到2020年，我国要建立起覆盖城乡居民的社会保障体系。在这一建设目标下，中央和地方政府要逐年加大对社会保障的投入。2017年，全国财政用于社会保障和就业补助方面的支出达到当年财政支出的12%。2016年，财政对社会保险基金的预算补贴占社会保险基金预算总支出的26%。尽管如此，全国社会保障的覆盖面和保障力度与发达国家相比仍有相当大的差距，一些非正规就业人员仍然没有被覆盖在制度下，城乡居民养老保险和医疗保险的保障力度还比较有限。在未来的几十年里，我们将面对越来越严重的由人口老龄化给社会保障体系和国民经济发展带来的严峻挑战。按照联合国2017年的预测结果，2045年，我国60岁以上老年人口比例将上升到32%，即约有1/3的人口是60岁及以上的老年人口。同时，劳动年龄人口比例逐步下降，老年人口抚养比（60岁以上老年人口/20~59岁人口）逐步上升，2045年，老年人口抚养比达到64%。人口的迅速老化将会使社会保障制度背负越来越沉重的负担，使社会保障制度的可持续发展面临严重挑战。
在有限的经济资源和沉重的人口压力下，如何建立一个全面覆盖、保障公平、水平适度、长期可持续发展的社会保障制度，成为当今政府急需解决的重要问题。作为社会保障制度的制定者、监管者和最终责任承担者，政府需要建立社会保障基金收支的中长期预算管理系统，以强化社会保障基金收支的计划性和透明度，强化政府对社会保障基金的管理和监督职责，提高社会保障事业的科学化和精细化管理程度，促进制度的长期可持续发展。
在发达国家，有关社会保障预算管理已成为政府公共管理信息化、精细化、科学化的标志和基本要求。在我国，由于社会经济发展水平、社会保障发展程度及政府风险管理水平等相对较低，并没有建立起社会保障中长期预算管理系统。在实践中，虽然已经开始认识到人口老龄化对社会保障支出产生的巨大冲击，开始重视社会保障预算的作用，并于2010年首次试编统筹层次分险种的年度社会保险预算，于2013年正式编制了全国社会保险基金年度预算；但是，有关社会保障中长期预算的模型与方法、对社会保障预算执行的管理、社会保障决算数据与国民经济核算数据的衔接、社会保障精算与社会保障长期预算的衔接、社会保障预算的绩效评估等问题，都缺乏系统的理论研究的支持。因此，迫切需要对我国社会保障预算管理系统进行深入系统的研究。
本书重点讨论了社会保障中长期预测模型及其应用，以及社会保障预算、精算和核算模型的整合关系，梳理了美国和英国等社会保障预算和精算管理的基本经验，分析了我国社会保障预算和精算管理的发展现状和存在问题，讨论了社会保险基金的不同融资模式及其收支平衡关系，给出了社会保障系统精算平衡模型的总体框架，讨论了社会保险精算预测所需的基础数据及其特点，列举了精算评估必需的精算假设及其设定原则，以及基于人口、经济和社会保障系统的内在联系，构建了在开放系统下社会保障精算平衡模型的总体框架，构建了人口、劳动、就业、工资和利率等预测模型，并与社会保障系统平衡模型对接。本书还研究了社会保险分险种的未来收支预测方法和精算模型，梳理和讨论了社会保障基金长期随机预测模型、微观模拟模型的类型和特点及在公共政策分析中的应用，研究了对国民经济核算与社会保障核算的关系，以及国民经济核算与社会保障预算数据的对接等问题。
社会保障预算、精算与核算的整合建模与应用研究是一项涉及国民经济核算、公共财政预算和社会保障精算的跨学科的复杂大系统。对于这一系统，尽管我们做了比较长期的研究，但仍然感觉只是一个良好的开端，很多具体问题值得深入研究。无论如何，本书对我国构建社会保障长期预测模型，对构建社会保障预算、精算与核算的整合系统，具有重要的参考价值。王晓军2018年2月第1章 总论1.1 社会保障的范畴
按照国际劳工组织（International Labour Organization，[2018]）给出的定义，“社会保障是社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，包括对社会成员提供的医疗照顾及对有儿童的家庭提供的补贴”。但是，关于社会保障，国际上并没有一个统一的、普遍认可的概念内涵和外延。欧盟统计部门在20世纪80年代发布了支持社会保障项目的统计标准《欧洲社会保护综合统计体系（ESSPROS）》（European Communities，[2008]）。该标准给出的一般定义是：社会保障包括由公共组织和私人组织对家庭和个人提供的应对某些风险或满足某些需求的保障计划。风险和需求项目一般包括疾病／健康保健、伤残、老年、遗属、家庭和儿童、住房及其他社会排斥等。提供的保障类型一般包括现金给付、报销费用和直接提供物品和服务等。在中国，社会保障一般指国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度，包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等。
社会保险是由国家制定的一项重要社会政策，通过社会筹资，为劳动者因老年、疾病、伤残、失业、生育、死亡等造成的经济损失，以及收入能力丧失或下降提供基本保障。在我国，社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五大险种。按照我国人力资源与社会保障部给出的定义，养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。其目的是保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。医疗保险是当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的物质帮助、提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。失业保险是指由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。工伤保险是指国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种制度。生育保险是在劳动者因生育子女而暂时中断劳动时，由国家和社会及时给予物质帮助的一项制度。1.2 社会保障预算的意义1.2.1 什么是社会保障预算
社会保障预算是政府为实现社会保障目标，依据有关法律、法规，筹集和分配社会保障资金的基本社会保障收支计划。按照Scholz（2000）给出的定义，社会保障预算包括两个方面：一是统计基础，包括对社会保障收入和支出的一致性计量；二是对收入和支出的预测，即在相关经济和人口假设下对未来社会保障收入和支出进行模拟和预测。从这个定义看，社会保障预算建立在社会保障收支统计之上，通过建立社会保障未来收支预测模型，预测社会保障未来收支，作为制定预算的依据。在我国，1995年《中华人民共和国预算法实施条例》正式提出“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。但在实际执行中，至今没有建立起专门的社会保障预算。2010年，《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，对社会保险基金提出了预算要求：“社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划”。可见，当前我国只有社会保险基金预算，没有社会保障预算，只有社会保险的年度预算，没有中长期社会保险基金和社会保障预算。本书所指的社会保障中长期预算是建立在社会保障收支统计之上，对未来收支的预测和分析。关于社会保障预算管理中包括的预算的具体编制、审批、执行、调整和决算等环节和程序不在本书的讨论范围内。1.2.2 为什么要实行社会保障预算
社会保障是国家建立的、能够保障全体公民在面临灾害、生老病死、失业及无收入和低收入等风险时，维持基本生活，并增进公共福利的制度安排。社会保障需要通过收入再分配的手段实现。政府作为社会保障制度的建立者、组织者和最终风险担保者，需要为实现社会保障目标安排社会资金的筹集和分配，社会保障预算正是社会保障基金财务管理的重要手段。通过预算，在一定的保障目标下筹措资金，在一定的筹资能力下，提供公平和适度的保障。因此，社会保障预算制度的建立有助于政府管理社会保障制度，合理分配社会保障资源，保证资金的正确使用方向，能够使财政对基金的监督管理更加直接、透明。政府根据有关法律和法规，通过一定的立法审批程序制定的社会保障预算具有强制性，能够充分保证社会保障制度收入和支出的相对稳定性。
在发达国家，通常有超过20%的GDP通过社会保障系统实现收入的再分配。依据OECD的统计数据（OECD. Stat，[2018]），2013年OECD成员国公共社会支出占GDP比例平均为21.9%，其中，比利时、丹麦、芬兰和法国的公共社会支出占GDP的比例超过30%。OECD的“公共社会支出”类似我国的社会保障支出，指由政府主办的，通过公共再分配手段对低收入家庭、老年人、残疾人、患病者、失业者及年轻人等提供的应对老年、疾病、伤残、失业、生育及贫困等风险的保障性收入，收入的类型包括现金、实物、服务和税收减免等。在我国，目前还没有相对独立的社会保障统计体系，与社会保障相关的数据分散在不同类别的统计中，关于实物、服务和税收减免等社会保障支出没有相关的统计。因此，不存在与OECD可比口径的社会支出数据。如果按照林治芬（2012）给出的方法进行初步估计，2013年我国在社会保障方面的公共支出约占财政支出的1/3，约占(1)GDP的8%。可见，这一数据远低于OECD的平均水平。尽管如此，社会保障作为社会经济发展中重要的收入分配制度安排，在收入再分配中发挥着重要的作用，因此，必然需要有计划地审慎运行，而对社会保障进行定量财务管理最有效的工具就是社会保障预算。
政府作为社会保障制度的建立者、运行监管者和最终责任担保者，为了保障制度的公平性和可持续发展，对社会保障资金的筹集和分配必然要有计划地进行。对于社会保障中的社会救助和社会福利，由于其资金来源于公共财政，一般要列入政府公共财政预算。对于以缴费或征税为主要筹资来源的社会保险，政府承担对支付缺口的补贴职责，从而也需要实行预算管理。因此，社会保障预算是一个国家社会政策发展规划的必要组成部分，也是中长期发展规划的重要组成部分。同时，社会保障预算也能支持政府有关民生的政治决策。1.3 社会保障核算的意义
国民经济核算是对一定时期内某一国家或地区内常住单位全部经济活动的全面核算，一般遵循国际公认的概念、定义、分类和核算标准，通过一整套相关的、连续的和综合的宏观经济账户和平衡表，以流量和存量的方式，反映国民经济的总体状况、内部结构和相互联系，为度量国民经济的发展水平，监测、分析和评估社会经济的发展状况，制定国民经济发展规划，以及为国际比较分析等提供依据。
社会保障是社会经济体系的重要组成部分，是国民经济核算的重要内容，国民经济核算关注的是经济总体和不同经济部门之间的联系，并不提供以社会保障为中心的专门核算，在国民经济核算中，社会保障活动被分散记录在不同经济部门的经济活动中。实际上，社会保障是一个涉及多个部门、多种经济流量和存量的复杂系统，为了全面反映社会保障的整体水平和结构，为社会保障预算提供依据，应该建立专门的社会保障核算系统，并作为国民经济核算的卫星账户，与国民经济核算中心框架对接。
我国的国民经济核算中，资金流量表上没有单独设置的社会保障部门，也没有明确的社会保障核算项目，更没有社会保障的分类数据，因此不能反映社会保障与其他部门之间的经济往来，政府财政对社会保障的转移支付等重要指标被分散和合并汇总在财政收支的不同项目中。
社会保障预算需要充分的统计数据支持，如果能够在国民经济核算体系中单独列示社会保障的有关流量或进一步建立社会保障卫星账户，将会为社会保障预算提供重要依据。1.4 社会保障精算的意义
精算科学是保险和社会保障事业建立和健康运作的数理基础。它以概率论和数理统计为基础，与人口、社会、经济有关科学相结合，对风险事件进行评价，对各种经济安全方案的未来财务收支和债务水平进行估计，使经济安全方案建立在稳定发展的财务基础上。
社会保障精算是基于精算基本原理，针对社会保障的具体问题，对社会保障各项目的风险规律、补偿水平、成本水平、债务水平、收支水平、准备金水平、财务偿付能力等进行的估计和分析。在建立一个新的社会保险制度时，需要测算在一定的待遇目标下，制度需要具备的经济资源或已有的经济资源能够提供的待遇水平；对于正在运行的制度，需要通过定期的精算评估，提供制度运行的基本财务状况和发展趋势预测，为政策制定者和基金监管者提供依据；在进行社会保险制度改革时，需要通过精算评估，分析不同改革方案对制度财务的短期和长期影响。在国家财政部门或社会保障部门制订社会保障年度收入和年度支出预算时，需要通过短期精算评估提供关于年度缴费、投资收入、待遇、费用等方面的数据；另外，精算评估也对政府或其他相关部门提出的特别改革项目提供技术支持。可见，社会保障精算不仅可以为社会保障预算管理提供精细化的评估分析，也是社会保障风险管理和风险预警的重要工具。1.5 社会保障预算、精算和核算的关系
社会保障预算建立在社会保障收支统计之上，通过对社会保障未来收支进行预测，制定社会保障分项目的收支计划。因此，社会保障预算应该是包括社会保障各项目收支核算、各项目未来收支预测和各项目收支计划三部分内容的系统工程。
社会保障各项目的收支统计包括对社会保障各项目的收入和支出统计。社会保障支出一般分为：由公共预算支付的社会福利和社会救助支出，与缴费关联的社会保险支出，以及建立在社会保险之上的职业保障计划，包括职业养老金和其他员工福利等。社会保障收入包括社会保险的缴费收入和一般税或特种税的税收收入、结余基金的投资收入等。在我国，通过市场机制建立的职业年金和团体医疗保险计划不属于社会保障的范畴。
社会保障各项目的收支预测基于收支统计数据和预测模型，通过构建社会保障各项收支的预测模型，分析未来人口、经济和制度变动对制度的影响，分析未来可能的改革对制度收支的影响等。社会保障预算建立在社会保障各项目收支预测的基础上，并在预算约束下确定未来的收支计划。
从微观上看，社会保障预算管理涉及预算编制模型与方法、基础数据的收集与整理、预算的执行与监督、预算效果的评估等内容。从宏观上看，短期和长期社会保障预算要以短期和长期社会保障精算评估为依据，建立社会保障精算与预算的对接机制；社会保障基金决算结果要与国民经济核算中有关社会保障资金的流量和流向对应，建立社会保障基金预算、决算和国民经济核算的相互关联和验证机制；同时，国民经济核算中有关社会保障资金的流量和流向是社会保障精算和预算的基础，社会保障核算作为国民经济核算的卫星账户，是国民经济核算中心框架的重要延伸。另外，社会保障精算、预算、决算、核算等受人口、劳动力、工资、价格等因素的影响和约束，也受社会保障制度及其发展的约束。从而，在宏观上，社会保障预算管理的研究涉及对社会保障精算、预算、核算、决算等模型框架和相互联系的研究；涉及对社会保障决算与国民经济核算的相互联系的研究；涉及对社会保障精算与预算对接的研究；涉及对社会保障核算账户及其与国民经济核算的联系与衔接的研究；涉及对静态、动态精算和预算模型的研究等。1.6 本书的结构和主要内容
本书重点讨论了社会保障中长期预测模型及其应用，以及社会保障预算、精算和核算模型的整合，共分为9章。第1章为总论，讨论了社会保障预算、核算和精算的意义及整合关系；第2章介绍了美国和英国等社会保障预算和精算管理的基本经验，了解了国外社会保障预算和精算的基本状况和发展水平。第3章梳理了我国社会保障预算和精算管理的发展状况和存在的问题。第4章介绍了社会保险基金的融资模式和不同融资模式下的收支平衡关系，总结了实践中采用的社会保险基金收支预测模型的类型及特点。第5章研究了社会保障系统精算平衡模型的总体框架，讨论了社会保险精算预测所需的基础数据及特点，列举了精算评估必需的精算假设及设定原则，基于人口、经济和社会保障系统的内在联系，构建了在开放系统下社会保障精算平衡模型的总体框架，以及人口、劳动、就业、工资和利率等预测模型，并与社会保障系统平衡模型对接。第6章给出了我国社会保险分险种的未来收支预测方法，构建了包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等未来收支的精算预测模型。第7章研究了社会保障收支随机预测模型，对比分析了美国社会保障管理总署和国会预算办公室采用的社会保障基金长期随机预测模型，讨论了该模型在我国运用的可能选择，提出了我国建立社会保障基金长期预测模型的几点建议。第8章研究了微观模拟模型的类型和特点，以及在公共政策分析中的应用，重点介绍了美国国会预算办公室采用的长期政策微观模拟模型和意大利社会保障微观模拟模型的构建和应用。第9章研究了国民经济核算与社会保障核算的关系、社会保障核算对象和方法，以及国民经济核算与社会保障预算数据的对接。参考文献林治芬，2012．不同统计口径“表达”政府责任不同：政府社会保
障财政责任统计国际比较[J]．中国社会保障，（3）：38-39.European Communities，[2008]. The European System of Integrated
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unpd/wpp/index.htm.(1) 如果按照财政部和国家统计局公布的数据，粗略估计我国的公共社会支出，2013年全国财政社会保障支出约为23 264亿元（社会保障和就业支出14 490亿元＋医疗保障支出4294亿元＋住房保障支出4480亿元=23 264亿元）。2013年全国社会保险基金支出27 916亿元，财政补贴4403亿元，因此，公共社会支出大约为46 777亿元（财政社会保障支出23 264亿元＋社会保险基金支出27 916亿元—4403亿元财政社会保险补贴）。2013年全国GDP为592 963亿元，公共社会支出约占GDP的8%。第2章 社会保障预算和精算管理的国际经验
在发达国家，社会预算管理已成为政府公共管理信息化、精细化、科学化的标志和基本要求。世界上最早的社会保障制度产生于19世纪80年代的德国，之后欧美工业化国家纷纷建立起包括疾病、工伤、生育、养老、失业等的社会保障制度。20世纪50—60年代，随着社会经济的发展，社会保障制度在世界范围内得到快速发展，为了加强对社会保障的管理和对国民经济的调控，社会保障预算制度逐步建立起来。为了维持社会保险基金的长期收支平衡，应对人口老龄化冲击，及时评估社会保险基金的收支风险，为调整和改革社会保险的政策提供依据，世界各国纷纷建立了社会保险精算制度。本章将在总结国际一般经验的基础上，对美国和英国的社会保障预算和精算体系进行重点介绍。2.1 社会保障预算和精算管理的国际经验
20世纪80年代以来，人口老龄化和经济增速放缓使世界各国的社会保障制度普遍面临沉重的支付压力。为改善社会保障制度的中长期财务平衡状况，各国社会保障制度采取了不同形式的参数式改革，如提高费基（或税基）和费率（或税率）、对待遇领取者实现较严格的资格审查、逐步提高退休年龄、降低养老金的调整指数、提高医疗保险的自付比例等。在预算管理上，通过构建社会保险基金的中长期收支预测模型，预测未来中长期内社会保险基金的财务收支状况，为社会保险基金中长期财务管理和预算管理提供支持。
已经建立社会保障制度的国家不同程度地建立了相应的精算制度，有的国家在主管社会保障的政府机构设立专门的精算机构（王晓军，2011），如美国和瑞典在社会保障政府机构设有专门的精算机构，负责对社会保障的财务状况进行评估；有的国家在金融监管机构设立专门部门负责社会保障精算工作，如加拿大在金融监管局下设有专门的机构负责社会保障精算工作，每三年提供一次评估结果（Government of Canada，[2018]）；有的国家设立独立的政府精算机构，如英国设立了独立于政府部门的政府精算署，负责对国内的社会保障项目提供精算评估，也对国内公共部门和私人部门的职业养老金计划提供精算服务，英国政府精算署还对国外的各类保险项目提供有偿的精算服务，使其成为可以对外提供专业精算服务、运行资金部分财政供养的政府机构；还有的国家指定专门的研究机构提供社会保障精算评估结果，如法国的社会保障精算评估工作由国家统计与经济研究中心承担，韩国的养老保险精算评估由国家养老金研究中心承担。
社会保障精算是随着社会保障制度和精算科学及精算师职业的发展而逐步建立和发展起来的。在国际上，从1889年德国颁布世界上第一部养老保险法案以来，许多国家尤其是欧美发达国家都相继建立了完善的社会保障体系。与此同时，保险精算科学中的一些概念和技术也越来越多地被社会保障领域接受和应用，包括英国、美国、德国、加拿大、日本在内的一些发达国家都建立了专门负责社会保障精算工作的部门和组织。一些相关的国际组织，如国际劳工局（International Labour Office，[1998]）、国际精算师协会（International Actuarial Association，2002）等，也相应地建立了专门的精算机构，对社会保障领域的精算评估问题进行研究，为各国社会保障精算制度的建立提供专业指导意见。2.2 美国的社会保障预算和精算制度2.2.1 美国的社会保障体系
按照广义的社会保障概念，美国的社会保障体系主要包括由政府主办的社会福利和社会保险，由雇主主办的员工福利计划等。其中，由政府主办的社会福利通过一般税筹资，主要包括对老年人、儿童、残障人士，以及低收入者和贫困家庭的生活救助和收入补贴、收入税减免、食品券、医疗救助、住房救助、教育救助等。由政府主办的社会保险是社会保障体系中最大的项目，包括联邦老年、遗属和伤残保险（Federal Old-Age，Survivors and Disability Insurance，OASDI）、医疗保险（Medicare）、失业保险（Unemployment Insurance，UI）和工伤保险（Workers Compensation）。由雇主主办的员工福利计划包括公职人员福利计划和私人雇员福利计划。公职人员的福利计划如公职人员职业年金和退伍老兵待遇等，私人雇员福利计划包括雇主主办的职业年金和团体保险等。由雇主主办的员工福利计划体现雇主责任，一般不在政府预算管理的范畴内。
在美国的社会保险体系中，联邦老年、遗属和伤残保险是最大的收入保障项目，它依据1935年的美国《社会保障法》（Social Security Act）建立，一般被称为“社会保障”（Social Security）。这一保障计划几乎覆盖了所有工薪收入者及其家庭，由雇主、雇员和自营者的工薪税筹资，当前的税率为12.4%，其中，雇主和雇员各负担一半。为退休者、伤残者及其配偶、子女和遗属等提供定期收入保障，由联邦政府的社会保障管理总署（Social Security Administration，SSA）统一管理。其中，老年和遗属保险（Federal Old-Age，Survivors Insurance）类似我国的社会养老保险，主要为参保人及其配偶提供基本养老保障。当然，我国的社会养老保险针对参保个人，不提供遗属给付。伤残保险（Disability Insurance）为参保人提供因疾病和伤残不能工作期间的伤残津贴。
医疗保险是全国性的社会保险项目，由雇主和雇员的工薪税筹资，为65岁及以上老年人、不足65岁的长期残障人士和晚期肾病等患者提供医疗保险。主要包括住院保险（Hospital Insurance，HI）和补充医疗保险两部分。住院保险由雇主和雇员的工薪税筹资，当前的税率为2.9%，由雇主和雇员各负担一半。补充医疗保险主要用于支付门诊费用，其资金来源于参加者的额外缴费和联邦政府的配套补贴。由联邦政府健康服务部（United States Department of Health and Human Services，HHS）下属的医疗保险和医疗救助服务中心（Centers for Medicare and Medicaid Services，CMS）管理。社会保障署负责医疗保险费用的征收和部分待遇的确定。
失业保险是联邦和州联合的社会保险项目，依据联邦社会保障法案和州社会保险法建立，在联邦失业保障的最低要求下，由各州自主发展失业保险，各州征收的失业保险税必须存入美国财政部所属的失业信托基金账户，但各州拥有独立账户，分别计算损益。大多数州的失业保险由雇主的失业保险税筹资，给付水平各州不同。在具体管理上，由美国劳工部通过其就业培训总署失业保险服务局管理全国失业救济金，州职业保障机构通过其地方职业介绍管理各州的业务。
工伤保险是州政府保险项目，由州政府管理，为因工受伤或患有职业病暂时不能工作的人员提供医疗和收入损失补偿，对工亡遗属提供死亡给付。联邦政府负责管理联邦雇员的工伤保险，费用由雇主承担。工伤保险依据联邦员工赔偿法和州员工赔偿法建立，覆盖对象是私人企业、州和地方政府、非营利组织的雇员，大多数州依靠员工赔偿理事会或委员会对员工的赔偿申请进行管理，少数州通过法院来管理。员工赔偿保险可以通过购买保险公司工伤保险产品、自保或竞争性的基金来管理。对工伤、职业病提供全额医疗保险、伤残收入给付、死亡给付和重新就业服务等。2.2.2 美国的社会保障预算
美国社会保障体系中纳入联邦预算管理的是体现联邦政府资金责任的社会福利和社会保险。其中，社会福利的筹资来源于一般税，被直接纳入政府经常性预算管理。社会保险中，联邦老年、遗属和伤残保险，医疗保险和失业保险，主要体现联邦政府的责任，其中，医疗保险和失业保险列入联邦政府预算内管理。联邦老年、遗属和伤残保险通过专门的社会保障税筹资，通过社会保障受托基金进行独立的预算外管理，同时也会体现在联邦政府预算表中，作为预算外项目单独列示。
美国社会保障信托基金是独立记账的基金，表面上脱离联邦预算，实质上是一种财政专户，采取了独立预算的制度（林治芬等，2006）。每年的社会保障税收收入直接进入国库，社会保障支出直接从国库拨款，社会保障信托基金独立记录各项社会保障税收收入、账面累计结余资金的利息收入、各项社会保障的待遇支出等。美国社会保障基金采取的独立预算外管理方式，使社会保障受托基金独立建账、独立运行，有利于实现基金的长期收支平衡。但是在实际运行中，如Kaplan（1995）所指出的，社会保障受托基金从建立到现在都只是一个名义记账基金，只有对账户过去收支和未来收支预测的定期报告，并不存在独立的、有资金支持的受托基金，也没有与记账的受托基金金额对应的政府债券或银行存款等资产，受托基金账面上的累积盈余实际上已经由联邦政府用于当期的其他政府预算开支。所以，社会保障受托基金实质上是以政府信用担保向社会保障基金的借款，只不过这种“借款”以明确的借贷利息记录下来，这一借贷计息就是社会保障受托基金盈余的利息率（王晓军，2013）。因此，社会保障受托基金本质上是采取了独立预算制度的财政专户。
表2-1列出了2013年财政年度美国联邦财政收支表。其中，社会保险和退休收入项既有预算内也有预算外，社会保障支出既有预算内也有预算外。其中，列入预算外管理的主要有老年、遗属和伤残保险。表2-1 2013财政年度美国联邦财政收支（预算内＋预算外） 10亿美元∗资料来源：United States Government Printing Office: 2014 Economic Report of the President，PP391，table B-21.（U. S. Congressional Budget Office，[2018]）∗1美元≈6.71元人民币2.2.3 美国的社会保障预算管理
美国是联邦制国家，在预算管理上实行联邦、州和地方三级政府分权分税制管理。对于列入联邦预算内和预算外管理的社会福利和社会保险项目，主要通过财政部、总统管理和预算办公室、国会预算办公室和审计署进行编制、管理和监督。对于列入州和地方政府预算管理的项目，分别通过地方政府的相应机构进行管理（林治芬等，2013）。
承担联邦社会保障预算编制、管理和监督职责的政府机构包括：财政部（Treasury Department）、社会保障管理总署下设的总精算师办公室（Office of the Chief Actuary，OCA）、总统管理和预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）、国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）、政府审计署（Government Accountability Office，GAO）等。
美国财政部负有促进经济发展、保障国家财政安全的重要职责。在政府预算上，负责管理政府收支、编制财政收入预算、安排财政支出和预算的具体执行。财政部下设的税务局（Internal Revenue Service，IRS）按照国会批准的预算和规定的税率征收社会保障税和其他税，并缴存国库，同时按照当年的预算安排，由社会保障受托基金账户和医疗保险受托基金账户分别独立记账。
社会保障管理总署是联邦政府设立的社会保障管理机构，主要职责是核准和发放各类社会保障待遇，包括养老金和遗属待遇、伤残津贴、死亡抚恤金等，也负责低收入人群老年生活补助金的发放。社会保障管理总署下设的总精算办公室每年采用随机精算评估模型，对社会保障信托基金未来短期内（10年）和长期内（75年）的财务收支状况做出精算预测，并作为制度风险管理的依据和社会保障预算的重要依据。
社会保障相关的支出账户预算由总统管理和预算办公室完成，总统管理和预算办公室是美国总统行政部门中最大的机构，主要负责联邦预算的编制、预算资金的分配和预算执行的内部监督。国会参众两院负责对总统提交的预算草案进行审查批准，国会下属的预算办公室为国会提供预算审查的数据支持。国会预算办公室采用微观动态随机模拟方法，对社会保障未来10年内和75年内的收支做出短期和长期预测（U. S. Congressional Budget Office，[2018]），并作为社会保障基金收支预算审批核准的依据。国会预算办公室对社会保障未来收支的预测与社会保障管理局所属的总精算办公室的预测指标类似，但所用方法有所差异，国会预算办公室一般要通过比较分析，获得更有依据的数据分析支持。政府审计署作为国会的代表，负责审计政府预算的执行，并向国会报告。
可见，美国在社会保障预算管理上，政府各部门紧密衔接、相互制约，社会保障预算建立在中长期预测分析的基础上，体现了较好的科学性和严谨性。2.2.4 美国的社会保险基金精算管理
美国的社会保障管理总署设有专门机构负责社会保障精算工作。在财政部、健康服务资金管理部、公共健康服务部、退伍军人管理部、铁路退休工人管理局等政府机构和部门也有专门的精算师负责相应的精算工作。在州政府保险局也有相应的精算机构和精算人员。
1935年美国颁布了《社会保障法》，1939年建立了社会保障信托基金理事会，随后，社会保障精算报告制度在《社会保障法》的保护下迅速建立起来。1940年信托理事会向国会递交了第一份关于社会保障基金的精算报告，以后每年对社会保障基金发布一份75年期的预测分析报告。
美国社会保障法案的颁布实施，以及法案中对社会保障信托基金及信托基金财务和精算报告的具体规定，为社会保障精算报告制度的建立和发展奠定了法律基础。在《社会保障法》的保护下，社会保障信托基金理事会需要每年向国会提交关于社会保障信托基金财务和精算状况的报告，以定期评估社会保险基金在短期和未来长期内的财务运行状况。社会保障基金理事会由财政部部长、劳工部部长、健康部部长、社会保障署署长，以及另外两名通过参议院并由总统任命的能够代表公众利益的成员组成。
社会保障信托基金理事会每年向国会提交的信托基金财务和精算报告是由社会保障管理总署下属的精算部（Office of the Chief Actuary）完成的（U. S. Social Security Administration，[2018]）。精算部的主要责任包括：①对各项社会保障项目做出定期的精算评估和分析；②对社会保障项目的未来财务状况做出预测；③对社会保障信托基金进行精算评估；④开展社会保障精算相关的研究；⑤为社会保障管理总署、信托基金及国会提出的相关问题提供精算意见。
社会保障管理总署的精算部下设短期精算评估处和长期精算评估处两个处。短期精算评估处又有基金预测室、数据服务室、特殊给付评估室、附加收入保障计划评估室四个室。主要负责对社会保障项目在未来10年内的成本做出评估，对信托基金在未来10年内的运作状况做出预测，同时也提供有关数据的收集和统计分析支持。
长期精算评估处下设基金预测室、人口和法律室、收入估计和经济分析室三个室，主要负责对社会保障项目在未来75年内的收支状况做出精算评估，为政策制定者和国会提供权威的咨询意见。
美国社会保障署精算部的机构设置如图2-1所示。图2-1 美国社会保障署精算部的机构设置
不同评估目的下的精算报告具有不同的报告格式和内容，这里以每年一次的社会保障信托基金精算报告为例进行说明（U. S. Social Security Administration，[2018]），该报告包括摘要和正文两部分，正文包括以下几方面的内容：（1）信托基金财务运营状况和上年度社会保障法律的变动。包括老年和遗属基金收支状况、伤残保险基金收支状况、社会保障管理费用收支状况等。（2）短期精算评估。包括未来10年内老年和遗属基金短期收支和基金率、伤残保险基金收支和基金率、社会保障管理费用收支状况、未来10年基金率的变动。（3）长期精算评估。包括未来75年内年度收入率、年度成本率、年度收支平衡、信托基金率、长期综合收入率、长期综合成本率、长期综合收支平衡、社会保障未备基金负债、长期封闭精算平衡检验、精算平衡变动的原因等。（4）假设和方法。包括对人口、经济和制度三方面假设和评估方法的说明。人口假设和方法包括对生育率、死亡率、迁移率等假设的设定，以及对人口和人口余寿的估计方法的说明；经济假设和方法包括对劳动生产率、价格和通胀、平均收入、实际工资、就业和失业、国内生产总值、利息率等的假设。制度假设包括待遇调整、覆盖面、应税收入、缴费人数、待遇领取人数、平均待遇、待遇支付、管理费用、待遇征税等方面的假设。
附录的内容包括：（1）对历年社会保障基金运营状况的说明。（2）历年基金的精算平衡状况。（3）评估年基金收支状况和未来10年的收支预测。（4）长期敏感性分析。包括生育率、死亡率、迁移率、实际工资变动、消费价格指数、伤残率、伤残中止率等因素的变动对结果影响的分析。（5）随机预测。用随机模拟方法估计精算评估中的不确定因素对未来财务收支结果的影响。这些不确定性因素包括生育率、死亡率、迁入和迁出人口、消费价格指数、平均实际工资、失业率、信托基金回报率、伤残发生率、伤残恢复率等。（6）未来75年内老年、遗属和伤残保险分项目和综合的收支估计结果。包括绝对收支数额、相对工资的比例，以及相对GDP的比例。（7）附录还包括精算报告中的术语表、附表、附图、索引、精算报告陈述和签字等内容。2.3 英国的社会保障预算和精算体系2.3.1 英国的社会保障体系
英国的社会保障体系主要包括国民保险计划（National Insurance Scheme，NIS）、国民健康服务计划（National Health Service，NHS）、儿童津贴和税收补贴计划（Child Benefit and Child Tax Credit Schemes），以及社会福利和社会救助等。其中，国民保险计划是由雇主和雇员缴费筹资的全国性社会保险计划，为参保者提供基础养老金、死亡抚恤金、失业津贴和疾病期间的生活津贴等，在筹资上采取现收现付制。国民健康服务计划是由一般税筹资的免费医疗计划，为全体英国居民提供医疗费用，包括牙科和光学治疗费用等的支付。儿童津贴和税收补贴计划为抚养孩子的家庭提供补助金。社会福利和社会救助包括对低收入人群和特殊人群的负所得税、免息贷款、住房补助、各种生活慰问金等。
其中，国民保险计划中的最大项目是国家基本养老金计划（Basic State Pension Scheme，BSPS）和国家第二养老金计划（State Second Pension Scheme，S2PS）。国家基本养老金计划是在1908年颁布的《养老金法案》（Old Age Pensions Act）下逐步建立和发展起来的，最初只为70岁以上的老年人提供法律规定的养老金，资金来源于政府拨款。1925年在《孤寡和老年缴费养老金法案》（Widows，Orphans and Old Age Contributory Pensions Act）下引入了缴费养老金制度。1942年颁布《贝弗利奇报告》（Beveridge Report）后，转向了覆盖全体国民的水平缴费和水平待遇的计划。当前的国家基本养老金计划基于1975年颁布的《社会保障法》而建立，为所有达到法定退休年龄的人提供水平相同的基本养老金，养老金随物价指数调整。国家第二养老金计划从1961年开始运行，是在基本养老金计划基础上运行的收入关联的国家补充养老金计划。这一计划经过多次改革，从1961年的国家分级养老金计划（State Graduated Retirement Pension Scheme，SGRPS），到1978年的国家收入关联养老金计划（State Earnings-Related Pension Scheme，SERPS），再到2002年的国家第二养老金计划。国家第二养老金计划不需要单独参保和缴费，只要参加了国家基本养老金计划并缴费就会自动加入并在退休后有权领取第二养老金。由于在国家第二养老金计划建立前，不少中高收入人群已经加入了职业或个人养老金计划，因此政府规定在一定条件下（如职业和个人年金必须能够提供要求的最低待遇），雇主和雇员可以选择协议退出（contracted-out）第二养老金计划，并相应减少在国家养老保险上的缴费，这体现了政府对职业和个人养老金计划发展的鼓励。
在社会保障的运行中，皇家税务与海关总署负责征税和征收缴费、收集和记录缴费、建立单位和个人缴费记录，就业与养老金部（Department for Work and Pensions，DWP）负责大部分社会保险基金待遇的审核和支付，也为失业人员再就业提供帮助。卫生部（Department of Health，DH）负责国民健康服务计划、社会照顾（Social Care）、公共卫生（Public Health）计划的具体执行，也负责向国会呈报各项计划的财务运行情况。
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