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发布时间:2020-09-22 10:02:03

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作者:刘建娥

出版社:社会科学文献出版社

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农民工融入城市的困境、政策及实务研究:赋权式融入视角(田野中国)

农民工融入城市的困境、政策及实务研究:赋权式融入视角(田野中国)试读:

版权信息书名:农民工融入城市的困境、政策及实务研究:赋权式融入视角(田野中国)作者:刘建娥排版:KingStar出版社:社会科学文献出版社出版时间:2015-05-06ISBN:9787509772119本书由社会科学文献出版社授权北京当当科文电子商务有限公司制作与发行。— · 版权所有 侵权必究 · —第一章导论一研究缘起(一)研究背景

近年来,农村劳动力转移就业人数依然保持上升趋势,2013年农民工人数增长到2.689亿人。农民工群体的代际转型与阶层分化加剧:新生代农民工占农民工总量的近半数,他们强烈的融入意愿与滞后的社会政策之间的矛盾凸显;同时,农民工群体的就业竞争与收入分化形塑不同的社会阶层,率先富裕的农民工争取社会福利权的政治诉求强烈。僵化的城市二元社会福利体制下的利益分配格局长期制约农民工的城市融入,导致农民工子女教育的不融入、社会保障的不融入、住房体系的不融入,特别是新生代农民工面临城市与农村“双边不融入”的尴尬。从农村向城市转移就业的移民逐渐失去原来在乡村社区中的位置,日渐远离乡村的社会关系与生活方式。“儿童相见不相识,笑问客从何处来”,道出了千万农民工离乡的无奈,农民工这个笼统的称谓逐步消逝在城市化的社会潮流中。而且,中国城市化已成为深刻影响21世纪人类发展的两大主题之一,深入分析农民工的处境,将当前中国农村劳动力的转移就业置于广泛的国际移民融入研究的背景下,便于在国际城市化研究领域与国外同行进行对话和交流。农民工如何才能顺利地融入城市,是当前社会政策领域面临的重大议题。

农民工群体的诉求已开始从早年打工赚钱的经济诉求向争取并享有平等权利的政治诉求转变。我国需20年的时间将约3亿农民工转变为新市民,以防止农民工跌入城市社会底层,避免社会隔离的加剧及拉美国家经济发展遇到的“中等收入陷阱”。以农民工为主体的流动人口在住有所居、学有所教、病有所医、老有所养等方面依然无法拥有和流入地居民一样的平等权利。融入的现实困境源于政府与市场的双重失灵,直接表现为社会保险政策与基本社会服务的长期缺失,而对城市居民的福利与机会优势所引发的社会抱怨,在新生代农民工中更为强烈,这个庞大的移民群体无疑成为社会排斥的高风险群体。学界致力于农民工融入城市的政策设计与倡导,深入研究将农民工纳入社会保障体系的制度、框架、基本原则和经济与社会条件。农民工创造GDP,而不分享GDP;有技术,无地位;经济领域劳动参与的强势群体,社会领域失语的弱势边缘群体;青春与贡献留在城市,年老与病痛抛掷农村;基于出身的农民身份,不是基于个人努力的市民身份;城市小学教育资源过剩,农民工子女仍然求学无门。农民工融入城市问题的解决有助于创新城市社会管理体制,完善社会保险、社会福利及服务提供的相关政策,促进社会和谐发展。

农民工群体的社会融入停滞不前,城市“五险”的参保率在过去的5年中几乎是在原地低水平踏步。到2013年为止,五大险种的参保率没有突破三成。迄今为止,占中国人口总数1/5的农民工,代表自身影响决策的能力甚为微弱,合法权益往往被忽略甚至受到侵害。将多数人排斥在分享经济与社会发展的成果之外;后工业多元化政治力量的崛起,日益构成市民社会最主要的政治挑战。如何增进城市公共资源的平等分配?亿万走出农村的农民,如何真正走进并融入城市?这些问题成为影响社会和谐与发展的重大战略问题。(二)西方国家的社会融入模式

英国学者利维特斯(R.Levitas)提出社会融入的三种基本观点:资源再分配论(Redistributionist Discourse)、道德底层论(Moral Underclass Discourse)、社会整合论(Social Integrationist Discourse)。资源再分配论认为穷人缺钱,道德底层论将贫困归因于穷人的道德素质低下,而社会整合论认为穷人缺工作。偏左的资源再分配论强调通过再分配的结构性政策降低社会不平等;偏右的道德底层论认为穷人缺乏个人责任感导致贫困与被排斥;第三条道路取向的社会整合论则强调通过有报酬的工作实现社会融入。西方国家社会融入的三种模式是否适用于分析我国农民工的城市融入问题?资源再分配论难以解释既定的社会投资不能惠及农民工的问题,例如,脱离实际的农民工培训项目浪费国家资源,受益的是培训代理机构;道德底层论最不适宜分析农民工问题,数亿农民工(特别是第一代农民工)坚守在城市最艰苦的一线,是极富有创业、吃苦和忍耐精神的劳动者与工作伦理的践行者。欧美国家近年来普遍主张的社会整合论同样脱离我国的实际,在社会政策尚未有效运行的背景下,劳动力市场无力解决社会提供的问题,即政府与市场双重失灵,所以尽管经济因素是导致移民现象产生的主要原因,但经济融入并不能带来社会融入,经济—社会—心理—身份四个融入层次不存在递进关系。经济融入历经30多年,在市场和资本对劳动力的驱力下,农民工以其自身的艰苦努力进入城市劳动力市场,但政治融入的渠道始终没有打开,所以难以进入实质性的社会融入环节,政治参与权力的缺失才是农民工城市融入问题的症结所在。(三)国内的社会融入研究述评

国内已有的社会融入研究存在两种不同的研究取向:宏观的、广义的融入研究与微观的互动关系研究。社会学家涂尔干关于社会团结的研究,旨在回应欧洲农村向城市工业社会转型过程中导致的社会分离。我国大多数学者沿用该传统,从广义的视角研究农民工的社会融入,例如从经济、文化、社区等维度进行社会融入指标体系研究;围绕平等参与、基本福利、社会关系和发展能力等方面进行的农民工融入政策内涵研究。一些学者则从微观的、狭义的社会融入视角出发,聚焦于农民工与城市居民的互动关系研究。例如,强调人力资本对良性互动的影响;从社会支持网络的视角研究农民工的社会融入。已有研究偏重经济融入及就业促进,也涉及心理及社会文化方面的融入研究,而政治融入这一重要维度,一直没有得到充分的重视。少数研究者和领导干部甚至认为农民工政治融入脱离我国民主政治进程及社会发展的现实,不必操之过急。社会学视角的实证研究表明政治资本比社会资本对农民工留城意愿的影响更大。如果政治融入问题得不到有效解决,农民工不能通过制度化的政治参与渠道融入城市管理和决策中,那么事关全局的“农民工城市融入”这一重大的社会转型工程,终将会因受制于制度瓶颈而难以真正实现,只能成为“镜中花、水中月”,所以政治融入是促进农民工社会融入的关键所在。(四)农民工融入城市的问题与困境

已有研究忽视了农民工群体在城市谋生方式的多样性及就业过程中的分化,没有充分认识到融入过程的复杂性。研究往往笼而统之,缺乏针对性,对政策设计与问题的解决没有根本性推动。试图规避政治融入的政策主张始终没有触及问题的根本,被动无力的弱势群体如何能进入资源分配的利益博弈环节和决策过程?在“经济融入(物质基础)—政治融入(制度保障)—社会融入(核心内容)”这一链式动态融入过程中,因政治融入的渠道尚未打开,权力缺失导致青年农民工无法获得基本的福利提供,所以城市融入难以进入实质性的社会融入环节,专家将这种状态界定为“半融入”或“半城市化”。现实中甚至出现把农民工逼回老家的中国式“逆城市化”,这有悖于改革发展的趋势。

城市融入发展趋势的倒逼机制已然催生基于政治融入的“赋权式融入”,而这是我国农民工融入城市社会的唯一路径。较高的社会融入水平已经成为人类社会追求的目标之一,融入与排斥主要取决于参与的程度。“赋权式融入”是指在政治融入的驱动下,赋予农民工群体参与的权力,开辟使他们从权力边缘进入城市政治决策议程的渠道,从而获得参与平等分配公共福利资源的机会,以实现社会融入。赋权(Empowerment)理论源于社会民主主义的政策实践,赋权旨在帮助无权个体获得与他们生活相关的决策权力,减少他们面临的权能障碍,增进他们争取个人和家庭福利权利的能力与机会,以增进福祉与社会正义。赋权与增权已成为当代社会工作主要的理论取向,这种取向强调权力对改变弱势群体社会关系及社会处境的重要性,重视弱势群体的主体地位和个人价值。通过对农民工“赋权”以实现“增能”与“增利”,即只有在城市享有平等的政治参与权,才能最终实现社会福利权。正如马歇尔(T.H.Marshall)倡导的民事权利(civil rights)、政治权利(political rights)、社会权利(social rights),是完整的三大公民权缺一不可的要素。二研究设计

研究采用定量研究与定性研究相结合、政策研究与实务研究和行动研究相补充的方法。(一)定量研究:融入状况与影响因素的对数回归分析

本研究采用问卷调查方式收集研究数据,通过非概率抽样选取调查样本。昆明市农民工群体的异质性较强:就业方式多样化,以非正规就业为主,收入分化显著;大多散居在社区的出租房中,居住分散,流动性较大,形成典型的城中村,加大了社区日常管理的难度。社区缺乏完整的外来农民工居住登记的数据,不利于选择概率样本,所以课题组采用非概率抽样中的 “就近抽样”的方法选取调查样本。抽样社区覆盖昆明市五城区的8个社区,课题组成员选择农民工较集中的地方发放问卷,包括劳动力市场、社区出租房、集市、建筑工地、用工单位等,通过问答方式开展问卷调查。共发放问卷2500份,回收有效问卷2084份。问卷内容涉及农民工的经济状况、社区生活、城市政治参与、文化参与等方面,共49个变量。利用SPSS软件进行数据处理与分析,从数据分析的初步结果看,样本结构较为合理,数据具有推论统计的研究价值。(二)定性研究:高端访谈与深度调研

本研究整合高校、政府、企业的研究资源,选取国内具有行业代表性的8家大型企业,从2010年开始历经3年,采用定性研究的方法收集研究资料,对调研的录音资料进行文字整理和编码。①焦点小组与高端访谈:组织10次焦点小组。小组成员为来自8家大型企业的党委书记、工会主席、主任、人力资源主管、组织部干部、街道党委书记、农民工党员代表、课题组研究人员,每次人数为10~20人。②参与观察与深度调研:采用扎根研究的方法。笔者带领课题组成员深入东莞裕元鞋业厂区观察体验,与员工同吃同住,督导社会工作专业学生开展企业社会工作实践。通过高端访谈与深度调研,政府的党政高层干部、企业高管、专家、农民工的共同参与,检视农民工城市融入的现实处境、政治环境及社会基础,探讨促进农民工融入城市、改善企业管理与社会服务的对策。(三)政策研究:包容性社会政策

近年来,国际社会发展策略正在从只注重GDP增长的目标向增进社会融合的包容性社会政策转变。包容性社会政策主张以普惠的原则来提供福利服务,增进社会融合。其政策内涵涉及经济增长、权利获得、机会平等与福利增进。传统社会政策局限于保障基本物质生活,而在促进社会融合和增能方面的作用十分有限。公民参与、增权与融入成为“新社会政策”的核心议题。社会整合涉及福利缩减后国家与民众互动产生的主要矛盾。包容性社会政策强调共享经济发展成果,促进协调与均衡发展,为中国社会政策的设计和完善提供了价值基础和行动指南。(四)实务研究与行动研究

本研究引入社会工作的优势视角,是抗逆力实务研究取向。依托云南省规模最大的民办社工机构“HIH社区服务中心”,开展流动青少年及家庭的专业化社区服务与行动研究。在A村社区开展家庭教育、社会教育、职业生涯规划项目。通过整合家庭、社区、企业、高校社工的资源,开展小组工作与情景式体验学习,提供知识、技能、资讯服务,促进流动青少年及其家长参与;建立流动青少年同辈群体、家长支持网络,发展他们的社会技能与社会资本,增进流动青少年家庭的教育功能,提升流动青少年自我成长的能力。三概念体系

本研究基于市场、政府与社会综合的维度,引入政治融入这一重要因素,并赋予社会融入应有的社会要素,提出“农民工融入城市概念体系”(见表1-1):①从融入主体看:经济融入依托收入水平较高、稳定性较好的初级劳动力市场及相对次之的次级劳动力市场;政治融入的主体则主要是党政权威组织及其衍生的工、青、妇正式社会组织;而社会融入的主体不仅包括社会福利政策,也涉及社会互动关系。②从融入路径看:经济融入通过正规就业与非正规就业(自我雇佣)两条路径来实现,其中正规就业是主要路径;政治融入则通过制度化参与、非制度化参与两条路径来实现,其中制度化参与是本研究的重点;社会融入则要通过制定城乡统一的“五险一金”政策、构建平等的融入文化两条路径来实现。③从不同的主体遵循的融入规则/原则看:经济融入遵循自由竞争和效益优先的规则;政治融入遵循代表参与原则、组织化原则;社会融入的实质是对有限社会资源的平等分配,农民工社会保险政策的出台是践行公民平等的基本原则,同时个人通过工作收入缴纳的保险费也体现了贡献原则。④从融入目标看:农民工融入城市旨在实现平等的就业发展权、政治参与权和社会福利权。表1-1 农民工融入城市概念体系四研究对象的界定

从20世纪80年代的盲流到90年代的民工、农民工,再到近年来的进城务工人员、新市民,称呼被打上时代的烙印,反映了社会对这个群体态度的转变。我国现行的法律文本将其称为“进城务工的农村居民”。虽然能够涵盖这个群体,但没有体现他们融入城市的趋势和特征。王春光主张采用农村流动人口的概念,认为农民工概念过于狭隘,没有完全涵盖进城经商特别是做小买卖的流动人口。何雪松等主张采用国际上较为宽泛的移民概念来界定这个群体,即“离开原居地到他地居住一段时间的人”。李培林、李炜在研究中将农民工界定为具有农业户籍,从事二、三产业劳动的工资收入者,而将农业户籍的非农从业人员(包括工资收入者、雇主、自我雇佣者、个体经营者)定义为宽泛意义上的农民工。

在此基础上,笔者对研究对象做出如下定义:从农村到城市长期或短期居住的社会成员,即离开农村到城镇、具有农业户籍的非农从业人员,包括从事二、三产业劳动的工资收入者、雇主、自我雇佣者、个体经营者等。研究之理想在于“农民工”这个词能从我们的话语中淡去。万千农民工能终结乡-城漂泊的艰辛,举家融入城市文明,安居乐业。

本研究不仅关注劳动力市场中从农村到城市的个体移民,也关注随迁到城市社区中的移民家庭。移民不再是临时性、简单的个人就业流动(闲时打工挣钱,农忙时再返回家乡),而是长期性家庭式的迁移并定居城市。因此,农民工问题不再是单一的劳动力就业的市场问题,而是广泛深入的社会融入问题,使家庭获得社会服务及社会保障的问题,特别是基本社会保险政策的设计、住房、子女入托入学、户籍、社区融入等问题。这些问题决定了移民问题的复杂性与长期性,迫切需要政府及学界从城市化的战略布局、从经济与社会协调发展的高度来研究移民问题、设计社会政策,以回应当下重大社会变迁与社会转型的需要。五研究内容

本书包括六个部分。

第一章:导论,概述本研究的背景、意义、研究问题、研究设计、研究对象、概念体系。

第二章:农民工融入城市的现状、趋势及政策应对,概述农民工融入城市的必然性与重要性:农民工是我国工业化与城市化进程的重要推动者,他们融入城市不仅是转变经济发展方式、拉动内需的需要,也是完善社会政策、促进社会公平与正义的要求。本章从户籍与制度融入、就业与经济融入、居住与空间融入、社会政策与社会融入及社会融入一般性问题的综合研究五个方面对已有研究进行梳理概括。笔者认为只有充分调动行动主体(农民工自身)与社会结构(政府、企业)这些积极因素,才能推进农民工的城市融入。其一,在行动主体方面,农民工自身要不断升级人力资本,从体力型劳动者向技能型、经验型、管理型人才转变;其二,在社会结构方面,政府主导制度改革与政策完善,制定城乡一体化的养老、住房、医疗、子女教育及培训政策。加强并引导企业履行社会责任,签订雇佣合同,重视技能与职业规划,完善职业上升流动机制。开辟职业发展路径,改变低水平横向职业流动的局面,打通向上的职业流动和社会流动渠道。例如,参照我国曾实行的“八级工制”,重视职业技能,建立适合企业发展要求的技工、管理类人才职业资格认证机制,使农民工在城市的发展从生存型转向发展型,从农民转变为市民,从个人迁移带动家庭融入。企业管理理念要人本化、科学化,不是剥夺性用工,不是让农民工把“青春健康留在城市,年老、疾病抛掷农村”,更不是以牺牲员工福利为代价进行“探底竞争”,而是管理与服务、贡献与福利、权利与责任并重,重视社会保护与公平,重视经济效益与社会效益。

第三章:当代福利资本主义的危机、矛盾与政策选择——对我国社会转型期福利政策构建的启示。本章以2011年英、美国家爆发的社会动乱为切入点,分析当代福利资本主义面临的社会危机与风险,提出福利资本主义的结构性矛盾体系模式,以检视其内在的制度缺陷。针对面临的困境,西方福利国家普遍采取压缩福利开支的办法发展“积极福利”,采用多元化的社会投资行动策略。这些政策改革的经验给我国社会转型期福利政策的构建带来重要的启示:抓住社会转型的契机,制定城乡统一的、公平的底线社会福利政策;大力发展专业社会工作服务,增强社会政策的行动能力,提高效益;重视社区发展,依托社区组织和服务机构为政策落实提供社会平台。

第四章:企业农民工赋权式融入的困境、内涵及对策研究——基于八家大型企业的高端访谈与深度调研。农民工城市融入的现实困境源于公共资源分配过程中政府与市场的双重失灵,表现为社会福利政策的长期缺失。研究基于对国内相关行业八家大型代表性企业进行的高端访谈与深度调研发现,目前企业农民工经济融入分化加剧。正规就业的大企业农民工、精英农民工的率先融入将从根本上推进农民工整体的城市融入;“劳务派遣”用工政策和低水平、碎片化的社会保险政策导致社会融入停滞不前;政治融入上需解决农民工党员就地入党、员工就地入会(工会)的制度化参与问题。在“经济融入(物质基础)—政治融入(制度保障)—社会融入(核心内容)”这一链式动态融入过程中,因政治融入的渠道尚未打开,政治参与权缺失导致农民工无法获得基本的福利提供,所以城市融入难以进入实质性关键的社会融入环节,融入规律下的倒逼机制已然催生“赋权式融入”,是我国农民工融入城市社会的唯一路径。

第五章:从农村参与走向城市参与:农民工政治融入实证研究——基于2084份样本的问卷调查。农民工的城市融入已进入政治参与及制度改革的关键时期,是促进城市民主政治建设与社会建设的重要契机。本研究基于2012年对昆明市2084份农民工政治参与问卷调研的数据,采用对数回归方法分析农民工政治融入的影响因素。研究发现,农民工的政治参与开始从农村向城市转移,但城市参与度低于农村参与度,政治融入水平偏低;新生代、建筑业农民工的城市参与不足,精英农民工的政治融入需求凸显,亟待开辟制度化的参与渠道,提升其政治地位;对农民工的政治融入具有显著影响的是政治资本、社会资本与文化资本,而经济资本几乎没有影响。农民工政治融入的困境在于城市正式组织发展滞后,导致农民工资本匮乏及参与不足。

第六章:抗逆力视角下流动青少年社会工作实务介入案例研究——基于云南省HIH社区服务中心的社区服务实践。已有研究往往以弱势、问题、边缘的消极视角看待流动青少年。本章引入当代社会工作重要的实务取向——“抗逆力”研究。以积极的优势视角,从家庭、社区及社会层面检视流动青少年面临的逆境因素。运用成长小组、体验小组等社工实务方法,以家庭教育与能力建设、社会教育与社会资本培养、职业生涯规划与教育福利资源提供三大项目为重点,为流动青少年提供专业化的社会服务,加强流动青少年及其家庭的能力建设与资本建设,促进他们自我成长与积极改变。

农民工社会融入研究需要立足本国实际,积极借鉴国际研究的理论与实践经验,转变研究范式,以回应社会融入面临的问题与需求。从抽象的理论与一般性政策建议研究回归到农民工具体的生产与生活状况研究;从贫困研究拓展为社会排斥与社会融入研究,以限制社会排斥、促进社会融入为政策目标,设计移民社会融入政策体系,改革现有的城市管理及服务提供模式;从被动的问题视角转变为积极的发展型视角。农民工已经不再仅仅满足于经济利益诉求,而是以城市居民为参照群体,开始关注基本的政治权利与广泛的社会权利,所以需要从贫困研究拓展为社会排斥与社会融入研究,加强社会融入定量研究,发展社会融入策略,依托社会政策专业研究及实践,建构社会融入政策体系。在社会融入研究过程中,要加强政策实践行动研究,重视实践的力量,发挥社会工作特有的专业优势。依托城市社区开展实践行动,落实社会政策,传递社会服务,促进农民工融入社区,从而带动社会融入。第二章农民工融入城市的现状、趋势及政策应对一农民工融入城市的社会必然性

中国城镇化进程既承载着扩大内需的经济转型要求,也面临农民工市民化的社会转型难题,更担负着突破城乡二元体制的制度转型任务。据联合国预测,2020年中国城市化率将达到53.2%,城市人口超过7.5亿,中国城市化将处于快速扩张的阶段,成为深刻影响21世纪人类发展的两大主题之一。按照经济发展规律,农民占总人口的比例低是现代成熟经济体的基本标识。农民工融入城市是我国全面建设小康社会和实现现代化进程中的重大战略问题,涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变,关系到城乡二元经济结构能否顺利向现代社会经济结构转变,关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展。移民融入城市的趋势日渐明显,这些移民如何从农民转变为城市新市民,融入与农村完全不同的城市社会,融入工业文明,是一个亟待解决的问题。1.农民工是我国工业化与城市化进程的重要推动者

①农民工的经济贡献在哪里?他们解决了一个基础薄弱的国家如何进行工业化的难题。在工业基础薄弱的中国,农民工解决了劳动力问题,是改革开放以来中国经济快速发展的重要因素。②农民工市民化对提升制造业技术水平与服务业品质有重大意义。农民工已经占据新兴产业工人阶级的半壁江山。通过升级人力资本将农民工培养成稳定的、熟练的技术工人,可以加快对传统产业的技术改造,加快发展新兴产业。同时,农民工市民化能够有效带动传统服务业的发展。农民工这一庞大的移民群体带来富有潜力的服务需求市场。首先是就业服务与职业培训,以及家庭服务、子女教育等领域;其次是社区照顾、家政、物流、保洁等城市社区服务领域。只有不断提高从业人员素质与服务品质,才能改变我国服务行业滞后的局面。例如,老年照顾服务、医院护理等,从简单的体力活发展为专业化社会服务。③新生代农民工人数增长迅速,年龄结构呈年轻化趋势,与全球及我国人口老龄化、劳动力数量递减的趋势相比较而言,新生代农民工是有潜力的劳动力资源,是保持劳动力市场的生机与活力的最积极的因素。所以,他们人力资本的提升及城市融入问题,将影响到经济与社会的长远发展。④小农生产面临终结与被淘汰的命运,大多数农民工不可能退回农村。土地的保障功能已经弱化,农民工大多处于人均土地面积极少的状态,加之农业比较收益低,小农进入市场的组织化程度低,所以,农村富余劳动力的就业出路在于非农产业和城市。亿万农民工已经嵌入非农产业和城市,农民工在城市稳定就业和落户定居是城市化发展的主流趋势。农民工城乡流动,实际上把人口红利留在发达地区和城市,进一步导致城乡、区域差距扩大。只有减少农民,增加市民,改善城乡资源配置,扩大农业经营规模和农产品市场规模,发展现代农业,才能繁荣农村、富裕农民,从根本上解决“三农”问题。工业化进程与农民工市民化进程相脱节,是严重制约城镇化健康发展的突出矛盾。⑤农民工在原来乡村社区中的位置与角色日渐模糊,融入城市社会已然成为他们的现实需求与面临的普遍问题。目前城镇化率虚高,10%~12%的城镇人口是农民工及其家属,他们仅在统计上被归为城镇人口,实际上并没有真正享受市民待遇,没有真正融入城市。农村人口进入城市后能否融入,是城市化能否顺利实现的核心问题。移民原本的打算可能只是暂时移居城市,等挣到足够的钱后就返回乡村。而生于城市、长于城市的新生代移民融入城市的需求却很迫切。2.完善社会政策、促进社会公平与正义的要求“六普”数据显示,中国离开户口登记地半年以上的流动人口(农民工是主体)超过2.6亿人,占全国劳动人口的近1/3。李强指出,针对如此庞大规模群体的“不融入”的户籍政策,首先涉及的是不公平、不正义的问题。当下农民工的不融入集中体现为以下三点:子女教育的不融入、社会保障的不融入、住房体系的不融入。笔者认为,制度安排的不公平性表现在以下诸多方面:创造GDP,而不分享GDP;有技术,无地位;具有劳动技能与经济活动能力的强势群体,社会领域失语的弱势边缘群体;青春与贡献留在城市,年老与病痛抛掷农村;基于出生地的农民身份,不是基于个人努力的市民身份;城市小学教育资源过剩,农民工子女仍然求学无门。不平等的待遇,不公正、不合理的体制:一产两制、一校两制;同工不同酬、同工不同权、同工不同时。农民工融入城市问题的解决有助于创新城市社会管理体制,完善社会保险、社会福利及服务提供的相关政策,促进社会和谐发展。越来越严峻的农民工融入趋势对僵化的城乡二元户籍制度的改革形成“倒逼机制”。本研究的统计显示,农民工在城市平均居住的时间为59.89个月(6年),其中稳定在本市的时间为41个月。相关研究也表明农民工有融入城市的客观需求:16~26的农村人口,他们中的一半在结婚年龄将进入城市寻找工作,并持续工作到43岁。而近年来频频发生与农民工有关的劳资纠纷、工伤事故、索赔纠纷、社会治安、刑事案件、群体性事件等社会问题与矛盾的根源,正是根源于不合理的城乡二元户籍制度。特别是伴随着新生代农民工自主性、民主权利意识的增强,他们既不能融入城市也不能融入农村的“双边不融入”的问题凸显,加剧了户籍制度改革的紧迫性。3.农民工融入城市是转变经济发展方式、拉动内需的需要

①只有加快农民工市民化与城市化的进程,才能充分释放其潜在的消费力。这不仅有助于抵消外需下滑对经济增长的负面影响,而且有助于中国经济摆脱“双失衡”(内外失衡、产业结构失衡)格局,全面提升中国工业化和城市化水平。农民工与流入地人均GDP的相关性非常强,相关系数高达0.76。要实现经济发展方式从投资驱动型向内需拉动型转变,就要大力培养高素质的劳动力队伍,促进具有消费能力的中产阶层的发育,优化社会结构,促进农业社会向现代工业社会转型。农民工市民化将创造巨大的内需,为我国经济平稳健康发展提供重要支撑。伴随着农民工在城市安家落户,其生活方式的改变与消费能力的提高,必然促进其衣、食、住、行等方面的消费升级,也会带动城市基础设施及社会服务消费的增长。②释放农民工的内需潜力,从根本上说取决于收入的增长和社会政策(“五险一金”)的制定,特别是社会政策的完善将降低他们在城市的生活成本,增强应对风险的能力,从而提高消费能力。二农民工融入城市的现状与问题

我国学者对农民工融入城市的问题进行了广泛、深入的研究,本研究从专题研究和综合研究角度对已有研究成果与观点进行了梳理、概括。专题研究主要涉及户籍与制度融入、就业与经济融入、居住与空间融入、社会政策与社会融入,综合研究包括对融入状况、维度、路径等社会融入一般性问题的探讨。(一)户籍与制度融入1.融入的制度藩篱

相比国际移民所面临的种族及文化的冲突与融合,户籍制度及基于户籍的城市劳动力市场制度设置与社会政策设置,是中国农民工融入城市的深层制度障碍。人口多而资本少(资源少),是基于户籍进行劳动力流动限制的根本原因,而城市单方面拥有政策制定权则使农村成为经济发展特定阶段的相对受损者。现行的户籍制度还将深刻地影响我国城市化的发展,制约农村人口及农民工向市民转变的完全城市化进程。对现行户籍制度进行根本性改革并非朝夕之功。汪汇等基于上海的经验研究发现,没有当地户籍的居民,更加不信任社区的邻居及政府,户籍制度造成城市内部的社会分隔,给信任带来显著的负面影响。而且,收入和受教育水平的提高,并不能自发地解决户籍分隔导致的信任下降问题。信任促进社会融合,社会融合有利于经济的可持续发展,但经济发展却不能自动地消除社会分隔。户籍制度屏障增加了农民工在生活、子女入学及就业、医疗、住房等方面的成本,其在城市的生活成本远高于本地居民。农民工的社会保障状况与城镇职工相比存在很大差距,这种差异与户籍制度有密切的联系。影响在职农民工经济融入的主要是基于户籍身份的社会保障制度。2.户籍改革的规划与路径

要将农民工在城市稳定就业和落户定居纳入国家产业结构调整、区域经济布局调整的大局中统筹考虑,重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题,推动稳定就业的农民工落户城市,融入城市社会。近年来,城乡二元户籍制度改革的主要做法:一是居民户口登记制度改革;二是居住证制度改革。2014年国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出,“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。(1)居民户口登记制度改革

2006年12月湖北开始在全省实行城乡统一的户口登记制度,取消农业户口、非农业户口类型,统称“湖北居民户口”,但原城乡人口福利待遇差别问题并没有得到实质性解决,正如地方公安部门的形象表述:“户口如同晾衣竿,拿掉以后,衣服(福利)不知挂哪里。”一些地区开始推广农村户口转城市居民户口的改革举措,以稳定职业和收入为基本迁入标准,同时配套“投靠落户、投资落户、人才落户、奖励落户、购房落户、退出土地”等措施。例如,2008年6月,内蒙古鄂尔多斯市东胜区取消农业户口,把农民变为“有土地的居民”。(2)居住证制度改革

2014年国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,系统提出我国户籍改革的发展目标:“进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度,加快建设和共享国家人口基础信息库,稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”2014年5月31日,天津实施了20年的“蓝印户口”政策正式退出,转而实行居住证积分落户制度。

笔者认为,应逐步将户籍与福利管理相脱离,保留户籍对人口登记的基本功能,剥离户籍管理中的福利分配功能。绕过户籍直接改革福利制度、子女教育及高考制度、就业制度,城乡统筹,将城镇职工养老保险与农村社会保险制度衔接统一起来,实行统一的国民待遇。根据各地经济发展水平和消费水平,设立统一的缴费标准和受益标准。公民只需有一卡通和身份证,户籍如同粮票一般自然退出历史舞台。改进公共服务,推进农民工的市民化进程,使农民工依托城市社区超越户籍渐进式融入城市,逐步淡化户籍内含的福利服务的政策意义。通过制度改革与政策建构,采用“一卡通”的网络管理方式,实现城乡社会保障一体化,让城乡二元户籍制度退出历史舞台。如同取消异地通话漫游费,不仅需要技术支持,还需要地方政府具有利益协调与政策行动的能力。户籍改革过程中要防止以土地换户口的剥夺式策略,同时避免没有实质意义的形式主义的空户籍。推进福利均等化改革,关键在于支付成本高,地方政府基于财力等限制难以在短期内做到,户籍制度改革的实质性进展不大。突破户籍与福利合一的社会管理制度,让户籍与福利脱钩,明确户籍改革的根本方向,探索以参保代替户口的公共权利均等化改革,特别是低保、经济适用房、廉租房福利服务尽快覆盖农民工。采取促进户籍改革与农民工融入双向策略:制度解冻(正面改革)与服务融入(反向消解),实现城乡福利及服务的均等化。突破僵化的户籍制度是制度解冻的关键,制定以稳定就业、收入、住所(租房)和一定居住年限为基本条件的户口迁入标准。(二)就业与经济融入1.收入水平与经济融入

托达罗(M.P.Todaro)认为,城乡之间的工资收入差距是导致流动的根本原因,所以城乡收入的均等化是劳动力流动的必然结果。劳动力流动是缩小城乡收入差距的根本出路。然而,收入差距与移民流动的关系在我国现阶段呈现更为复杂的局面,学界主要形成以下四种观点和判断:其一,收入差距是扩大的;其二,相对差距是缩小的,与户口关系不大;其三,工资收入差距并不显著,主要是福利性收入差距大,与户口和身份有关;其四,收入差距与地区经济发展水平有关,经济越发达地区,收入差距越大。(1)收入差距扩大论

陈钊、陆铭的研究指出,尽管中国农村人流向城市的移民规模持续增长,但人口城市化水平依然滞后于工业化的发展,而且劳动力的流动并没有带来城乡工资收入的均等化;相反,中国的城乡差距、城市内部本地职工与外来职工的工资差距都是持续扩大的,同时,城市的劳动边际产出与其实际工资的差距也在不断扩大。原有的城乡二元差异迁移到城市,继而在城市内形成新的二元差异(当地居民-农民工)。导致这一劳动力流动悖论的根源在于城市单一主导的内生决策机制,即城市单方面地制定有利于自身的政策,加剧城乡之间的分隔。在该机制下必然产生城市化滞后于工业化的社会后果,城乡差距扩大,限制社会融合。可见,托达罗的传统理论模式并不能解释我国劳动力流动所带来收入差距扩大化的问题,如图2-1所示。图2-1 收入差距与劳动力流动示意图(2)相对差距缩小论

李培林、李炜的研究得出与收入差距扩大论相反的结论,与2006年相比,2008年的调查资料表明农民工的工资水平近两年有显著提高,与城镇职工工资水平的相对差距有所缩小。而且差距主要来自人力资本因素(受教育水平与技能水平),不受身份差异的影响。(3)福利性收入差距论

有学者的研究认为农民工与城市居民的工资收入差距不大,而是福利性收入差距大,与户口及身份有关。谢桂华的研究发现,城市工人和农民工之间的收入差距主要来源于福利性收入,而不是工资,影响在职农民工经济融入的主要是基于户籍身份的社会保障制度。(4)收入差距与地区经济发展水平有关论

有学者研究后认为收入差距与地区经济发展水平有关,在经济发达地区流动人口与本地人的社会经济地位差距更大。在经济越发达的直辖市或沿海城市,本地人的优势越凸显,与流动人口之间的差距更大,流动人口越难以获得与本地人相同的社会经济地位,融入水平呈现“水涨船不高”的特点;而在经济不发达地区,流动人口更易融入,与本地人的差距也较小。

据研究,目前农民工的工资总体仍处于较低的水平,仅相当于城镇职工的55%,收入差距的60%是人力资本差异造成的,40%是体制差异造成的。依据国家统计局发布的权威数据,自2008年以来,尽管农民工的人均收入逐年递增,但与城市职工平均工资仍然存在较大的差距。2008~2010年城镇职工的人均收入是农民工的1.8~1.9倍,2011、2012年略有下降,为1.7倍(见表2-1)。表2-1 农民工与城镇职工人均收入对照表

提高农民工收入水平,拉动内需增长,促进他们的经济融入。①提高农民工收入对促进我国经济持续健康发展具有重大意义,以扩大国内消费需求为主导增长模式取代投资主导型模式。在城乡分割到城乡融合的制度转变中,中央政府需要承担更多的责任。农民工成为促进城市经济发展的廉价劳动力,农村成为城市资本所需要的劳动力蓄水池。在就业市场竞争中,农民工处于不利地位,而社会政策的结果造成对农民工福利的剥夺。双重不利加剧了农民工的弱势处境与边缘化。缩小城乡差距,特别是工资及福利待遇上的差距,促进城乡融合,从短期看,似乎并不是城市地方政府的当务之急。②有效增加农民工的人力资本,既可以提高其经济收入并改善其生活,又能反哺农村地区的现代化进程。③中国经济的增长必须转变过度依赖进口和外需的状况,更多地依靠国内消费来支撑。农民工在收入水平和社会保障水平方面的提升弹性很大,通过提高农民工的收入水平,改变其生活方式,使农民工成为迅速增长的消费力量。但农民工缺乏社会保障,未能获得城市居民享有的子女教育、医疗、住房等方面的公共服务福利,加之收入水平低,压制了住房、耐用消费品、服务等消费需求。离开两亿农民工劳动收入的增长,有效需求的扩大是不可能的。因而,应推进覆盖城乡的社会保障体系建设,稳定和改变农民工家庭的消费预期,使其扩大预期消费。

经济融入并不意味着社会融入,“探底竞争”导致农民工城市融入过程中断。收入水平越高,融入程度就越高吗?孟颖颖、邓大松基于武汉市的调研数据发现,农民工城市融入存在“收入悖论”现象:收入水平在融入的初期与中期对融入程度(自我感知的主观融入程度)的提高有显著的正效应,但在融入后期,收入水平的继续提高并不能带来融入程度的明显提高。在福利制度的设置是基于户籍身份的背景下,与相同素质的城市职工相比,农民工往往由于劳动力使用成本较低而更受欢迎。农民工以其廉价劳动力的比较优势更易获得工作机会,在对就业市场缺乏监管的情况下,农民工与城市职工形成低工资、无福利的“探底竞争”。这种竞争引发民工返乡回流的问题,一些城市(如上海)近年已出现农民工流入规模缩减的迹象,进而形成劳动力短缺或民工荒的局面。2.就业方式与融入

农民工如何实现从非技能、低技能劳动者向技能型劳动者的转变,从非正规就业向正规就业转型,农民工的就业如何实现从单一的制造业、建筑业向多元化的社区服务业拓展,成为提升我国农民工就业质量、促进他们经济融入的关键所在。(1)在绝大多数发展中国家的城市化过程中,大量无法在城市的主流经济体中容身的劳动力被非正式经济接纳。从生产性和建设行业的散工到从事小规模的贸易活动,体系之外的经济活动为贫穷和没有技能的劳动力提供了赚钱的机会。非正规就业状态下的农民工往往不能遵守税收政策,也不接受监管,其生产效率低于正规就业的农民工。约束和规范非正式经济,有利于缓解正式经济吸纳就业的压力。所以,对非正规就业的农民工要加强引导、服务和监管,这对促进农民工的经济融入具有重要的意义。(2)移民在迁入地劳动力市场中的作用可以分为两种:一是与当地劳动力形成竞争的替换关系;二是处于互补状态的补充关系。我国大多数外来农民工从事二级劳动力市场中城市工人不愿意做的繁重、危险的工作。陆康强对上海的研究发现,大多数农民工就业于制造、建筑和商业服务业,在生产第一线从事传统型、操作型、体力型工作。工作时间长,职业更换频繁,但基本上以低水平的职业流动为主。生活水平普遍处于温饱层次,社会交往封闭,融入城市的倾向并不强。19世纪英国的工业革命导致机械化大生产对劳动力的需求增加,大量劳动力从农业部门转向工业部门,从农村转移到城市。但高水平的工业化与高水平的净移民率并没有直接联系,并不是所有的工业地区都如预期的那样吸纳大量的移民劳动力。大部分低技能的农村移民的就业集中在传统的第三部门,而不是直接进入高技能要求的工业部门,从农村向城市移民既不是工业化直接使然,也不是简单的城乡收入差距驱动,在根本上取决于就业机会。(3)大力发展社区服务业,带动农民工融入社区经济与社区发展中。在中国,生产部门的生产能力“过剩”,而服务部门的生产能力却是“短缺”的,服务产业的发展可以拓宽农民工的就业渠道,满足城市多样化的服务需求。因而建议将服务产业向私有资本开放,改变由政府直接提供公共服务的低效、被动的传统模式。特别是在需求日益凸显的养老服务、社区照顾等领域,通过政府向社会机构购买服务,可创造服务业就业机会,提升服务品质与效能。

在三重制度分隔的劳动力市场中,绝大多数流动劳动力是体制外、次级劳动力市场中的体力或半体力工人、自雇佣劳动者和小经营者,他们被隔离在特定的社会和经济空间之内,正式制度对这个空间的控制和影响较弱,人力资本和工作资历等正式制度安排在流动人口的就业中并没有充分发挥应有的作用,而社会网络、机遇、冒险等非正式规则可能对他们的就业影响更大。流动人口沿着特殊的流动路径并遵循非正式规则实现向上社会流动,这些路径和规则构成了一种社会经济地位获得的非制度模式。笔者认为,这些非制度模式广泛存在于农民工日常生活的诸多领域。例如,农民工想让其子女进入公办学校上学,就会通过社会关系网络(找熟人、送礼、交赞助费等)的非制度甚至“逆制度”途径——尽管政府明文规定禁止在义务教育阶段交纳择校费。这些非制度途径具有复杂的社会影响:一方面具有破坏正常的社会规则和价值的消极社会功能,滋长投机主义、机会主义,经济社会地位的改善不是靠自身的勤勉与努力,而是靠人际关系、钻空子;另一方面,非制度途径也具有积极的社会影响,对现有僵化的制度安排造成冲击,推动制度改革和新制度的产生,触动户籍改革、子女就地入学的政策等,增强流动人口的城市适应能力。结构和制度因素(户籍制度、单位制度)把流动人口排挤到正式制度安排之外,使他们处于社会边缘状态,从而不能按照常规的地位获得模式去争取向上的社会流动机会,而只能采取特殊方式、沿着特殊路径进行流动。流动劳动力尽管频繁变动工作,但职业流动更多的是水平方向上的,获取向上社会流动的机会较少,他们所能获得的较高的阶层位置是中小企业主和中小企业的管理者。3.提升人力资本

尽管人力资本影响收入水平,但并不能带来向上的职业流动。人力资本是影响农民工收入的主要因素,但人力资本对流动人口向上的社会流动的影响并不显著。随着产业结构的升级,技术进步对经济增长的贡献将更为显著,对劳动力技术素质的要求也会快速提高。通过制订和实施大规模的职业教育和职业培训计划,提高农民工的知识水平和技能水平,以满足中国产业结构转型和世界经济格局进入新阶段的要求。通过人力资本的提升弥补人口红利的丧失,在农民转变为市民的过程中,关键是观念和行为的改变,以及文化技术素质和社会适应能力的提升。应大力发展社会服务机构,加强职业培训,规范对服务业以及文化休闲产业的管理,例如,养老照顾、护理、家政等。调查显示,只有1/4左右的农民工接受过职业培训,职业培训走形式,创业培训不实际,上岗培训不对口,存在招工、用工企业以工资抵扣培训费的问题,就业信息缺乏,亲缘链仍然是农民工获取就业信息的主要渠道。就业信息量小、选择范围窄、盲目性大,信息不对称导致的摩擦性失业严重。地方政府对农民工就业的公共服务重视不足,公共就业服务体系薄弱,就业服务市场不发达,社会就业服务机构发展滞后,特别是在金融危机的冲击下,农民工急需政府加大就业信息、培训和融资方面的支持力度。4.工作周期与融入

对中年失业的焦虑是农民工举家融入城市的潜在障碍。中年失业是新生代农民工融入城市过程中最大的担心。通过运用年龄结构-生命周期分析方法对城市化农民工的数量做出估算,在现有的条件下,一般的劳动力密集型产业和服务业的雇佣农民工几乎不可能定居城市。因为农民工夫妻婚后一般需要连续工作30年才能实现全家城市化,而中国企业用工年轻化导致中年农民工失业现象突出,就业希望渺茫。大多数农民工在低技能岗位上从事体力工作或辅助性工作,意味着当他们进入中年后在城市找到稳定工作的机会随着年龄的增长而降低。对将来失业的担心是他们城市化的最大障碍,工作周期是影响农民工定居城市的主要因素之一。如果企业用工年轻化、农民工失业中年化的趋势不改变,那么农民工家庭不可能定居城市。所以,稳定的预期是鼓励他们实现城市化的关键。政府应该为新生代农民工积极提供就业技能培训,并制定失业保险政策及相关的社会保障政策。在一个地方交纳养老保险费15年就应该获得与城市居民同等的待遇;有权享有失业津贴,获得再就业的职业培训;有权购买或租住能够负担得起的住房;享有最低生活保障。各种政策旨在促进新生代农民工的城市化,以避免出现劳动力短缺的局面,为当地政府解决养老金问题提供缓冲期。(三)居住与空间融入

农民工居住环境恶劣,成为集聚城市的边缘底层群体。住房是流动人口安居乐业的基础和前提,是社会阶层分化在城市空间上的物化形式。①农民工居住环境简陋、集中、恶劣,目前主要有三种居住方式:一是村落型聚居(城中村),农民工集中租住在城市边缘并形成集聚区;二是农民工集中居住在单位宿舍或工棚;三是农民工散居于城市。住房问题主要表现为高密度居住、非卫生居住、低质住房居住甚至贫民窟居住等。农民工主要聚集在城乡结合部、老城区的旧社区,例如昆明形成典型的城中村格局,大多数农民工集中居住的城中村,与繁华都市错落交织在一起,造成杂乱与拥堵,破坏社区环境,带来诸多安全隐患。这些问题已成为城市规划建设及社区管理中的难题。东部沿海城市制造业的工人宿舍,同样存在诸多问题。②宿舍劳动体制把员工的生产和生活高度一体化,对企业而言,这种体制的最大优势是可以方便、快捷、廉价地使用劳动力,但对员工身体、心理、意志和精神的负面影响是深远的,例如2010年发生的震惊世人的富士康跳楼事件。而且,笔者对东莞企业的调研发现,员工已不满足于企业提供的宿舍,大多选择在外租房。因此,应改革宿舍劳动体制,“让员工工作在厂区,生活在社区”。改善农民工的居住条件和生活条件,建立健康的社会关系与社会支持网络,让他们融入温馨的和谐的社区。

居住空间的隔离加剧了城市内部新的二元社会结构。吉登斯指出,在全球城市化进程中,一种中心与边缘的地理学正在成形。与炫目的繁荣富裕比肩的,是极度的贫困。但尽管这两个世界紧紧相邻,它们之间的实际接触却少得惊人。英国19世纪劳动力转移的住房政策着力于清除和关闭不适宜居住与不符合卫生标准的住房及居住区,而对安置贫民的劳动者住房的建设投入不足,从而使大量的贫困劳动者失去住房。一些城市的城中村改造过程并没有改善农民工的居住环境。农民工集中租住在城中村的私人旧楼中,租金廉价。他们在社区或附近从事餐饮服务业、蔬菜买卖、修理等。昆明近年来的城市建设开始大规模推进城中村拆迁与改造,导致大量的外来农民工搬离廉价的出租房,离开他们赖以生存的社区。当地民政干部将城中村拆迁与农民工搬离的现状描述为“正如扑蚂蚱一般”。政府正在倡导建设的廉租房,尚不能充分惠及农民工,特别是由于户籍的限制,福利性的住房支持对农民工而言实在是遥不可及。英国城市化过程中住房政策的偏差与失误是我国当前解决农民工住房问题时要尽量避免的。

农民工住房问题会导致贫民窟现象并由此产生“城市病”,因此要积极发挥政府的主导作用,发挥市场的调节功能,落实企业的社会责任,建立多层次的住房供应体系。一是依靠市场提供的商品房或出租房:少数有支付能力的农民工可购买普通商品房,为大多数经济能力一般的农民工提供普通出租房;二是政府提供的政策保障性住房:为中低收入农民工提供公共租赁房、廉租房、经济适用房、限价房;三是用工企业提供的工作宿舍:对在工厂的农民工提供集体宿舍。本研究发现:深圳、东莞一些加工制造型企业,早期农民工对集体宿舍有较大的需求,近年来农民工举家迁移,新生代农民工的居住需求日益多样化、个性化,其要求也日渐提高。新生代农民工大多离开企业提供的集体宿舍,在市场上选择出租房。所以笔者认为,农民工的居住趋势是市场提供与政策提供相结合,企业提供集体宿舍的模式将会被逐渐淘汰。(四)社会政策与社会融入1.从就业促进到社会融入

国家制定出台农民工相关政策与措施,大致形成从基本的就业促进到社会保障的政策体系。早期政策主要关注农民工工资拖欠、收入水平低等问题,近年来逐步开始重视农民工的就业技能和综合素质,并开始从制度上关注农民工的各项社会保险。重点解决工伤、职业安全、子女入学等重大问题,特别是涉及农民工户籍制度的改革取得重大突破,为农民工及其随迁家庭的融入创造政策条件。具体的政策文本详见表2-2。表2-2 与农民工相关的重大社会政策法令摘要续表

早在2003年,国务院就发布了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,要求各地政府、有关部门取消对农民进城务工就业的不合理限制,切实解决拖欠和克扣农民工工资的问题,改善农民工的生产生活条件,做好农民工培训工作,多渠道安排农民工子女就学以及重视流动人口的治安管理工作。

2004年,《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》指出,要进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费,简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续,防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费。进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分,为城市创造了财富,提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费,纳入正常的财政预算。已经落实的要完善政策,没有落实的要加快落实。对及时兑现进城就业农民工资、改善劳动条件、解决子女入学等问题,国家已有明确政策,各地区和有关部门要采取更得力的措施,明确牵头部门,落实管理责任,加强督促检查。同年,《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》中也提到了完善对农民进城就业的职业介绍服务、做好对农民工的咨询服务工作、加强对农民进城就业的培训工作、及时处理农民工劳动争议案件,进一步加强对进城务工农民的职业培训,重视企业与农民工的劳资关系。这说明政府对农民工问题有了更进一步的认识。

2006年,劳动和社会保障部办公厅又出台了相关通知,着力解决农民工大病医疗保障问题,积极将农民工纳入医疗保险制度范畴。也是在同一年,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的40字指导思想中突出强调了“公平对待,一视同仁”重要思想的指导作用,把尊重和维护农民工的合法权益、消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍放在首位,突出了维护农民工权利的重要性。

2008年,《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》(以下简称《通知》)更加强调做好有关农民工的社会保障和公共服务。《通知》强调“对在输入地受工伤的农民工,农民工输出地劳动保障部门要主动与农民工输入地劳动保障部门进行协调,保障返乡农民工工伤保险权益;抓紧制定农民工社会保险关系异地转移与接续办法;建立健全农民工公共服务体系,做好对农民工的各项公共服务;及时妥善安排返乡农民工子女入学,属于义务教育阶段的要按照就近入学的原则安排,并享受当地义务教育阶段学生的有关待遇,学校不得以任何借口拒绝接收返乡农民工子女入学”。这意味着国家已经重视农民工的社会保障及其下一代的教育问题,不允许流入地学校歧视和拒绝农民工子女入学,也表明国家已经开始从关注农民工本身逐渐扩展到关注其子女诸方面的问题。

2010年,《卫生部办公厅关于开展农民工健康关爱工程项目试点工作的通知》提出,各省、市卫生厅/局要开展农民工健康教育,建立农民工健康档案,开展农民工结核病防治及其子女免疫规划工作,开展农民工艾滋病、梅毒、乙肝母婴阻断项目,实施农民工职业病防治关爱工程,等等。同年,《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》(以下简称《意见》)指出,在认真贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)和《国务院办公厅转发农业部等部门2003~2010年全国农民工培训规划的通知》(国办发〔2003〕79号)的基础上,农民工培训工作取得了显著的成效,政策措施逐步完善,培训力度不断加大,农民工职业技能明显提高。但是农民工培训工作仍然存在培训项目缺乏统筹规划、资金使用效益和培训质量不高、监督制约机制不够完善等问题。所以,《意见》强调今后的工作重点要放在统筹规划、分工负责、整合资源、提高效益上来;明确培训重点,实施分类培训,并以市场需求为导向,增强培训针对性;进一步加大农民工培训资金投入,并按照统筹规划、集中使用、提高效益的要求,将中央和省级财政安排的各项农民工培训资金统筹使用。各部门根据职责和任务,做好相关培训工作,改变资金分散安排、分散下达、效益不高的状况。国家有关部门要依据新一轮全国农民工培训规划和年度计划,统筹安排农民工培训资金,对地方予以适当补助。

2011年开始施行的新《工伤保险条例》进一步保障农民工的合法权益,呈现工伤保险认定范围扩大、工伤保险待遇大幅提高等新特点。该政策对确保我国工伤保险制度能够惠及更多的职业人群、切实维护广大农民工的切身利益具有重要作用。

2011年1月,人力资源和社会保障部、国家发改委、监察部、财政部、住建部五部委又联合下发《关于加强建设工程项目管理解决拖欠农民工工资问题的通知》,进一步加强对建设工程项目的管理,切实解决建设领域拖欠农民工工资的问题。2.政策框架与基本原则

农民工社会融入的政策内涵主要包括“平等的参与机会”、“享受基本的社会福利”、“积极的社会关系”、“改善发展能力”四个议

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