作者：廖晓明
出版社：社会科学文献出版社
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我国官员财产申报制度影响因素及实现路径探索(江西省哲学社会科学成果文库)试读：
前言
官员财产申报制度是一种防止官员贪污腐败的措施。国外成功的实践经验已经证明，它是反腐倡廉最根本的制度保障。世界各国反腐经验表明，领导干部财产若不向公众公开，廉政监督将会成为一句空话。如果财产申报制度比较完善，将官员申报的财产对外公开，可以设想，一旦有干部出现正当收入与消费水平严重不符的情况，相关部门就可以立即要求申报人作出解释，这样或许可以使不少腐败官员悬崖勒马。因此，加快构建具有我国特色的官员财产申报制度具有重要而紧迫的意义。
一 构建我国官员财产申报制度的背景
党和政府历来高度重视反腐败问题，党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至[1]亡党亡国。”近几年来，从整体而言，我国的反腐工作取得了令人瞩目的成就，但依然要承认，我国官员腐败问题日益严重，现阶段我国还没有真正有效地遏制腐败现象，在某些领域腐败甚至还呈现愈演愈烈的态势。正如表0-1所示，目前我国各类职务犯罪呈高发态势，每年高达3万多件，尤其是贪污贿赂大案要案频频发生，占各类职务犯罪案件总和的一半，被查处的县处级以上官员人数屡创新高，这些数量还仅仅是已经被查处的，只揭示了贪污腐败现象的冰山一角，更多的隐性腐败势必更令人触目惊心。表0-1 近几年来我国各类职务犯罪案件查处情况
当前官员腐败呈现的新特点是：腐败主体由个体逐步向群体发展，腐败范围由政府重点部门向企事业单位、科教文卫等社会各领域蔓延，腐败情节日益严重，腐败涉案金额、涉及官员职级等屡创新高。在此背景下，传统的反腐手段已经难以有效遏制腐败问题的恶化，只有不断创新反腐制度，依靠制度化反腐，才能真正实现反腐目标。有“阳光法案”和“终极反腐”之称的官员财产申报制度作为预防腐败的高效制度之一，势必成为推动与创新制度反腐的首选制度。
二 建立官员财产申报制度的必要性
要想构建科学的公职人员财产申报制度，首先得追问其建立的必要性。王少黄认为，建立财产申报制度“是政治民主化和政务公开化的必然要求，是维护党和政府及其公职人员在人民群众心目中的威望、增强人民群众对党和政府的信任度的客观要求，是在新形势下促使国家公职人员保持廉洁的实际需要，是打击犯罪的实际步骤，是预[2]防国家公职人员发生腐败行为的有效措施”；陈君认为，财产申报[3][4][5]制度是廉政的必要条件；臧玉璞和秦志刚、张兆臣认为，实施公职人员财产申报制度对加强廉政建设、惩治腐败、促进经济发展具[6][7][8]有重要的意义；黄静、侯凯中、解薇薇等都把财产申报制度作为抑制腐败的必要利器；而张蓉蓉则认为，财产申报是对公职人员权[9]益的双重界定与保护。[10]
还有不少学者高度重视财产申报的立法工作，张少兵、罗宾[11]从各国的实践经验、我国建立法治政府的现实需要、已有的相关法律的低效力、建立严密的反腐败体系等方面阐述了财产申报立法的必要性；黄晓瑞则认为，我国不存在真正意义上的财产申报制度，并从财产申报制度的管制功能、公共监督功能、自我约束功能、抑制腐[12]败功能四个方面论证建立财产申报制度的必要性；杨建国认为，我国官员财产申报入法，耦合了官员社会角色担当、彰显了现代法治精神、体现了公众知情权与官员隐私权的博弈，顺应了世界治腐潮流[13]；朱向东和杜文雅认为，我国的腐败问题已经到了人民群众无法容忍的地步，无论是从国家制度、党的性质，还是从政治文明建设、[14]广大群众的期待来看，出台财产申报法势在必行；蒲志强以财产申报制度是行政伦理法制化的重要内容作为切入点，深入探析了财产[15]申报制度对于构建和完善行政伦理的重要作用和价值。
三 当前我国财产申报制度存在的问题及影响因素
我国财产申报制度自身存在的不足。当前研究我国财产申报存在的问题的研究文献比较多，其关注点集中于财产申报本身的不足，如财产申报的范围、方式、种类、时间及在违规申报问题的惩治方面存[16][17]在的问题。赫兴旺和赵秉志、周佑勇和刘艳红、骆策敏和江启[18][19]疆、孙昌军等都认为，《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》存在如下问题：一是法律地位不明确；二是内容过于粗略（在申报主体方面：军事机构官员不受约束，乡镇领导、司法及行政执法机关的普通公职人员未纳入申报主体范围，缺乏对公职人员亲属的申报规定；申报范围方面：确定的申报范围过窄，不足以反映申报主体的财产状况；受理机构确定为本单位的人事、组织部门不科学，应该是具有监督职权的机关）；三是存有制度空白，如申报种类缺乏初任申报和离职申报，申报资料准送问题未涉及，没有确定申[20]报资料是否公开，没有确立相应的惩罚措施。张平芳和黄卫平则对2001年的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试[21][22]行）》提出了同样的问题。另外，张碧安和钟金、李一帆、邹东[23][24][25]升、邬思源和欧晓明、孙国祥都就财产申报制度分析了其不足一并提出改进意见。
财产申报制度防腐功能不强。有些学者认为当前财产申报制度的[26]防腐功能不强，如端木昌通过财产申报后一个腐败的案件来反讽[27]当前财产申报制度徒有其名；而黄卫平认为，从实践部门所反映的情况来看，实施财产申报以来，纪检监察部门通过财产申报获得线[28]索而查处的领导干部经济案件极少；杨建国认为，当下所有官员腐败案例没有一件事是基于现行规定而发现的。
我国财产申报制度的影响因素研究。①基础理论问题尚存论争。关于隐私权问题，王利明认为，国家有权建立财产申报制度，但对公[29]职人员隐私权的限制亦有限度；屠振宇认为，我国的财产申报制度能否顺利迈向财产公示，必须认真对待申报人的隐私权保护问题[30]；汪宛夫认为，财产申报制度要真正推行起来，家庭问题、财产[31]问题等个人隐私都将受到影响。②基础条件不健全。基础条件不[32]健全首先体现为缺乏系统的《公职人员财产申报法》；其他配套设施不健全还包括金融实名制、不动产登记制度不健全，信用意识缺失等；官员财产申报制度的基础条件不完善、不健全，必然会造成核[33]查上的困难。薛梅则指出了配套制度不完善是我国财产申报制度的最大障碍，如金融实名制未能实施、银行间未能实现联网、国家金[34]融监管不力、公民信用档案缺失等。③官员对财产申报的抵触。[35]刘子平、杨建国认为，由于传统文化和自我保护的本能反应，既[36]得利益者对财产申报缺乏认同，财产申报实施阻力很大；王高贺、郭文亮认为，影响我国财产申报制度实施的心理因素有藏富心理、保护个人隐私心理、（官员）担心收入减少的心理、害怕腐败行为暴[37][38]露的心理、目前推行时机还不成熟的心理等；林喆认为，影响我国财产申报制度的主要因素有干部诚信问题、监督主体认识问题、全民信用卡制度的缺失等。另外，由于我国公职人员队伍庞大，也造成申报主体难以确定。
完善我国财产申报制度的对策探讨。大部分文章都在分析我国财产申报制度存在问题的基础上提出了相应的对策。①通过立法来解决[39]财产申报制度设计本身的问题。孙昌军认为，目前由中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的现行规定的立法层次太低，只属于部门规章性质，因此应该尽快制定《中华人民共和国国家工作人员家庭财产申报法》；而张海珍则认为，应该尽快制定《国家公职人员财产[40]申报法》。还有一种观点是将财产申报制度写入《公务员法》[41][42]。另外，张淑芳指出，财产申报法的建立要实现同宪法、民法、公务员法和刑法的链接，从而构成一个良好的反腐倡廉法律体系。②突出申报—公示—监督—问责四个环节的完整的制度设计。陈蔚[43]认为，当前应该从申报—公示—监督—问责四个环节科学设计我国的财产申报制度，并在全国统一执行。③建立惩处制度，解决申报[44][45]处罚落实难的问题，对申报不实的严厉制裁。④在申报主体方[46]面，解决申报主体范围过窄的问题，将申报主体扩大到所有的国[47][48]家工作人员。⑤明确财产范围，增加财产申报的内容；国家建立财产申报制度，虽然有必要对申报人的隐私权加以限制，但这种限[49]制也有限度，必须满足隐私权合理保护的需要。要处理好财产申报者隐私权与社会公众知情权之间的矛盾与冲突，对公开的财产信息不仅应当分层次、有重点、有区别地对待，而且应有进行安全技术处理的细节规定，如公布房产状况不公布地址，公布债权不公布债权对[50]象等。⑥从核心价值入手夯实心理认同的基础，从利益平衡着眼明确心理认同的标准，从社会舆论抓起加强心理认同的引导，从方式策略推进讲究心理认同的效果，构建财产申报的社会心理共识。
笔者认为，影响我国官员财产申报制度的因素既有动力性因素，也存在一定的阻力性因素。动力性因素方面：要求财产申报与公开的强烈民意诉求力、党和政府高层的高位推动力、反腐倡廉严峻形势的内驱力等。动力性因素为该制度的实施提供了机遇。阻力性因素方面：部分领导干部严重的抵制心理、强制性立法和相关制度规定不够、不完善的申报公示体系、乏力的监督体系和责任追究机制、不成熟的征信体系等。阻力性因素也给制度实施带来了前所未有的挑战。[1] 《党的十八大报告》，http：//www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t201211 19_940452_11.shtml。[2] 王少黄：《谈谈我国建立财产申报制度的必要性及其初步设想》，《检察理论研究》1992年第1期。[3] 陈君：《财产申报制度是廉政之必要条件》，《社会》1994年第5期。[4] 臧玉璞、秦志刚：《实行公职人员财产申报制度的必要性及其内容》，《人才管理》1994年第1期。[5] 张兆臣：《我国公务员财产申报制度的现实性分析》，《学海》2001年第6期。[6] 黄静：《终端反腐——公职人员财产申报制度刍议》，《理论界》2007年第1期。[7] 侯凯中：《论建立公务员财产申报制度的必要性——由收银机的价值引发的思考》，《法制与经济》（中旬刊）2011年第9期。[8] 解薇薇：《我国建立公务员财产申报制度的必要性与可行性》，《劳动保障世界》（理论版）2011年第1期。[9] 张蓉蓉：《财产申报是对公职人员权益的双重界定与保护》，《云南学术探索》1997年第5期。[10] 张少兵：《试论我国实行财产申报立法的必要性》，《理论与现代化》2005年第1期。[11] 罗宾：《试论在我国实行财产申报立法的必要性》，《法制与社会》2007年第8期。[12] 黄晓瑞：《影响财产申报制度建立的因素研究》，《企业导报》2010年第4期。[13] 杨建国：《中国官员财产申报入法：必要与可能》，《行政论坛》2010年第1期。[14] 朱向东、杜文雅：《我国出台财产申报法势在必行》，《行政论坛》2011年第4期。[15] 蒲志强：《公职人员财产申报制度的行政伦理研究》，《政治学研究》2010年第5期。[16] 赫兴旺、赵秉志：《论中国公职人员财产申报制度及其完善》，《政法论坛》1995年第5期。[17] 周佑勇、刘艳红：《我国公职人员财产申报制度探讨》，《社会科学研究》1997年第6期。[18] 骆策敏、江启疆：《论财产申报制度的完善》，《学术研究》1998年第1期。[19] 孙昌军：《关于完善家庭财产申报制度的思考与建议》，《湖南社会科学》2000年第6期。[20] 张平芳、黄卫平：《构建中的省部级领导干部家庭财产申报制：意义、困境与路向》，《当代中国政治研究报告》2003年第1期。[21] 张碧安、钟金：《我国财产申报制度的缺陷及立法完善》，《江西农业大学学报》（社会科学版）2002年第2期。[22] 李一帆：《完善财产申报制度的设想》，《中国监察》2004年第4期。[23] 邹东升：《财产申报循名责实：依据、缺失与重构》，《广西民族学院学报》（哲学社会科学版）2005年第3期。[24] 邬思源、欧晓明：《我国家庭财产申报制度化的现实困境与前瞻》，《理论导刊》2006年第3期。[25] 孙国祥：《财产申报制度建构中的相关问题刍议》，《江海学刊》2010年第2期。[26] 端木昌：《尴尬的“财产申报”》，《中国人才》1999年第7期。[27] 黄卫平：《财产申报，刀刃锋利否？》，《南风窗》2003年第11期。[28] 杨建国：《中国官员财产申报入法：必要与可能》，《行政论坛》2010年第1期。[29] 王利明：《公众人物人格权的限制和保护》，《中州学刊》2005年第2期。[30] 屠振宇：《财产申报制度中的隐私权保护》，《法商研究》2011年第1期。[31] 汪宛夫：《领导干部财产申报的难点和出路》，《领导科学》2010年第15期。[32] 张海珍：《基于SWOT模型对公职人员财产申报制度的研究》，《中国市场》2011年第9期。[33] 仲昭慧、杨建：《官员财产申报制度的困境与路径探析》，《蚌埠党校学报》2010年第2期。[34] 薛梅：《财产申报制度在我国的进展及前景》，《新视野》2011年第1期。[35] 刘子平：《关于官员财产申报制度的理性思考》，《学理论》2010年第32期。[36] 杨建国：《中国官员财产申报入法：必要与可能》，《行政论坛》2010年第1期。[37] 王高贺、郭文亮：《当前我国推行官员财产申报制度的心理障碍及其治理》，《理论与改革》2010年第5期。[38] 林喆：《当代中国官员财产申报制度建立的难点及对策》，《中国党政干部论坛》2009年第9期。[39] 孙昌军：《关于完善家庭财产申报制度的思考与建议》，《湖南社会科学》2000年第6期。[40] 张海珍：《基于SWOT模型对公职人员财产申报制度的研究》，《中国市场》2011年第9期。[41] 姚贝：《对我国公务员财产申报制度的立法思考》，《法制与社会》2011年第9期。[42] 张淑芳：《财产申报法与相关法律的衔接》，《探索与争鸣》2010年第4期。[43] 陈蔚：《科学设计官员财产申报制度》，《群众》2010年第2期。[44] 刘再春：《发达国家官员财产申报制度及其启示》，《理论探索》2011年第3期。[45] 姚贝：《对我国公务员财产申报制度的立法思考》，《法制与社会》2011年第9期。[46] 周佑勇、刘艳红：《我国公职人员财产申报制度探讨》，《社会科学研究》1997年第6期。[47] 张碧安、钟金：《我国财产申报制度的缺陷及立法完善》，《江西农业大学学报》（社会科学版）2002年第2期。[48] 江正平、冯洁：《腐败的经济学分析与我国财产申报制度的法律完善》，《甘肃社会科学》2010年第3期。[49] 屠振宇：《财产申报制度中的隐私权保护》，《法商研究》2011年第1期。[50] 沈瑞英：《财产申报制度的经验借鉴与有效构建》，《探索与争鸣》2010年第4期。第一章国外主要国家官员财产申报的发展历程及启示
官员财产申报与公示最早可以追溯到18世纪的瑞典。“早在1776年，瑞典公民就获得了查阅所有政府官员财产和纳税记录的权利，任[1]何公民也都有权利查看首相的财产和纳税清单”。但作为一项制度确立，则是以1883年英国的《净化选举、防止腐败法》为标志。目前众多国家都已经实施了这一“阳光法案”，并在预防腐败方面取得了良好的成效。至今已有英国、法国、意大利、美国及我国台湾、香港地区等多个国家（地区）实行官员财产申报制度。无论是美国、英国等经济发达国家，还是尼日利亚、阿尔巴尼亚等经济落后的国家，财产申报制度已经被越来越多的国家（地区）所采纳。第一节国外主要国家官员财产申报制度研究概述
韩国公职人员财产申报制度介绍。费京润介绍了韩国公职人员的[2]财产申报和公开制度；刘重春从韩国的实证研究中得出，财产申报和财产公开应该以高级公务员为重点，政治领袖的垂范推动与舆论监督是推进财产公开制度建立的动力，法律制度的可操作性及设立有效[3]的监督执行机构是财产申报制度得以落实的保证；孔凡河认为，韩国官员财产申报制度的障碍因素主要有既得利益群体的抵触、官僚政治中的权力斗争和社会公众的低度政治参与，这些因素导致从1960[4]年就开始酝酿的财产申报制度，直到1993年才正式确立；董瑞则认为，“循序渐进、逐步推进，注重配套制度建设，突出财产申报的核心环节，注重领导示范及细节规定，切实加强宣传教育，努力改善制[5]度实施的环境，尽早立法”是韩国财产申报制度成功构建的经验。[6][7]
美国公职人员财产申报制度的介绍。孔祥仁、孙书静、王英[8]介绍了美国行政部门的财产申报制度。其申报种类按不同标准可以分为公开申报和秘密申报，任职申报、在职申报和离职申报；所有担任有重要决策权和指挥权职务的官员、高级科技人员、咨询顾问人员等都必须公开申报本人及配偶和抚养子女的财产状况，申报内容包括财产及其收入、买卖交易、馈赠、补偿、旅行、债务、任职协议与安排、政府工作之外的兼职收入和初次任职者前两年因个人服务而获得的5000美元以上补偿之来源，还介绍了相应的处罚措施。涂永珍认为，《政府行为道德法》对财产申报问题作了全面系统的规定，该法[9]在美国公职人员财产申报建立过程中具有不可低估的突出作用。郇天莹全面分析了美国财产申报制度形成的历史过程、现实条件和阻力因素（政党利益之争、既得利益群体的反对、关于隐私权的顾虑）。[10]张旭东则突出了廉政文化在美国财产申报制度确立中的突出作
[11]用。曾清玉认为，“美国公职人员财产申报制度的建立得益于立法机关权力的强大、政治领导人个人的反腐败决心以及民间社会力量的[12]推动”。李筱则认为，美国公职人员财产申报制度在美国人眼中并不是很成功，协调不良、培训无效和成本过高一直为美国人自己所诟
[13]病。[14][15]
俄罗斯公职人员的财产申报制度介绍。杜永明、邰祖岩、[16]王英介绍了俄罗斯官员财产申报制度的主要内容：申报主体包括充任联邦国家职位的人员及其配偶和未成年子女、充任联邦国家公务职位的人员即联邦国家公务员及其配偶和未成年子女、属于非营利组织性质的国有公司负责人及其配偶和未成年子女；申报内容含收入、财产和财产性债权债务的信息；申报信息可靠性和完整性由接受申报的各机构人事部门有选择地进行核实，申报信息由各机构人事部门负责在各自的官方网站发布或提供给全俄大众媒体；可以公布的信息包括不动产、交通工具和年收入；希望获得国家公职职位的公民不提供个人及其配偶和未成年子女收入、财产和财产性债权债务的信息或者故意提供不真实信息，将失去获得相应职位的机会；国家公职人员如果不提供或故意提供虚假申报信息，将被解除国家或地方公职，或者依联邦法律承担其他纪律责任；各机构人事部门公务员如果泄露国家秘密或个人隐私，将依联邦法律追究其责任。
法国公职人员财产申报制度。刘芳介绍了法国公务员财产申报制度：法国1988年制定了《政治家生活资金透明度法》，对高级公务人员申报财产作了具体规定。该法主要针对总统候选人、国民议会和参议院的议员、中央政府成员、大区区长、海外省议会议长和较大城市市长等，这些官员在任职之前及结束任期时都必须提交家庭财产报告单。法国公务员财产申报制度成功的主要原因是体现了透明原则，具[17]体表现为健全的税收体系和信用实名制。1993年，《政治生活资金透明法》对法人向政党和议员候选人的捐赠作出限制，并于1995年彻底禁止法人向候选人捐赠，将申报财产的人员扩大到地方议会主席、当选议员、居民达3万以上城市的市长，以及经营规模较大的企业负责人，主要指主管2000套以上低租金住房的机构和年营业额500万法郎以上的合资公司的董事长、总经理和副总经理。法国财产申报的内容主要有十一类，包括房屋，有价证券，人寿保险，存款、存折、现金，家具，收藏品，艺术品，首饰，宝石，黄金，带动力的车辆、船、飞机等，营业权和客户资源，其他财产，在国外的不动产和账户，[18]负债情况。要求总统、议员必须在法国的《官方公报》上公开家庭财产状况，其他政府成员的申报内容通常只公布总体评价状况，而[19]具体细节必须保密，只能在法定情况下公开。
其他国家公职人员财产申报介绍及比较研究。1883年，英国议会通过世界上第一部有关财产申报的法律——《净化选举与防止腐败法》。该法案规定：如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须作出解释和说明；如不能提供合法所得的证据，就会被认定为灰色收入，进而被治罪。英国官员分为议会议员和公务员两类。议员实行收入状况披露制度，只要把各种收入、福利和形形色色的好处摆在明处，就是法律允许的，否则就是违法的。对于英国公务员来说，需将因职务关系收取利益集团的任何实物或好处如实告知雇主，否则会被视为违反就业法，轻则丢饭碗，重则被刑事起诉。由于亲属的财产具有隐私权，因此，英国政府官员申报财产和收入只限于本人。[20][21]刘志勇认为，日本的财产申报制度与英国类似，由两个部分组成：一是以《国家公务员伦理法》涵盖的公务员财产申报，二是由《政治伦理确定国会议员资产公开法》涵盖的国会议员财产申报；日本的财产申报制度明确认定了财产范围和内容，申报材料公开且便于公众查询，成立了专门的财产申报管理机构及有健全的配套措施。斯宜则对美国、法国、泰国、墨西哥及中国台湾地区与财产申报相关的法律进行了比较分析，并认为对我国建立财产申报制度具有借鉴价
[22]值。彭宗超在肯定公职人员财产申报制度所表现的强大拒腐、防腐、惩腐与遏腐功能的同时，认为其存在短期难以克服的局限性。[23]曹贵宝等通过对加拿大、美国、韩国和新加坡等国家与地区公职人员财产申报制度的比较分析得出，上述国家成功的原因在于政府的[24]强硬态度、廉政的强力排他性、公民的廉洁自律性。第二节新加坡
新加坡是世界最廉洁的国家之一，它的反腐败制度和措施得到广泛肯定和仿效。新加坡的财产申报制度被视为新加坡反腐败的重要措施和经验之一。一 财产申报制度的主要内容
新加坡财产申报制度的法律依据是新加坡公务员的《行为与纪律》准则（Conduct and Discipline），其中规定，所有从事公务的固定常设公务员必须定期申报个人财产状况。具体内容如下。（一）申报主体
新加坡公务员财产申报主体为所有从事公务的固定常设公务员。按照职位管理办法和人员身份，新加坡公务员分为固定常设和非固定非常设两种。所有固定常设公务员都要进行财产申报，非固定非常设的公务员不进行财产申报。
由选举产生的包括政府总理、部长等在内的议员，其职位是不固定的，不在公务员之列。（二）申报内容
新加坡公务员财产申报分为家庭财产申报、财务困窘申报和礼品申报三种。（1）家庭财产申报。其内容主要是：初次申报须要全面申报，以后每次申报时无须重复申报，只须申报发生变动的或新增的财产、利益和投资。须申报本人、配偶和扶养的家庭成员的财产状况，包括：土地、房屋等房地产；汽车、船舶、航空器；一定数额以上的现金、存款、在私人或公开上市公司的投资与股份、债权、债务；一定价值以上的家用设备、装饰品、珠宝、首饰、古玩、艺术品、收藏品；信托资产；一定价值以上的无形资产；薪资所得以外达到一定比例或超过一定数额的其他各项收入。共七大类。
申报财产时，必须写明其名称、价值、占有数额，说明取得的来源、日期、估价方法、变动情况等，以便审核财产来源是否违法。（2）财务困窘申报。财务困窘申报的内容是：签署未来一年之内不会陷入财务困窘的承诺书。财务困窘状况包括：破产；违反有关金钱借贷规定中不能签发有价票券的规定；公务员未担保的债务及责任，超过本人三个月的薪俸；被法院判定为债务人并且不能在七天内清偿的债务。共四项。（3）礼品申报。礼品申报是有新加坡特色的一项制度，严格说不属于财产申报的范围。新加坡《防止腐败法》要求公务员原则上不得收受任何形式的馈赠，以有效避免财产来源不清现象。笔者将这项有特色的制度作为新加坡财产申报制度的一部分。礼品申报的内容是：如果当时不可能退还礼品（例如事后才知送礼，或是拒绝不礼貌时），公务员事后应当立刻填表告知本部门的常务次长，并将礼物与申报表格送交财务主管评估价钱。公务员的配偶、子女以及其他与公务员共同生活者，均须遵守此项规定。（三）申报方式与时间
新加坡财产申报按入职申报、定期申报和随时申报三类进行。
入职申报是指，每位新任公务员入职时需要填写财产清单，到法院的公证处接受审查并由指定的宣誓官签名；同时填写财务困窘承诺书，如有财务困难，应另表列明财产状况。
定期申报是指，在任公务员每年1月2日须申报家庭财产变动情况，每年7月的前三周之内须完成个人财务困窘申报。
随时申报主要包括：礼品申报；购买建屋发展局的房产以外的房产，须在—周内向本部门报告；家庭财产如有变动，应自动填写变动财产申报清单，写明变动原因，替换原来的财产清单。（四）管理和审查制度
新加坡的财产申报的管理部门和行政负责人是贪污调查局和公务员所在部门的常务次长。
公务员将财产申报以密件方式，亲交本部门的常务次长亲启。常务次长有审阅属下公务员财产申报表的权力，评估公务员的投资及所得利益有无与公职存在利益冲突，如有怀疑时，应将相关申报书送交财政部与公共服务署次长审核后决定。
各政府部委每年将所有公务员的财产申报书汇集成册，列入机密档案，仅有极少数的官员有权查阅，不得对外公开。除非遭到检举或牵扯贪污案件，申报资料原则上不主动审核。贪污调查局有权查阅审查申报资料。（五）财产申报的责任与处罚
新加坡在一般情况下不对公务员申报财产进行核查，但对来源不清和有不当性质之嫌的公务员财产和财务状况，将严厉惩罚。
在家庭财产方面：公务员家庭财产不正常增加，而又不能说明合理来源，即可推定为贪污嫌疑，由被告承担举证责任。如果财政部与公共服务署次长认为公务员的投资和房地产购买项目与其职位存在利益冲突，可命令该公务员终止该投资或获利，或者许可其继续保有，但给予特别限制。
在财务困窘方面，如公务员处于财务困窘状态，或是未诚实申报财产状况，则可能面临革职的纪律惩处。
在随时申报礼品方面，违法接受礼品、馈赠或饮宴款待，一律以贪污论处。二 新加坡财产申报制度的特点
对比其他国家，新加坡的财产申报制度具有一些特点，这些特点与该国的客观条件、经济政治状况等有着紧密关联。
第一，申报对象是公务员，而不是政治家。
新加坡财产申报制度的显著特点是：要求公务员申报而不涉及政治家。这一点，与绝大多数实施财产申报制度的国家不同。
新加坡实行这一特点的财产申报制度的原因是，新加坡议会政治存在腐败的风险较小。提高政府部门的清廉程度则成为新加坡治理腐败的重点。新加坡对选举活动和议员有严格的法律制约，严格限制竞选资金筹集和使用，严格规范议员的行为，不允许干涉公务员行使职权。此外，与新加坡政治的特点也有一定关系。新加坡议会中反对派较少，政策制定的实际权力相对集中在执政党领导的政府，来自社会和议会内部的议员游说现象较少，也减少了议员履行公共职务时发生利益冲突的风险。
对于议员也不是完全没有财产方面的监察制度。对议员财产和收入方面的规范主要针对内阁成员。《部长行为守则》规定，内阁部长在被任命之前，要通过总理向总统申报自己的收入来源、投资、负债等财产状况。此外，根据新加坡《政治捐献法》，在选举登记和选举之后，捐献人和被捐献人都必须申报每一笔政治捐献。
第二，自主申报，不主动审核。
新加坡是城市国家，国家规模和公务员总量都很小，由此具备了新加坡要求公务员实行普遍自主申报制度的客观条件。新加坡只设一级中央政府，有15个部和1个首相办公室。据新加坡国家统计局数据，2011年，在这些部门工作的公务员约有77540名，在法定机构工作的政府雇员53688名，他们也需申报财产。由此，即使按照普遍申报的要求，真正需要财产申报的公务员的数量大约为13万人。
新加坡采取不主动审核申报材料的制度，避免普遍申报制可能导致的巨大的审核工作量，以降低监察和管理成本。新加坡财产申报制度要求全面详细地列明家庭经济状况，加上家庭成员的财产情况、申报信息十分复杂，全面审核这些申报材料和数据，是一项消耗巨大的低效工作。即使是新加坡这样比较富裕的国家，也难以承受。新加坡在公务员财产申报的管理中，采取的便易方法是各部门负责人审阅但不必审核申报材料，审阅的重点在于发现公务员的私人利益是否与其承担的公共职责存在明显的利益冲突，评估影响其公正履责的可能性；申报材料在各部门严密保管，以备举报或案件调查时核对。
第三，申报材料不对外公开，但快速回应检举投诉。
新加坡公务员所有申报材料被列为机密档案，有权查阅的人很少。不公开财产申报材料的原因是，新加坡奉行精英治国政策，议员和公务员都是个人才能较为突出的人才，他们的个人及家庭财产总体处于社会中上等水平。据李光耀先生的说法，如果公开他们的财产，将减少吸引人才的机会。不公开财产也可以避免引发不必要的社会争议。
但是，作为对于财产保密的一种制度救济，新加坡政府对于有关公务员财产申报方面的检举和投诉高度重视，一般采取快速清查、及时公开、严肃处置的处理方式，以维护财产申报的严肃性和公信力。1996年3月，新加坡社会传言李光耀、李显龙父子在1995年购买房产时有以权谋私的嫌疑。得知这个情况后，当时的吴作栋总理设立专门调查委员会进行调查，结果表明李光耀父子购房与其他客户一样，只是享受正常的折扣，并未有特殊优待。在国会针对购房的时间问题展开辩论前，李光耀发表了一个半小时的讲话，向国会介绍了自己购买房产的来龙去脉及获得折扣的原因，此事得以迅速平息。新加坡的腐败案件调查和司法程序的效率都很高，做到了“敏捷和准确”，每年涉及腐败的案件的开庭率在95%以上。
第四，没有专门立法，但是严格执行相关法律。
新加坡是严格奉行法治的国家，实行立法先行的原则，法律体系比较完备严密。对于涉及十几万人的财产申报制度，新加坡没有专门立法，只是作为公务员《行为与纪律》准则的一部分，由政府部门自行受理，不主动审核，属于内部申报，不对外公开。
新加坡的财产申报制度，不像一些国家制定了非常繁杂的专门法律，设立了专门负责实施的机构，也不引入公众和媒体监督，似乎非常宽松。这样的制度，在有些国家会落得个有名无实的局面。
从法律与制度角度看新加坡的财产申报制度，这项制度之所以得到比较好的执行，首先在于新加坡比较好地利用和执行了相关反腐败法律中对于公务员财产的监督条款，切实做到了有法必依，执法必严。此外，法律与制度外的因素也值得重视。新加坡政府高薪养廉，对于政治家及公务人员“善养严管”，能够吸引优秀的人才构建公务员队伍，保证公务员队伍的良好素质，并建立起一种良性的公务员文化。这样的体制机制为新加坡建设廉洁政治、保持公务员队伍的优良品质和政府信誉奠定了良好基础。三 新加坡财产申报制度的实施效果
新加坡财产申报制度是新加坡廉政制度的一个环节，财产申报在反腐倡廉中究竟发挥了什么样的作用，很难单独加以评估。
对于公务人员财产状况进行监控，是规范公务人员公务行为、防止利益冲突的手段之一。财产申报属于监督范畴，而监督毕竟不是防止腐败问题最主要的相关因素。腐败高发的最主要相关因素还是公务员的待遇问题和利益冲突的机会。从这一观点看新加坡财产申报制度的实际效果，不应给予过高的估计。因为当建立和实行财产申报制度的时候，新加坡已经度过了腐败盛行的“高发期”阶段，随着工业化、现代化进程以及社会结构变动趋于平缓，腐败问题也进入了自然趋缓的阶段。1959年，人民行动党初掌政权之时，公务员的贪污、行贿、受贿、敲诈勒索等腐败现象非常普遍而严重，裙带关系盛行。1960年，新加坡制定并颁布了《防止腐败法》，授予贪污调查局更大的调查权力，并且加重了对腐败者的刑罚。随着新加坡经济的成长、社会结构的变化和人民生活水平的普遍提高，当然也在多年廉政建设的努力之下，从20世纪60年代后期至70年代，新加坡公务员普遍性的腐败状况逐步得到了缓解和最终的扭转。实施财产申报制度，无疑有利于进一步提升公务员的诚信和廉洁，但在新加坡，似乎很难将廉洁政治的主要助力归于这项制度。
从实际表现看，新加坡财产申报制度主要发挥了征信、预防和警示作用。新加坡贪污调查局曾公布一个重要案：一位空军上尉因赌博欠债过多而接受贿赂，为对方提供了新加坡空军外购合同资料。这一贿赂行为发生于2008年3～8月，而案件于2011年8月审结。这一明显由财产困窘而引发的案件，恰恰不是由家庭财产申报以及财产困窘申报制度发现和揭露出来的。从新加坡财产申报制度的初衷和实际措施看，财产申报资料主要是备查，但是内容全面详细的申报，能够提醒公务员谨慎取得任何财产，约束个人的经济行为，同时经过公证的财产信息也给公务员提供了法律保护。
新加坡的财产申报制度，与其他制度是相互配合的。从新加坡防治腐败的实践看，提高反腐败能力、能够有效发现和惩处腐败是清廉政治的基本保障。新加坡独立初期，面对严重的腐败现象，授予贪污调查局较大的调查权力，有效提高了腐败调查能力和反腐实际效果。正如现任贪污调查局局长所说，腐败调查能力必须不断提高，以跟上腐败行为的变化。为此，贪污调查局不断提高科技水平和财务调查能力，采用精巧的办法，追踪资金动向和腐败过程。同时，贪污调查局注重采取措施，消除民众举报的障碍，保护举报人并惩处恶意投诉者，依法查处案件，赢得民众的信任和支持，并营造了摒弃腐败行为、将其视为严重罪行的社会氛围。
除了严格的法律和反腐败措施之外，新加坡始终强调改进行政程序，把建立有效的行政系统，视为预防腐败的首要措施。例如，调查并接受公众意见建议，检讨政府规则是否形成有利于经营的环境并作改进；通过公众反馈和服务标准透明措施，压缩公职人员索贿空间。新加坡的理念和实践经验是：行政过程越严密、运行越有效，腐败的空间就越小。第三节日本一 日本政治家财产公开制度的缘起
20世纪60～70年代，随着日本经济持续高速增长，日本政界出现贪污腐败多发现象。80年代初期，为铲除腐败，日本在地方自治体层面第一次实行了政治家财产公开制度。
1981年，日本大阪府堺市发生市议员受贿案。为把受贿议员赶下台，1982年8月，堺市议员、市民运动组织者之一的长谷川俊英成立了市民组织“铲除贪污腐败制定政治伦理条例促进会”，走上街头开展市民运动，征求大规模的市民签名，要求制定《政治伦理条例》，实施公职人员问责制度和市长及市议员财产公开制度。日本的政治家财产公开制度在市民运动中拉开帷幕。
在市民运动的推动下，1983年2月25日，参照美国《联邦政府道德法案》，日本大阪府堺市市议会通过《有关堺市市议会及市长的伦理条例》（以下简称《伦理条例》）的决议（堺市1983年条例第3号，并于同年3月17日颁布实施）。4月5同，颁布《有关堺市市议会及市长的伦理条例执行规则》，公布了条例的实施细则。《伦理条例》的第三款“提交资产报告书的义务”中规定：“每年5月31日之前，议员应向议长，市长应向市政府提交记录有1月1日时的资产、地位和官衔以及前一年的年收入和赠与等资产报告书。从提交日开始的15日之内，资产报告书必须公开以供市民阅览。”此款明确了市议员以及市长有向社会公开其财产的责任。
第四款“资产报告书记录项目”中规定：“收入与赠与的内容为工资，股息，利息，租金，谢礼酬金以及其他此类该录项目，并要求明示其出处和金额。受招待（含交通、住宿、饮食、娱乐）的金额和场所以及情况的简要记述。资产的内容为：（1）本人现居住建筑物和附属土地之外的各不动产的明细及价值；（2）供本人现在居住使用的物品和亲属之间的债权债务以及现居住建筑物和附属土地债务之外的动产以及债权及债务的明细及价值；（3）前一年所获得的公债，债券，股票以及其他证券及期货商品交易的明细，日期及价值；（4）本人现居住建筑物和附属土地之外的前一年房地产权益的购买、出售或交换有关的明细，日期及价值。”第四款明确了公布财产所涉及的项目。
第五款“伦理调查会的设置”中规定：“根据日本地方自治法第138条第3项的规定，为对条例规定中所做规定进行审查，特设立政治伦理调查会。”调查会由13人组成，其中6名为现职议员，7名为有选举权的市民。7名市民从公募人员中由市长委任。议会议长向市长提交议员的资产报告书的副本，市长将市长本人的资产报告书的副本以及议员的资产报告书的副本，一并提交给伦理调查会。伦理调查会负责审查资产报告书，并当面听取市长和议员对有关情况的解释，作出调查意见报告，之后提交给市长和议长。伦理调查会的会议一般采取公开方式举行，在不得已的特殊情况下可以非公开进行，但是需要得到2/3以上议员的同意批准。
第七款“市民的调查权”中规定，如果市民对公开的资产报告书有异议，可以向市长提出对异议部分展开调查。《有关堺市市议会及市长的伦理条例》是日本第一部具有法律约束力、涉及地方政治家财产公开的地方自治体条例。此后要求政治家公开财产的市民运动在两个方面迅速扩大：一是由点及面，从大阪府向全国各个地方自治体快速展开；二是由下而上，从地方自治体向国家中央政体层面展开。二 日本政治家财产公开制度的发展
1983年10月12日，日本前首相田中角荣因洛克希德事件被认定为有罪，判处4年有期徒刑。田中角荣是战后日本重要的政治家，在日本政界根基深厚，举足轻重。这一案件震撼了日本政坛。中曾根康弘首相也受到了洛克希德事件的牵连，为表清白，同时也为了顺应要求政治家公开财产的市民运动的潮流，1984年1月24日，内阁总理中曾根康弘和各个大臣公开了各自的财产，这是日本第一次在中央政体层面上，主持国政的内阁大臣公开财产。
1989年，震撼日本的战后最大的贿赂案之一——利库路特案被揭露出来，竹下登内阁辞职下台。新上台的宇野宗佑内阁为撇清与利库路特案的瓜葛，以示清廉，内阁全体成员不仅公开了各自的财产，还公开了其配偶和受抚养的家庭成员的财产。
20世纪90年代初期，利库路特案还未完全结案，日本政坛又发生了东京佐川急便非法政治献金事件等一系列腐败案件。为遏制政治腐败现象，日本国会认为，在制度层面上确立政治伦理制度能够进一步健全民主政治体制，而政治伦理制度的重要一环就是提倡清廉政治，公开政治家财产，使全体国民能够及时有效地掌握国会议员以及配偶家属等的财产情况，将其置于国民的监督之下。三 日本财产申报的主体
日本财产申报制度主要由两部分构成：一是公务员的财产申报，其内容基本为《国家公务员伦理法》所涵盖；二是国会议员的财产申报，其主要内容基本由《政治伦理确定国会议员资产公开法》加以规定。两部分规定基本涵括了申报主体、申报范围、申报类别、申报管理审查以及申报责任五个要素。下面具体加以分析。（一）公务员的财产申报
根据《国家公务员伦理法》，日本的公务员分为国家公务员和地方公务员，国家公务员又有一般职和特别职之别。一般职公务员是指参加公务员录用考试合格后被录用的公务员，特别职公务员是指经公开选举或国会表决任职的重要官员以及待遇特殊的、执行带有政治色彩的重要职务的人员（包括内阁总理大臣、国务大臣、人事官及检察官、内阁法务局长官等）。日本中央省厅课长助理级以上职员收受的金钱、物品、财产上的利益或招待以及价值超过5000日元与职务有关的劳务报酬在每年的1月至3月、4月至6月、7月至9月以及10月至12月的时间段内，于事发的下一季度前14天，向各省厅长官或受长官委任者进行申报，申报内容包括金额数目、收受的日期及原因、提供人以及伦理规程要求的事项。中央省厅审议官级以上的职员必须就前一年进行的股票交易（取得或转让）情况，包括股票种类、数量、金额、交易时间等形成股票交易报告书，在每年3月1日至31日间，提交给各省厅的长官或受其委任者。此外，审议官级以上职员还要对上年度所得进行申报，所得范围包括价值超过100万日元的、能单独计算的、除去1965年所得税法第30条和32条规定的退职所得额与山林所得额之外的、符合所得税法第22条规定的所得总额及山林所得，上述事项不但要报告数额，而且要写明项目构成及获得原因。此外，按照1950年继承税法，对于课税金额超过100万日元的赠予所得财产的课税金额也要进行申报。报告书应提交给各省厅的长官或受其委任者。对于上述财产，《国家公务员伦理规程》作了进一步解释和说明，为避免对要求申报的财产产生歧义，国家公务员伦理审查委员会事务局于平成21年（2009年）公布了重新修订的《国家公务员伦理规程事例集》，以问答的方式对财产范围及财产内容进行了详细说明和解释。有关上述事项的报告书由各省厅的长官或受其委任者自提交期限之最后一日的次日起保存5年，同时报告书的副本要上交至国家公务员伦理审查委员会。国家公务员伦理审查委员会是负责公务员伦理的专门机关，设于人事院之下，对上述财产申报的报告书进行审查，审查委员会由会长及四名委员组成，审查委员会的会长及委员可独立行使职权。日本财产申报资料采取部分、有条件公开的方式为公众所知。金钱、物品、财产上的利益或招待以及劳务报酬的报告书，凡单件金额超过20000日元的，任何人都可向各省厅长官或其委任者申请查阅。申请查阅应当在申报截止日后60天的翌日。如果资料公开有可能危害日本国家安全、破坏日本与他国或国际机构间的信赖关系，或可能在日本与他国或国际机构交涉时，使日本遭受利益损失，则不允许公开。如报告书公布于众，有可能给预防和镇压犯罪、搜查、维持公诉、执行刑罚及其他维持公共安全和秩序造成障碍，也不允许公开。关于何种行为属于违反财产申报、对违反财产申报的人员应如何进行处罚，《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》并未作出明确规定。但作为公务员伦理制度的一部分，违反财产申报，应该属于违反公务员职业伦理，那么就应该根据违犯程度，分别给予免职、停职、减薪、告诫等处分。如果审查委员会会长及委员泄露从职务上获悉的秘密，或在审查委员会事务局从事事务性工作的人员泄露因职务之便获悉的秘密，其无论当前在职与否，都要受到2年以下的有期徒刑或100万日元以下的罚款处罚。与美国、韩国及中国台湾相比，日本对国家公务员违犯职业伦理的处罚明显较轻。但对于伦理意识较高的日本公务员来说，无论是惩处的内部通报还是外部公开，都会影响到公务员的职业生涯。由于职业操守的内省及惩处制度明确，大多数公务员都忠于职守，不敢越雷池半步。（二）国会议员的财产申报
在日本，国会议员不属于公务员，《国家公务员伦理法》的规定不适用于议员。因此，关于国会议员财产申报就需要单独立法来加以规制。平成四年（1992年）通过的《政治伦理确定国会议员资产公开法》对国会议员财产申报作了详细规定。《政治伦理确定国会议员资产公开法》正文共7条，首条即开宗明义：确立本法的目的是要使国会议员的资产状况不断处于国民的监督和批评之下，从而确立政治伦理，促进民主政治健康发展。四 有关财产申报的主要内容
国会议员从当选之日起（再选和补选议员从再选或补选之日起），100天以内要将资产申报规定各事项提交所属议院议长。申报内容包括具有所有权或具有使用权的土地、建筑，经常账户和储蓄账户之外的存款、有价证券，汽车、船舶、航空器、美术工艺品，高尔夫球场使用权，除维持亲属生计以外的贷款、借款。对于法定以外的财产事项是否应该申报，应由国会参众两院协商决定。地方都道府县议员、都道府县知事以及市町村长的财产申报亦应据本法办理。国会议员从任期开始，每年申报截至当年12月31日前的上述各项资产，并于翌年4月1日至30日之间向所属议院议长提出补充报告。申报由议院议长受理后，资产报告书、资产补充报告书、所得报告书、相关公司报告书等文件，从法定申报期限截至翌日始，保存7年。在此期间，任何人可向议长申请，经同意后可以查阅各类资产报告书，并可自由抄录。与对公务员的规定一样，该法同样未对违反财产申报的行为及法律责任进行规定。综观日本的财产申报制度，尽管相关法律作出了较为细致的规定，但由于现金不在申报之列，且申报主体多为高级官员，而且相应法律责任并不明确，因此与理想的、健全的公务员伦理制度相比，日本国会议员的财产申报制度并不十分完善。五 日本财产申报制度的特点及启示
日本独特的官僚体制，造就了其独特的财产申报制度。仅从内容来考察，日本的财产申报制度基本涵盖了财产申报所要求的一切方面，但公务员与议员的“双轨制”设计，加之违反财产申报所应承担的责任过轻，不但导致制度本身刚性不强，而且造成执行中因人而异，这就为制度内腐败留下了空间。尽管如此，日本的财产申报制度仍体现出诸多鲜明的特色，为中国相关制度的建设提供了有益的启示。（一）明确认定财产范围和内容
财产、财产关系以及财产制度是法律和政治关注的最主要内容，有关财产的各种理论非常复杂。财产申报制度所关注的“财产”是指财产的范围，即何种财产应当作为申报的对象，这在不同国家、不同时代会有不同的内容，而且其内容还将随技术和时代的发展而发生变化。更为重要的是，申报财产不应该违反“私有财产神圣不可侵犯”或更确切地说是“公民的合法的私有财产不受侵犯”的宪政原则。财产申报涉及的财产范围，各国制度均采用了列举的方式来限定，没有严格的分类标准，原因就在于对于何种财产在何种情况下应该申报的评判标准与财产本身的分类标准并非一回事，在两个标准无法统一也不能统一的情况下，列举便成为最实际可行的选择。日本的财产申报制度也对需要申报的财产进行了列举，但与中国及其他一些国家相比，其最大特点在于在财产申报的具体实践中对金钱、物品、赠予、无偿服务、饮食、会议费用、高尔夫消费、旅行消费以及利害关系人等财产以及具有财产性质的物品及服务进行了详细说明和解释。解释与说明对于申报义务人和伦理审查会在认定申报财产的数量和价值方面起到了“界定”作用，这对于财产申报制度的执行具有重要的指引意义。中国目前实行的相关制度对县处级以上领导干部需要申报的收入和部分财产进行了列举，但并未就有关财产进行界定、解释与说明，因此在申报过程中产生对财产认定的分歧就在所难免。中国应该借鉴日本的做法，对财产进行界定和说明。（二）申报材料要公开并便于公众查询
日本的财产申报采取有条件公开的形式，即公务员单件金额超过20000日元的财产，应申请公开；国会议员申报的财产，任何人均可申请查阅并进行自由抄录。申报财产的公开和查阅是财产申报管理的重要环节，只有建立了公开和查阅制度，才能够使公众对官员的财产申报进行实际和有效的监督，这对于预防腐败至关重要。中国的财产申报属于党纪政纪约束，是内部申报，对外界不公开，在党政机关内部也是有限公开，更没有公众查阅制度，即便是纪检监察部门对县处级以上领导干部财产的实际情况也难以掌握。改革开放以来，中央查处的省部级贪污腐败干部，截至2011年已多达110人以上，其中大多数干部的财产远远超过其任职收入。中央在案件侦破前，对他们的财产情况并不清楚，公众对此更是一无所知。因此中国财产申报制度在公开和查阅环节必须有所突破，或是借鉴日本的做法，或是借鉴美国（全面公开）、韩国（许可公开）等国家的做法，以期使财产申报真正产生预防腐败的效用。（三）成立专门的财产申报管理机构
国际相关立法一般把立法机关、监察机关、司法机关等作为财产
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