中外新闻发布制度比较研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：徐琴媛

出版社：中国传媒大学出版社

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中外新闻发布制度比较研究试读：

总论

政府新闻信息发布制度所研究的领域涉及政府、涉及新闻和信息、涉及大众传播与组织传播、涉及政府——媒介——大众三者之间的关系还涉及政府新闻信息发布的目的效果。我们认为所谓新闻，“是专业化的组织通过大众媒介对于具有社会认知价值的新近事实所进行的传播。”而所谓信息，是“可以度量的消息”，是物质的基本属性，当事物之间因相互作用而改变了其特性或状态时，就产生了信息。施拉姆称：“信息是传播的材料”。信息的分类包括自然信息，生物信息、技术信息和社会信息。我们所研究的主要是社会信息。这样，我们就得到了一个从消息（不确定）到信息（确定）再到新闻（专业组织通过媒介传播）的事物发展链。而新闻信息的发布制度则是这一事物发展链上的重要环节，它是由掌握了社会公共权力的机构（政府）通过媒介向社会公布事实信息，这一过程形成了规则、惯例或法律，由此构成所谓的发布制度。

在上述的描述中，有几个基本概念需要说明，即：政府、新闻与信息、信息公开与新闻发布制度、新闻发布制度与新闻发言人。

基本概念之一：政府

政府是与政治密切相关的特定的社会组织，而政治又与权力相关。正如经济学的核心概念是资源一样，政治学的核心概念是权力，包括权力的来源、分配、使用和监督。目前国家权力是最高的政治权力，代表最高权力的政府实际就是国家。

目前关于政府的概念非常之多，总的看来，有以下五种：

第一种：政府＝国家＋社团＋民间组织，指制定规则为居民提供服务的机构，这是最广义的政府。

第二种：政府＝国家＋社区政治机构，指治理国家或社区的政治机构，这是次广义的政府。

第三种：政府＝国家立法机关＋行政机关＋（中央和地方的）司法机关，指一切国家政权机关和其他一切公共机关。这是一般意义的政府。有代表性的如英国《大众百科全书》的定义：“由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能（1）立法；（2）司法；（3）执行、行政管理。”

第四种：政府＝国家行政机构（中央政府＋地方各级政府），指一个国家的中央和地方的行政机关，这是狭义的政府。在我国亦称为“国家行政机关。”《美国百科全书》则定义为：“政府就是一个国家和社会的代理机构。”

第五种：政府＝中央政府（国家最高行政机构或其核心部分的内阁），指中央行政机关的核心部分，即内阁各部，这是最狭义的政府。

从以上定义可以看出，对政府的定义不同，其新闻发布制度相应的也有非常大的区别，为了统一，本书所说的政府，是指包括立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关在内的中央和地方两级的国家政权机关。

基本概念之二：新闻与信息

据统计，目前世界上关于新闻的定义已经有170余种，就中国而言大概也不下数十种。如果把这些定义分类，目前，最为典型、影响最大的有四类：

事实类（徐宝璜：“新闻者，乃多数阅者所注意之最近事实”）。

报道类（陆定一：“新闻的定义就是新近发生的事实的报道”）。

传播类（王中：“新闻是最近变动的事实的传播”）。

信息类（宁树藩：“新闻是经报道或传播的新近事实信息”）。

而所谓信息（information），是指一切事物的状态和特征的反映，它普遍存在于自然界、人类社会以及人们的认识的过程中。早在人类历史发端之前，信息已经存在于物质世界，人类社会诞生以后，信息不仅来自物质世界，而且来自精神领域。信息的英文、法文、德文、西班牙文等都是“information”。从语源上分析，它是由“in”和“formation”两部分构成的，前者是收到的意思，后者是整理成章的意思。日、韩等国把信息称作“情报”，而在台湾和其他华语地区，又有人把信息称为“资讯”。

新闻和信息一样，具有可传递性：新闻和信息无论在空间上和时间上都是可传递的。

新闻和信息一样，具有共享性：所谓共享是指同一内容的新闻或信息，在同一时间被众多的使用者共同使用。

新闻和信息一样，具有寄载性：它们看不见摸不着，必须依附于物质载体而存在，需要有物体承担者，语言文字、图像、符号、信号等是新闻和信息的第一载体；存储第一载体的物质实体（包括纸张、磁带、胶片、电脑存储器等）则是第二载体。而人（主要是人脑）应该看作是新闻和信息的特殊载体，即活载体。

新闻和信息一样，具有可塑性：新闻和信息都可以被压缩、转换、加工处理等。

新闻与信息有诸多共性，但也有很大的区别。首先，新闻从属于信息。其次，新闻具有较强时效性，是反映世界最新变动或正在变动的有一定社会价值或影响的信息。

基本概念之三：政府信息公开和新闻发布制度

所谓政府新闻发布，是指掌握了社会公共权力的政府通过一定的方式向社会公布有新闻价值的信息。所谓新闻发布制度，是指新闻发布过程形成的规则、惯例或法律。

政府向外发布新闻的方式，是政府信息公开的一种特殊方式，一般意义上的信息公开是静态的、被动的，而新闻发布是动态的、主动的。信息公开涉及所有信息、面向所有民众，而新闻发布主要面向新闻界发布最新变动的信息。新闻发布与政府的非新闻信息公开共同构成政府信息公开制度。图0-1 政府新闻发布制度的种属关系

可以说，在人类社会历史上政治传播是层层递进的。政府的传播制度包括新闻信息传播与控制两个方面，近百年来才出现了政府的信息公开和新闻发布制度，近几十年来这一制度才逐渐完善。

基本概念之四：新闻发布制度和新闻发言人

新闻发言人是新闻发布制度的组成部分。新闻发言人是指传播主体方面特定的传播者（新闻官员），就特定的事务（政府所掌握的新闻信息）而承担的特殊的任务（与媒体的沟通，协调政府和媒体以及和公众的关系，在此基础上通过议程设置隐蔽地引导舆论）。政府的新闻发布制度包括新闻发布的规则、习惯、法律、内容、形式（记者招待会、新闻发布会）、目的等等，当然也包括新闻发言人制度。二

所有的比较研究，都应从研究对象的历史研究出发，这也是这本教材的出发点。

新闻史家的研究表明，“新闻”这个词在中世纪才开始出现。中国最早出现“新闻”一词是在唐代，唐代诗人李咸用有“旧业久抛耕钓侣，新闻多说战争功”的诗句。这里，新闻与旧业是对应的。《新唐书》上也有新闻一词。在西方，新闻news一词出现得更晚，据《牛津英语词典》的解释，这个词汇在14～16世纪才开始广泛使用。美国新闻史学家埃默里声称：“直到1500年左右，消息（tyding）这个词通常用来描述有关时事的报道。造出新闻（news）这个词是为了把偶然的信息传播行为与有意识地采集和加工最新消息区分开”。

没有新闻这个词并不意味着没有信息传播，只不过表明在这之前，一是新闻与清晰性、确定性不那么强的消息没有区分开；二是没有专门从事消息或新闻传播的社会组织。实际上，人类社会的信息传播是与人类社会一起产生的。

从政府传播的角度看，中国的先秦就有专门的信息记录和传播者。甲骨文中有“史官”的记载。战国时期已经有了书信的普遍来往，各种传播形式都可以用来进行政治传播。秦代的泰山石刻记载了秦始皇统一中国、巡游八方的事件，就类似现在的新闻公报。以书面形式大范围传播官方消息始于汉代的昭书，而在一定范围内传播消息的是汉代的邸报。可以说，中国在秦汉以后初步建立了政府政治传播的体系，这个体系到了唐宋更为完善。唐宋有专门在系统内传递消息的各种“报状”，宋代有归尚书院专门负责的新闻检查制度，还有脱离政府控制的雕版印刷的“小报”，经营者可以说是半职业的新闻人了。

西方国家的信息传播历史一般可以追溯到希腊、罗马时期。加拿大的传播学家英尼斯认为，希腊是依重口传的国家，罗马是依重文字传播的国家。如果说希腊的口传是一个特点，那么罗马人的文字传播则形成新的特征。早在公元前490年，罗马的护民官就开始用木板记载大事并对外公布。公元前59年，凯撒被选为罗马共和国末期的执政官，为限制元老院对他的约束，他发布命令：要求元老院的会议记录和决议案要逐日公布在罗马议事厅外的一块特制木板上。这可以说是古代西方最早对信息传播活动作出的规定。于是便生产了置于公共场所的《每日纪闻》，《每日纪闻》起着传达政令、沟通情况的作用。它是罗马帝国的奴隶主政权的一种统治工具，也成为近代报纸的远古宗亲。

公元2世纪的时候，罗马城伴随着帝国疆土的开拓，逐渐变为整个欧洲政治、经济、文化的中心，当然也成为了新闻传播的中心。欧洲各地的王公贵族、商人平民都想早点探听到来自罗马的最新消息。于是，有人便“抄录政府的公报，分送各处，获取酬金，史称‘新闻信’”。在传播史上，新闻信的出现，是一个重要的发展阶段。

从政治传播的角度看，近代西方国家的发展可以分为两个阶段，第一个阶段是从16世纪末到18世纪，是近代报刊的出现和封建王权的信息控制时期。这一时期新兴的封建王权一方面要利用印刷出版来集中权力，实现对社会的控制，另一方面又担心新闻出版的发展危及自身的统治，所以，无论是英国、法国还是德国，对新闻出版都采取了集权主义的理论来进行控制。

18～19世纪末是报刊发展的第二个时期。这一时期是新闻传播体制的建立和新闻业成为政治上的第四势力的时期。因为工业革命带来的经济和社会变革，以及法国革命影响下的欧洲的政治变革，使报刊获得了更大的发展空间。首先，近代的新闻传播体制在西方国家开始建立。这一传播体制的核心是新闻出版自由，但是不同国家的发展道路和体制的效果是不同的，例如美国和英国所谓的海洋法系国家，建立的是直接保障式，通过司法判例，比较彻底，而法国、德国等所谓的大陆法系国家，则是通过宪法和专门的出版法，建立的是间接保障制。其次，这一时期的报刊与政治结合得比较紧密，有所谓的政党报刊、言论纸之说。其三，如果说19世纪初报纸开始转向新闻，那么到19世纪下半期，报纸开始大众化、商业化。19世纪下半期是报纸发展的一个高峰，仍以美国为例，1870～1900年，报纸的数目增加了3倍，销售量增加了6倍。进入了大众化时代的报纸开始成为政治上的“第四势力”。宪法和法律所规定的言论、出版和新闻自由，开始成为现代政府新闻公开和新闻发布制度的理论基础。

世界历史上的近代，相当于中国历史上的明中期到清末，这一时期中国在新闻传播方面延续着以前的历史。一方面，明清政府继续通过邸报、奏章、昭书等建立官方的传播系统，另一方面，明清政府开始实行更为严厉的新闻检察措施。尽管如此，中国的明代在新闻传播方面仍然是世界领先的，明代有报房，有半官方的《京报》，出现了一些职业的新闻人，但是这时中国已经开始停滞不前，与西方相比很快就落后了。

从全球史的角度看，我们所说的现代是从19世纪末20世纪初到20世纪中期50～60年代，这一时期有两个特征：一是政治斗争空前激烈，革命和战争成为这一时期的主线。二是大众媒介得到了迅速发展。报刊发展方兴未艾，进入了集团化、垄断化时期。仍以美国为例，1900～1940年日报的销量从1500万增加到了4100万，增加了3倍多。广播电视又异军突起，分别在30年代中期和40年代末成为大众传播媒介。（受众超过5000万）

现代时期政府与媒介的关系可以分为完全控制、部分控制和主动利用三种类型，也可以分为紧密一体化、部分一体化和非一体化三种类型。

德国、意大利、日本可以说是前者的典型，其中意大利的政府与媒介一体化进行的最早，而德国最为典型。英、美是非一体化的代表，其中美国最为典型。中国可以说是介于二者之间的一种类型。在清末和北洋时期一系列法律法规的基础上，南京国民党政府颁布了更多的“管制”和“检查”法令，也控制了一部分的党属报刊，但是，民间和地下报刊依然顽强存在着。

这一时期，新闻发布制度实际上已经存在了，不过，在政治高度一体化的国家，政府的新闻发布就等于宣传，或者说政府发布的不是新闻而是“政治”，只有少数媒体相对独立和民主的国家，当代的新闻发布制度才初露端倪。

当代新闻发布制度首先是在美国出现的，其中有四个背景因素特别值得注意，即：公共关系理论的盛行、知情权理论出现、政府职能的扩大与转变和信息社会的到来。

信息公开制度是以知情权理论为基础而制定出来的。在许多国家，信息公开制度的建立是以信息公开法的制定和颁布为标准的。1951年，芬兰最早通过了《政府活动公开法》，以法律形式规定将政府活动对外公开。1966年，美国通过的《信息自由法》。之后，许多国家纷纷仿效，陆续制定了专门的信息公开法律。1992年冷战结束后，将政府信息发布法制化成为一种潮流。有的国家虽然没有制定专门的信息公开法，但却制定了单项的或者特定事项的法律和法规。这些法律法规，是当代新闻发布制度的基础。

我们所说的新闻发布制度，是指以政府为发布主体，以新闻界为传播对象、以新近或正在发生的事实信息为内容，以接受采访、记者招待会和新闻发布会等为形式，以满足受众新闻需求的一整套活动的总称。实际上是一种政府的公共关系活动。

新闻发布制度首先出现在美国。19世纪末的麦金莱总统就首先设立了负责新闻宣传的秘书，后来的老罗斯福总统与新闻界关系极为恶劣，1908年上台的塔夫脱为了改善与新闻界的关系开始设立了定期的记者招待会。随后记者招待会作为一种制度就断断续续的保留下来了。美国第26任总统罗斯福一直与新闻界保持着良好的关系，在位12年中举行过近千次的记者招待会，还时常在白宫接受记者采访。罗斯福对广播的利用一直被政界和传媒界人士津津乐道。

在西方国家中，美国的新闻发布制度是比较完备的。这个体系包括：固定的各级各部门的新闻机构和新闻官员，固定的新闻发布场所，包括相对固定的新闻发布对象，有与记者交谈、进餐、新闻发布会、记者招待会等发布方式，有定期发布、不定期发布和连续性的随时发布等发布机制。据统计，在美国200多万联邦工作人员中，从事新闻发布的政府传播者占4万人，美国的白宫、国务院和五角大楼是举行新闻发布会最为频繁的地方，也是记者们追逐的主要目标。几乎每天都有新闻吹风会，不定期的随机发布更是不计其数。

其他西方国家的新闻发布制度也各有特色。例如日本设立了内阁广报室和非官方记者俱乐部作为联系政府与新闻界的桥梁。英国则保持着200年的传统，通常是有紧急新闻便优先通知主流媒体。法国突发事件的发布体系非常完善，涉及外交、国防、治安、灾害等内容由总统府、外交部、国防部、警察局和内政部分别发布。

新闻发言人是新闻发布制度中一个重要环节，也可以说是新闻发布制度的组成部分之一。新闻发言人与新闻发布制度几乎是同时出现的。19世纪30年代美国第7任总统杰克逊是最早聘请专门处理与新闻界关系的私人秘书的总统。不过总统的私人新闻秘书一直是总统自付酬金，没有进入政府官员系列。1897年，美国第25任总统麦金莱开始有了6位领取政府薪金的助理，其中，有一名助理专门负责新闻宣传。后来从塔夫脱、威尔逊到罗斯福，美国的新闻发布会相对固定，新闻发言人制度也逐渐形成了。白宫的新闻官员在二战后增加迅猛，1960年肯尼迪总统在位时，白宫的新闻办公室只有6位工作人员，1974年福特总统在位时达到了45人，1980年里根在位时又达到了150人。其中许多著名的新闻发言人成为媒体曝光率最高的政府官员。

德国著名社会学家韦伯认为，现代政府的发展趋势就是合理化、科层化和专业化。新闻发言人是政府制度科层化和专业化的结果。新闻发言人主要是通过与新闻界建立良好关系来完成政府公关的任务。新闻发言人一方面要对本部门及与本部门有关的所有事件、立场和态度非常熟悉，另一方面要了解新闻界对有关问题的报道规律和态度，还要具有良好的沟通与表达能力。从政治传播学的角度讲，新闻发言人制度的建立可以解决政府工作专业化、公开化的问题，可以完善政府的公共危机处理机制，可以促进政府的公关形象的建设，从而提高政府的权力使用水平。所以，各国政府对新闻发言人制度的建立都非常重视。

我国的新闻发布制度仍然处于一个建设的过程中。自建国以来到改革开放前，我国的新闻发布一直属于宣传鼓动型，把保密提高到了不适当的程度，甚至出现了文革期间（1975年），四届人大一次会议完全在秘密状态下召开这种极端不正常的情况。80年代，中国的新闻发布制度开始进入了实体化和制度化。90年代进入了法制化，新世纪以来，我国的新闻发布和信息公开制度获得了进一步发展的基础。首先，改革开放使我国的新闻传播业发展迅速，从1978年到1991年，我国正式出版的报纸从186家发展到了1534家，十几年中平均每三天就有一家新报纸诞生。电视在80年代开始异军突起，很快成为强势媒体，90年代末电视的家庭普及率达到90%以上。网络的发展更惊人，从1996年到2002年，上网人数和上网计算机分别从20万人和10万台增加到了惊人的6000万人和2010万台。其次，我国政府职能的转变正在加速进行，从管理型向服务型转变提高了新闻信息公开的内部动力。其三，加入世贸后，国际上对信息公开化的要求成了发展的外部动力，与世界接轨势在必行。在2003年非典灾害的刺激下，新闻发布制度的建立终于成为一种潮流。三

在任何阶段，社会的公共权力机构（政府）都是社会中最大的权力部门，同时也是社会信息源的最大拥有者，所以也是新闻信息发布的主角。从新闻信息传播形态的角度来看，新闻信息的发布分为：民间自由发布（例如村口、饭场、茶馆、咖啡厅、各式沙龙等），社会组织系统发布（例如宗族集会、教会仪式、企业广告、民间团体或企业的新闻发布会等）和政府部门的制度发布（例如碑刻、政府公告、邸报、通过媒介的直接发布与新闻发布会等）。我们的研究对象是政府组织的新闻信息发布。政府组织不仅仅是新闻信息源的最大拥有者和发布的主角，同时也是新闻信息发布规则的主要制定者。从新闻信息传播的历史角度看，政府新闻信息发布在内容上经历了由分散控制到集中控制再到多元化的过程，在形式上经历了由无序到有序、从无规则到有规则的过程，在受众方面经历了从小众到大众化的发展过程，在目的性方面经历了从统治到治理，从治理到服务，从社会控制到社会协调的变化过程。特别是随着新闻传播业的兴起和传播技术的提高，这个变化的过程开始加速。

尽管中西方的新闻信息发布制度在形式、内容、发展和变化的总体趋势上有相同之处，但是由于历史文化、价值观念、社会结构、政治经济制度等等的不同，在发展和变化的过程和细节方面还是有很大的不同。例如从新闻发布的社会控制的角度看，从分散到集中控制的发展，中西方是大体一致的，但是，在这个过程中，中国古代的新闻信息控制水平和传播手段显然有一个逐渐高于西方的过程，控制的时间长而且有效。而从集中控制到社会协调再到多元化的统治和治理的过程中，显然西方走在了中国的前面。这是因为西方较早地步入了现代化社会，较早地出现了社会阶层和社会利益的多元化，较早地出现了新闻传播业、较早地进入了法制化的社会。

但是从批判理论的角度看，哪种传播制度更好并不是一个简单的价值判断问题。新闻发布制度的背后是政府（掌握主要信息源和发布权）、专业化的新闻媒体（掌握大众传播工具）和受众（任何社会组织和社会行动的基础）三者之间的互动，是自由与控制的矛盾冲突。可以说新闻发布制度的最高目的和宗旨是社会的协调、稳定、形成社会合力而促进社会、民族和国家的发展，绝对的新闻控制和信息封闭、绝对的新闻自由与信息完全公开都是不足取的，政府、媒体与受众三者之间的关系也不是控制与反控制的关系，不是完全对立和矛盾的关系，而是一个良性的互动过程。中西方在这一过程中，都有自己的成功经验和失败教训。这也是本书研究的理论依据。

第一编 中外早期新闻信息发布制度——孕育与建立

第一章 古代及中世纪东西方国家的新闻信息披露

本章主要论述古代各国政府的新闻信息披露，所涉及的历史时期主要是中国的先秦、秦汉至隋唐，而西方国家则主要是希腊罗马和中世纪的所谓“黑暗年代”（Dark Time）。这一时期无论是中国或是西方各国都还没有成文的新闻信息发布的法规条款，但是各国政府都需要新闻信息的发布，也需要在维护自己统治的前提下对信息发布作出一定的限制，如中国历代皇帝的诏书、唐代开始出现的邸报、古罗马的“每日纪事”、“每日纪闻”、中世纪教会的公报等，统治阶级都以不同的形式对公之于众的消息进行筛选，使那些不利于自己统治的消息不会散布到民间。

从人类学的观点看，传播是一种本能，它是人类优于其他物种的突出之处。从整个历史进程来看，人类一直在设法改进其对于周围信息情报的接受能力和吸收能力，同时又设法提高本身传播信息情报的速度和清晰度，并使手段和方法不断创新和多样化。

第一节 中国古代的信息披露

中华民族有着五千年的悠久历史，在为古代文明作出杰出贡献的四大发明中，有两项与古代的传播活动有着密不可分的联系，这就是造纸术和印刷术。根据史料记载和专家研究认定，中国新闻事业的发展有着近1300年的历史，早在唐代，就出现了世界上最早的报纸——邸报。

中国最早的文字是甲骨文上的历史文献，是殷商时代人们为了求神问卜在龟甲和兽骨上刻下的文字，反映了当时许多方面的信息。从“曰”和“告曰”的频繁出现来看，当时的信息传递以口传为主。但是口传向文字的过渡已经开始。先秦的史官与古代的信息传播密切相关，这也是中国的一大特色。甲骨文中就有史官的记载，《汉书·艺文志》称“左史记言，右史记事”，史官不仅是事件的记录者，也是发布者。

中国古代社会崇尚伦理关系即“礼”，人们相信“礼”足以维系充满着和谐人际关系的社会。但这并不意味着历代统治阶级对于法治精神和效用的完全否定，“实在法（即法）作为自然法（即礼）的具体化，具有道德规范的作用”，一直是古代统治者们订立典例自觉遵循的原则。早在战国时代，中国历史上第一部古典的成文法《刑书》就于公元前6世纪在郑国诞生。虽然这部法律与言论的管制没有任何直接关系，但“正明法，陈严刑，将以救群生之乱，去天下之祸”的以法治国的统治意识却由此萌生，并对以后历代统治者控制社会产生了深远的影响。

春秋战国时代，中国的传播活动开始呈现出空前繁荣的景象，不但形成了百家争鸣的观念自由市场，而且促进了广泛的信息交流。励精图治的统治阶级非常重视民意向背和舆论导向，他们通过各种渠道和办法，把握民意，了解舆论。据说早在尧舜时代，就设置了供人们议政论事的“进善之旌，诽谤之木”。当时的“诽谤”一词，指的是职责缺失，议论是非。“诽谤之木”设在所有的交通要道，任何人都可以在“诽谤之木”上刻写及表达自己的意见。这种收集民情的方式，在春秋战国时代得到了进一步发展。

战国时期，已经有了书信的普遍往来，以书面形式传播官方的新闻也出现了萌芽。例如泰山石刻就记载了秦始皇统一中国、巡游八方的事件，颇有些现代新闻公报的意思。秦统一六国后，统一文字，修建道路，信息交流增加。汉代开始出现了最初的邸报。所谓“邸”是各地政府在中央的办事处，除了接待，其重要的任务就是传递消息，把地方的消息呈到中央，把中央的昭令传报地方。汉代的昭书是以书面形式大范围传播官方消息的最初形式。西汉元狩年间（公元前128～123年），汉武帝刘彻为萧何之后萧庆封侯向全国所发的公告，是我们所知的皇帝向民众发表官方公告的最早记录。

说中国古代的新闻传播事业发达是有据可依的。从已经发现的材料来看，除了汉代的邸报外，唐代邸报性质的“报状”更为严密和发达。唐代的邸报是由藩镇在京师设置的进奏院发布的，称为“进奏院状报”。另外一种是由朝廷驻各地的官员直接发回的公报，称为“观察使谍报”。从今天的眼光看，唐代的“报状”可以称之为早期一种特殊报纸的雏形，是仅供藩镇将领等少数官员阅读的专业信息刊物。进奏院是中央与地方之间信息沟通的枢纽，进奏官邸吏代本镇呈递章奏、请示汇报，同时也把政府所公布的诏令、奏章抄录下来，报告诸藩。随着中央权力的逐渐衰落，进奏官作为藩镇派驻京城的代表权力日益增大，甚至直接干预朝政。在这种情况下，当然更谈不上政府对邸报实行有效管制了。

除此之外，唐代曾于7世纪中期颁布过一部较为详尽完备的成文法典——《唐律》，被称为“标志着礼与法的精神结合的最终完成”。但“以言治罪”的条款并没有见诸这部法律。这是因为：（1）邸报的官文书性质决定了其内容的范围和渠道是固定的，发抄传送的对象有明确的起点和终点，传播的整个环节是封闭而稳定的。这是由完备的中国封建体系所决定，从而也就决定了邸报发行范围极其有限；（2）法律虽然可以随时增删，但封建社会修典是极其庄严隆重的事，一般不轻易举行。所以即使没有包含对邸报传抄活动的限定，也不会为此再对法律条文进行增减；（3）没有成文法律的限制并不等于说明唐代的邸报可以放任自流，邸报抄收内容的相对固定和抄传环节的模式化也足以说明控制的存在。

第二节 西方国家古代的信息披露

在西方，早期的新闻传播史应追溯到希腊、罗马时期。根据加拿大著名的传播学者伊尼斯的研究，希腊时期的传播主要是口传。我们从那个著名的“马拉松”的故事中也可以找到这种说法的佐证。公元前490年9月，希腊人在马拉松平原抗击波斯人入侵，以少胜多，士兵菲迪皮茨奔跑42公里回到希腊的中央广场，说完“我们胜利了”即倒地身亡，留下了传播史上的一段佳话。

如果说希腊的口传是一个特点，那么罗马人的文字传播则形成了新的特征。早在公元前490年，罗马的护民官就开始用木板记载大事并对外公布。公元前450年，罗马更是制定了世界上最早的成文法典之一——《十二铜表法》（Twelve Tables）。公元前59年，凯撒被选为罗马共和国末期的执政官，为限制元老院对他的约束，他发布命令：要求元老院的会议记录和决议案要逐日公布在罗马议事厅外的一块特制木板上。这可以算做西方古代最早的对信息传播活动作出的规定，即要求元老院对每日的工作报告进行公布。于是便出现了置于公共场所的《每日纪闻》，上面除了元老院的会议记录外，还有政府政令、远征军战绩、司法消息、税收情况，以及一些社会新闻如贵族出生与婚丧嫁娶等。罗马帝国的第一位皇帝大维公元前27年也发布过类似的《每日纪闻》的命令。《每日纪闻》是世界上最早的官报，起着传达政令、沟通情况的作用。它成为罗马帝国奴隶主政权的一种统治工具，也成为近代报纸的远古宗亲。

公元2世纪的时候，罗马城伴随着帝国疆土的开拓，逐渐变为整个欧洲政治、经济、文化的中心，当然也成为了新闻传播的中心。欧洲各地的王公贵族、商人平民都想早点探听到来自罗马的最新消息。于是，有人便“抄录政府的公报，分送各处，获取酬金，史称‘新闻信’”。在传播史上，新闻信的出现，是一个重要的发展阶段。

公元476年西罗马帝国灭亡以后，欧洲陷入了长达几百年的分裂时期。到公元1000年，欧洲才形成了一些大大小小的统治中心，14～15世纪，欧洲的民族和国家意识才开始觉醒。整个中世纪，教会在信息传播中占据了重要位置。正如美国中世纪史学家汤普逊所说，中世纪的教会“到处行使不仅限于宗教的统治，而且行使政治、行政、经济和社会的权力，……它不仅是每一个国家中的国家，而且是一个超国家”。教会门前的公告成了信息发布的重要途径。

复习题1.中国古代报刊最早出现在什么时间？2.罗马帝国信息传递的方式是什么？

第二章 封建社会后期东西方新闻

本章主要研究中国的宋元至明末清初以及西方国家自14～15世纪民族国家出现到17～18世纪报刊的出现这一时期中西方新闻信息披露的发展与控制。在这一时期，中国封建中央集权统治进一步加强，但已由鼎盛期逐渐向衰落期过渡。邸报作为官报的形式在内容上并没有太大的变化，但由于宋代出版业特别发达，因此有关出版的法令特别多。由于元代时间较短，并没有自己成文的出版法规，而是沿用了宋代的出版法。到了明代，虽然没有专门针对报纸的禁令，但关于言论之禁的某些规定已经适用于对报纸传播活动的限制。而在西方国家，这一时期随着新闻信、手抄新闻的再次繁荣，印刷技术的出现和普及，近代邮政的出现和社会对信息需求的日益强烈，以报刊的出现为标志，新闻传播业开始出现了。政府力图对新闻源和新闻传播业进行控制。作为刚刚兴起的公共权力——封建王权一方面需要利用新兴的新闻传播业来集中权力控制社会，另一方面又害怕新闻传播业的发展危及自身统治，所以采取了集权主义的方式对新闻传播和大众舆论及出版业进行控制。

第一节 中国封建社会对新闻信息的控制

一、宋代

在近代报纸出现以前，古代报纸显然是朝廷独家经营不许他人涉足的御用工具，因此很少产生管制它的需要，更不可能出现管制报纸的系统章法。只是在封建统治者感到报纸有“越轨”行为时才予以干涉。对报纸的管制措施自宋代起开始突出，因为在宋代，朝报、小报的辗转传抄分送，使过去专供藩镇以及地方官吏阅读的邸报发展为关心政事者人人可以买到的读物。封建统治集团不愿公之于众的宫廷秘闻和施政内幕逐渐变成了街头巷尾的谈资。这必然引起统治者的警觉而采取措施加以限制。

邸报传播活动的官方控制有明确的官方文字记载始见于宋代。宋代各朝君王都明显增强了传抄活动的管理，中央直接管理邸报，意在控制新闻信息的发布权，将新闻传播纳入为政府服务的轨道。通过邸报统一发布朝政信息，有助于中央政令的贯彻和行政上的统一。在充分发挥邸报上传下达的作用的同时，朝廷也对邸报的内容严格把关，防止那些对政府不利的消息在邸报上刊载。为了加强对邸报内容的控制，宋代于999年开始实施“定本”制度，这是对古代报纸实施管制有史可查的最早记录。宋人重要文献《宋会要辑稿》“职官二之四五”记录了“定本”的简要情况：“进奏院所供报状，每五日一写，上枢密院，定本供报。”宋代的定本制度规定，进奏官们采录来的各种发报材料，经进奏院的监官编好后，须送枢密院或当权的宰相审查通过，产生样本，即“定本”。然后按照审查通过后的“定本”向地方发布消息，不得超过“定本”所框定的范围。抄报中凡涉及如下内容，必受到严格控制：（1）灾异，如水、旱、蝗灾及地震、日蚀一类内容。（2）军情，如兵变、起义等。（3）未经皇帝阅批画押的臣僚章疏。（4）朝廷机密。

宋代定本制度的制定和执行，加强了朝廷对邸报的控制，迫使进奏官员只能按照朝廷允许发布的内容进行传抄活动，使邸报能够更好地贯彻皇帝和宰辅们的宣传意图。

由于邸报的内容多受限制，许多读者关心的新闻得不到报道，“定本”审查制度又造成出版时间上的拖延，使得邸报不能满足人们对新闻的需求。特别是在时局紧张、社会动荡的时候，邸报受到的限制更多，愈加不能满足读者了解形势的迫切需求。正是在这样的背景下，出现了打破官方新闻限禁的私营报纸。

对于民间非法出版的小报，宋代也是屡次查禁。宋代的统治者曾经颁布过很多昭令，这种情况在南宋时尤其突出。孝宗淳熙十五年（1188年）正月诏令：“近闻不逞之徒，撰造无根之语，名曰小报，传播中外，骇惑听闻。今后除进奏院合行关报已施行事外，如有似此之人，当重决配。其所受小报官吏，取旨施行。令临安府常切觉察禁戢，勿致违戾。”淳熙十六年（1189年）闰五月又下诏令：“今后有私撰小报，唱说事端，许人告首，赏钱三百贯文，犯人编管五百里。”宁宗嘉泰三年（1203年）颁布的“庆元条法事类”，对惩治小报作出更为严厉的规定：“诸听探传报漏泄朝廷机密事者，若差除，流二千五百里。主行人有犯加一等，并配千里。非重害者徙三年，各不以荫论。即传报实封申奏应密之文书，并撰造事端誊报惑众者，并以违制论。以上事理重者奏裁，各许人告。于事无害者杖八十。”在不断加大对小报惩治力度的同时，政府还加强了对进奏官的管理和监督，禁止进奏官私下向小报提供信息，并且命令进奏官以5人为一组做连保，相互监督。此外，还加强了宫廷和政府机关的门禁，加强文书保管工作，禁止近侍人员和省、部、寺、监等官署当差人员泄漏朝廷机事，以堵塞小报的新闻来源。然而从北宋末年到南宋，时局纷乱，人心惶惶，人们都急于了解局势的发展、政府的对策；然而官报上消息闭塞，人们更期待从小报上了解情况。“大道不通小道通”，小报的产生和流行正是政府封锁新闻的结果。

由此可知，宋代出版事业特别发达，有官办的邸报，还有民间的小报，有关出版的法令也特别多。不过，宋代出版法并不是一蹴而就。自北宋初到南宋末，经过长期的发展，其发展背景和当时的文化、政治、经济、教育、国防有密切的关系。如宋代党争激烈，元佑十禁申韩字说：绍圣、崇宁则禁元佑学术政事，其后庆元党禁，又有伪学之禁。南渡以后，金人高价购买南方书刊，书籍成了南方走私的重要商品。由于教育制度不当，考场竞争激烈，出版商大量出版专供考生参考或作弊用的投考指南类小册子，迫使政府不得不立法禁止。宋代外患不已，为防止国家机密泄露，不得不禁止商人印卖时政边机等文字。由于出版界竞争激烈，发生了翻刻、盗印等问题，也产生了所谓版权问题。这是文化发展到相当程度时才有的现象。

有出版事业才有出版法，出版法是随着出版事业的产生而产生的。近代出版法之所以产生，除了出版事业的繁荣之外，主要是为了维护国家和社会的安全、保障个人的权益。出版法的基本内容，不外禁止发行或登载要求事项，检阅程序、罚则和版权问题等。宋代就面临这样的问题，其出版法的主要内容有：

1.禁印卖。宋代禁止雕印或出卖的书，范围很广，并且各有其背景，较重要的如历日、刑法、经典、时政、边机、时文、国史等。

2.禁藏书。藏习之禁，更甚于印卖。藏习有罪，印卖可知，禁印卖未必禁藏习，禁藏习一定禁印卖。藏习首禁为天文，其次是图识，再次是兵法。其他类禁书，有时间性，逾时则开禁。

3.审阅及罚则。宋代对出版事业的管理，大致可分为两种：一是事先审阅制度，审阅合格才能出版。二是事后审阅制度，如有问题，给予处分。审阅机构不同则处分也不相同。

4.版权问题。有了出版事业，随之而产生版权问题。著作者或出版者，为防止他人翻刻，影响其利益，往往申请有司公告，禁止翻版。同时，也把申请原因、经过和有司榜文附于书前。

5.避讳问题。古代人写东西不能写当时君主的名字，常用各种方法避免。这种情况只存在于中国。历代以来，宋代避讳最为严格，稍不留心就可能犯了忌讳之罪。所以，当时避讳常用的方法有改字、空字、缺笔三种。

应当指出，宋代从开国到灭亡，始终同辽金元三方面先后对峙，时战时和，总不能平安无事。外敌当前，不能不对公开传播的新闻加以控制，以防止机密的外泄，从国家、民族的利益来说，这是应该的，也是必要的。但是，如果不加以区别地实行新闻信息封锁，就会在封锁了敌人的同时也封锁了自己。应该让人们知道的事情不许报道，反而有害无益。纵观宋代的新闻管制，其主要目的还是为了禁锢民众的视听，以维护政治上的专制统治。“民可使由之，不可使知之”是儒家执政的秘诀，在高度集权的专制制度下，只有帝王和少数权臣能够决定政治生活的方向和国家的命运，广大的民众不但没有参政议政的权利，而且不能享受政治上的知闻权。统治者为了遏止民众干预朝政，总是极力闭塞民众的耳目，以期造成“不识不知，顺帝之则”的民众心理。宋高宗时的吏部尚书周麟之对查禁小报的目的讲得十分清楚：“使朝廷命令，可得而闻，不可得而测；可得而言，不可得而诈，则国体尊而民听一。”专制之下，新闻传播的限禁较严。

二、元代

元代一共只有97年，其中掌握全国政权的时间还不到90年。

元代的封建统治者入主中原后，中断了两宋时期确立的邸报发布制度。在元代，不存在由中枢部门统一发布的封建政府官报。官方的新闻传播活动主要集中在中书省，省内设有正八品的管勾一员，“掌出纳四方文移缄启拆之事”，朝廷的政事消息和“大小机务”，除了枢密院、御史台、徽政院、宣政院这四个部门以外，都汇集于中书省，由后者“上闻”于最高统治者。这是元代的统治者们了解国内外情况的主要渠道。另一条渠道是在接见臣僚时听取他们的报告。

从现有的文献资料看，元代虽然没有办过中央一级的封建政府官报，但新闻传播活动仍然大量存在。元代的民间新闻传播活动，渠道较多。属于朝廷政事消息方面的，有民间雕印发行的“小本”；属于科举信息方面的，有印刷发卖新科进士名录，和登门报录之类的活动；属于经济信息方面的，有大量印刷散发的商品广告。

元代的时间较短，政治体制不完备，对于从马上得来的天下，缺乏治理的经验，这是元代没有来得及建立中央封建官报发布制度的一个原因。但是民间的新闻传播活动还是大量存在的。元代的“小本”很可能是宋代小报的延续和发展。

三、明代

明代法典中虽然没有专门针对报纸的禁令，但关于言论之禁的某些规定已经适用于对报纸传播活动的限制。对邸报抄传稿件的限制，在一定程度上是从国家的利益考虑的。特别是那些涉及军事机密的稿件，限制其抄传对当政者来说是必要的。多数情况下，限制邸报稿件的抄传往往出于皇帝或当权大臣太监们的个人考虑和他们的个人好恶，目的在于维护皇帝和他们个人的权威，维护封建政体，巩固封建王朝的统治秩序。《明会典》中就有此类惩治条规：“若近侍官员漏泄重事于人者，斩。常事杖一百，罢职不叙。”“若边将报军情重事而漏泄者，杖一百，徙一年。”“探听抚按题奏副封传报消息者，缉事衙门巡城御史访拿究问，斩首示众”。明代邸报禁传的言论主要集中在军机、刑狱、朝事机密等方面，而尤以朝事机密的禁传为甚。

严格限制邸报抄传活动的结果，使很多奏章都不能发抄，使广大依靠邸报获知朝政和国家大事的官员们耳目闭塞，信息不灵。纵观明代各朝，邸报稿件的抄传活动，一直受到严厉的限禁。

明代皇权高度集中，永乐以后又设立的东厂、西厂对臣民实行特务统治，言论出版之禁历来很严。以诽谤、言时政、议时事、造“妖书妖言”和揭匿名书获罪的不胜枚举。

控制邸报的抄传活动，这是明代各朝的共同作法，但控制的制度并不完全一致，宪宗年间对邸报抄传活动的控制就比较严。相对来说，万历年间的控制比较松一些。从保存下来的《万历邸钞》可以看到，当时邸报上的大量奏章有不少涉及国家财政、军士做乱、民变、日蚀、地震、雷击、彗星、水旱灾害、宫廷失火等方面的内容，其中有的关系政府的经济机密，有的不利于人心稳定，为历来的封建统治者所忌讳，但均未被扣发。

然而，万历年间曾一度实行过严格的新闻检查。《万历邸钞》载：“科臣王元翰请禁发抄，惟在军国之机，而明旨所禁并及未奉谕旨一切章奏。”王元翰主张军国机密不宜在邸报上发表，并且未经皇帝批复的章奏不能在邸报上发表。这样一来，新闻传播机构顿时陷入瘫痪状态。没有新闻素材来源，邸报靠什么报道呢？万历皇帝疏于政事，许多章奏均被扣留。当时的官员们想出变通之法，若章奏不下，就将其副本拿来传抄。可是，按新的新闻检查政策，就不允许副本抄传了，这无疑断绝了邸报的养料和稿源，“由是朝中政事，四方寂然不得闻”。比起万历皇帝来，崇祯皇帝更加热心于新闻检查。在明代诸帝中，崇祯皇帝的新闻检查政策是最为厉害的。他一上台就宣布：“各衙门章奏，未经御览批红，不许报房抄发，泄漏机密，一概私揭不许擅行抄传，违者治罪。”该政策一出，同样激起了文官集团的不理解和严重不满。或许是持反对意见的官员太多，崇祯皇帝只好妥协让步。

天启以后，由于内忧外患严重，明王朝对邸报抄传活动的控制，明显地加紧。从保存下来的明代文献资料中可以看出，天启以后各朝，禁止在邸报上抄传的，首先是与皇帝及当权大臣们的观点相悖的稿件，其次是涉及军机、刑狱、机密等方面内容的稿件。

第二节 中世纪后期西方各国对新闻信息的控制

一、英国

英国专制王权对新闻出版以及传播通讯事业的控制开始于强大的都铎王朝时代。在1476年英国有了第一架欧式印刷机后，并没有受到国王们的特别重视。为了引起印刷业的竞争，国王查理三世于1484年发布了一项鼓励外国人在英国经营印刷业的诏令。但是在随后的宗教革命以及政治斗争中，印刷传单和非法书籍对王权构成了威胁，从而引起了都铎王朝君主们的注意，开始对新闻出版、传播事业实施强力控制。1.亨利八世与出版独占制度

都铎王朝的亨利八世是英国第一位管制出版印刷事业的君主。1528年，他颁布命令，限制外国出版商学徒的人数，以保护国内出版商的特权利益；1529年，他开出了第一张禁书单，正式开始对出版印刷业的控制；1530年，他特许海顿神甫一人发售神学家坦特尔翻译的《圣经》，建立了第一个在政府控制下颁发许可证的制度，并任命专职皇家出版人员负责监督出版事业；1534年，皇家又颁布保护被授予特权的印刷商们的专营利益，要求出版商在开张营业前必须获得皇家许可，以便对整个出版印刷事业进行强制管理。同时还有枢密院监督和控制特许印刷出版。到1538年时，皇家特许出版印刷制度被正式建立起来了。2.玛丽女王与皇家特许出版公司

玛丽女王执政时期是英国历史上宗教纷争的时期。为管制印刷出版事业，打击异教邪说，巩固王权，女王对印刷出版采取了一种行业垄断特许方法，发展并完善了亨利八世的控制手段。

1577年，玛丽女王将亨利八世时期的出版同工业会改造成为皇家特许出版公司，同时作出规定：在英国，除公司会员以及女王特许者外，一律禁止其他人从事印刷出版。据此，皇家特许出版公司的会员们取得了在王国内独占出版各种印刷品的权利。对当局而言，通过皇家出版公司的专营可以有效地制止诽谤、恶意攻击及异教言论、文章的出版印刷，而为了报答皇家特许的新闻报道和出版印刷独占权利，保护自己的财产利润，公司会员完全同意只刊登“有益于国家利益的消息”，并卖力地帮助当局查处非法出版者，对违反这一戒条的会员和非法出版者予以严厉的惩处，以向政府表示忠诚。由于皇家特许出版公司对于整个印刷业的独揽和监督，国家几乎可以不负担任何开支就达到抑制反对势力舆论的目的。公司成员们更是努力工作，以期获得统治者的满意，确保特权地位，进而获得丰厚的利润。这种政治与经济的联姻，也就是把王室的政治利益同印刷商和官方办报人的经济利益结合，使得英国封建专制王权对新闻印刷出版事业的控制更强大而有力。3.伊丽莎白一世与皇家出版法庭

伊丽莎白女王时代，皇家特许出版公司继续存在。与此同时，英国皇室对印刷出版行业的控制手段又有新的发展，这就是1570年建立的皇家出版法庭——它是由原枢密院中的司法委员会专门独立出来组成的。这就是英国历史上最著名的“星法院”。该法院专门审理两种案件：一是普通的民事或刑事案件，二是非常规类的政治案件，审判包括政治犯、叛国煽动罪、诽谤宫廷罪等重大案件。这种审判不经过一般的司法审判辩护程序，而是秘密进行。为使罪犯招供，可以运用各种酷刑。英国历史上的许多新闻出版印刷者，均曾饱尝其苦，“星法院”完全成了压迫自由的象征。

在组建皇家出版法庭的同时，伊丽莎白女王还继续加强特许独占的控制体系。最重要的措施是女王于1586年颁发的出版法庭命令，命令规定：（1）一切印刷品须交送皇家出版公司登记，全部印刷商的印刷机须在皇家出版特许公司登记。（2）除剑桥、牛津大学和伦敦市以外，一律禁止印刷。（3）除非得到教会同意，不再允许出版商申请登记。（4）印刷任何刊物，均须事前请求许可，否则处以12便士到40先令罚款或坐牢等项处罚。（5）皇家特许出版公司对非法秘密出版物有搜查、扣压、没收以及逮捕嫌疑犯的权力，并有权对其实施相应处罚。（6）出版商的学徒以一至三人为限，剑桥、牛津大学印刷厂各限学徒十人。

该命令一直维持到1667年，在伦敦城内由皇家特许出版公司负责执行，在地方上则由当地教会以及地方长官负责执行。各地教会和皇家特许出版公司为保障自身权益，执行命令极为认真，使得该命令成为英国新兴资产阶级新闻自由的最大克星。直到1660年，皇家特许出版公司一直通过该项命令对出版行业保持着有效的控制和管理。4.斯图亚特王朝时期专制控制的衰落

斯图亚特王朝建立伊始（1603年），国王詹姆斯一世就遇到了麻烦。在这一时期，以往出版自由、宗教自主和民主政治的微弱呼声开始逐渐强大起来，封建王朝潜在的所有危机日益显露，各个早已形成相互敌对的阶级以及利益集团的明争暗斗日益加剧，各种非法印刷活动频繁。詹姆斯一世秉承都铎王朝的老规矩，对新闻出版行业继续实施独占控制，但已经显得有些力不从心了。詹姆斯一世于1620年12月和1621年7月两次颁布公告，禁止任意谈论国事；1621年9月，为了有效控制舆论，皇家特许印刷商尼古拉斯·波恩通过国王准许，发行了英国人自办的第一张印有“准许出版”字样的“科兰特”报纸，该报只刊印外国有利于王室的新闻，不报道国内任何新闻。

1625年詹姆斯一世死后，其子查理一世即位。为了独揽权利，查理一世对任何异己言论均实施残酷镇压。但随着国王与国会的激烈斗争，双方都没有更多的精力对新闻出版实施控制措施了，因而在1640年英国资产阶级革命爆发前夕，报道国内消息的非法报刊迅速盛行起来。为了寻求公众的支持，国会修改了以往大部分限制新闻出版的规定。1640年英国资产阶级革命的爆发，导致斯图亚特王朝对印刷出版完全失控。随着内战的进行，国王的权力被逐渐转到国会手中，特许出版公司的权力也大受影响。1641年，“长期国会”取消了臭名昭著的“星法院”和皇家特许出版公司，英国新闻出版业第一次呼吸到了自由的空气。

二、法国

同英国一样，法国封建社会最初的出版印刷事业也是受政府严格管制的，任何出版印刷品，不经过国王的特许是不许发行的。早在1474年，法国的封建王权便已经开始管制出版印刷事业。最初的管制活动是由巴黎大学负责的，后来政府通过了一个出版事业组合机构，正式建立了出版特许制度，直接管制出版印刷事业。1537年建立出版检查制度，严格控制思想的传播。定期出版报刊刚开始出现的时候，就处于王权高度的控制之下。

法国封建社会最早的新闻刊物的出现，同波旁王朝路易十三的著名首相黎塞留有着密切的关系。黎塞留深知利用出版印刷控制舆论的重要意义，因而最早在法国建立并发展了专制王权控制下的新闻出版事业。1611年，在黎塞留的极大关注和操纵下，法国出版了第一本年鉴——《弗朗索瓦信使》，它带有明显的官方宣传色彩。但是，由于年鉴每年才发行一次，性质类似历史文件汇编，难以达到政府及时宣传和控制舆论的目的。于是，1631年5月30日，在黎塞留的支持下，法国历史上的第一份新闻性报刊——《公报》产生了。《公报》是由泰奥佛拉斯特·勒纳多于1631年5月30日创办的，并于1631年10月取得了国王路易十三所给予的特权证明书。路易十三的这份证明书写道：“勒纳多本人极其子孙，在法国境内得以永远享受发行报纸的权力……永远有权通过任何人印刷和出售新闻纸，报道王国内外过去和现在发生的任何事件，包括会议、商品、市价以及上述问讯处事宜……上述新闻纸在全国发行，并排除其他任何人的干涉”。依据路易十三和黎塞留给予的两项特权：刊登、发售新闻和刊载、发售广告，勒纳多一家获利颇丰，但该报也因此俯首贴耳，甘作当权者的喉舌。勒纳多的《公报》报头上刊印着皇室徽章，并在报头注明“地球上所有国王以及强国的报纸”。该报刊登的政治论文大多出自黎塞留之手。

与《公报》并称为法国三大官报系统的另两份报纸是文学性的《信使报》和科学性的《学者报》。《信使报》又名《文雅信使》，是由让·多纳德·隆塞创办的。由于他极受国王宠信，他的《信使报》也获得了国王的特许出版专权，成为法国文学界的官方报刊。科学性的报刊《学者报》是在著名财政大臣柯贝尔赞助下于1665年创办的。该报在法国享有出版专权，通常每周、半月或一个月发行一期。《公报》、《信使报》、《学者报》作为三种性质不同的出版印刷物都是经过国王特许发行的，均受到法国国王的庇护，享受特许权益，其共同性质就是在维护王权、统一舆论的前提下，分别向王国内的读者们供给新闻、娱乐和科学的消息。在法国大革命前，法国封建王朝统治下的新闻出版事业就这样缓慢地向前发展着。

三、意大利

14～15世纪，意大利沿海经济逐渐发达，再次成为欧洲商贸中心和交通枢纽，各地商人们开始成为信息的主要需求者。有需求就会有生产，所以在欧洲的一些地区出现了专业化的新闻从业者。这类人员利用“新闻信”这种古老的媒介，借助当时最先进便捷的交通工具，逐渐形成了一个囊括整个欧洲商贸地区的新闻传播网络。意大利的威尼斯、米兰等地的“克塞特”公报和“手抄新闻”，欧洲其他一些地区存在的不定期新闻印刷品都是这个网络中的人们所创造与使用的主要传播媒介。

1466年，德国印刷术传到罗马，使得意大利的印刷出版物迅速兴起，15世纪出现了一批印刷所，印刷书籍、活页文字、木刻宗教宣传图画等，其技术水平超过当时的德国，其中有的带有新闻性。16世纪，手抄新闻在港口城市得以恢复和发展。1530年以后，出现印刷书信集。1536年，威尼斯重新出现职业手抄报人，专事编写和传递新闻。现存最早的意大利手抄新闻是1554年起在罗马发行的。1566年威尼斯开始出现定期发行的有系统的手抄新闻，张贴在公共场所，交点钱即可上前阅读。这种手抄新闻被称为《威尼斯公报》。

随着出版业的发展和各类印刷品的增多，与欧洲其他封建王国一样，意大利各地方性封建政权也出现了针对出版物的检查制度。15世纪，威尼斯共和国出现最早的世俗政权对印刷出版物的检查制度。16世纪，教皇发布谕旨，禁止手抄新闻的传播。“这种政治信息，触犯了教廷，于是罗马教皇对于手抄报纸严加限禁。罗马教皇庇护五世在1569年红衣主教会议上严厉指责手抄报纸诋毁教廷。数日后，一名手抄报纸记者被处死刑。教皇在1572年发布‘谕旨’，查禁手抄报纸，严惩新闻记者。1587年又有一名记者被断手、拔舌后被吊死。”这是已知最早的新闻从业者因触犯“法律”而被处死的历史记载。

四、德国

在近代报刊业的发展历史中，德意志曾占有极为重要的地位，因为它是近代报刊业最早的发源地之一。另外一个原因是，对人类新闻传播事业最为重要的发明之一——金属活版印刷术——是由德国人古登堡于1450年发明的。德意志最早的新闻传播媒介同意大利一样，也是手抄的“新闻信”，这一历史现象的产生是同早期德意志工商业的繁荣分不开的。这是因为，德意志境内的商旅大道附近曾因工商贸易的发达而兴起了一系列的商业城市，这些城市里的商人们对于商业金融信息的搜寻、汇集和周转工作显得极为热情。“争取新闻出版自由的斗争长期以来是争取摆脱书报检查的斗争。”15世纪到17世纪，德国作为现代印刷术的故乡，不定期的手写和印刷的新闻传播媒介曾一度活跃，但是封建统治者不喜欢人民享有新闻自由，采取各种措施压制印刷出版物，尽管德国成为近代报纸的故乡，却未能在新闻出版自由上为自己赢得更多的荣誉。正如曾任德国记者协会主席的赫尔曼·麦恩（Hermann Meyn）在《联邦德国大众传播媒介》一书中说：“然而在古登堡发明印刷术后不久，教会和国家就发表了各种规定，书报未经批准不得印刷和传播。”

德国封建王权新闻政策的一个突出特点表现在国王或皇帝个人的任性上。除了教会的审查制度以外，从1524年起，德国各邦国政权陆续建立起书报检查制度。1608年，德意志神圣罗马帝国皇帝鲁道夫二世，要求各邦国的教会或地方长官对印刷出版物进行预审。1628年，皇帝斐迪南二世实行出版特许制度，获得出版特许的大多是各城市的邮政局长和较大的印刷商。

德国有如此之多的对报纸及出版物的检查制度和特许制度，难怪恩格斯称它是“欧洲的中国”。就其封锁的方法，恩格斯写道：“……与文明接壤的地方，除了税关官员的警戒线，还有书报检查官的警戒线；不经过两次三番的详细审查，不查明它们丝毫没有沾染时代的恶毒精神，这些检查官是决不让一本外来书籍和报纸进入奥地利国境的”。

1701年，一个新的邦国——霍亨索伦王朝的普鲁士王国出现于德国东北部。普鲁士的新闻出版政策对德国的影响甚大。国王威廉一世（1713～1740年）当政期间，除了官报外，禁止一切民间报刊出版，并在经济上实行广告垄断制度，由各城市的官方出版附带部分商业新闻的广告报，其他出版物一律不得刊登广告。国王弗里德里希二世（1740～1786年）以“开明专制”自居，1740年6月宣布给报刊以“无限的自由”。但是很快就在1742年7月颁布书报检查令，以后又多次颁布命令予以强化。这种严格的新闻出版管制在神圣罗马帝国垮台后基本如旧。

复习题1.什么是中国宋代的“定本”制度？2.简述英国专制王权对出版业的控制。

第三章 近代西方新闻体制的建立与中国新闻法规的出现

随着社会变革、工业革命、政治改革、科学民主的发展，随着新闻传播业从政党报刊、上层建筑转化为大众工具，西方国家的近代新闻传播体制逐步建立，其主要标志就是新闻立法的完成和新闻自由的实现，新闻传播成为一个独立而重要的社会部门。从18世纪中期到20世纪初，新闻信息的发布制度也初步建立，而且成为政治斗争的重要工具。

西方国家新闻体制出现的核心是所谓“新闻自由”的实现，但是在西方国家中，新闻自由的表现形式与实现程度确有极大的不同。像英国、美国等海洋法系的国家多采用“直接式保障”来保护新闻自由，对新闻业进行管理。并且海洋法系国家的新闻信息发布制度如同这些国家的其他法律制度一样是判例法制度，这些国家对新闻传媒的法律调控，许多都包含在各个时期的判例之中。而大陆法系国家如法国、德国、日本等则采取的是“间接式保障”，即在承认言论、出版自由是公民基本权利的同时，认为国会可以制定特别法以保障言论、出版自由。

这一时期的中国封建统治已经走到没落的边缘，内忧外患让清政府疲于应对。一直在报界的领先地位自明清后已经被欧洲崛起的各国赶超，甚至同为富国强兵的维新变法和日本的明治维新也大相径庭。不过自洋务运动特别是戊戌变法以后，中国的新闻信息发布体制也开始了艰难的近代化过程。

第一节 西方国家近代新闻体制的建立

一、美国

美国没有专门的新闻法规。按照西方学者的观点，美国对新闻业的管理，对于新闻自由的保护，属于“直接保障式”，即认为言论、出版自由是人民的基本权利，应该在宪法上直接明白地规定不准国会或政府制定任何足以妨碍言论、出版自由的特别法律。1.曾格事件

美国争取新闻出版自由的斗争开始于1733年的曾格事件。曾格（J.Zenger）是一位贫苦的纽约出版商，1733年11月创办《纽约周报》。由于该报在1733年12月初的一条消息和一则广告中讽刺了州总督，结果曾格于第二年11月以“煽动闹事”的罪名被抓进监狱，一直拖到1735年8月才开庭审理此案。费城一位年逾8旬的律师汉密尔顿（A.Hamilton）赶到纽约为曾格辩护。按照英国的传统法律，凡是批评官员的，越是事实，越是诽谤，理由是会引起社会不安、破坏社会稳定。汉密尔顿指出，曾格的报纸确实发表过令政府恼怒的报道，但仅此一点不足以构成诽谤罪，曾格案不是他个人的事情，而是影响到北美每一个公民的自由问题，即说出真相和写出真相。对于人民的自由，真正的危险不是来自军队，而是执政机关暴虐施政却不允许说真话。汉密尔顿向陪审团雄辩地论证了“谎言才构成诽谤”的原则。陪审团宣布曾格无罪，曾格成为美国新闻界的英雄人物。

发生在早期的曾格事件是美国新闻出版自由观念的滥觞。这一案件也被称为美国新闻史上的里程碑，它在美国新闻诉讼的司法实践上确立了三条基本原则：第一，诽谤必须是捏造事实，陈述事实的不是诽谤；第二，对诽谤罪要有事实真伪的证据，不能凭空指控；第三，判定出版物是否犯有诽谤中伤或煽惑人心的罪名，必须由陪审团作出裁决，不得由法官个人决定。这三条原则实际上标志着“批评政府无罪”的原则在美国初步确立。

曾格事件是北美殖民地资产阶级和广大民众反对英国殖民统治、争取政治独立的前奏曲。它不仅在北美十三州殖民地立即产生了重大的影响，而且也给18世纪英国及世界各国自由的仁人志士提供了反对新闻专制的有力武器。它鼓舞了整个殖民地新闻出版界、律师界等知识人士的反抗暴政的斗志，鼓舞了殖民地民众自由独立的情绪。显然，曾格事件的影响不仅覆盖美洲，而且遍及全世界。2.同仇敌忾抵制印花税法案

1765年11月，英国在本土实行印花税以后，在北美殖民地已实行类似的印花税法案。美国各地因此发生了相当一致的抵制税法的抗议活动，以致印花税票运到以后无人敢分送。许多报纸拒绝付税照常出版。《宾夕法尼亚广告人周报》在10月的最后一期，各栏采用粗黑框，报头标以黑色骷髅，以示哀悼报纸的末日，抗议开征印花税。“美洲所有英王陛下自由而忠诚的国民的共同声音是：自由财产和没有印花税。”结果，没有一家报纸依照这项法律纳税。在北美殖民地驻伦敦代表富兰克林的努力下，这一法律于第二年3月被废除。

在英国，尽管不断遭到抗议，知识税还是存在了150多年（1712～1861年）；而在美国，印花税仅在名义上存在了4个多月。纸张税1767年实行时也遭到强烈抵制，当局被迫于1770年取消。

曾格事件的胜诉、反印花税法案的成功和要求殖民地独立的民众运动等，最终导致了北美十三州独立革命的武装斗争，迎来了美国的第一抹曙光。3.《人权法案》的制定——新体系的正式确立

美国立宪会议于1787年通过的宪法，起初并没有保障言论、出版自由的条款。独立战争中深入人心的“天赋人权”、“社会契约”等资产阶级民主观念在美国已经形成了强大的政治思想力量，这种自由思想成为《人权法案》的直接源头，而《人权法案》则是这些思想法律形式的表现。《人权法案》的起草工作是由杰弗逊的挚友麦迪逊领导的一个委员会负责的。《人权法案》的具体条文特别是新闻出版自由方面的条文并非凭空提出，而是麦迪逊民主思想和当时许多州宪法中相关具体法律条文结合的产物。事实上，在1787年，美国十三州中已经有九个州提供了新闻自由的法律保护。麦迪逊的第一稿这样写道：“任何一州都不得侵犯言论自由或良心平等权利……”审议委员会增改为“或者新闻出版自由的平等权利，”最后，经参、众两院修定后，该条款作为宪法第一修正案于1797年批准生效。

宪法第一修正案英文原文只有45个字，但它成为维护新闻出版、言论、集会和宗教信仰自由的声明和宣言。宪法第一修正案规定：“国会不得通过建立尊奉某一宗教或禁止某一宗教自由之法律；不得废止言论与出版自由；或限制人民集会、请愿、诉讼之自由。”这种自由在宪法上得到确立，意义是深远的。其一，《人权法案》第一条款是世界上最早制定的第一个新闻自由法规。在英国，当时的新闻自由正在种种压制下呻吟；在法国，虽有1789年《人权宣言》，但它仅仅是一个精神原则，并没有形成切实的法律条文；而在欧洲乃至世界大部分地区，封建专制制度还占据着统治地位。在这种背景下，美国《人权法案》第一条款的制定，无疑具有极大的历史进步意义。其二，从法律的意义上来看，《人权法案》第一条款以宪法——这一国家根本大法的成文形式，规定给予民众很大的民主权力和新闻自由。由于它属于国家根本大法，又界定分明——要求国会不得制定任何法律……剥夺言论自由或新闻出版自由，这就使得无论总统还是国会要想不受高等法院的抵制而企图通过某种手段来剥夺人民的新闻出版自由将是极其困难的。事实上，《人权法案》第一条款被看作美国历史上第一个也是最重要的新闻根本法规，这一法规一直延续至今，并有效地起着保障新闻出版自由的巨大作用。其三，《人权法案》第一条款从法律上保证了美国资产阶级新闻传播体系的正式确立，并作为这一体系的灵魂中坚，保护和扶持着新体系的健康成长。但是在当时和后来的200年的历史发展中，不同的人对它就有不同的解释。从美国这个国家刚刚建立的时候起，美国的新闻自由就是同谩骂的自由、造谣的自由联系在一起的。

至此，美国的新闻出版自由从法律上得到了确立。1791年美国宪法第一修正案的历史地位，与1789年法国《人权宣言》第11条相当，是对现代世界新闻政策理念产生重大影响的两个最早的宪法性文件。

在美国，不只联邦宪法有如此的规定，美国各州的州宪法几乎也都有类似的规定，如纽约州的州宪法规定：“每一个公民对于任何问题，均有写作、口述和出版其意见的自由，但须自负滥用此项权利之责任，政府不得制定法律以限制或废止言论及出版之自由。”

美国记者采访议会新闻，在宪法第一修正案之前就已是现实，众议院1789年建立时起就允许记者采访。1795年，参议院设立记者席。这与欧洲国家在这个问题上遇到的传统的阻力相比，美国拥有得天独厚的自由环境。在以后的年代里，出于政治斗争的需要，美国的当权者出台过多种限制和迫害不同政见者和“外国敌人”的法律，涉及许多大众媒介和新闻工作者。4.“言论四法”的制定及取消——新体系的巩固

1797年，约翰·亚当斯宣誓就任美国第二任总统时，美法战争一触即发，党派斗争更为激烈，这种混乱局面以及强烈的敌对情绪，促使亚当斯总统伙同联邦党人所控制的国会于该年夏天通过了违反宪法中有关新闻自由条款的四项“言论法案”。这四项言论法案又称为“言论四法”，总称《外国人及煽动叛乱法案》，包括：《外国人归化法案》、《外国人法案》、《敌方法案》、《惩罚犯罪法案》。这四项法案又常常被人称为“侨民法”，因为它们所针对的对象大多是当时的外来侨民，它是当局为打击那些富有民主激进思想和支持杰弗逊反联邦派的外国侨民而特意制定的。此法将外侨获得美国国籍的年限由原来规定的5年延长到14年，并授权总统将他认为是“颠覆分子”的任何人驱逐出境。

与此同时，国会又制定颁布了《镇压暴乱法》——即著名的《煽动叛乱法案》，它是美国最早的治安法案，它是当局专门用来打击、迫害敌对派别的报刊编辑和发行人的。该法规定：凡发表文章或用言论恶意中伤政府、国会或总统，“意欲诽谤、侮辱或损害其名誉”者，一律要受到罚款或坐牢的惩罚。《煽动叛乱法案》实际上是美国新闻传播史上的第一个诽谤法，从历史角度来看，该法的某些条文还是有一定进步意义的，比如，该法提供了两项保障被告权利的措施：其一，被告可以提出事实作为辩护理由；其二，陪审团对法律和事实两个方面都有权作出裁决。这是1735年安德鲁·汉密尔顿在曾格案件中提出的两个相互关联的重要原则，至此首次被正式载入美国法律之中。

但是，问题的另一方面是：在一般情况下，每一个被告往往很难确定他所报道的事情没有丝毫的差错，而联邦派执掌审判权力的法官们在这类案件中特别强调“一旦诉之法律，反驳者必须证明每项职责均属事实，他必须彻底予以证明”，这当然是非常困难的。这种事实必须全部真实，如果事实难以达到百分之百的准确就有着被起诉的危险，这就使《煽动叛乱法案》自然起到了威胁记者、控制舆论、堵塞言路的作用，成为联邦政府官员们用以整饬舆论、镇压报刊自由的合法依据。不公平的是，许多反联邦派人士在“谋反”、“煽动”的罪名下横遭迫害，而肆意辱骂杰弗逊以及反联邦派人士的那些侨民及联邦党人的报刊却逍遥法外、从不被起诉，这更加暴露了政府制定和实施“言论四法”的党派私利，正是在这一时期，美国新闻史上出现了一段新闻出版自由的“黑暗时代”。“言论四法”的实施很快遭到广大民众的强烈抗议，1798年冬天，在民主共和党人（即后来的民主党）占优势的弗吉尼亚州和肯塔基州的州议会分别通过了两项议案，抗议“言论四法”和《煽动叛乱法案》，并肯定了各州对联邦政府的不合法行为拥有废除权。在1800年举行的总统大选中，人民的意志得到了强烈的体现——杰弗逊以压倒优势的票数当选为美国第三任总统。1801年2月，众议院以53比49的多数票挫败了联邦党人欲将《煽动叛乱法案》等项法案有效期延长两年的议案。1801年3月3日，《煽动叛乱法案》等项法令到期自动废止，杰弗逊总统即刻赦免了所有因“言论四法”而被捕入狱的囚犯，并将尚待审理的此类案件一律撤消，把以前此类案件中的罚款加付利息偿还给被告人——“言论四法”和《煽动叛乱法案》寿终正寝。

得益于没有传统的束缚，美国争取新闻出版自由的斗争，经历了三次典型的事件后便在法律上得到确立。

二、英国

英国也属于所谓“直接保障式”保护新闻自由的国家，尽管英国在西方国家中最早发生了资产阶级革命，但是英国争取新闻自由的斗争则经历了比美国复杂得多也漫长得多的历史过程。1.英国资产阶级革命和争取报刊业出版自由的斗争

1640年英国资产阶级革命的爆发，标志着英国自由资本主义传播体系建立的开始。1641年7月5日，长期国会正式取缔了令人生畏的封建社会舆论钳制的象征机构——“星法院”，同年颁布了新的出版法令，规定“除出版者与作者或者至少印刷者的姓名已登记备案以外，任何书籍不得付印”。言外之意是只要人们事前登记备案，就可以自由地出版与发行书籍和其他出版物。与此同时，臭名昭著的皇家特许出版公司也被废除，英国新闻出版界初获自由，一大批新闻纸和宣传性印刷小册子纷纷创办，英国历史上首次出现了百家争鸣、言论自由、生气勃勃的大好局面。

然而，由于不断遭受到获得了自由的新闻界肆无忌惮地批评与攻击，执政当局对新闻自由所造成的这种局面颇感不适，为结束这种所谓“混乱”现象，1643年6月，作为临时统治者的长期国会又恢复了以往封建统治者们所惯用的出版印刷特许制度，规定未经图书检查官的事先审查和批准，禁止印刷出版任何书籍与小册子，企图借此控制舆论，巩固自己的政治权力。正是在这种背景下，1644年约翰·弥尔顿（John Milton，1608～1674）因非法写作与发行小册子而遭到了国会出版检查委员会的审讯，弥尔顿遂向法庭递交了他的著名申辩书——《论出版自由》，第一次在人类历史上明确提出了出版自由的口号。

在《论出版自由》中，弥尔顿强烈反对集权专制的书报检查制度理论和实践活动。他认为：书报检查制度会使人民除了用斗衡量过的东西以外就不知道别的东西，书报检查和许可制度即使是为了查禁坏书也是无用的，有害的。他认为：人们运用自己的理性来进行自由的信息传播与讨论是非常重要的，因为出版自由是人类与生俱来的权力，是宗教自由和公民自由的前提，是“一切自由之中最重要的自由”。他认为：用检查制度来压制出版自由，实际上就是在杀死人类的理性与生存尊严，因为“这些检查员的所谓判断只不过是合他们自己的狭隘胃口”，“试问谁又能保证他们的判断是正确的呢？”他认为：出版自由的实质性目的有两个：“其一，是开明地听取人民的怨诉……其二，是容忍不同意见的争论。”“因为通过这些不同的意见，能启发思路、开拓视野，即便它们是了无用处的尘土，也能成为擦亮真理的武器。”因此帮助人们认识真理、掌握真理的最好办法就是给予人们以言论出版的自由，使人民在理性的指导下，通过追求真理的反复修正过程，战胜谬论，最终把握真理。《论出版自由》一书“在自由主义传统上写出了主张思想自由的光辉论点。……他谴责了检查制的理论和作法。作为他的论点的基础的假设是，人们运用理性就可以辨别正确与错误，分辨好坏，而要运用这种才能，人们就必须不受限制地去了解别人的观点和思想。弥尔顿相信真相是明确的，是可以表达出来的，并且只要让真理‘自由而公开的斗争’，真理本身就具有战胜其他意见而存在下来的无可比拟的力量。从弥尔顿这种思想出发，形成了关于‘观点的公开市场’以及‘自我修正过程’的概念，那就是让所有想说什么的人都自由地表达自己的思想，真实的、正确的思想会保存下来，虚假的和错误的思想会被克服。政府不应该参加战斗，也不应该协助其中的一方。虽然虚假的可能取得一时的胜利，但真实的通过吸引了新的力量来维持自己，能够通过自我修正过程最后战胜其他意见而保存下来”。不过，尽管《论出版自由》闪烁着思想的光辉，但是当时在英国并没有产生多大的影响，而是在法国革命家米拉波翻译成法文后，借着法国革命才影响到西方世界的。

英国革命充满了曲折。克伦威尔将军独揽大权后，他对于出版印刷业采取了严厉的军事管制手段，并恢复了皇家特许出版公司制度，政府还派专员负责指挥监督，完全借用旧的专制手段来统制新闻出版事业。1649年他发布命令，除特许者和官方所办的报刊外，一律禁止他人从事出版印刷活动，如果有违反者，作者罚款十镑，印刷者罚款五镑，贩卖者罚款二镑，进口商罚五镑，买者罚款一镑，叫卖者送感化院。出版商租房子须先经特许出版公司许可，购买印刷机也是同样；为保证出版商遵守命令，每个出版商都须缴纳300镑的保证金。结果，整个英国一片沉寂，只有两家政治性周刊被特许出版——《政治信使报》和《公众情报者》，刚刚获得了新闻自由的传播界又恢复了以往死气沉沉的状态。

1660年，斯图亚特王朝的查理二世复辟登基，旧有的出版管制方式悉数恢复。这一年，保皇分子麦迪曼（Muddiman）从皇室处取得了经营新闻出版行业的独占权利；1661年，保守的国会发布命令，重申禁止报道有关国会的一切消息；1662年6月，国会又制定颁布了新的出版法案（Printing Act），该法案的内容几乎是1586年出版法庭命令的翻版，不过国会对于出版已经有许可、监督及处罚的权利，这样就强化了对印刷出版行业的控制；1663年，保守分子莱斯特兰奇（Roger L.Estrange）取代麦迪曼被任命为国王的新闻检查官，他对新闻出版界实施了更为严酷的封建集权管制措施。

复辟王朝针对新闻出版事业所实施的一系列反动措施——特别是莱斯特兰奇的高压钳制政策激起了人们普遍的反抗，事实上，革命震荡后的英国社会已逐渐丧失了封建专制舆论一律的权力与社会基础。1679年和1694年，国会在社会各界强大压力下批准了自1662年以来所制定的包括特许出版在内的一系列出版许可法律从此失效。至此，英国新闻出版界在法律上再次获得出版印刷的自由权力。2.新闻自由传播体系的逐步确立（1）“知识税”的产生与废除

所谓“知识税”（Tax of Knowledge），也叫“印花税”，是18世纪英国政府开始对报纸、广告、纸张等印刷品所征收的一种税金，它是英国当局继1694年独占特许出版制度失效后所采用的一种通过经济手段管制出版印刷事业、限制新闻自由的特别措施。

1712年5月22日，英国的第一个印花税法案在国会顺利通过，内容主要有四点：第一，报刊税：所有报刊自1712年5月22日起，一律征收印花税，税率是：半张或小于半张者，每份付税半个便士；半张以上不超过1张者，每份付税1便士；报纸和小册子超过1张（4页）而不及6张者，每期每张付税2先令；超过6张的书籍、税单、报表等均可免税。第二，广告税：广告每项付税12便士，官办的报刊《伦敦公报》亦同，但书籍以及单独发行的广告免税。第三，纸张税：进口纸张每吨征税1先令到16先令（按纸张的登记征税）。本国纸张每吨自4便士到1先令6便士不等。第四，所有报纸均须向政府印花税局（Stamp Office）注册，出版报刊每期均须注明发行人的姓名、地址，如有不符，罚款20镑；报刊如不付税即行出版，将吊销营业执照并受到相应惩处。

对于尚处于幼年期的英国报刊，“印花税法案”无疑是一项沉重的负担，因此法案一经实施，便导致了许多报刊停业，实行不到半年，伦敦的报纸竟然停刊近一半之多。政府遏制报刊发展的目的基本达到了。《印花税法案》的实施在英国新闻史上产生了三方面的重大影响，其一是报刊编辑形式的影响；其二是逐步形成了政府对报刊的秘密津贴制度；其三是促成了英国地方报业的产生与发展。

因税负沉重，人民千方百计地利用法案漏洞来偷税漏税。由于《印花税法案》规定报纸超过1张（4页）而未及6张者，每期每张付税2先令，故各报纷纷增刊至一张半（6页）的篇幅，每期付税3先令，此为当时最流行的避税方法之一。由于篇幅增大，编辑们为填满报纸，大量使用大字号、长标题、长篇社论、宽边宽栏，以及增加政论文章的方法来填充，致使报纸版面形式发生了很大变化。杂志周刊的老板也多数通过超出6张篇幅，杂志书籍化的形式发售逃税。这也迫使编辑们增加了各种论说、评论文字，或者创办刊期较长的刊物，从而形成了具有近代色彩的政论性杂志。

在野党和私人报刊尽量设法逃税，而执政党和支持当局的官方报刊为表率天下，只好负担起了重税的大部分，被压得苟延残喘、难以为继。政府为清除此弊、支持喉舌，逐渐形成了向支持自己的报刊发放秘密津贴的制度。

在1694年出版法案废止之前，英国地方各郡很少办有自己的报纸，人们习惯于阅读伦敦报刊。“印花税”出笼后，伦敦报价猛涨，地方各郡难以承受，才纷纷创办各类周刊，免费摘录伦敦消息，廉价发行，以满足地方读者的阅读需求。自1714年至1725年间，共有22种地方周刊创办，从而形成了英国地方报刊的萌芽。

对于报界的逃税现象，英国政府立即察觉并逐步强化了《印花税法案》。1717年，约翰·托兰德（John Tolland）提请政府加强《印花税法案》，禁止晚报抄袭早报的文章来逃避税收。1724年4月25日，下院通过《新印花税法案》，弥补了1712年《印花税法案》的漏洞，规定报纸半张付税半个便士，1张付税1便士，张数增加，税金比例亦随之增加。1743年，政府对不付税而公开发行的报刊再度采取强硬措施，规定贩卖无税报纸者，监禁三个月，检举者则可获得20先令的奖金。1757年，政府再度加重税金，规定报纸半张付税1便士，1张付税3便士，广告每项2先令。小皮特政府任期内，又先后三度提高“印花税”率，使报纸每张付税额高达4便士，广告每项3先令6便士。由于“印花税”率居高不下，伦敦报纸每份售价高达6便士以上，普通读者难以购买，整个新闻传播事业萎缩停顿，很不景气。《印花税法案》的实施和不断强化引起英国上下的强烈不满和抗议。1833年新兴的工业资产阶级自由派倡导的改革选举法案在国会通过，标志着一个改革新时代的来临。同年，国会迫于选民的压力，首先将广告税由3先令6便士降为1先令6便士。1836年报纸税也由每张4便士减为1便士。之后，资产阶级自由派相继组织了废除知识税联合促进委员会和伦敦给出广告税委员会等社会团体，不断组织群众向国会请愿，提交议案，强烈要求完全废止《印花税法案》。

1853年，国会经过激烈讨论，终于决定广告税从同年5月份废除。1855年国会又决定取消报纸税金。1861年10月，“印花税”的最后一个项目纸张税也被完全废止。至此，“知识税”这一官方限制、打击英国新生的中产阶级新闻传播事业的税种的压迫手段宣告全面结束。由于英国的法律属于海洋法系，所有限制新闻出版的法律被废除即意味着英国新闻出版自由的最后确立。（2）秘密津贴制度的取消

如前所述，英国报业津贴制度的形成，同《印花税法案》的实施息息相关。官方报刊同民间报刊同样承受高额的“印花税”，负担沉重；加上内容死板、声誉不佳，形成了越来越难以为继的窘迫状况。为了保证政府对舆论的掌控，宣传官方的各项主张，英国历届政府几乎都实行了一种秘密财政津贴制度，用国库的钱来扶植那些官方或半官方的报刊。另一方面，为了达到更好的效果，执政者们还用更大量的金钱收买非官方的著名报人和重要报刊的发行人，以期加强宣传效果，对社会舆论实施有效的控制，这样，就形成了官方控制新闻传播业的第二种手段——报刊秘密津贴制度。

18世纪末，随着资本主义工商业的兴起，报纸广告不断增加，各个反对派报刊经营状况越来越好，财政逐渐自给自足，独立报业随之兴起，政府采取金钱控制的手段即告终结。（3）煽动诽谤罪的废除

用司法手段钳制传播出版事业、压制自由思想是英国统治者在18～19世纪控制新闻出版行业的主要方式之一，它与经济方式的“知识税”、“津贴制度”和行政方式的“禁止报道国会消息”特权相辅相成，组成了统治当局有效控制新兴资产阶级新闻传播事业的重要手段。

18世纪，英国刑法对于出版事业的司法处罚主要有四项罪名：第一，叛逆罪；第二，总逮捕状；第三，煽动诽谤罪；第四，侵犯国会特权罪。其中尤以第三、第四两项罪名应用最为广泛，时间最为长久。

叛逆罪和总逮捕状是两项主要运用于封建王朝时期的惩罚手段，在整个18世纪，已经很少加以使用。煽动诽谤罪则是一个法律外延很宽泛的罪名，其特定内涵也不甚清晰明确，这就决定了它经常成为当权者最为喜欢、最广泛应用的一种强大武器，常常被用来对付那些持“异端邪说”的人们和专门与政府作对的反对派报刊以及报人。

在整个18世纪，英国煽动诽谤罪的演进历史大体可分为四个阶段：

第一阶段是1704年至1730年，这一阶段的特点是：当局者完全沿用17世纪的封建集权司法评判原则，认为侵犯王室和国会的特权，发表任何攻击政府的政策或人员的文章即构成了煽动诽谤罪。被起诉的人是否有罪，完全由法官们来断定，别人无权裁决。1728年，印刷商理查德·富兰克林因出版小册子议论、抨击英国、法国、西班牙所签订的和约而遭到逮捕和起诉，法庭依据印刷事实而不是小册子的真伪内容，裁定他触犯了煽动诽谤罪，判决罚款100镑，交纳保证金2000镑，监禁一年。理查德·富兰克林一案可作为这一时期的一个代表性案件。

第二阶段是1730年至1760年，这一阶段的特点是：原本在司法审议过程中无权的陪审团，对于煽动诽谤类案件的判决逐渐有了比较公平的审判权力。由于1735年英属北美纽约州曾格案件的影响——这个案例在1738年被介绍到英国，引起了很大的轰动；同时，弥尔顿的《论出版自由》一书也在这一时期被重印再版。一个重要的思想观念在这一时期便引起世人广泛的争论，即报刊发行人和作者是否可以用内容真实准确的报道事实作为理由来为被认为有罪的文章进行辩护？能否依据事实的真伪和动机的真诚来定罪或判此类案件的被告人无罪？这一时期的代表性案件为威廉·奥文一案。

威廉·奥文是一位伦敦的书商，1752年因出售责难国会的书刊而受审。由于陪审团拒绝像往常那样接受法官的训令裁决威廉·奥文因出版了这些书刊而触犯诽谤罪，而是裁决他无罪，法庭只好当庭宣告奥文无罪释放，这场官司以奥文胜诉告终。

第三阶段是1760年至1780年，这一时期英国新闻出版界的自由有了长足进展，在英国新闻史上这一时期出现了两个重要的案件，都同煽动诽谤罪有关，这就是朱尼尤斯信件案和威克斯案

朱尼尤斯信件案是该时期所发生的一个重要案件。朱尼尤斯（Junius）是一位报刊作者的匿名。1768年到1772年间，该作者陆续在报刊上发表“朱尼尤斯信件”，攻击当时的保守党政府和专横野蛮的英王乔治三世。文章引起了当局的极大愤恨。1770年1月23日，司法大臣曼斯菲尔德爵士在伦敦对《大众广告报》发行人伍德福德等六人提起控诉，准备用煽动诽谤罪名对刊登朱尼尤斯信件的报纸进行打击迫害，但此案件在名律师格林的有力辩护下，经过陪审团九个小时的讨论审议，最后作出无罪的裁定。

第四阶段是1780年至1792年，这一时期的重大事件是司法大臣曼斯菲尔德爵士同艾斯肯勋爵之间因《大众广告报》一案所爆发的争论，这场争论引起了社会各阶层广泛的反映，并最终导致了使煽动诽谤罪名结束的《福克斯诽谤法案》的产生。

在审判“伍德福德”一案中，正是因为大陪审团的坚持才使被告无罪释放，因而该案一结束，曼斯菲尔德爵士便发布训令，确定在煽动诽谤罪一类案件的审理中，陪审团无权参与是否有罪的司法判决，为此艾斯肯勋爵和政府首席法官凯姆顿勋爵与他发生了激烈的争论。双方争论的焦点是：陪审团到底有没有司法判决权？“故意犯罪”是不是构成煽动诽谤罪的重要因素？在此类案件中的事实能否作为辩护的理由？双方论战的最后结果是产生了1792年通过的《福克斯诽谤法案》，它是凯姆顿、艾斯肯、曼斯菲尔德三人意见的妥协产物，内容要点如下：陪审团对一切诽谤案件有总体判决权；在诽谤案件中，法官得以将自己的判断斟酌提供给陪审团参考。陪审团认为必要时，可对诽谤案件给予特别裁决（指陪审团只提出对已经查证检实的事实，由法庭据此进行判决）。被告逮捕后，经一位陪审团成员认可，即可提请审判。《福克斯诽谤法案》的通过，在英国新闻传播事业新体系的确立历史上有着重大意义，它认可了审理煽动诽谤罪行必须依据严格法律条款和程序来进行，不再像以往那样单凭国王以及大臣们的好恶即可逮捕报人，还认可了陪审团对此类案件的“总体判决权”，使司法当局单方面地决定审判结果的局面不再存在，出现了有利于新闻传播者的制衡双权审理机制。（4）报道国会新闻禁令的解除

在漫长的英国历史上，国会的权力是由弱到强，逐渐增大的，因而国会享有许多特权，其中之一，就是国会消息不许随意报道。

早在1641年时，托马斯曾发行了第一本报道国会动态的新闻书及报纸，这是英国资产阶级革命以来新闻界对国会消息进行报道的最早尝试。对国会的报道招致了议员们的不满，于是导致了1660年国会正式下令严禁报道国会消息，并于1697年和1738年间数次重申这一禁令。在18世纪时，国会认为：凡属（1）诽谤议员；（2）一般非难国会的报道；（3）非难政府，包括国王、大臣；（4）一切猥亵不敬的言论，均系侵犯国会的特权，对于此类信息的报道与出版，国会有权控诉并予以严厉处罚。国会这一封锁新闻消息的禁令和惯例，一直到18世纪末时经过“约翰·威克斯案件”后才被打破。

约翰·威克斯是一位传奇式人物，他家庭富有，本人又学识渊博、交友广泛，同自由派领袖人物过从甚密。1762年6月5日，威克斯创办了《北不列颠人报》，强烈鼓吹新闻自由。他在创刊号中写道：“新闻自由是一切自由坚强的堡垒，……批判政府乃是各位报人的天职。”在该报第45期中，威克斯撰写长篇文章攻击国王乔治三世，秉承国王旨意的司法大臣以“总逮捕状”权力把作者、印刷者、发行人以及贩卖者一一逮捕，但数日后威克斯以议员身份而被赦免释放，他乘胜控诉政府非法逮捕，其他被捕的48人也联名上诉。首席法官凯姆顿勋爵宣判“总逮捕状”为非法，政府赔偿10万英镑。从此，总逮捕状制度宣告废止。

1764年，威克斯因重印《北不列颠人报》合订本和撰写《论女人》一文而被下议院剥夺议员资格，驱逐出境。1768年，从法国流亡回来的威克斯又被热烈欢迎他的民众重选为国会下议院议员，但遭到下院拒绝并以旧案判罪。威克斯的拥护者们创办《米德赛新闻》为其呐喊申诉。1771年，下院鉴于民众的抗议活动，被迫承认了威克斯的议员资格，但再度重申禁令：禁止报道国会消息。《米德赛新闻》发行人惠尔，《公报》发行人汤姆逊因违反禁令被捕，但恰巧由伦敦代理市长威克斯负责审理，结果两人无罪释放。此后，威克斯为解除国会此项禁令同国会展开了激烈而长期的斗争，许多报刊纷纷刊载文章予以支持，伦敦市民也走上街头游行示威。在强大的舆论压力下，国会最终被迫解除了“禁止报道国会消息”的法令，英国新闻界获得了公开报道国会辩论的权力，威克斯的斗争终于取得了全面胜利。

从1803年起，国会准许新闻记者到议会后排旁听；1831年，又在国会中正式设置记者席位；1868年，议会通过法案，承认记者报道国会消息以及批评国会不属于诽谤罪。这标志着新闻自由体制经过200多年的反复斗争，终于在英国确立。至此，英国以法律的形式正式确立了新闻界报道国会消息的自由。

就这样，英国人民在近200年的漫长岁月里，经过艰苦卓绝的不懈斗争，终于跨越了新闻自由道路上的一个障碍，以法律或惯例的形式逐步确立了英国自由资本主义传播事业的新体系。

三、法国

法国是欧洲罗马帝国的间接继承者，继承了罗马帝国文字传播的传统，是大陆法系国家的主要代表，也是采取所谓“间接式保障”保证新闻自由的主要国家。法国革命由于提出了许多先进的观念而影响了整个近代的人类社会，列宁曾说：“整个19世纪，我们都是在法国革命的旗帜下渡过的。”但是由于封建势力的强大，法国近代新闻体制的建立，也经历了近百年的曲折斗争。1.大革命的爆发与传播业的迅猛发展（1789～1799年）

法国资产阶级新型传播事业的诞生是与封建旧传播体系的崩溃联系在一起的。1788年7月，屡次遭到国王和封建权贵压抑的全国三级会议在人民的压力下被迫召开，资产阶级和开明贵族立即利用这一机会，开始了新闻自由的斗争历程，巴黎多种抨击政府的小册子和各种小报盛极一时。12月，改为制宪机关的三级会议——国民议会宣称报刊应享有更多自由权利，会上宣布：法律应给予报刊永久的自由权、最不可侵犯的自由权和最不受限制的自由权。

1789年8月24日，国民议会通过了《人权宣言》，其第11条宣称：“无拘束地交流思想和意见是人类最宝贵的权利之一，每个公民都有言论、著述和出版自由，只要他对滥用法律规定情况下的这种自由负责。”《人权宣言》第11条不仅在当时是最先进、最准确的关于新闻自由的规定，就是在今天看来，也是对人类新闻传播自由权力最先进、最准确的法律阐述。这一条款在法律上彻底否定了一切封建的新闻检查措施和任何形式的事先出版许可制度。

由于《人权宣言》的颁布，正式保证了言论自由、出版自由，而以往的出版特许、预防性事先检查制度一概废止，所以，在1789年至1792年10月近三年时间里，法国——主要是巴黎的报刊业自由开放，空前繁荣。据统计，整个大革命期间共有1350多种报刊出现，而仅在1789年就出版了250多种，它们几乎全部都是当时各党派的政论报刊。

1792年8月12日，吉伦特党人执掌的巴黎市政府发布了如下公告：“市议会决议，凡为舆论之毒素，如一切反革命党人之报纸编辑人，须即逮捕，而所有印刷机、铅字等设备，一律分给革命报人”，显然，这是传播界的革命专政法律。

1793年，法兰西第一共和国宪法公布，其中有一些关于新闻自由的具体条文，其第122条规定实行无限的出版自由。但在革命的非常时期，这些条款显然难以实现。马克思分析了这种字面与现实之间的矛盾，指出：“一方面‘无限制的出版自由’作为人权和个人自由的后果得到保证，一方面出版自由又被完全取缔，因为‘出版自由一旦危及公共自由，就应取缔’。换句话说，自由这一人权一旦和政治发生冲突，就不再是权利，它一旦和自己的目的即这些人权发生矛盾，就必须被抛弃，而在理论上，政治生活只是人权、个人权利的保证。实践只是例外，理论才是通则。”事实上，巴黎当时只有当权的吉伦特党人和雅各宾党人的几家执政者的报刊存在着。

1793年6月，雅各宾党人上台执政后，实施了更为严酷的红色专政，在其统治后期，只有雅各宾派公安委员会资助的《公安报》和其他几家官方报刊存在，其余的反对派报刊则都被强行封闭了。

1794年7月热月党人上台执政，虽然结束了雅各宾派的恐怖统治，但是为压制反对派，仍然在新闻出版方面实行高压政策，用津贴的方式资助拥护政府的报刊。1797年至1799年间，被热月党政权先后取缔的报刊共97家。2.拿破仑时期法国新闻事业的倒退（1799～1814年）

拿破仑执政时期，法国的新闻传播界仍然在新的专制权力下苟延残喘，曾经是最自由的国家迎来了最为专制的拿破仑独裁时代。整个法国的传播事业完全被拿破仑所制服，他对报刊实行了一套行之有效的整饬和控制的强有力的措施。1800年1月拿破仑颁布法令，一下子取缔了60家报刊，规定巴黎只准保留13家，并重新建立出版许可制。至此，大革命取得的新闻出版自由，从法律上被完全否定，退回到封建王朝时期。

1805年起，各报编辑部内设立新闻检查官；1810年8月政府又作出规定，每省只准出版一种报纸。在拿破仑的压制下，1811年巴黎只剩下了四家官方或半官方报刊，整个巴黎新闻界一片沉寂。

拿破仑以强大的军事力量为独裁后盾，对新闻出版界遵循两项原则加以严格管制：其一是重建出版许可制度，严格控制报刊，取缔所有反对派言论；其二是资助出版官方或半官方报刊，供其操纵全国舆论。拿破仑新闻政策的出发点，如他1805年所说：“大革命的时代业已终结。在法国，只能存在独一无二的党派，我决不容忍报纸说出或作出有损于政府利益的事情来。”因此，在报道新闻方面他主张：“每当传来一个对政府不利的消息时，那么直至它在为众人所周知、人们信而不谈之前，切莫将这一消息公布于众”。3.封建王朝复辟期间的新闻传播业缓慢复活（1814～1848年）

这一时期的法国传播事业主要存在两个复辟王朝的历史之中：波旁王朝复辟时期（1814～1830年）和奥尔良王朝时期（1830～1848年）。这个时期的总特点是：专制王权的复辟导致了旧有的封建新闻传播控制手段的全面复活，在反抗这种复辟时，资产阶级的新闻自由观念虽然受到了重重阻碍和残酷打击，但仍在缓慢地稳步发展。封建复辟的政治现实，使大革命中就已经存在的多党林立、复杂多变的局面正式形成。它们都力图以各种形式来影响法国的历史车轮。政局的动荡不安和舆论的激烈多变也就可想而知了，这一历史发展的特点严重影响了法国传播新体系的确立进程。

1814年莱比锡会战之后，波旁王朝在法国复辟，路易十八重返巴黎登基。同年5月，路易十八通过发表《圣·瓦恩宣言》和新宪章，许诺尊重新闻出版自由，但在10月21日的法令中却借口整顿自由，维持出版特许制和印花税制度，实际上取缔了人民的新闻自由权力。只是由于处罚程度较过去轻，少量政治性报刊还能试探着出版。

1819年，资产阶级通过当时的司法部长塞尔制定了一项新闻自由法案，废除了路易十八在1814年10月法令中所颁布的新闻出版预先审批检查制度。这是法国新闻史上第一次尝试制定新闻法，该法废除了预审制，报刊案件交陪审团审理。但仅过了一年，在著名铁杆王党分子维莱尔主持下，又在法国恢复了封建专制性的新闻控制政策。

1820年以后，历任内阁对新闻出版的管制越来越严厉。1824年，查理十世即位。他是个君主专制主义死硬派。1829年，他任命反动派王党分子波里雅克组阁。1830年7月25日，波里雅克颁布了经查理十世签字生效的《波里雅克法令》，强行规定：取消报刊所享有的一切宽容待遇；恢复对报刊的全面审查制度；废除一切报刊的自由发行权；封闭反对派报刊，仅允许极端保皇党人的报纸发行。《波里雅克法令》的出台和查理十世的倒行逆施，引起了资产阶级分子、广大巴黎民众——特别是巴黎新闻出版界人士的强烈不满。1830年7月，在资产阶级自由派喉舌《国民报》记者梯也尔和阿尔芒·卡雷尔等人的推动号召下，巴黎爆发了著名的1830年革命，波旁王朝再次被推翻，波旁家族的远亲奥尔良公爵继承王位，法国新闻界第一次作为一种强大的现实力量显示了自身的存在。

波旁王朝之后的奥尔良王朝又称“七月王朝”，是在资产阶级自由派的拥戴帮助下取得政权的，是一个代表法国金融大资产阶级利益的君主立宪制政权。借助新闻界和民众的帮助上台的奥尔良大公在上任伊始便不得不郑重宣布取消对新闻界的一切检查，减轻印花税以及出版保证金，给予陪审团以裁决新闻案件的权力。

然而不久，在正统的波旁保皇党人和资产阶级民主激进分子报刊双面攻击下的“七月王朝”，即开始着手打击不听话的新闻界了。1835年9月，以“菲埃斯基谋杀案”为借口，梯也尔内阁敦促议会通过一项法令，规定加强法庭诉讼，将办报的保证金增加一倍，对报刊政治漫画实行预审制度。总的来说，“七月王朝”时期的新闻政策相对宽松，但距出版自由还有相当的距离。在1848年巴黎的“二月革命”中，奥尔良王朝又被高喊着“共和万岁”的巴黎起义群众推翻了。4.第二共和国与第二帝国时期的新闻传播业的复兴与曲折（1848～1870年）

人民起义埋葬了封建的“七月王朝”，以拉马丁为首的资产阶级《国民报》和以莱德律·洛兰为首的《改革报》进行合作，成立了以资产阶级共和派为首的“临时政府”，随后在巴黎工人阶级的压力下宣布成立法兰西第二共和国。“二月革命”后法国新闻界迎来了一个繁荣时期，1848年3月颁布的政府法令规定：新闻界享有绝对自由，废除印花税与保证金制度，恢复陪审团制度等。在该法令鼓舞下，短短几个月内，巴黎和外省的报刊如雨后春笋般发展起来。然而好景不长，1848年6月工人起义后，胆战心惊的资产阶级又开始了对新闻自由的多种限制，在11月通过的《法兰西第二共和国宪法》中规定：人身、出版、言论、结社、集会、教育、信仰等自由权利都必须受国家监督，不得影响“社会的公共安全”。对此，马克思分析说：“宪法一再重复着一个原则：对人民的权利和自由（例如结社权、选举权、出版自由、教学自由等等）的调整和限制将由以后的组织法加以规定——而这些‘组织法’用取消自由的办法来‘规定’被允诺的自由”。

1851年12月2日，在举行共和国总统的选举中，因镇压工人阶级和民主运动而威信扫地的资产阶级共和派遭到了失败，老拿破仑的侄子路易·波拿巴当选，1852年小拿破仑建立了法兰西第二帝国，称拿破仑三世。第二帝国一经成立，拿破仑三世立即开始着手打击巴黎新闻出版界。他首先恢复了报刊特许发行及印刷出版检查工作，由警察机关办理。该命令一经公布，本来有40多家报刊的巴黎报界仅允许11家发行存在，在外省则对“红色”报纸进行讨伐。从这年的最后一天起，新闻犯罪被视为刑事罪而不再由轻罪法庭审理。

1852年2月23日，路易·波拿巴又颁布了一项法令，建立警告制，完全恢复对报刊的新闻检查制度。依据这项法令，政府有权向任何报刊发出警告，如果第一次警告无效，第二次该报就要受到停刊的惩罚，第三次就被勒令注销。因此，每家报刊在政府的高压下都不得不对稿件进行严格的自我检查。

然而，小拿破仑的专制难以恢复到其叔父的水平，经过几十年的革命与自由的熏陶，民主共和、平等自由的观念已经深入人心，在日益强大的反对势力面前，小拿破仑对新闻界的控制日益力不从心。从1860年起，小拿破仑对新闻出版的控制逐步松弛。1868年5月11日的法案规定：废除新闻预审制度，允许创办新报。尽管该法案在经济上对报刊的各项制约没有废除，但仍有大批涌现的新报刊以强大的舆论力量使政府的威信扫地，人们把1868年至1870年间新闻界对政府的不断攻击称之为一场蔑视当局的革命。

1870年，巴黎发生了一起新闻工作者惨案，查理·波拿巴亲王发表了一篇诬蔑《复仇日报》的文章，当该报编辑维克多·努瓦尔等人前往王府，要求亲王赔礼道歉时，这位亲王悍然掏枪打死了维克多·努瓦尔，整个巴黎为之哗然，努瓦尔葬礼演变成一场声势浩大的反对帝制的群众大游行。就在这一年，为摆脱国内政治经济危机，拿破仑三世冒险发动了普法战争，并在色当一战中失败被俘、宣告投降。9月，愤怒的法国民众推翻了第二帝国。5.新闻传播新体系的最终确立——1881年的《新闻法》

1870年9月建立的资产阶级新政权被称为“国防政府”，正是这个政府残酷地镇压了后来的巴黎公社。在巴黎公社失败后，该政府依然对新闻界实施严格的管制，封闭了许多家报刊。然而，随着法国工业化和民主进程的发展，随着共和思想与制度的深入人心，法国新闻传播业自1789年以来所进行的新闻自由的斗争，至此已经汇成为一股不可阻挡的强大力量。在这个时期，两个使法国资产阶级新闻传播新体系最终确立的重要因素已经成熟了，即：工业化的完成和共和国制度的巩固，于是，资产阶级的传播体制的稳固成型便指日可待了。

1877年5月，法国发生了又一次的共和国的政治危机。保皇派政府——布罗格利内阁为在选举中获胜，采取了一系列专横措施压制舆论，对共和派报刊进行了空前的压制，使共和派报刊的处境异常困难，几个星期内的报刊诉讼案达到2000多件。在法国新闻传播史上，这次危机成为政府企图控制新闻界的最后一次尝试，然而遭到彻底失败，而且还引发了专门的新闻法的产生。布罗格利政府的失败表明，一直在法国历史上兴风作浪的保皇派势力已经不能再给共和国带来真正的现实危险了，共和派也急于结束政府与报刊延续了近百年的敌对状况。正是在这一背景下，从1878年开始，一个专门成立的法律委员会着手精心制定有关新闻事业的法律草案。经过议会的激烈辩论，1881年7月29日，法国国会通过了一项全新的新闻法律，这就是1881年的《新闻法》。

1881年的《新闻法》是一部涉及印刷业、报刊业、报刊销售业、广告业等新闻传播事业的新闻法典，并且内容全面、详细、民主，被称为“自由主义的出版法”。它取代了过去不同年代中先后颁布的42项相关法令和300多个条款。它开创了现代新闻法的模式，宣布了较为彻底的新闻自由，并且实际上剥夺了政府当局对报业实行监督、施加压力的一切手段，授予报刊企业较多的活动权利。法国资产阶级自1789年《人权宣言》中所宣布的新闻自由的伟大思想，经过89年的漫长岁月，至此才得到了真正法律意义上和现实社会力量的正式确认。恩格斯就此写道：“法国的资产阶级共和派在1871～1878年间彻底战胜君主政体和僧侣统治，给法国带来了过去在非革命时期闻所未闻的出版、结社和集会自由。”

1881年的《新闻法》有两个显著的特点。其一是摒弃了任何预防性的事先资格法律条文。以往的新闻审查，事先领取许可证、保证金制，印花税交纳等等一切限制性措施都被此项法律所取消；其二是建立了不包括舆论罪的“事后追惩”原则。这项法律赋予法国新闻业一个世界上最为自由化的体制，依据该法，法国资产阶级传播事业的新体系正式确立起来。

四、德国

德国也是欧洲大陆法系中采取“间接式保障”来保证新闻制度的国家，在德国最早出现的近代新闻传播业，与法国一样也遭到了封建势力的控制与压制，但与法国疾风暴雨式的革命不同，德国近代所走的是一条自上而下的渐进式的革命与统一的道路，德国的新闻信息传播制度的建立也更为缓慢。

拿破仑失败后，反法同盟召开维也纳会议。1815年德国组成松散的德意志联邦，承诺新闻出版自由，但只有巴伐利亚等少数邦国一定程度上履行了诺言。1819年，德意志联邦议会召开会议，通过一系列倒退性的决议，恢复书报检查制度，并有系统地迫害所谓的“蛊惑者”。奥地利首相为倡导者，普鲁士积极配合，造成马克思所说的德国持续20年的“精神大斋期”，书报检查横行，到处一片死寂。

1840年，普鲁士新国王弗里德里希·威廉四世上台。为显示“开明”他颁布了相对放宽了的书报检查令。此举对其他邦国也有影响，于是德国出现了一些具有民主主义意识的报刊。但是仅一年多时间，政策紧缩，重新开始钳制新闻出版。

1848年欧洲民主革命席卷德国，沉寂了五六年的德国重新活跃起来。只是在这个时期，德国第一次较为全面地获得了新闻出版自由。随着革命的失败，王权重新实行钳制新闻出版的政策。

几经专制与自由的较量，加上欧洲其他国家代议制的影响，在经历了革命之后，普鲁士当局不得不在字面上执行了革命的遗嘱——即从宪法上承认新闻出版自由。1850年的普鲁士宪法规定：“每一个普鲁士人都有权利以口述、书写和印刷的方式自由表达自己的意见。”但在实践中依然是专制政策，原因如马克思所说：“普鲁士宪章所恩准的这一切自由受到一个重大的保留条件的限制。这些自由只是‘在法律范围内’被恩准。但现行的法律恰好是专制独裁的法律，它是在弗里德里希二世的时候制定下来的，而不是随着普鲁士新法的诞生而问世的。”

1871年德国统一后，德意志帝国于1874年颁布新闻出版法，禁止各种书报检查和其他预防性措施。但是保持官方意见占主导地位。俾斯麦设立了收买报刊的专门基金。帝国议会多次通过限制或废除新闻出版自由的决议。1872～1878年开展所谓的“文化斗争”，打击天主教会和其代表政党——中央党的报刊，该党主要报纸《日耳曼尼亚》受到610件新闻官司的骚扰，一天之中最多遭到11次审讯。1878～1890年实施“反社会党人非常法”，德国社会主义工人党以及其同情者的608家报刊和700多种刊物遭到查禁。1890年以后，由于俾斯麦逝世和新皇帝的上台，德国才获得相对自由的出版环境。第一次世界大战爆发后，新闻出版政策再次被紧缩。

普鲁士新闻出版政策的变化，几乎总是进一步退半步，甚至完全退回原地，除了环境的影响外，“人治”特征极为典型。只是借助于统治者恩赐的自由，19世纪末20世纪初德国的新闻传播业得到了一定的发展，1914年全国已经有报纸2200种。

五、日本

日本尽管属亚洲国家，但却是惟一在近代通过变法逃脱了殖民主义厄运的国家。日本尽管是亚洲最早一个颁布了新闻法的国家，但也是一个对新闻出版实行多重限制的国家。日本近代的历史变革，仍然带有很强的封建性，“国家化”或称为“普鲁士化”是其变革中的一个重要特点。日本也可以勉强称之为对新闻出版实行“间接式保障”的国家。

日本在报纸刚刚出现的幕府时期，出版新闻和涉及时事的出版物，都被禁止发行，只有幕府发行的官报及其所属报纸、享有治外法权的外国人所办的报纸被允许出版。

从1867年到1868年明治维新运动中，官方提出了文明开化、殖产兴业、富国强兵的三大政策。在热闹的政治争论和斗争中，在面向西方学习的过程中，国民整体处于兴奋状态，新闻业在这种大环境的刺激下发展极为迅猛。很短时间内，日本的现代新闻业形式上走过了西方国家官报——党报的发展阶段，转向商报时期。

1868年，明治政府掌权之后对幕府派报纸进行压制。同年4月，先是将《讽刺新闻》的井上文雄、大神御牧逮捕；5月，因《江湖新闻》刊载《强弱论》一文有抨击政府的内容，发行人被捕，并没收版本禁止出版。这是日本新闻自由第一次遭受打击。

1869年2月28日，明治维新政府公布了日本历史上第一部新闻法——《报纸印行条例》。该条例以发行许可制和事后检查制为条件，允许报纸的发行。该条例的要点是：规定报纸的发行须经官方核准，其所刊布之消息，以天文、地理、物价、婚娶、生死、文教、衣食、各种官报、洋书译文、海外杂话等社会影响严重者为限，对于政治、法律之批评以及宗教之宣传，则禁止擅自发表。该条例为日本近代报纸出现以及发展提供了机会。

从这个条例中可以清楚看出明治政府初期的新闻政策。明治政府在禁止幕府派舆论的兴起方面，对报纸的发行实行了严格控制。由于这种政策，旧有的反对派的报纸被抑制，不过后来创办的报纸如《官准中外新闻》、《六合新闻》、《明治新闻》、《博问新闻》，仍有不少反对政府的言论。在这种情形下，政府毅然改用积极政策，利用报纸作为政府的宣传御用机关。《横滨每日新闻》、《东京日日新闻》、《读卖新闻》、《朝日新闻》、《大阪新闻》等都是在这一时期先后创刊的。这些报纸不是享受政府津贴，便是政府官员所办，政府对它们都采取保护怀柔政策，例如《大阪新闻》即受大阪府知事渡边升的津贴。其他的报纸也有类似的情况。

不久，随着“征韩论”和“民权论”论战的展开，明治政府对报纸的政策由保护转为镇压，先后制定了一系列有关新闻的法令。1873年10月，制定《报纸发行条目》，禁止报纸诽谤国体，批评政治和泄露情报。1875年6月20日公布《报纸条例》，第一次设立了刑事处罚条款以及对“违法”报纸给予“禁止发行”和“暂停发行”等处分。1875年12月8日公布的《诽谤律》，被称为日本历史上的第一部“损害名誉法”，主要目的是防止对天皇、皇族和官吏的所谓诽谤。这三项法律加上之前的《报纸印行条例》，合称为“言论四法”。

19世纪80年代，日本政党纷争，自由民权运动方兴未艾，政府于是修改《报纸印行条例》，进一步强化了新闻管制。修改后的《报纸印行条例》被成为“日本新闻史上最残酷的新闻法律”。

明治晚期即1889年2月11日公布的《日本帝国宪法》第29条规定：“日本臣民在法律许可的范围内有言论、著作、出版、集会和结社的自由。”但官方却利用其中的“在法律范围之内”的规定来限制言论自由。在此前提下，日本制定了一系列限制言论自由的法律。例如1893年制定的《出版法》第26条规定，出版“亵渎皇室尊严，改变政体或破坏国宪的作品、图画”将课以刑罚；第27条规定，禁止出版“妨害稳定秩序、紊乱风俗的作品、图画”；第3条规定了出版物的事前检查制度，要求“出版作品、图画时，除去发行之日起至抵达之日止的时间，必须提前3天向内务部提交两部原本”。未提交原本而出版者，将依该法第22条处罚；该法第19条还规定，“被认定为妨碍稳定秩序或紊乱风俗的作品、图画，内务大臣可以禁其发行销售，并没收其纸型、印刷品。”另外，该法还承认了内务大臣对出版物的禁售命令。再加上“言论四法”的“法律许可”限制，人们并没有真正的获得新闻自由。

除了“言论四法”外，政府根据宪法第8条规定，运用天皇紧急命令，可不经国会同意，限制报纸的言论与报道。例如俄国皇太子遭难的大津事件发生时以及中日甲午战争、日俄战争时，政府曾数度公布紧急命令，对于外交及战事消息加以事前检查。

在日本争取新闻自由的过程中，70年代制定的“言论四法”不断受到自由派的攻击。自国会开设以来，野党民权派在每届议会中均曾猛烈抨击其非立宪性，使宪法保障的言论自由徒有其名。“言论四法”每次众议院通过后，都被参议院否决。直到1897年第10届议会时，才将《新闻印行条例》修改了一部分，取消内务大臣的停刊行政处分权，改为司法处分，对外务大臣则授予禁止刊载外交新闻的行政处分权。1898年第11届议会中又废除《保安条例》。至此，可以说“言论四法”得到了部分的修改。

此时政府与报纸的关系非常微妙，操纵和控制报纸成为内阁的重要工作之一。据当时警保局长清蒲奎吾称：“对于报纸所刊登的不妥消息，内阁总理大臣以及外务大臣曾数度直接通知警保局长予以处分……警保局长的检查部门自凌晨即待报纸送来检查，特别需要注意之处是以红笔圈请局长核阅……内阁及外务省等也要特别注意这点，设置新闻检查机构，凡内政外交有利害关系时，则擅造理由送请警保局予以禁止发行或扣押处分。”

1909年5月，日本政府重新公布了《报纸印行条例》，该条例成了日本战前最基本的新闻法规，一直延续到战败。该法对报刊的限制更为严厉，其第41条、第42条规定，凡刊登“冒渎皇室尊严，改变政体和紊乱朝宪的事项”，将处以刑罚；第11条规定，报刊发行的同时要求向内务省交送样报。第23条规定，如报纸刊载的内容被认定为扰乱稳定秩序、有碍风化，内务大臣可禁其发售，必要时可加以没收；第12条设立了保证金制度；第27条承认陆军大臣、海军大臣及外务大臣拥有禁止、限制新闻刊载内容的权力，违反时依该法第40条惩罚。第43条则规定，报刊在依据该法第40条、第41条以及第42条受到处罚时，允许法院发布禁止令。《报纸印行条例》是新闻的事前禁止制度。对于发行禁令，法律没有审判权限的规定。在这种制度下，出版者的报道内容必须事先得到政府许可，这也是日本“内阁制度”的一部分。内务省利用这种规定，可以封杀任何它认为不合规定的报道。

除此之外，这一时期，日本还制定了大量其他压制新闻言论及民间自由的法规、法律，如关于集会、结社的有《集会及结社法》（1890年）、《治安警察法》（1900年）、《治安维持法》（1925年）；关于广告的有《广告物取缔法》（1911年）；关于电影的有《电影法》（1939年）。另外，刑法（1907年）第74条、第76条“对皇室的犯罪”、第85条、第89条“外患罪”，第90条、第91条“对于外交关系的犯罪”也是压制言论自由的规定。可以说，这一时期的日本。对于新闻出版的管理是相当严格的。

第二节 中国近代新闻法规的出现

中国近代的新闻法规不像日本和其他西方资本主义国家那样，与近代报刊的发展密切相关，法规的制定严重滞后。这是与中国特殊的国情和历史相一致的。

一、清初封建王朝对新闻传播的限制

在对古代邸报实施监管的漫长演进过程中，以明确的法律语言对邸报活动予以规制的法律，应该是清代乾隆五年（1740年）所颁布的《大清律例》。该律例的刑律“盗贼类”的“造妖言妖膺书”条主要内容包括：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，皆斩。”“各省抄房，在京探听事件，捏造言语，录报各处者，系官革职，军民杖一百，流三千里。”这里的“抄房“就是清代的发报机构。显然，对官报和民间报纸的管制已经有明确的法律条文可以援引。在清政府没有制定出专门的言论和新闻出版法律之前一直到《大清印刷物专律》的颁布，清代大都援用此法规定，予以扩大解释，来处治报人和报纸事件。清乾隆十六年（1751年）发生的“传抄伪稿案”和光绪二十九年（1903年）发生的“苏报案”均援用此规定。

除该律例的刑律“盗贼类”外，一些禁令还散见于多种官方的会录之类的史料，相当于现行的解释性条款或地方性法规。禁止性的律令所规定的内容基本和前几个朝代相似，主要集中在以下方面：1.未经批发的章奏；2.除科抄外，擅自探听写录的内容；3.伪造题奏御批和不实报道。

限制新闻传播活动的目的，是为了把这项活动置于封建政府的严密控制之下，防止不利于封建统治者的信息和言论扩散，进而控制舆论，维护政体。清廷对新闻传播活动的限制，以清初的顺治、康熙、雍正、乾隆这四朝最为严厉，一些重大案件，也大都发生在这一时期。这和当时的封建统治者在文化方面所采取的严厉政策有一定的联系。清代的几个重大的文字狱如庄廷珑案、谢济世案等和大量的销毁违禁书籍事件，也都发生在这一时期。

清代初年因违反禁令而遭查处的事件时有发生，起始于乾隆十五年、结案于乾隆十八年的“伪传邸钞”案就是其中最突出的案例。因抄传或阅读这份指陈乾隆皇帝将事南幸诸多弊端的“邸钞”没有禀奏主子而受到株连的人数以百计，两名主犯均被处以极刑。经过清初几朝对言论的一再申禁和严厉镇压，乾隆之后，报纸违禁事件已经很少发生，限制相对缓和，非法的传报活动也基本上得到控制。

1840年以前，清政府执行的是对内封建专制对外闭关锁国的政策。尽管清政府对国内的新闻传播活动采取诸多限制，但它对于外国传教士在南洋和东南沿海办的一些报纸，并没有给予特别的重视，因为这些报刊尚不足以危及清政府的统治。所以除了沿海一些地方政府和外国人办的报刊发生过一些摩擦外，清政府并没有发布过专门限制这些报刊的命令。

二、从鸦片战争到戊戌变法：新闻业的发展

1840年鸦片战争以后，西方资本主义入侵，中国古老的封建宗法制度开始土崩瓦解。19世纪60年代以后，随着中国民族资产阶级的兴起，资产阶级改良派作为其政治上的代言人，通过积极的办报活动宣传他们的主张。从1873年起的20多年里，他们先后创办了《昭文新报》、《循环日报》、《述报》等，作为自己的讲坛。中日甲午战争后，《中外纪闻》、《强学报》、《时务报》等一批改良派报刊应运而生。从1896年8月到1898年9月，由改良派知识分子主办的鼓吹变法的报刊多达23种。“光绪二十一年，京师官绅文廷式等设强学书局，讲求时务，发行《中外纪闻》，以资宣传。翌年正月，御史胡孚良奏请将强学书局改归官办，嗣经总理各国事务衙门奏准，改为官书局。”

各种报刊如雨后春笋破土而出，清政府却仍然顽固地执行着守旧政策。其间除了戊戌变法前后光绪皇帝批准过一个具有资产阶级法规萌芽的《官报章程》和下过一些“谕旨”外，从整个清代来看，清政府对一切非官方的办报活动仍采取不承认的态度。

在百日维新期间，光绪皇帝根据维新派的建议，颁布了几十道改革诏令。其中有一条规定“允许自由创立报馆、学会。”这是清政府第一次正式承认官报以外的民间报纸有合法存在的权利。这些改革措施“给了人民一定程度的言论、出版、结社的自由。这些改革深受民族资产阶级和开明地主的拥护，对广大青年知识分子也起了很大的鼓舞作用。”

1898年7月，光绪皇帝曾就上海《时务报》改为官报一折发布谕旨，史称《官报章程》：“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办。该大臣所拟章程三条，似尚周妥，著照所请，将《时务报》改为官办，派康有为督办其事，所出各报，随时呈进。其天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关事务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊、开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，朝廷明目达聪，勤求治理之至意。所筹官报经费，即依议行。”，此谕可视为近代中国第一个开放报禁的法令，也是同近代报业相关的第一个法律规定在皇权至上的传统观念十分顽固的当时，能“开除禁忌”，准予在报刊上议论政事，这不能不说是志在革新的光绪皇帝所实行的较为开明的新闻政策。《官报章程》三条作为具有法律性质的专门规定，已经初显近代新闻法规的雏型。

1898年8月9日，康有为向光绪皇帝上《请定中国报律令》，在中国首次提出制定新闻专门法的提案。但由于变法失败，直到1906年，新闻立法才正式提上日程。变法不过进行了三个多月，以慈禧太后为首的清代封建统治集团中的顽固派很快反扑过来，以血腥手段扼杀了这场轰轰烈烈而又十分短暂的维新变法运动。“及变法失败，慈禧太后复政后，就于八月二十四日下谕：莠言乱政，最为生民之害，前经降旨将官报局、时务报一律停止。”这时，康有为和梁启超逃避海外，许多报馆被封，主笔、记者横遭逮捕，曾经闪露出一线光明的新闻业重又陷入封建专制的黑暗当中。

三、清末新闻信息立法的初现

从1906年到1911年，清政府制定颁布了一系列有关报业监管和准予履行的法律及规定。《大清印刷物专律》是中国管制新闻的第一次立法，1906年由商部、巡警部、学部共同制定并经朝廷批准颁布，共有6章40个条款，适用对象是一般印刷出版物。该专律有两点值得注意：一、实行注册登记制度，特设“印刷总局”专门负责管理出版品的注册登记；二、规定了毁谤条款。第四章第二条指出：“所谓毁谤者有三：甲，普通毁谤；乙，讪谤；丙，诬诈。”其中尤其值得注意的是关于“讪谤”的规定：“讪谤者，是一种惑世诬民的表揭，令人阅之有怨恨或悔慢，或加暴行于皇帝皇族或政府，或煽动愚民违背典章国制，甚或以非法强词，又或使人人有自危自乱之心，甚或使人彼此相仇，不安生业。”这种漫无边际、可作各种解释的规定，实际上给予了官方任意限制不喜欢的出版物的借口。

就在颁布《大清印刷物专律》的同一年即1906年，“巡警部以报律颁布需时，乃先撮举大纲，订定《报章应守规则》九条，令报界遵守。”这是适应当时出版物日渐增多，为加强对这些新闻报刊的控制而制定的。《规则》全文如下：1.不得诋毁宫廷；2.不得妄议朝政；3.不得妨害治安；4.不得败坏风俗；5.凡外交内政之件，如经该主管衙门传谕报馆为秘密者，不得登载；6.凡涉诉讼之案，于未定案之前，报馆不得妄下断语，不得有庇护犯人之语；7.不得揭发人之隐私，诽谤人之名誉；8.记载有错误失实，经关系人申请更正者，即须从速更正。这里需要提及的是，《印刷物专律》里已经包括了对新闻的管制。

清政府制定新闻出版法律的时候，曾下令搜集各国有关法律，用以参考。但是对中国新闻法制影响最大的是日本。“日本的新闻纸法和一般的出版法，经历了互助独立的历程。”如日本明治二年先后颁布了《出版条例》和《新闻纸印行条例》。由于受日本的影响，中国的新闻出版立法从1906年《大清印刷物专律》开始一直到北洋军阀执政时期，新闻纸法（或报律）都是和出版法并存并行的。这在其他国家较为少见。

单从立法精神来看，《规则》的大部分条款对于人身权利的保障，对于司法公正的强调，还是有一定的借鉴参考价值的。这些原则在今天的新闻立法中也应该予以遵从。当然任何法律条文都是政治活动的产物，代表着统治阶级的意志。清末统治者制定法律的真正目的并不在于使新闻传播活动步入理性有秩序的轨道，而仅仅是作为惩治异己力量的一种手段。虽然这一时期正值清王朝宣布预备立宪、施行新法的非常时期，表面上看起来制定言论出版法律是为了保障庶政得以公诸舆论，是为了保护自由权利，是强调报业的道德和公民的人身权利不容侵犯，但统治者凭借这些法规屡屡查禁、镇压进步报刊的倒退行为，则将立法的政治意图全部暴露于世人面前。

1907年8月，清政府民政部曾拟定《报馆暂行条规》奏请光绪皇帝。奏折中称：“查现今风气渐开，京外报馆，日见增益。其开通民智、维持公论者，固不乏人。而挟私攻奸，籍端诋毁，甚或煽动异议、谣惑人心者，亦在所不免。京城为根本重地，报章论说，动系中外瞻听，稽查约束，刻不容缓……现查有违反规条之京报馆，业经封禁，以坚约束，谨将所拟《报馆暂行条规》十条，缮具清单，恭呈御览。”《报馆暂行条规》的十条规定，大多与《报章应守规则》相类似。但有一条新增的规定值得注意，即第一条：“凡开设报馆者均应向该管巡警官署呈报，俟批准后方准发行。”这就是说，在《印刷物专律》里规定的注册登记制度在这里已经变为更严格的批准制度了。

1908年1月，清政府又颁布《大清报律》。根据戈公振的《中国报学史》：“《大清报律》实脱胎于日本报纸法，由商部拟具草案，巡警部略加修改，于光绪三十三年十二月（即1908年1月），由民政部法部会奏，交宪政编审馆议复后，奉旨颁布。但各报馆延不遵行，外人所设者尤甚。宣统二年（1910年）由民政部再加修改，交资政院议覆后，请旨颁布。”《大清报律》原为42条，另有附则3条，共计45条。主要内容：1.开设报馆的条件；2.任发行人、编辑人及印刷人的必要条件；3.规定了报纸不得登载的条款；4.违反本律所受的处罚。它比《印刷物专律》对新闻的限制更为严格。除了将“不得妄议朝政”改为“不得揭载淆乱政体之语”外，1906年所拟的《报章应守规则》九条几乎全部载入。版权保护的规定在该《报律》中也有体现，报纸独创的论说纪事，如果注明不许转登，他报即不得相互抄录。附刊之作，日后成书的，也受版权保护。《报律》还规定，凡在外国发行的报纸，违反该《报律》禁止事项的，不得在中国境内传布，具体由海关查禁。这个《报律》有两个新特点：一，采取保证金制度，规定创办报纸必须交纳一定数额的保押费；二，实施事前检查制度。第7条规定，“每日发行之报纸，应于发行前一日晚12点钟以前，其月报、旬报、星期报等类均应于发行前一日午12点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理。”但事实上，这个《报律》只在很短的时间和很小的范围内起过作用。随着1911年辛亥革命的爆发，清政府连同它的立宪骗局都被革命的洪流所淹没。作为预备立宪措施之一的、刚刚制定的新闻法规也随之废止。但是，作为中国最初的新闻立法，它对我国近代报业的压制，以及给后来北洋军阀政府的新闻政策的直接影响，是不可忽视的。

就在《大清报律》颁布两年后，清政府在1910年又重新制定了《钦定报律》取而代之。但《钦定报律》所列各项内容基本上与《大清报律》相同，只是在禁载的规定中填补了两点：一是损害他人名誉之语报纸不得登载，但专为公益而又不涉及阴私者，不在此限。二是会议事件，禁止旁听的会议内容，报纸不得登载。

纵观清末颁布的几则主要报章条例，其内容不外乎注册登记、充当编辑人等的条件、载明规定事项、发行前存样备查、更正要求、禁载内容规定、发行人编辑人的道德要求、违规惩治等诸项规定。虽然成文的新闻法规的制定在这一阶段还处在起始期，但封建统治阶级对文化思想钳制的长期性和严密性，仍然使得统治者们对前所未有的规章法令的制定显得得心应手。就其管理事项的“完备”而言，抛开它的专制性，即使参照今天的新闻事业管理规章，其基本监管事项也未必超出这一时期新闻法律所触及的范围。

清末社会的半殖民地半封建的性质，决定了它的新闻法制带有浓厚的半殖民地半封建的政治色彩。把不能改变祖宗家法奉为信条的清代统治者，是一伙极端守旧的顽固派。他们拒绝任何改革，只是当革命报刊活动的发展迫使他们不能照旧统治下去了，才在“预备立宪”的骗局下炮制了一系列新闻法规。随着革命报刊活动的迅猛发展，清政府的新闻政策也越来越严厉，从而清楚地表明清末的新闻法制是革命与反革命的激烈斗争在国家政治法律制度上的反映。清末的新闻法制是晚产的对舆论压制越来越严厉的带有浓厚的半殖民地半封建政治色彩的新闻法制。

行将就木的清代统治者匆匆忙忙推行的新闻法制，其根本目的是欺骗人民、压制舆论、抵制革命、适应统治需要、挽救自身危亡，其要旨也为以后的北洋政府所继承。但是，从法律形式上来看，它正式承认了人民有言论、出版自由的权力，无疑是对过去长期维护官报一统天下的言论专制制度的否定。其次，它规定印刷品不得随意毁谤个人，这是接受了资产阶级关于维护个人权利神圣不可侵犯的进步见解。从历史唯物主义观点出发，我们还应该看到，清政府虽然制定了严酷的新闻法律，但它总算规定了报刊言论被限制的范围，对于中国这样一个有着几千年君权至上的封建专制传统的大国来说，总算是一个进步。

复习题1.美国争取新闻自由的斗争经历了哪几次事件？2.如何评价法国的“新闻法”？3.如何看待清末关于新闻出版的法律法规？

第四章 20世纪前期的政府与新闻信息发布

19世纪末到20世纪前期，随着世纪之交世界市场的形成，马克思所说的整体的“世界历史”开始出现了。这个整体历史的形成，是在19世纪下半期西方主要国家先后完成了工业革命后加速进行的。在经济方面，西方主要国家的国民财富在19世纪增加了30～40倍，一些国家在19世纪晚期开始了第二次技术革命。19世纪下半叶，世界贸易量增加了6倍以上。但是世界财富的结构开始急剧倾斜，统计资料显示，世界上的地区差距从1830年的3∶1到1870年的5∶1又到1913年的9∶1。在政治方面，西方主要国家一方面开始国内的政治制度建设，强化国内的政治结构与政治统治，一方面加强了对外殖民主义扩张，西方工业国家开始把整个世界纳入了自己的殖民体系。1800年欧洲或前欧洲的殖民地（北美和南美）控制了地球表面土地的35%，1878年达到了67%，1914年则达到84%。在社会方面，工业革命的主要社会后果除了经济增长外还表现在人口增长、劳动力向第二、三产业的转移、受教育人口的增加、城市化、人口流动和大众媒介的勃兴及社会舆论的形成等方面。在发展中国家，也出现了初步的工业化趋势。世界历史的主要特征就是“革命与战争”，包括帝国主义国家之间为争夺世界市场所进行的战争、发展中国家民族意识的觉醒及争取独立的斗争、西方国家及发展中国家内部的种种改革与政治运动。

如果说19世纪末到20世纪前期“革命与战争”是历史发展主线的话，那么媒介的发展在政治中起了极为重要的作用。媒介在19世纪下半期真正成为大众媒体的基础上，在20世纪上半期得到了持续发展。以美国为例，1900年全国的日报数达到了创记录的2190家，经过20～30年代的兼并整合，尽管1940年日报数减少到了1878家，但发行量则从1900年的1510万份上升到了4113万份，增加了两倍多。英国从1920年到1939年报刊的总发行量也增加了两倍多，从540万份增加到了1150万份。发展中国家在19世纪本土报刊初步发展的基础上也出现了许多宣传民族主义的报刊，例如印度国大党早期领导人提拉克主编的《猛狮报》、“圣雄”甘地创办的《青年印度》、穆斯林教联盟领袖真纳协助创办的《黎明报》等等都有巨大的影响。再如中国自戊戌变法后又经历了辛亥革命和五四新文化运动，三次改革和革命形成了中国近代三次办报高潮。1911年中国曾经出现了500家报刊、发行量上千万份的历史新高。从20年代到40年代又先后出现了数千家不同类型的报纸。除了报刊外，广播成了这一时期异军突起的又一重要媒介形式，在20年代投入使用后，30年代初就成为了真正的大众媒介，随着国际广播的出现，广播日益成为国际传播的重要工具。

媒介的发展是与战争、革命和改革密切相关的。这一时期，各国的新闻信息传播制度在初步建立的基础上又经历着反复和曲折。如果从传媒政治学的角度来考察，围绕媒介与政治已经形成了几组关系：①媒介在形成了独立的社会部门的基础上地位越来越重要，媒介成了社会动员的重要工具，在某种程度上可以说媒介成为舆论的代表；②媒介的信息发布和社会监督的功能在不断强化；③不同国家和不同社会阶层与媒介关系加深，利用或者限制媒介为自己的政治目的服务；④在新闻信息传播制度中自由与限制、法治与人治的矛盾仍然在曲折反复中进行。应该说上述特点在不同的国家都存在着，但是程度和侧重的有所不同。例如美国就体现出了媒介对政府的监督和政府主动利用媒介两种趋势，法国表现出了媒介政治化和媒体国家化的趋势，德国在继续着新闻自由的过程后又经历了希特勒专制的反复，日本、意大利则是一面加强对媒体的控制，一面利用媒体为其军国主义的战争狂热服务。

第一节 20世纪前期中国的新闻法规与政策

历史是一面镜子，清代末年的新闻法制不仅集中地反映了当时各种政治力量、政治派别在新闻政策上的斗争，同时又给予以后的北洋军阀政府及国民党政府的新闻政策以直接的影响。因此，对它的产生和发展的研究，对于我国近代新闻史和近代法制史的研究来说，是一条可以见微知著的线索。

在辛亥革命之后，以1928年为界，中国社会经历了北洋军阀和国民党两个不同的统治时期，中国社会一直经历着前所未有的动荡变迁过程，对媒体的政策在不同时期也有所不同。

一、北洋军阀时期的新闻业与新闻管制

在经历了辛亥年报刊的爆炸性增长之后，1912年3月4日，南京临时政府内务部宣布清政府原来颁布的《大清报律》无效。在民国报律没有颁布之前，先实行《民国暂行报律》，主要内容有三条：第一，规定报纸杂志出版应先登记；第二，宣布“流言煽惑关于共和国体有破坏弊害者，除停止出版外，其发行编辑并坐以应得之罪”；第三，规定了报道失实和毁人名誉的责任。《民国暂行报律》公布后，全国报界立即给予反对，他们致电临时大总统孙中山，要求立即取消。3月9日，孙中山点名批评了内务部，并宣布取消《暂行报律》。这是中国新闻史上新闻界反对限制新闻自由的一次胜利。

1912年3月10日，袁世凯取代孙中山在北京宣誓就职，辛亥革命的果实落入袁世凯手中，中国历史由此进入了近代中国最黑暗的统治时期。这一时期的新闻法规也体现了北洋政府封建专制与独裁的特点。袁世凯颁布了一系列限制言论的法令，以使他的摧残舆论的暴行合法化。1914年4月2日，袁世凯政府以清初报界“败类杂种”等理由，制定颁布了一部有关新闻事业的法律《报纸条例》。该条例共35条，集中了日本等国报律中的限制性条文，该条文规定：发行报纸须经该管警察官署许可；禁止25岁以下者、曾受监禁之罪者、军人、官吏、学生等，担任报纸发行人、编辑、印刷人；禁止报纸登载“淆乱政体”、“妨害治安”、“败坏风俗”及各级官署禁止刊载的一切文字、报纸发行前须将报样送警察机关备案，等等，条文十分严苛，被北京英文《京报》称为“世界上报律比较之最恶者”。同年12月5日，袁世凯又颁布了《出版法》，对所有文字、图画印刷品也作了类似规定。而且，这些已经十分苛刻的法令，各地官府在执行过程中还层层加码，擅自增益。如发行前呈送警厅备案的规定，在很多地方被发展成出版前的预检制度。

1916年下半年，反袁护国运动胜利后不久，慑于强大的拥护共和的声威，北洋军阀不得不恢复民初《临时约法》，恢复国会。被袁世凯破坏殆尽的共和民主政治表面上再次恢复。在对报刊言论出版自由的限禁方面，各派军阀或暂时有所收敛，或稍做开明姿态。1916年7月6日和8日，北京政府内务部先后两次通报各省区：“现在时局正宜宣达民意，提携舆论”，前此查禁各报，“应即准予解禁”，“一律自可行销”。上海《时事新报》、《民国日报》、《中华新报》等20余种曾被禁邮或查封的报纸恢复了出版和邮发，北京等地被捕的报人获释。7月16日，北京政府又以大总统黎元洪的名义颁布命令，废止《报纸条例》。国务会议在讨论这一问题时，有一部分人不同意，还有人提议以前清《报律》代替《报纸条例》。段祺瑞不赞成，认为“报律系定自前清，尤不宜于共和国体，应暂持放任主义，俟将来查看情形再定办法。”同时向记者发布消息的国务院新闻记者招待所也恢复了。在这种情形下，各方人士又创办了一批新的报刊，新闻事业在短时间内迅速恢复。据统计，到1916年底，全国新老报纸达到289种，比1915年增加了85%。新闻出版事业表面上出现了一个较快的发展势头。

但实际上，这很大程度是新闻事业被袁世凯极度压制后的一个反弹。军阀当权、武人专政的社会状况并未改变，反而愈演愈烈，新闻事业再也不可能像明初那样自由发展。护国声浪一过，各派军阀就在各自辖区，照旧沿用清廷和袁世凯的故技，对报刊的言论出版自由横加限制和摧残。反袁胜利后一度有所恢复和发展的新闻事业很快又陷于停顿和萎缩。

二、南京国民党政府的新闻管制政策

1928年6月，持续15年之久的北洋军阀统治结束，国民党统治时期由此开始。由于国民党政府的新闻出版管制已经集结了前朝言论统治的经验，在其统治的短短20年内，所制定的新闻法令、规章就有数十项之多，呈现一种令人眼花缭乱的蜘蛛网状态，密集交错，为历代所不及。头绪繁多的新闻法规，按管制内容的侧重点不同，大致可分为两类，一类是在第二次和第三次国内革命战争时期制定的新闻“管制”法规，侧重镇压进步舆论。另一类是在抗日战争时期实施的战时新闻“检查”法令，对新闻活动的控制时紧时松。这些法规包括了报纸、通讯社的登记管理，新闻记者的活动准则，检查新闻和取缔报刊的标准等详尽的规定。通过这些无所不包的新闻法律，进步报刊和报人最基本的权利都被剥夺了。

在“管制”性的新闻法令中，处于核心地位的法令是1930年12月颁布的《出版法》。国民党制定的《出版法》，其内容继承了袁世凯时期规定的《出版法》的衣钵。《出版法》由“总则”、“新闻纸及杂志”、“书籍及其他出版品”、“出版品登载事项之限制”、“行政处分”、“罚则”等6章构成。“总则”规定了何为出版品、新闻纸、杂志及其他出版品、发行人、编辑人。“新闻纸及杂志”一章规定登记发行手续以及负有更正的义务。新闻纸或杂志在首次发行期15日前，须以书面形式陈列名称、刊期、首次发行年月日、发行所名称及所在地、发行人和编辑人姓名、年龄、住址等事项，交内务部申请登记。从法律形式看，它对报刊实行的是注册登记制。“出版品登载事项之限制”中规定下列言论或宣传之纪事不得登载：意图破坏中国国民党或违反三民主义者；意图颠覆国民政府或损害中华民国利益者；意图破坏公共秩序者；妨害善良风俗之记载；禁止公开诉讼事件之辩论；战时或遇有变乱时依国民政府之命令禁止或限制登载的关于政治、军事、外交或地方治安事项。

除《出版法》外，围绕它的细则，修正、补充、说明、附件等解释性法规达20项之多。“在这个出版法没有公布之前，即1930年的上半年，中国左联的刊物《拓荒者》、《萌芽》等虽然被国民党认为‘不合法’，但尚能公开发行。《出版法》公布后这些杂志就再也不能继续出版了。”1931年1月，《危害民国紧急治罪法》出笼，该《治罪法》规定：以文字图画或演说为叛国之宣传者，处无期徒刑或死刑；以危害民国为目的而组织团体或宣传与三民主义不相容之主义者处五年以上十五年以下有期徒刑。1932年11月，国民党中央宣传部又颁发《宣传品审查标准》，其内容分为三类：适当的宣传内容、谬误的宣传内容和反动的宣传内容。“适当的宣传内容”包括：阐扬总理遗教者；阐扬本党主义及政策、纲领者；阐扬本党现行法令；阐扬本党决议案者。“谬误的宣传内容”为：曲解、误解本党主义政纲、政策及决议者；思想怪僻或提倡迷信，足以影响社会者；记载失实，足以淆惑视听者；对法律认可之宗教，非从事学理之探讨，徒事诋毁者。而宣传共产主义和阶级斗争、宣传无政府主义、诬蔑中央等，则被视为“反动的内容”。1933年制定的《新闻检查标准》则对需要扣留或删改的军事新闻、外交新闻、地方治安新闻以及社会新闻予以明确规定。

为加强对刚刚起步的无线广播事业的管制，1928年12月，国民党建设委员会公布了《广播无线电台条例》，规定设立广播电台事先须经过建设委员会下设的无线电管理处特许。1930年7月和1932年11月，又先后公布《装设广播无线电收音机登记暂行办法》和《民营广播无线电台暂行取缔规则》，对登记和取缔民营电台、收回外商设立的广播电台、统计收音机、审查广播节目等事项都逐一作了规定。1936年10月，交通部通过《指导全国广播电台播送节目办法》，1937年4月公布《播音节目内容审查标准》，它们标志着国民党开始以法律形式着重从广播节目的内容上管制广播电台。这些法令颁布后，民营广播电台因违反规定，被明令撤销者有9座，暂停播音者4座，受到警告处分者3座。

抗战初期，表面上看，言论禁锢和压制有所缓和。1937年2月，国民党通过《中国国民党新闻政策》，标榜“促进报业向前迈进的目标是完成民族独立、实现民权、促进民生发展”，但同时也不放弃“对于全国报业，实施有效之统治，分别予以切实之扶持或严厉之取缔”。凡是有利于国民党实行独裁专制的新闻，则大力扶助；对于中国共产党和其他民主党派争取民主和自由权利的言论，则一律取缔。1937年9月，抗日民族统一战线正式宣告成立。1938年3月，民意机关即国民参政会成立，参政会第二届会议通过了《确立战时新闻政策》的决议。在该决议的“调整宣传机构办法”一节里，要求政府改善新闻检查制度，这种改善除了需要提高检查人员的知识水平和对滥施职权者给予严厉惩罚外，还规定应随时召集当地报纸编辑人员参加谈话，共同商讨关于各种新闻的有关问题和法令。这一决议反映了进步舆论界要求政府放宽新闻检查的意愿。1938年4月1日，国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，纲领规定：“在抗战期间，于不违反三民主义最高原则及法令范围内，对于言论、出版、集会、结社当予以合法充分保障。”然而，对于言论自由的宽容是极其有限和短暂的。1938年10月武汉沦陷后，国民政府重新恢复了对新闻舆论的严厉管制。而在此前的1936年6月，根据蒋介石手令，战时新闻检查局成立，各地也成立了分支机构。在这前后，《战时新闻检查办法》、《战时新闻违检惩罚办法》、《战时新闻检查局组织大纲》等一系列新闻法令相继颁布。1940年，《修正战时新闻检查标准》和《修正图书杂志原稿审查办法》出台，仅这两个法规中规定的禁载事项就有70条之多，从军事、党政、外交到财政、经济、社会事务，几乎无所不包。1941年1月皖南事变后，国民党政府对报刊管制更加严酷。1942年7月，国民党政府公布了《国家总动员法》，该法毫不掩饰地规定：“本法实施后，政府于必要时，得对报馆及通讯社之设立，报纸通讯稿及其他印刷物之记载，加以限制、停止”；“本法实施后，政府于必要时，得对人民之言论、出版、著作、通讯、集会、结社，加以限制。”

除众多的针对报刊内容和出版管制的新闻法律及法规外，国民党政府在新闻立法方面还制定了一些记者管理规章。此项内容，后面有专门论述。

尽管国民党政府颁布了中国有史以来最多的新闻出版管制条例，但是，对媒介的控制也并非完全有效，除了国民党的报刊，其他如外人报刊、民间报刊乃至革命报刊依然存在。从政治与媒介的关系看，中国可以说是介于美、英政府对媒介的自由利用和德、意政府的完全控制之间的一种类型。

第二节 20世纪前期西方各国的新闻信息与政治

一、美国

20世纪上半期的美国，不断壮大的媒体在社会中的作用越来越大，一方面是媒体对政府的监督开始强化，甚至媒体成了政府的主要批评者；另一方面，政府也开始主动利用媒体来推行自己的政策。

20世纪伊始，美国现代报业的奠基人普利策就率领着他的《世界报》与当时的总统西奥多·罗斯福展开了一场斗争。1903年，美国政府以4000万美元买下了法国新巴拿马公司的全部财产和运河使用权。1908年8月，《世界报》发表言论，指责美国政府及当事人在运河交易问题上损害了美国人民的利益。随后，《世界报》又发表了一系列的新闻与评论。罗斯福一面在其他报纸上发表文章反驳《世界报》的批评，一面在当年12月向国会提出了有关诽谤罪的特别咨文。次年3月，美国司法部长代表政府在纽约法院以诽谤罪起诉普利策及《世界报》。普利策积极应战，声称政府是民有的，任何人都应受到舆论制约和人民监督，如果《世界报》败诉，报界就失去了批评政府的权力，从根本上动摇了宪法所规定的言论和新闻自由。10月，美国联邦法院驳回了政府的起诉，而且形成了一个重要的司法判例：政府不能轻易地把公民作为诽谤罪的起诉对象。

但是事情并没有结束。1920年，美国《芝加哥论坛报》刊登了一名州长竞选人的演说，其中有指责芝加哥市政府财政败坏、信用破产的文字。市政府向法院控告该报损害名誉。市府的起诉书说，报纸的批评只能限于刊登真实的材料，并出于善良动机和高尚目的。现在，由于报纸的诽谤，市府在市政建设和发行公债的过程中受到了1000万元损失，要求报社赔偿。这场诉讼历经3年之久。1923年，伊利诺斯州最高法院判决认为，报纸和公民一样，可以自由地批评政府，具有批评政府的绝对权利。同样，报纸和公民也可以批评市政公司，而不受诽谤法的约束。如果政府能控告一家报纸诽谤，就是说它也能控告一个公民诽谤。这就不仅是新闻自由问题，而是公民言论自由的基本权利问题了。该最高法院还指出，除煽动他人破坏现行法律、或以暴力或其他手段推翻政府以外，其他任何反政府的言论或文字都应当被认为是绝对权利。结果是法院判决报社无罪，芝加哥市政府败诉。该判例的意义在于它突破了美国“公正评论”的法律原则，确立了新闻界批评政府的“绝对权利”原则。这无疑是对“批评政府无罪”原则的进一步发展与深化。

在美国新闻史上，关于报刊能否在事前不受限制和不受政府、法院惩罚性措施威胁的条件下享受出版自由，也曾有过争论。

1931年美国最高法院就“尼尔诉明尼苏达州”一案所做的判决被美国学者称为“具有里程碑意义”的案例。1925年明尼苏达州通过了一条法律，同意对用意恶毒、造谣中伤的出版物进行限制，后来这条法律被用来对付明尼阿波利斯的《星期六新闻报》，以制止它对官员进行诽谤和攻击。美国报纸发行人协会出版自由委员会主席、《芝加哥论坛报》发行人罗伯特·R·麦考密克（Robert R.McCormik）则认为，不管《星期六新闻报》多么卑劣，这条法律都构成了对所有报纸的威胁。于是他聘请律师向最高法院提出上诉，结果最高法院裁决，明尼苏达州的这条法律不符合宪法，因为它允许对出版物事先施加限制。

在这一案例中，出版自由得到了捍卫。但在三年后，又一起案件再次引起人们的关注。1934年路易斯安娜州通过一项法令，对该州发行量在2万份以上的报纸征收占其广告收入2％的特别税，于是这个州的报纸向最高法院提出诉讼。1936年最高法院作出裁决，认为路易斯安娜州的这项税收不合宪法，判决书说这项法令是“一种精心策划的谋略……用以限制消息的传播，而这种传播是宪法保障赋予公众的权利。”

在政府与新闻界明争暗斗的同时，一些精明的政治领导人也开始充分利用新闻界的巨大威力来为自己的政策服务。1897年，美国第25任总统麦金莱第一个设立专职的新闻官员。1908年，第27任总统塔夫脱开始了定期的记者招待会制度。这一方面，美国第26任总统富兰克林·罗斯福是做得最好的一位。罗斯福显然接受了他的叔叔老罗斯福与新闻界对立的教训，一直与新闻界保持着良好的关系，在位12年中举行过近1000次记者招待会，平均每周达两次。同时还时常在白宫接受记者采访。罗斯福对广播的利用一直为政界和传媒界人士所津津乐道。罗斯福是1933年在美国大危机最为严重时上台的，为了推行他的“新政”主张，他敏锐地选择了当时刚刚兴起的传播工具——广播。他于1933年3月4日宣誓就职，随后在3月12日第一次利用广播向6000万美国听众谈论他的政治主张。由于他是在白宫楼下起居室的炉边发表的谈话且采取了很随意的谈话形式，历史上称为“炉边谈话”。5月7日、7月24日、11月24日罗斯福又多次发表谈话，上千万美国人不仅通过收音机直接听到了罗斯福那亲切有力的声音形象地解释“新政”措施，在7月24日，美国人甚至可以听到总统在谈话中要水、倒水的声音和总统“华盛顿天气可真热啊”的抱怨。从今天的观点看，“炉边谈话”不仅对稳定美国人心，战胜危机发挥了巨大的作用，也不仅对推动广播这一新兴媒体的发展起到了促进作用，更重要的是，它是新闻信息发布制度从统治到治理的一个重要转变，表现出政府主动地利用新闻工具通过发布新闻信息而实现社会协调和对社会资源的整合。所以，“炉边谈话”具有非常重要的历史意义。

二、英国

英国在20世纪前期正处于缓慢衰落之中。第一次世界大战中，英国虽然最后成了战胜国，但是国力也遭到了极大的损耗，而且在战争中唤起的民族主义情绪开始冲击大英帝国的根基。作为一个老牌的帝国主义国家，英国对兴起中的德国法西斯主义采取了自欺欺人的绥靖政策，最终还是没有避免战争。这一时期，英国的新闻传播业作为新兴产业在这个缓慢衰落的国家得到了一定的发展。英国的新闻业与英国的国内和国际政治也产生了密切的关系。和美国一样，英国的媒介也具有某种程度上的独立性，不一样的是，英国媒体更多地介入了英国所面临的国际事务。

20世纪前期，英国的报业又有了进一步的发展。1896年由英国著名报人北岩勋爵创办的全国性早报《每日邮报》成了英国现代报业的典型。这张报纸到1899年发行量近百万份，成为当时世界的第一大报，而其成功的一大特色就是与政治的结合。北岩勋爵自己曾经总结说，当时的世界是地方范围的狭隘的政治正在让位给世界事务。于是他加大了对国际新闻的报道力度，他高薪聘请一流记者常驻世界各重要城市迅速报道重大事件，例如1896年的美国总统大选，1897年的土希战争，1898年的英布战争等等，而且报道风格清新、生动、全面。可以说北岩勋爵是较早敏锐地认识到世界一体化正在形成的新闻人。

带着《每日邮报》的成功，1907年北岩勋爵又接管了《泰晤士报》，到一次大战前，他已经建立起当时英国最大的报业集团。在一次大战中，北岩勋爵保持了报纸的政治化传统，开始介入战争宣传。1918年他甚至被政府任命为“对敌宣传总监”。英国是报刊自由主义的发源地，报纸介入政治甚至介入战争受到了许多人的批评。但是北岩勋爵认为新闻自由与责任有关，甚至与国家安全相连。他对德国的宣传收到了巨大的成效，对敌宣传部被称为“德国自信心破坏部”，拉斯韦尔也认为“英国在宣扬人道主义战争目的方面出奇的成功”。

20世纪20年代，世界各出现殖民地出现民族主义运动兴起、纷纷要求独立的浪潮。为了防止大英帝国的解体，英国试图建立英联邦来维持殖民统治。刚刚出现的广播成为英国政府的工具。1927年英国广播公司（BBC）成立时就采用了公营的形式，既不像美国归私人所有，又不同前苏联为国家所有。1932年英国开始对殖民地广播，是世界上最早开始国际广播的国家之一。1944年BBC对外广播的语种达39种。

30年代是英国绥靖主义盛行的时期，英国的媒体也加入了对德妥协的绥靖主义宣传中。1940年5月10日，就在德国军队攻克了比利时、荷兰、卢森堡之时，坚定的对德强硬派丘吉尔临危受命，出任英国首相。他通过广播发表了一个激动人心的演说。他声称：我们的政策是什么？就是竭尽所能与敌人决一死战；我们的目的是什么？那只有一个，就是胜利，不惜一切代价去夺取胜利。这个就职演说成了可以与“炉边谈话”相媲美的另一个新闻信息传播史上的经典。

三、法国

从宏观角度看，在20世纪前期，法国新闻业与政治的关系表现出了一种中间道路，既不像美国那样媒体成为一种独立的社会力量实行对政府的监督，也不像意大利和后来的德国那样媒体完全成了政府的喉舌，法国媒介的国家化成为一道独特的风景。

19世纪末至20世纪初，法国报刊印刷技术得以迅速发展。1880年巴黎报纸的发行量达到200万份。1910年，巴黎报纸的发行量超过500万份。但是法国的媒介发展这一时期与法国的政治密切相关。1894年，法国曾发生过一个所谓的德雷福斯案件。法国政府中的右翼势力无端指控犹太人军官德雷福斯充当内奸，把情报出卖给德国人，并借此在法国掀起民族沙文主义的狂热。军国主义、反犹主义，教权派和王权封建势力一时间甚嚣尘上。法国的报业也卷入了这场政治斗争，大多数的报纸都站在了民主势力一方，认为德雷福斯无罪。著名作家左拉还在《震旦报》上发表了“我控诉”一文。历时5年的斗争最后以民主派的胜利而结束，法国的军方总参谋长引咎辞职。

法国媒介与政治的密切关系还可以从总统的选举中看出来。1913年上任的法国第三共和国的第九任总统普安卡雷，早年做律师时就喜欢为报纸写新闻和评论，《晨报》、《费加罗报》、《巴黎回声报》、《小日报》等著名报纸经常发表他的署名文章。他卸任后对写作更是乐此不疲。1920年他的全年总收入为17万法郎，其中报纸稿酬就为12万法郎。接替他在1920年上台的第十任总统普安卡雷，上台之前也经常写政论文章，在以法兰西共和国历史上空前绝后的多数选票当选后，他进爱丽舍宫上班的第一件事还是浏览当天的报纸，特别是看一些政论文章。

从19世纪末到20世纪前期，法国的报业也获得了相当大的发展，但是法国报纸的商业化进程缓慢，政党报纸仍然占据重要地位。一些报纸的经营者利用报刊的力量进行政治宣传操纵舆论，与政治力量结为一体。他们被称为政治企业家。其结果是本应监视、批判权力的新闻媒体丧失了自己的功能。当时法国报业的国家化倾向也相当严重。1880年到1914年，法国政府每年都有一笔补助报纸的秘密开支，一次大战后法国政府将报纸津贴正式列入了政府预算中，如1933年的预算是7100万法郎，其中外交部的宣传费就是3300法郎。法国报纸的特性也为他国所了解，甚至出现了他国政府出钱收买法国报纸的现象。例如希特勒上台后1933～1938年德国用于法国的宣传费为600万马克，1938年后更是每年高达2400万马克。

法国新闻媒体的国家化倾向更是直接体现在新兴的广播媒体方面。1923年法国的第一部广播法就规定广播为国家所专有。后来在邮电部的特许之下，1925年以后私营电台开始了蓬勃发展，这又引起了保守势力的不安。1927年法国开始限制发行许可证。到1937年，法国有3个全国广播电台，18个地方电台，私营电台只有18家。二战期间法国的德国傀儡政府维希政权设立了新闻处，开始了对新闻报道的严格检查和控制。

四、德国

德国在20世纪上半期的新闻信息传播呈现出了一条U字形的发展道路。在一战结束后，随着德国社会民主改革的推进，德国的新闻出版业也开始了从近代化向现代化的过渡，制定了许多保障新闻自由的法规，新闻自由的实现也带来了德国新闻传播业的发展。但是德国的社会改革是在非常困难的国际条件下进行的，改革也进行得很不彻底。随着法西斯势力及其代表希特勒的上台，德国的新闻传播业又开始被纳入了更为严格的控制之中。

1918年11月民主革命后，德国成为共和国。1919年在魏玛城通过了宪法，宪法第118条规定：“每个德国人在一般法律的范围内，都有权通过言论、印刷品、图画以及其他方式自由发表自己的意见。劳动关系或雇佣关系均不能损害这种权利。当他使用这种权利的时候，任何人都不得予以歧视。不再实行书报检查……”同时还规定，不进行新闻检查。但是，关于电影，可通过法律设置其他规定。此外，为取缔粗俗的文学及猥亵的文学，以及在公开展览及演出时，为保护少年，可采取法律措施。为防止再出现帝国时期议会随意废止自由权利的情况，宪法规定重新实行书报检查必须取得赞成修改宪法的2/3的人数的支持。

这条规定的特点是，第一，取消了19世纪制定的出版许可制、提供担保、课税等限制言论自由的规定。第二，保障劳动者的言论自由。第三，规定了保障儿童权益及电影的法律。

共和国时期新闻出版自由基本得到了保障，德国的新闻传播业获得了一个短暂的全面发展的机会。报纸在1932年达到4703种，总发行量2600万份，为当时历史最高记录。1933年1月，各种政党的报纸和杂志多达2700种。

1933年希特勒上台伊始，就开始了对报业的整顿。靠群众运动起家的希特勒深知舆论的重要性。在1月31日上台后，2月27日就制造了所谓的“国会纵火案”，以此为借口封闭了50多家共产党的报纸和130种社会民主党的报纸，同时宣布停止实行《魏玛宪法》所规定的出版自由的条款。同年3月，希特勒又成立了以宣传高手戈培尔为部长的国家宣传部。3月18日，戈培尔在上任之初就对新闻界发表谈话，声称新闻界应该是政府手中一架可以随意演奏的钢琴，新闻界的任务就是成为为政府效劳的、影响群众的重要工具。为了达到完全控制新闻信息的目的，希特勒政府还采取了多项措施，例如1933年颁布了《新闻记者法》，规定非雅利安人种的德国人、“政治上有害的”人不得从事新闻工作。同年又接管了德国的沃尔夫通讯社，改名为德国国家通讯社。1933年以后，又以暴力和强制的手段没收、接管、兼并德国的民间出版机构。在纳粹统治时期，德国报刊的数目从魏玛共和国时期的4000～5000家减少到了1000家左右，纳粹报纸占了全国报纸发行量的80%以上。国家化的广播电视也成了纳粹政权进行对内统治和对外战争的舆论武器。

五、意大利

意大利20世纪前期的新闻信息管理是与墨索里尼的法西斯化结合在一起的。由于他较早并较为成功的控制了意大利的新闻媒介，他的经验甚至后来成了德国、日本效仿的榜样。

意大利的新闻自由是在1848年的欧洲革命中实现的。在欧洲革命中，意大利的萨丁王国、那不勒斯王国等都先后被迫颁布了自由主义的宪法，承认了新闻自由的原则，也导致了意大利新闻出版业的缓慢发展。1870年意大利通过普法战争实现统一后，意大利还出现了报纸由政治化向企业化的缓慢过渡。但是，在欧洲国家中，意大利在各个方面都属于发展比较慢的国家。

意大利长期以来缺乏民主制的传统，一旦出现经济危机，人们就寄希望于某位“救星”，这就为法西斯主义当道提供了条件。20世纪一次大战结束后，意大利经济凋敝，债台高筑，民怨沸腾。于是许多不满现状的下层民众投到了墨索里尼法西斯党的麾下。

墨索里尼是从新闻界起家的。1912年～1914年，墨索里尼曾主编意大利社会党的机关报——《前进报》，由于他在《前进报》上竭力鼓吹意大利参战，被当时反对战争的社会党开除。此后，墨索里尼转变成了一个法西斯主义者。1914年底，他在米兰创办了狂热地鼓吹战争的《意大利人民报》，并且在战争中亲自加入了意大利军队。战争结束后，墨索里尼一面继续主办《意大利人民报》，一面在1921年11月成立了国家法西斯党。次年10月，墨索里尼借意大利国内危机组织了所谓的“进军罗马”，从国王手里夺取了政权。

上台后，墨索里尼对新闻信息的管理非常重视，他曾一度亲自在内政部新闻处兼职。为了完成意大利新闻业的法西斯化，他开始控制各新闻机构。在上台的当年就颁布行政法规，限制社会党、共产党、天主教党、自由党等反对派报刊。此后他还采取了以下几项措施：

第一：整顿新闻机构，消灭反对派报纸。墨索里尼颁布《新闻法》，规定一区一报制。这不仅可以控制舆论界，同时可以成为取缔反对派报纸的借口。

第二：整顿新闻人，建立组织控制。1925年起，墨索里尼公开而全面地实行了新闻传播业的法西斯化。这年政府颁布的《新闻记者登记法》规定：“凡不对法西斯效忠者，均不得从事新闻事业。”接着从地方到中央成立法西斯记者工会，从组织上有系统地控制新闻工作者。

第三：制造莫须有的案件，镇压反对者。1926年，法西斯分子向《晚邮报》大楼投掷炸弹，同时对其攻击污蔑，《晚邮报》总编辑被迫辞职。1926年11月，当局又制造所谓刺杀墨索里尼事件，以此为借口实行全国大搜捕，所有反法西斯的报刊全部被封闭。

第四：实行新闻检查。1924年因社会党议员马蒂奥特发表反法西斯的演说而遭到暗杀，意大利多家报纸攻击法西斯党。1925年，墨索里尼制定了《法西斯新闻言论法》，取消了言论自由，同时，开始对新闻报道进行检查。政府规定，国内新闻由地方长官负责，外籍记者由邮政总局负责，新闻检查人员可以根据需要删改或扣压新闻。

墨索里尼认为，报纸是政府事物的一部分，不能由私人自由经营。他上台之后，1922年就把斯蒂芬电讯社改组为国家通讯社，其他通讯社不得向外发稿和派驻记者。1935年，该社全部经费由政府负担，从而完全置于法西斯党的控制之下。他对新兴的广播也加强了控制。1924年10月，罗马广播电台在两家无线电公司的支持下开通。同年12月，这两家公司组建意大利广播联盟，并获得邮电部6年的经营特许权。1927年该公司改名为意大利广播收听公司，实际上成为官方的控制机构，获得25年的垄断经营特许权。出于宣传法西斯主义的需要，意大利的广播事业发展较快，各大城市陆续建立广播电台，至1943年法西斯垮台前，意大利已有广播电台41座，全国性广播网2个。

墨索里尼改造和控制媒体的目的归根结底是为其法西斯政治服务，他曾要求报纸“对政府有益的事就积极报道，反之就拒绝报道。”在他执政期间，媒体负责人要经常到新闻宣传部接受指示。1929年以后，墨索里尼开始大权独揽，不仅是政府首脑，而且身兼政府13个部中8个部的部长。媒体在他的授意下开始鼓吹对墨索里尼的个人崇拜。随后媒体又成了墨索里尼煽动对外法西斯战争的工具。

六、日本

日本近代新闻信息传播制度的建立带有很强的国家性和封建性。但19世纪晚期和20世纪20年代日本的新闻业也得到了两次较大的发展，获取了某些独立发展的空间。但是日本自19世纪末到二次大战的发展是靠对外侵略扩张来实现的。随着日本军国主义思想的膨胀和法西斯势力的上台，日本报刊“独立性”的空间也越来越小，直至最后与德国和意大利一样，媒体完全被政府所控制，成为法西斯政府对外发动侵略战争的工具。

明治晚期公布的《日本帝国宪法》第29条规定：“日本臣民在法律许可的范围内有言论、著作、出版、集会和结社的自由。”但实际上由于“言论四法”的“法律许可”限制，并没有给日本带来真正意义上的新闻自由。日本新闻传播的独立性空间十分狭小。到了1909年5月，日本政府重新公布《报纸印行条例》，《条例》对报刊的限制极为严厉，成为日本战前最基本的新闻法规。

日本媒体的发展是与日本的对外战争密切相关的。19世纪末到20世纪初，日本先后发动并参加了三次对外战争，即1895年的甲午战争、1900年的参加八国联军、1905年的日俄战争。在此期间，日本媒体快速发展，建立了现代报业的基础。19世纪80年代日本报纸发行量最大的《邮便报知新闻》、《东京日日新闻》、《朝日新闻》等平均不过2～3万份，到20世纪初，《大阪每日新闻》、《东京朝日新闻》、《万朝报》等大报的发行量平均达到了20～30万份，增加了十倍。这一时期，报纸基本上在支持日本政府的对外政策，煽动国民的战争意识，为日本的军事扩张制造舆论。

20年代是日本的报刊杂志发行量增加较快的时期，大报的发行量达到了50～60万，媒介的“独立性”也有了一定的增强，但是到20年代末至30年代初，随着日本对华扩张的加快和军国主义势力的上台。日本的媒体也被迅速地纳入了日本对外战争的轨道。

1931年“九·一八”侵华战争开始后，日本政府就加紧了对媒体的控制。首先是建立专门的新闻信息管理机构。1932年，在外务省下建立了一个“情报委员会”，1936年又改为“内阁情报委员会”，并正式纳入了官员编制，再后来改为“内阁情报部”。该机构主要是负责舆论宣传和对媒体的控制。其次制定新闻统制法规，除了以前的“言论四法”，日本政府又通过了一系列限制新闻自由的法律，对报业进行严酷的管制。如1938年5月公布了《国家总动员令》，规定：“在战时，政府出于国家动员的需要，得依据法令对于报纸及其他出版物的内容予以限制或禁止。”之后又陆续颁布了《报纸刑事登限制令》、《言论、出版、集会和结社临时取缔法》、《战时刑事特别法》等。其三，媒介的整顿合并。日本政府和军部直接控制了广播，甚至NHK每日广播的大纲都由内阁情报部审定。日本政府和军部出面将日本的两大通讯社——“电报通讯社”和“新闻通讯社”进行了合并，改为“同盟通讯社”。日本政府还实行了“一县一报”的合并，全面整顿现有报刊。经过以上措施，日本的媒体开始完全按照日本军国主义政府的意志行事，充斥广播和报纸版面的都是鼓吹“圣战”的言论以及宣扬“皇军”、“赫赫战绩”的报道，日本媒体沦为了战争侵略的鼓手。

复习题1.简述南京国民党政府的新闻管制政策。2.20世纪西方国家的媒介与政治分几种类型？试简述之。

第五章 历史的总结与比较

本编所研究的新闻信息发布制度包括东西方各国古代、近代和现代的新闻信息发布。本编所涉及的是当代新闻信息发布制度建立前各国都存在的集规则、惯例和法律等各种规范或限制新闻信息发布的总和。新闻信息的传播发展和各国的政治、经济及社会发展同步，各国的新闻信息发布制度经历了一个从无到有、从不完善到日益严密的发展过程。不过总的看来，从性质上说，各国的新闻发布制度都是“统治阶级按照自己的利益与意志，通过政府机关建立起来的，用以调节新闻传播各方关系和调控新闻传媒的法律制度”。

从历史上看，新闻信息的发布主要有四个主要渠道：民间的自由发布，例如行吟诗人、贩夫走卒的发布，在村头、饭场、茶馆、咖啡馆、各种沙龙的发布和街谈巷议等等；社会的组织系统发布，例如宗教集会、宗族集会、群众运动中的演说、标语、企业广告，民间团体或企业的发布会等等；大众媒介的发布，例如报刊、杂志、书籍、广播电视及网络等等；政府部门的制度发布：包括碑刻、公告、布告栏、邸报、政府文件和通过媒介的直接发布等等。政府部门的制度发布又包括有规则的发布和无规则的发布两个方面，包括对新闻信息的主动发布和对民间新闻信息的限制两个方面。正如我们在总论中所阐述的，在政府的新闻信息发布中，还包含有政治传播制度、政府传播制度、政府信息公开制度和政府信息发布制度等等不同的领域和发展阶段。在我们所论述的历史时期，从新闻信息发布制度的演进来看，我们大约可以看出以下的历史轨迹：

第一，在社会新闻信息发布的四个渠道或者说是四个主体方面，经历了不同角色在不同历史时期的兴衰沉浮。民间的自由发布曾经在社会发展的早期是发布主体，社会的组织发布也曾经在社会动荡期风行一时，大众媒介在不断的发展中逐渐成为新闻信息发布的主要渠道。但是我们应该看到，在任何社会中，作为社会公共权力机构的政府都是社会的最大权力部门，同时也是社会信息源，特别是政治、经济和文化信息源的最大拥有者，所以也是新闻信息发布的主角。

第二，政府新闻信息发布制度的建立从宏观上看是处理与其他信息发布渠道或主体的关系，实质上却是争夺对新闻信息发布控制权的斗争。在我们所论述的历史时期，政府新闻信息发布制度的建立是逐渐发展完善的。这也同政府的逐渐发展完善的历史轨迹相一致。在不同的时期，政府处理与不同信息发布渠道或主体的关系重点也不尽相同。例如在东西方的古代，政府新闻信息发布处于创设初期，政府主要面临的是与民间争夺信息源和信息发布权。近代以后，特别是近代新闻传播业兴起以后，政府面临的任务就是处理与新闻业的关系。19世纪晚期以后更是处理与成为社会舆论代表的大众媒介的关系。

第三，政府新闻信息发布制度包括主动发布和限制其他信息发布渠道两个方面。在我们论述的历史时期，东西方早期的政府信息主动发布主要有通过政治组织系统和面向民间的公开发布两个渠道，最后才发展到了利用大众媒介的层面，这是和整个社会的传播历史相一致的。在对其他信息渠道的限制方面，政府所制定的习惯、法规和制度也有一个逐渐演变的过程，其主要表现在限制的对象、内容和方法等等方面。总之，政府的限制经历了人治和法治、宽松和严密等等矛盾的曲折发展过程。

第四，政府新闻信息发布制度的建立带有很强的政治性。这不仅体现在政府信息的内容基本上都是政治信息，而且体现在政府的新闻信息政策也都是为当时的政治服务的，随着政府政治主体的演变，新闻信息政策也在演变。例如欧洲刚刚兴起的封建王权，一方面需要利用新兴的新闻传播业来集中权力，控制社会和对抗教权，另一方面又害怕新闻传播业的发展危及自身利益，所以采取了集权主义的新闻政策，制定了许多苛刻的新闻出版法律。又如资产阶级进入政治舞台，开始以自由主义为武器，要求建立开放的和自由的新闻出版制度来对抗封建集权。再如德国、意大利和日本法西斯势力上台后，再度回归对新闻信息的严密控制而为其对外战争服务。

第五，尽管在我们所论述的时期尚没有建立现代明确的政府新闻信息发布制度，但也在经历着从政治传播制度向政府传播制度和政府信息公开制度的演进。古代东西方国家的新闻信息传播可以宽泛地说是一种政治传播制度，因为这时的政府政治并不完善。近代随着政府政治的建立和各种新闻法规的出台，可以说一种新的政府传播制度正在建立。在我们所论述的历史时期，少数先进的国家，政府的信息公开制度也出现了雏形，例如美国罗斯福总统的“炉边谈话”，不仅传播的内容已经超过了政治信息的范围，而且代表了一种政府信息公开的最初尝试。

以上我们所描述的只是中外新闻信息披露特别是政府信息发布的一般历史轨迹。认真研究起来，中国和西方国家相比，虽然在新闻信息发布变化的总体趋势上有相同之处，但是由于历史、文化、社会环境的不同，中西之间在政府新闻信息发布的发展过程中还是有很大的差异。

首先，从中外政府新闻信息发布的历史上看，我们看到中国古代的新闻信息传播手段和控制水平显然要高于西方国家，控制的时间长，法律条文多，效果更为明显。在宋代之前，中国对新闻信息发布的管理无论从力度还是认识的高度上都强于西方国家，尽管那时中国没有关于“以言治罪”的法律条文，但通过邸报抄收内容的相对固定和抄传环节上的控制，我们还是可以看到中国统治阶级对信息发布的态度是非常谨慎的。而西方国家在这段时期内最有名的就是古罗马的《每日纪闻》，但这仅仅只是为了传达政令、沟通情况并且限制权臣的一种措施，并没有形成如同中国那样无形的控制环节。相反，西方国家更为盛行的信息沟通方式是所谓的“新闻信”，它主要是一种民间行为。从宋代开始，中国新闻信息发布制度便有了专门的成文法规，这点从史料中可以找到佐证。并且在随后的1000多年中，中国对新闻信息发布进行了长期而有效的管制，形成了从中央到地方的系统的新闻信息发布制度。《宋会要辑稿》、《明会典》、《万历邸钞》、《大清律例》等都是中国古代典型的有关限制和约束新闻信息传播和发布的法律条文。与此同时，西方国家则处于中世纪的中后期，教会在西方的社会生活中占据统治地位，在政府的新闻信息发布方面还没有形成有效的制度和法律。

其次，近代以来，西方国家的新闻信息发布制度逐渐完善，制定了较多的新闻信息管理法规。自15世纪开始，西方国家开始缓慢的向近代社会过渡，近代新闻业也已初步产生。从16世纪末到18世纪初，是西方近代新闻传播业的孕育发展期。在整个18世纪到19世纪，西方新闻传播业在与社会变革密切结合得到发展的同时，西方国家也进入了一个以言论自由、新闻自由为核心的近代新闻信息制度的建立期。近代新闻信息的传播自由是以英国的社会变革、美国宪法和法国革命等重大事件为起点的，近代西方国家的新闻信息传播制度包括法律体系的建立和法律实践两类保障体系。自美国的《人权法案》和法国《宪法》之后，1800～1880年，西方国家先后出现了上百部宪法，大部分都规定了言论和新闻出版自由的条款。在英美等海洋法系的国家，还出现了许多直接保障新闻自由的法律判例。这样，从19世纪下半期起，西方国家的新闻传播业快速崛起，开始成为真正的大众媒介和一个重要的社会部门。

相比之下，中国的新闻信息传播发展在这一时期相对落后。如果说在新闻出版方面明代的“报房”和民间所办的“京报”在当时世界上仍然处于领先地位的话，明代的新闻检查和控制在当时世界上也丝毫不落后他人。但是到了清朝，中国在这两方面都落后了。19世纪上半期，中国才出现由外国人所办的近代报刊。19世纪晚期，中国国人自办的近代报刊才开始出现。而整个清朝，统治者仍然在延续以前朝代的新闻信息控制制度。19世纪末到20世纪上半期，中国政府才颁布一系列的关于新闻出版的法规，《请定中国报律令》、《大清印刷物专律》、《报章应守规则》、《报馆暂行条规》、《大清报律》、《著作权章程》、《钦定报律》、《民国暂行报律》、《报纸条例》、《出版法》等都是各个时期中国政府所颁布的与新闻信息发布有关的法令、条例，显然这些明显落后于西方国家了。

其三，就新闻信息控制的内容而言，中国也与大部分西方国家所走的路线不尽相同。

世界各国近代以来的新闻出版政策和法律，大致可分为两类：追惩制和预防制。前者对新闻出版物是事后惩罚，后者是事前检查。追惩制最早为一些先进的资本主义国家所采用。在该制度下，出版物既无须接受事前检查，也无须批准且不必向行政机关呈报，可以完全自主地出版和发行，只是在出版物中有违法事实时，才依照出版法受到惩治。预防制又可分为四种：呈报制（即注册登记制）；保押金制（即出版前需要交纳一定数额的保押金）；特准制（即出版物出版之前需要经过申请和批准）；事前检查制。就出版物的限制而言，每一个都比前一个更严厉。

在世界近代出版史上，很多资本主义国家都是走着由预防制到追惩制的道路。即使同是实行预防制的国家，也是走着事前检查——特准制——保押金制——呈报制的道路。如英国最早在1695年就废止了新闻检查制度，由预防制改为追惩制。法国根据1791年9月3日的第一次宪法的规定，曾废止了预防制的新闻检查制度，但后来又被拿破仑一世恢复了。日本明治二年（1869年）就对新闻纸实行了无须每号检查的出版，明治二十年又放开了关于发行的呈请特许。

由此可以看出，清政府从制定《大清印刷物专律》到《报馆暂行条规》，再到《大清报律》，却是逐步地从呈报制向特准制以至最后向保押金制加事前检查过渡的，这种越来越严厉的新闻政策，反映了处于风雨飘摇、朝不保夕境地的中国末代王朝，对已经像火山一样爆发出来的人民的不满和反抗的惊恐，对在一定程度上反映社会舆论、起着革命号角作用的报刊杂志千方百计加以限制、约束，以期苟延残喘。历史证明，这种逆历史潮流而动的新闻政策，只能更加激起社会舆论的反抗，加速反动统治的灭亡。

最后，在20世纪上半期的新闻信息传播制度方面，世界各国大约可以分为三类，一类属于松散控制型，政府和媒体分属不同的社会部门，媒体保持相对的独立性，政府与媒体形成互动关系，这类国家的典型代表如美国和英国。一类属于严格控制型，媒体完全丧失了独立性而成了政府的工具，这类国家的典型代表如德国、意大利和日本。中国则介于两者之间，属于第三类。在国民党政府统治期间，中国总数有上千家的报业分为四类，一类是国民党直接控制的报纸；一类是民营的资产阶级自由派报刊；一类是外国人在中国所办的报纸；一类是中国共产党办的报纸。国民党政府通过1930年的《出版法》、1931年的《危害民国紧急治罪法》、1936年的《战时新闻检查办法》、1942年的《国家总动员法》等对非国民党的报刊进行限制，但是限制的程度远没有德国或日本那样严格。

20世纪上半期，在大量的新闻信息立法的基础上，在新闻传播业进一步发展的基础上，不同的国家政府的新闻信息传播制度也从政治传播发展到了政府传播的程度，个别国家跨入了政府信息公开的门坎。但是由于前所未有的战争和社会运动，一些国家的新闻信息控制也十分严格。就新闻信息的发布制度而言，进一步的变革在20世纪下半期才开始发生。

复习题1.从历史上看，中外新闻信息发布制度有那些差异？

第二编 中外当代新闻信息发布制度——概况与理论

第六章 当代政府新闻信息发布制度概述

当代的政府信息发布制度有一个逐渐演进的过程，从对新闻信息发布制度历史演进的回顾中可以看到，各国政府在这一方面的进展是不平衡的。到二战结束前，在新闻信息发布方面大体可以分为三种类型。但是，随着公共关系理论和“知情权”理论的盛行，政府职能的不断扩大和转变，以及传媒和信息技术的发展，到20世纪末，越来越多的国家建立了政府信息公开和政府新闻发布制度。

第一节 当代政府信息公开与新闻发布制度的概况

二战结束后，“知情权”一词开始被各国广泛援用，并很快成为一个具有国际性的权利概念。1948年，《世界人权宣言》规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界，寻求、接受和传递消息和思想的自由。”同年，德国从宪法制度上明确了知情权是一项基本权利：“人人有以口头、书面和图画自由表达和散播自己的观点以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由和通过广播和电影进行报道的自由受保障，不建立检查制度。”不过，总的来看，在美国和前苏联冷战的近40年时间里，许多国家都以保护国家安全的名义，只向公众发布部分信息，而不将其拥有的大部分信息向公众发布。在向大众发布新闻时，只发布对其自身有利的，而拒绝发布对其不利的新闻和信息。但是，民主意识的不断觉醒，公民和企业对政府信息需求的增加，都要求政府向公众发布更多的信息、发布更多的新闻。在此背景之下，将政府信息向大众公开，保障公民的知情权，成了很多国家的法制目标。1951年，芬兰通过《政府活动公开法》，以法律形式规定将政府活动向外公开。1966年，资本主义民主国家的典型代表美国通过《信息自由法》，规定将政府拥有的信息，除少数外，向人民公开。此后，挪威、法国、澳大利亚、新西兰、加拿大、哥伦比亚、奥地利、希腊、荷兰、西班牙等国纷纷仿效，陆续制定了专门的信息公开法律。

1992年冷战结束后，将政府信息发布法制化成为一种潮流，欧洲的葡萄牙、比利时、俄罗斯、立陶宛、冰岛、爱尔兰、意大利、英国，亚洲的韩国、巴基斯坦、泰国、乌兹别克斯坦、以色列、日本、印度，非洲的埃塞俄比亚、尼日利亚、加纳、南非等都制定了专门的信息公开法。有的国家虽然没有制定专门的信息公开法，也制定了单项的或者特定事项的法律和法规，规定了相应的信息公开事项。这些法律法规，不管是专门的信息公开法，还是单项的信息公开法，都强调全体公民向政府索取信息的权利。在这种背景下，就算政府不主动向公众发布信息，公众和记者也有权利按照信息公开立法的要求，向政府索求信息让政府被动发布新闻。表6-1 美洲有信息公开法的国家表6-2 非洲有信息公开法的国家表6-3 亚洲有信息公开法的国家表6-4 欧洲有信息公开法的国家与地区表6-5 澳洲有信息公开法的国家图6-1 当代政府新闻发布的一般方式

自20世纪90年代以来，世界进入了信息社会的第三个阶段。网络的诞生，使社会的信息系统发生着革命性的变迁。联合国教科文组织1998年将网络命名为“第四媒体”，以“信息高速公路”为代表的信息化浪潮席卷全球，许多西方发达国家步入高度信息化的时代，更多发展中国家在这个浪潮推动下，也迈开信息化的步伐。信息资源作为重要的战略资源，其有效开发和利用已经成为当代社会经济发展的重要推动力和取得经济成就的关键因素。在激烈的国际竞争中，谁能更多更快地占有信息资源并能有效地利用，谁就能取得竞争的优势，创造经济起飞的奇迹。正因为如此，许多国家都把加强政府信息资源管理，建立国家统一的政府信息网络系统，打破各个政府机构之间和机构内部信息流动的障碍，并从市场上广泛地收集信息，获取丰富的信息资源，更好地管理复杂的政府事务，提高政府的决策水平、管理水平和工作效率，加强政府与广大公众之间的联系，改善政府的形象，使社会各界有效监督政府的工作和充分享用大量的政府信息，作为发展经济和推动社会发展的重大举措。

总的来看，二战后，世界各国政府的新闻发布制度与早期的政府新闻发布制度相比，有了很大变化：

第一，从政府新闻发布者来看，早期的政府新闻发布者主要是政治领袖人物，而二战后的政府新闻发布者除领袖和政治人物外，还包括了政府公关人员、专业的政府新闻发布人员、一般政府官员及其他政府新闻发布人和发布机构。

第二，从政府新闻发布的内容来看，当初只发布有利于政府的信息，以政治新闻为主，以不公开发布信息的形式为主。二战后转变成公开发布公众需求的除涉及国家利益和安全外几乎所有的新闻信息。

第三，从政府新闻发布的渠道来看，早期的政府新闻发布更依赖于人际传播渠道和组织传播渠道，而二战后的政府新闻发布开始越来越多地依赖于大众传播媒介。

第四，从政府新闻发布的受众来看，早期的政府新闻发布除少数新闻外，更关注于少数公众，而二战后的政府新闻发布，则开始面向越来越多的大众。

第五，从政府新闻发布的效果来看，早期的政府新闻发布更关注于对受众进行宣传和鼓动，二战后的政府新闻发布，则更关注受众对政府新闻需要的满足。

最后，从政府信息公开制度和新闻发布制度的结合来看，政府信息公开制度和新闻发布制度已经有效地结合起来，成为了政府职能的重要组成部分。图6-2 二战后政府新闻发布制度的发展趋势

第二节 政府新闻信息发布制度的理论背景

我们认为，认识当代的政府信息公开和新闻发布制度，除了要了解和认识其历史基础及演变外，还必须把握公共关系理论和“知情权”理论，政府职能的扩大和演变及信息社会的到来这几个当代理论和社会特征。

其一，公共关系一词最早出现在1882年的美国。1904年，美国人艾维·李（Ivy Lee）在纽约首次建立公共关系事务所。当时美国正流行一种“黑幕揭发者”运动，新闻界对大公司的垄断、腐败、官商勾结和不法行为穷追猛打，石油公司、保险公司、证券市场及市政建设都是攻击目标。20世纪20～30年代，公共关系理论先在企业界流行开来，很快也开始影响到了政府的行为。公共关系（Pubic Relation，简称PR）通行的定义是“一个社会组织或企业运用传播手段，使自己适应环境，增进内部和社会公众的信任，并使环境适应自己，为自身发展创造最佳社会关系的一种活动。”公共关系是社会利益和集团多元化的体现，也是传播业发达的结果。这一理论在二战后也开始为一些政府接受和采用。

其二，如前所述，“知情权”的概念虽然在20世纪40年代末50年代初被写进了联合国的《世界人权宣言》和个别国家的宪法，但是长期以来这一理论在许多国家的实践中并没有得到实施。不过，理论界对这一理论的探讨却一直没有停止。“知情权”（The Right to Know）的概念是美国记者肯特·库柏在1945年首先使用的。20世纪50年代以后，这一概念开始在西方新闻学中被广泛使用。1966年美国国会通过了《信息自由法》，70年代初美国法院对“五角大楼文件”案和“水门事件”的司法判例，都支持了受众的“知情权”理论。20世纪70年代以后，西方学术界也开始加入了对这一理论的探讨。一般观点认为：只有新闻自由而没有知情权只是单方面的，也是远远不够的。在信息社会知情权是公民行使一切民主自由权利的基本前提，是现代国家民主宪政的基础要素，也是防止出现恶劣政府的必要条件。20世纪80年代以后，“知情权”理论被学术界、社会和各国政府普遍接受，也成了后来各国建立信息公开立法的理论基础。

其三，各国纷纷实行信息公开立法，实际上也表现出了各国政府职能演变的一个侧面。广义上说，所谓政府，就是对公共事务进行管理的机关，当代政府，是指依法产生的行使国家权力的一切机关。政府也相当于国家。政府的职能在历史上表现出了范围的不断扩大和职能的不断转变两大趋势。以前政府的职能主要表现在政治方面，包括维持和扩大国家利益的外交行政，维持国内秩序的司法行政，保卫国家安全的国防及日常行政管理的内政等几个方面。随后，特别是20世纪30年代以后，就西方国家而言，政府的职能又开始扩大到了经济（就业、物价、经济增长和国际收支平衡）和社会方面（科技、教育、社会保障、环境、文化体育）。政府职能的不断扩大使政府的机构不断膨胀。以美国为例，从1930年到1980年，美国联邦、州和地方政府的机构扩大了5倍，雇员达到了1500万，而联邦的财政预算则增加了150倍，达到了5000亿美元。与政府职能扩大的同时是政府职能的转化，传统的政府主要的职能是对内的政治统治和对外扩张。在政府职能扩大的同时，政府的职能也在经历着从统治到治理的转变，当代管理概念被纳入到政府的行政之中。自20世纪80年代以来政府退出经济和一些社会领域的改革过程中，服务概念又被加入到政府的行政实践中。可以说，政府信息公开和新闻发布正是这种转变在政府改革实践中的一个重要方面。

其四，信息公开和新闻发布制度建立的一个重要基础是适应信息社会的到来。有的学者从媒介普及的角度把信息社会的发展分成了两个阶段：从20世纪50年代中期到20世纪80年代中期是初级信息化阶段，报刊、广播、电视等大众传媒得到了高度普及，个人媒介如电话、传真、录音、摄像也开始普及，人类拥有了信息剧增的载体。20世纪80年代中期以后是信息化的第二个阶段，主要表现在：大众传媒进一步发展，广播电视进入数字化和跨国卫星传播时代；微型电脑迅速普及并成为个人进行综合信息处理的媒介；以网络和多媒体为代表的新传播技术的发展，使不同媒介的功能出现了融合的新趋势；各国普遍开始信息高速公路的建设，加强了信息社会的国家竞争。在信息化的社会中，就国家而言，信息的收集、整理、控制和扩散能力成了一种重要的战略资源，也成了综合国力的重要组成部分。就媒介而言，迅速发展的媒介开始在国家的政治生活中占据越来越重要的地位，媒介在议程设置、影响舆论、政治监督方面发挥着无可替代的作用。就社会个体而言，随着社会的高度复杂化和日益信息化，普通人难以仅靠个人力量来收集广泛的信息资源，更不可能建立合理的信息流通渠道和处理系统。无论是媒介还是个人，都要求客观上位于社会信息中心的政府公开信息和发布新闻。

上述背景不仅加速了新闻信息公开制度的建立，而且带来了这一制度所具有的某些新的特征。例如，新闻信息的发布渠道开始越来越依赖大众媒介；新闻信息发布的内容超出了狭窄的政治范围而涉及到了政府管理及人民生活的各个方面；新闻信息发布的目的也不再是政治动员或宣传，而主要是满足受众的信息需求；新闻信息发布开始拥有一种在政府、媒介和民众之间的互动功能等等。

本编主要分析和研究当代各国政府的信息公开和新闻发布制度，可以借助的基本理论基础有政治传播学理论和宏观传播学理论。

在分析每个国家的新闻发布制度的时候，我们还可以采用历史的方法和系统理论，将新闻发布制度置于宏观的社会大背景下，对立法、司法、行政三个部门新闻发布制度的发展变化进行梳理。

在比较中外新闻发布制度时，著名的传播学者拉斯韦尔的“5W”模式（见图）是进行分析的合适工具，按照这种理论，政府的新闻信息发布中有五个基本要素：政府新闻发布者（利用某种传播技术和工具，以发出的信息主动作用于他人的政治领袖、政府一般官员及政府机构）、政府新闻信息发布的内容（即信息与新闻）、政府新闻发布的渠道（主要分为人际传播、组织传播和大众传播）、政府新闻发布的对象（即媒体与受众）、政府新闻发布的效果（即对受众产生的影响），可以在这五个方面进行中外新闻信息发布制度的比较分析。图6-3 拉斯韦尔的5W模式

除上述理论外，本编在进行研究分析时还部分地涉及到了控制分析理论（研究传播者，进而探讨传播行为的原动力的理论）、内容分析理论（研究“说什么”和“怎样说”的理论）、媒介分析理论（研究传播通道，并探讨媒介与传播对象的关系的理论）、受众分析理论（研究一般和个别需要的理论）、效果分析理论（研究受传者接收信息后所产生的意见、态度和行为的改变的理论）及政府公共关系理论和公共领域理论等等。

复习题1.当代新闻信息发布制度有哪些变化？2.当代信息公开与新闻发布制度建立的背景是什么？

第七章 中国当代的信息公开与新闻发布制度

中国当代的信息公开和新闻发布制度的建立走过了一段曲折的道路。新中国是在一穷二白的基础上建立起来的，在发展的过程中，我们有过一些失误。直到1978年改革开放以后，中国的发展才逐渐走上正轨。与共和国的历史一样，中国的信息公开和新闻发布也经历了同样的历程。我们有过把信息公开与国家机密对立起来的错误，也有过以宣传代替新闻的错误，同样在1978年以后，中国的信息公开和新闻发布制度才逐步开始制度化。目前，中国的信息公开已经走到了法治化轨道，无论是在传播主体、传播方式、传播效果还是在传播认识方面，我们都取得了很大的进展。当然，如何结合我国的国情，汲取国际上先进国家的经验，建立更科学有效的信息公开和新闻发布制度，为我国的改革开放和建立社会主义市场经济服务，仍然是我们面临的重要任务。

第一节 当代中国信息公开和新闻发布制度的建立

一、改革开放前的新闻发布制度（1949～1978年）

新中国是在极为复杂的国际国内环境下建立起来的。迅速地集中权力，是新中国建立后的主要任务。

长期以来，我国的宣传、新闻体制，是沿袭战争时期和前苏联宣传与新闻传播模式的产物，其优点和弊端与前苏联极为相似，高度集中是其主要特征。这种体制符合当时的中国国情。建国之后，我们迅速将旧中国时的四种媒介形式合并为中国共产党所领导和完全控制的单一体制。其特点是：“单一党报体系，高度集权调控，突出宣传功能，经费和发行国家包干。这种体制在战争年代尚可，到了建设时期则弊端四起。”建国后，由于社会主义民主政治制度建设中出现的曲折，我们还一度存在着将政治权力的公开行使与保守国家机密对立起来的不正确认识。尽管列宁也曾说过苏维埃政权与旧政权的区别之一就是“这种政权对大家都是公开的，它当着群众的面办事情，群众很容易接受它。”但实际上信息公开在实践中一直没有做到。就新闻发布政策而言，从建国到改革开放，我们经历了两个历史发展阶段。

第一个阶段：宣传型新闻发布制度（1949～1957年）

这一时期是中国初步完成社会主义改造和开始社会主义建设的时期。在这一时期，我国的新闻发布完全是根据当时中国的政治需要，可以说不发布是一种常态，发布倒成了例外。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中华人民共和国中央人民政府组织法》。规定：“中华人民共和国的权力属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选的方法产生之。”“中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府”，“各级政权机关一律实行民主集中制，其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。”这些规定表示，中华人民共和国政府是由广大选民经过公开选举产生的，政府机关在行使职权时公开对人民负责，向人民报告工作。这是我国新闻发布制度最早的法律规定。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，这是新中国的第一部宪法。在这部宪法中，规定了国家基本的经济、政治、文化制度，也对国家政府的新闻发布制度作了原则性规定。规定国家政府机关是通过公开、民主的方式选举产生的，受原选举单位和选民的监督。这就将政府选举新闻的发布和政府工作必须受选民的监督上升到了宪法的高度。

在上述文件精神的鼓舞下，中国曾出现了一个民主政治发展的小高潮。1956年召开全国人民代表大会时，把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的还是部分对的甚至错的都发表出来，这就是在人民中揭露政府的缺点。但是这次所谓的“大鸣大放”很快就被反右派的斗争所压制。

在这一阶段，受到将政治权力的公开行使和保守国家机密对立起来的思想影响，中国的立法除了结果对外发布之外，立法过程基本上是不公开的。不仅如此，整个法律工作都不公开，如当时法律系招生专业注明的是保密专业，立法更是被当作一项保密性很强的工作。在当时，法律法规草案和有关立法资料作为保密文件是不允许向外透露的，不允许参与立法的人员在报刊上发表文章，基本上不允许对法律法规草案进行公开研讨。在立法过程中，也召开各种形式的座谈会或者将法律法规草案发给有关单位、专家，书面征求意见，但是，这些工作都是不公开进行的，参加座谈会的人员和书面征求意见的单位和专家，都由起草单位或者立法工作机构确定，并要求对草案内容保密。当然，不公开是基本原则，但对某些重要的立法，经过一定程序决定，也可以将法律法规草案公布，在全民范围内进行讨论。如1954年的宪法草案就曾在报刊上公布。

相反，当时中国行政部门所做的许多工作，则出于政治需要而进行了广泛宣传。例如建国初期在全国范围内开展的大规模镇压反革命斗争，以及之后开展的取缔反动会道门、禁毒、禁娼等斗争，都是通过大张旗鼓的宣传，做到家喻户晓，人人明白，把警务工作变成人民与警察机关的共同行动，有力地克服了公安部门的关门主义和神秘主义。但在这个阶段，公安机关“是国家的侦察机关，又是惩罚机关，是专政的工具，是政治斗争与阶级斗争的工具。”公开的民主更多地在政治运动中夭折了。1960年，毛泽东就曾经在与美国记者斯诺谈话时说到：“公布犯罪数字实际上也是一种宣传，它有利于人民群众和社会各界对社会治安形势有一个正确认识，有利于人民群众对公安工作的监督和了解，也有利于震慑犯罪，使广大人民受到教育。”

第二个阶段：鼓动型新闻发布制度（1957～1978年）

这一时期，是中国开始社会主义建设和进行“文化大革命”的曲折历史时期。在这一时期，中国的新闻发布的目的非常明确，就是配合政治需要，进行鼓动和宣传，甚至出现了许多浮夸新闻、虚假新闻。

社会主义改造基本完成之后，我国开始转入全面社会主义建设时期。从1957年下半年到1966年上半年的9年时间里，全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人大在社会主义建设中发挥了一定的作用，但是，由于“左”倾思想日益严重，国家政治生活出现了不正常的情况，人大的新闻发布制度受到了一定程度的损害。从1966年5月到1976年10月，中国经历了“文化大革命”运动，人大代表制度遭到了新中国成立以来最严重的破坏：许多会议不按时召开，如原定于1965年第四季度召开的第三届全国人民代表大会第二次会议，先是延期到1966年上半年举行，后又无限期延期直至取消。人大会议召开的次数也逐渐减少，如从1958年至1976年的18年时间里，全国人大只召开了194次会议，平均每年只召开了11次。而在1954年到1957年底，短短3年就召开了89次会议，平均每年近30次。还有一些会议开成了秘密会议，不对外发布会议召开的消息或延期发布会议召开的消息。如从1962年至1975年1月，共有四次全国人民代表大会是不公开举行的。最典型的例子是1975年第四届全国人民代表大会第一次会议，从决定什么时候开会到会议的主要议题，都是在党内决定的，而会议的召开，是在极端严格的保密措施下秘密举行。开会前，各种新闻媒体没作任何报道，各地的全国人大代表也是在秘密的情况下到北京报到的。为了保证大会秘密召开，大会秘书处对与会人员作出了严格的规定，如不准随便打电话和外界联系，不准随便在驻地会客，没有特殊情况不能随便回家等，就连代表从驻地到会场开会，也是秘密乘车前往。开会期间没有向外发布任何新闻，闭会后才发了新闻报道。可以说，“文化大革命期”期间，中国的新闻封闭达到了顶峰。

在此阶段，立法部门的新闻发布是指依法制定法律、法规、规章的行为的对外公布，不包括制定其他规范性文件的行为。这一时期，除宪法明确规定全国人大及其常委会制定的法律必须由国家公布外，对法规、规章是否公布、如何公布，没有相应规定。实践中有少量的文件是对外公布的，但也有一些行政法规、规章没有公布。其他规范性文件，则大多都不公布。实际上仅仅公布法律法规也是不够的，立法公开还应当包括立法资料公开、立法过程公开，允许公众参与评论，发表意见，以提高立法的民主性，这才是立法公开最本质的要求。何况当时法律法规的公布也不完整。实行立法公开，是人民实现当家作主的前提和重要保证，是宪法规定的一项公民的基本权利，是有中国特色社会主义建设的重要内容。而在这一时期，这些原则遭到了严重的破坏。

二、改革开放后逐步制度化的新闻发布制度（1978～1992年）

这一时期，是中国开始改革开放的时期，中国真正开始转向以经济建设为中心，开始了从计划经济体制向市场经济的过渡，开始打破了闭关锁国的状态，并走向世界。如果说建国以来中国丧失了很多机遇的话，那么这一次中国跟上了世界的步伐。在信息公开和新闻发布方面，中国在这一时期真正开始了制度化的建设。

改革开放以后，为了进一步满足政府宣传的需要，中国开始逐步推行新闻发言人制度。这是在新闻发布领域内的一项重大改革。中国最初的新闻发言人制度是为了满足对外宣传的需要建立起来的。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。20年来，这一制度在对外宣传上有着突出的贡献，向世人展现了中国的良好形象，为各国媒体提供了权威性的新闻信息。但总的来看，这一制度基本上只局限在中央一级人民政府和对外宣传方面。

进入20世纪80年代中期以后，随着经济体制改革的深入，社会上出现了要求进行政治体制改革的呼声。为适应这一要求，1986年底，中共中央成立了政治体制改革小组，集中了100多人，前后历时近一年，分七个专题对政治体制改革进行了研讨。1987年10月，党的十三大报告通过了政治体制改革纲要。作为政治体制改革的一项重要内容，十三大报告提出要建立社会协商对话制度，要求“提高领导机关活动的开放程度，重大事情让人民知道，重大问题经人民讨论。”

在十三大前后，随着政治体制改革被提上议事日程，增加政务活动的透明度一时成为政治时尚，在国家机关各个方面逐步开展起来，立法的保密性有所松动，法律法规和有关立法资料不再强调保密，全国人大常委会和地方人大常委会将更多的法律法规草案向社会公布进行公开讨论。

1989年4月全国人大七届二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，明确规定全国人大会议公开举行，代表发言应整理印发会议，设立旁听席，举行新闻发布会、记者招待会，重要的法律草案可以公布，公布大会的表决结果。

从20世纪80年代中到90年代末，全国人大常委会先后公布了10部法律草案交全民讨论，各地方也公布了一批地方性法规草案进行公开讨论。

在党的十一届三中会以后，随着党和国家政治体制改革的深入，“政务公开”被提了出来，政府新闻发布也开始制度化。20世纪80年代初期，邓小平就提出“党和国家领导制度的改革”，要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。”此后，中共中央就提出人事任免的“公开透明”。中共十三大明确提出提高党和国家领导机关活动的开放度和透明度。1988年，中共中央书记处又提出各级领导机关要实行“两公开一监督”。1988年9月5日，全国人大七届三次会议通过《中华人民共和国保守国家秘密法》，规定了“国家秘密”的范围，凡不属于这一范围内的，国家都应当向公众发布，公民都有权利知道。至此，公民“知情权”的范围，在我国有了明确的法律规定。而不属于该法限制的，都属于公民应当了解的信息范围。《国家秘密法》对当前中国公民“知情权”和政府新闻发布制度的实现，有着重要意义。所谓“国家秘密”，是“关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”具体为以下几项：“（一）国家事务的重大决策中的秘密事项；（二）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（三）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（四）国民经济和社会发展中的秘密事项；（五）科学技术中的秘密事项；（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（七）其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。不符合本法第2项规定的，不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第2项规定的，属于国家秘密。”

1990年，全国人大还通过了《中华人民共和国档案法实施办法》，对档案的“利用”和“公布”的具体含义作了介绍。所谓“档案的利用，系指对档案的阅览、复制和摘录。”“档案的发布，系指通过下列形式首次向社会公开发布：通过报纸、刊物、图书等出版物发表档案的全部或者部分原文；通过电台、电视台播放档案的全部或者部分原文；陈列、展览档案或者复制件；散发或者张贴档案复制件；在公开场合宣读、播放档案全文”。

三、法制化、程序型当代新闻发布制度的建立（1992年至今）

这一时期，中国法制化、程序型新闻发布体制的建立有两大背景。背景之一就是政府行政职能的转变。1949年建国以后，中国政府致力于计划经济体制建设，对整个经济进行集中控制，并通过国家计划的方式分配所有的资源。到20世纪70年代以后，计划经济体制的优势日益减弱，对经济的消极影响却越来越显著，这导致了1978年以来以市场经济建设为导向的经济体制改革。这一改革使中国经济走出了长期徘徊不前的僵局，开始了高速增长时期。终于，中国政府于1992年正式决定放弃计划经济体制，全面建设社会主义的市场经济体制。于是，中国正式进入全面的经济体制转轨时期。经济体制方面的转轨性改革，要求政府职能作出巨大的调整，要求转变政府职能，以适应市场经济建设的需要。

在这一大背景之下，中国政府于1993～1996年期间，花了大约三年左右的时间，先中央，后地方，自上而下地进行了一场以政府职能转变为核心内容的大规模的行政改革。这次改革的指导思想是弱化和消除与计划经济相适应的政府职能，强化和新增与市场经济建设相适应的政府功能。核心内容有两个：一是通过政府机构改革，去掉市场经济不需要的政府部门，组建和加强适应市场经济需要的政府部门；二是推动现有政府机构的政府职能转变，其着重点是各个职能部门加强宏观调控、弱化微观管理职能，实行政企分开。从各方反映来看，这次改革未能达到预期效果。因为这一改革虽然十分强调过渡性，注意与其他改革配套，但从实际过程来看，它依然有着冒进的特征，如希望在很短的时间里，强制性地制定机构指标、定编、定人员等办法来精简政府机构和人员；通过强制性机构更名改革，把某些政府机构改成经济实体来实现某些职能部门的整体性的职能转变；通过强制性的行政命令，以落实企业自主权为名，要求地方政府放弃对国有产权的大部分监督权；通过硬性的权力下放，使地方政府承担更多的发展地方经济的权力等。这些带有冒进色彩的改革措施，在短短的时间里，的确在表面上较大地改变了中国政府职能的计划经济色彩，但政府职能转变也遇到了不少障碍，其中最重要的是这次政府职能转变的改革缺乏复杂的制度安排基础。

实践表明，政府职能要在较短的时间里实行突破性的转变是困难的，这样或者产生了一些新的问题，或者使已有的问题更加严重。但是，市场经济建设需要政府职能有一个彻底的转变使政府职能市场化，这一趋势不可逆转。这一过程不可能通过行政手段来完成，而只能通过渐进的、法制化的手段来完成。在这次转变中，我们也有一些成功经验，例如公务员制度、政府信息公开和新闻发布制度就是其中的典型。

建立当代新闻发布制度的另一重要背景就是传播业的发展和信息技术的推动。1978年以来，在以市场经济为导向的改革开放过程中，政治宣传不再是压倒一切的任务，新闻传播业成为最早获得改革成果、发展最快的部门之一，出现了空前繁荣的局面。从1978年到1991年，中国正式出版的报纸从186家发展到了1534家，十几年中平均每三天就有一家新报纸诞生。报业结构也从单一的党报发展成各种机关报、行业报、企业报、地方报乃至一些股份制报纸，报业的市场化、产业化、集团化成为发展方向。与此同时，电视在20世纪80年代也异军突起，很快成为强势媒体。到20世纪80年代末，我国电视机拥有量就达到了1.66亿台，20世纪90年代末，电视的家庭普及率更是达到了90%以上。自20世纪80年代开始，电视新闻的改革就一直没有停止。1981年，中央电视台《新闻联播》改版，从此成为中国拥有第一黄金收视率的节目，每天有五亿人收看。中央电视台还在1984年设午间新闻，1985年设晚间新闻，1986年设英语新闻，1987年设经济新闻，1989年设体育新闻，1993年中央电视台一套的新闻播出从一天4次增加到了13次，并开播了《东方时空》和《焦点访谈》等新栏目。1996年《新闻联播》从录播改为直播，又开办了《新闻调查》。1997年被称为中央电视台的直播年，2003年又设立了专门的新闻频道。与此同时，逐步市场化的电视台的经济收益也在逐年提高，1994年我国电视广告营业额为44亿元，2000年增加到了169亿元。新闻传播在中国开始成为一个重要的社会部门，在社会的政治和经济生活中开始发挥前所未有的巨大作用。

20世纪90年代以后，我国的信息化建设也在加速进行。如果说在其他经济部门我国与先进国家相比存在巨大差距，但是在信息技术领域的差距并不大。在计算机领域，“286”机型1982年诞生，我国是1987年，相差5年。到“386”时代，我国只差2年。1991年，“486”问世后不到半年，我们就生产出了同样机型。我国信息产业的发展不仅产生于社会的强烈需求，而且产生于政府的重视，因为信息力、传播力在当代社会是国力的重要组成部分。1993年2月美国提出了建设“国家信息基础结构”，9月宣布了信息高速公路的发展计划。我国政府也在同年9月开始了共用网络的建设，1995年实现了与国际互联网的互联，1996年底就开始覆盖全国3000个县以上的市镇。近年来，世界信息产业以每年30%以上销售额的速度增长，1982年为2370亿美元，2000年达到了一万亿。中国信息产业的发展同样迅速，已经成为我国国民经济的龙头行业之一。从1996年到2002年，我国的上网人数和上网计算机分别从20万人和10万台增加到了惊人的6000万人和2010万台。

中国当代信息公开和新闻发布制度，正是在上述背景下进行的。1992年以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会主义民主与法制的建设步伐加快。1995年，“依法治国”的观念被明确下来了，一些省市相继提出实行“阳光法案”，推行“阳光办事制度”，使与群众利益密切相关的公共事务管理都实行“公开”办理，将“两公开一监督”发展为“办事公开”。如湖南省政府和深圳市政府就在全国较早实行了“办事公开”的阳光制度，并分别作出过《关于实施政务公开的决定》。1995年2月，中共中央关于《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》第二条明文规定必须实行“公开、平等、竞争、择优”的选任干部原则，实行“公布推荐职务、任职条件、推荐范围和有关要求”的民主推荐程序，改变过去主要领导成员个人决策和秘密任免干部的作法。

1997年，中共十五大报告明确提出深化政治体制改革、健全民主制度、完善民主监督、实行“政务公开”，即：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”“建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”此后，政务公开在全国各省市政府部门全面实行。

中国的政务公开与国家信息化政策密切相关。我国的“十五”计划建议中明确提出，大力推进国民经济信息化和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措，要以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。1996年，国务院信息化领导小组成立，其职责范围从国民经济信息化扩大到了国家的全面信息化，这是推动信息化的一项重要举措。与之相适应，在1998年的国务院机构改革中，中央又决定组建信息产业部。1999年1月，政府上网工程主网站正式启动，成为我国政府上网的导航中心和服务中心。截至2000年7月底，政府上网工程下注册的政府网站域名达到近4000个。这些措施推动了政府信息公开制度的发展，保证了人民知情权的实现，并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。

1999年至2003年，“政务公开”有了进一步发展。首先是《行政处罚法》、《行政复议法》、政府采购制度等一系列被群众称为“阳光法案”、“阳光”行动的法律和制度实施，使得政府权力行使的“公开性”有了一定的法律依据。其次，中共中央纪律检查委员会二次全会和四次全会为加大反腐败力度，将“政务公开”作为治理权力腐败行之有效的监督制度机制，在全国各级党政部门进一步推行，使“政务公开”由浅层次向深层次发展。再次，国家人事部和中共中央组织部公开在报上公布的《2001至2010年深化干部人事制度改革纲要》，明确提出“推行党政领导干部公开选拔制度”和“任前公示制度”，使“政务公开”扩大到执政党权力行政的范围。最后，政府上网工程全面推开，政府在网上发布新闻渐成趋势。由此，“政务公开”目前已经实现了由“办事公开”发展为决策公开、信息公开、执法和人事公开等四个方面。

近年来，中国各地方和各部门都制定了一些政务公开的规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度。在这方面，规定比较详细、改革举措比较大的有村务公开、警务公开与检务公开三个领域。

2003年，中国爆发SARS，这对中国的政府新闻发布制度影响巨大。2003年5月11日，国务院第七次常务会议通过《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。

目前，我国第一个政府信息公开条例正在起草中，虽然正在起草中的条例遭遇到了诸多的法律上、制度上以及人们观念上的难题，但是，这无疑是我国政府新闻发布制度完善进程中又一件值得关注的大事。

在国家行政部门政务公开的同时，我国立法和司法部门法制化的信息公开制度也在加速建设中。

2000年3月，全国人大九届三次会议通过的《中华人民共和国立法法》中规定：“立法应当体现人民的意志，发场社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”并对公民参与渠道作了规定，包括书面征求意见、座谈会、会、讨论会、公布草案进行公民讨论等几种形式。《立法法》还对法律、法规、规章的公布方式进行了规范，要求法律、法规、规章公布后必须在公报上和报纸上刊登，要求法律必须明确规定施行日期，并要求在公布法律的主席令中载明制定机关、通过和施行日期。《中华人民共和国立法法》颁布之后，国务院发布了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，各省、自治区、直辖市的人大相继制定了地方立法条例，对公民参与立法活动作了进一步具体的规定。

除了立法公开以外，允许新闻界和社会各界旁听人大会议，也是人大活动公开的一项重要举措。1998年，深圳率先实行旁听制度。1999年，广东省人大常委会率先进行了公开立法听证，给立法公开注入一股新的活力。随后，旁听制度从深圳向全国铺开，北京、上海、安徽、江苏、深圳、厦门、大连等省市人大及其常委会相继实行了旁听制度，并相应制定了旁听办法。

总之，近三年来，随着市场经济体制的不断深入，民主政治建设的发展，我国的立法工作更加公开，更加透明，并逐步走向了制度化和规范化。

司法部门的信息公开也是政府信息公开制度的重要组成部分。这一时期，最高人民法院就发布了《人民法院法庭规则》和《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，规定了审判公开的制度细则，要求法庭以及旁听的公民和新闻工作者遵守。最高人民法院还在1988年8月9日第一次召开新闻发布会，发布一些重大的审判活动情况。此后，新闻发布会经常不定期地举行。媒体可以公开报道法院的审判活动，有利于增加审判的透明度，有利于人民群众对审判工作的了解和监督，防止司法腐败，促进司法公正，也有利于宣传社会主义法制，提高人民群众的法律意识。客观的、准确的、公正的报道，其积极意义不用怀疑。但是，媒体对审判工作所发挥的舆论监督作用，不应当演变成法院必须按照媒体确定的基调来审判。法院审判案件，只能依据经法庭调查属实的事实，依据可靠的理论指导，依据法律，而不受舆论的影响。有的媒体在报道案件时，好多事实还没有查清，诉讼程序还正在进行中，就在舆论上做结论性曝光，使群众对案情产生误解。有的媒体在报道中使用错误的称谓，使用带有感情色彩的语言，侵犯当事人的名誉权等等。法院实际判决结果与先前舆论报道中的倾向性结论不符，就容易给人造成判决不公的错觉。这是十分有害的。这种报道，不仅起不到舆论监督的作用，反面损害了法院的司法权威，干扰了审判工作。虽然报道者应当文责自负，但不良影响已经传播出来，不如防患于未然。

2004年2月的马加爵案是我国司法方面信息公开和新闻方面特别值得关注的事件。在马加爵落网后的17个多小时之后，警方迅速举行了大规模的新闻发布会，通报了追捕全过程。此次新闻发布会整个过程公开、透明，对参加媒体不设限，对记者提问不设限，甚至警方奖励的举报人也出席发布会，回答记者的提问，充分满足了读者的知情权。参加马加爵案报道的媒体之多，稿件品种之丰富，内容挖掘之深入，是与中国政府新闻发布制度的进一步完善分不开的。

近几年来，随着世界经济一体化步伐的加快，现代科学技术迅猛发展，通讯、交通更加便捷，资讯更加广泛。技术的进步大大缩短了人与人之间、地区与地区之间、国与国之间的距离。尤其是我国加入WTO之后，外宣和内宣工作在宣传区域、宣传对象、宣传内容上的区别越来越难以界定，传统意义上的宣传领域内外有别的界限在很多方面都变得模糊起来。所以，近年来，各地纷纷推出新闻发言人制度。可以说，2003年的“非典”这种自然灾害，既是对政府危机公关的考验，同时也成了政府新闻发言人制度的推进器。在“非典”肆虐的时期，“非典”比较严重的广州、北京等地，政府通过及时的新闻通报，对稳定社会、团结民众、战胜“非典”发挥了重要作用。“非典”之后，中国各级各部门出现了建立新闻发言人制度的热潮。中央各部委，如公安部、卫生部、教育部、民政部等，各地方政府，如河南、北京、上海、广州、南京、四川、青岛、云南、福建等省市，通过新闻发言人向传媒并通过传媒向公众介绍政府的政策，通报某个事件的真实情况，说明就某个事件、某个问题政府所持的立场和采取的措施，并回答传媒的提问。这与以往有些地方对公共信息的封闭堵塞、对传媒所持的回避作法相比，无疑是开放进步的体现。同时，这也是我党宣传工作的重新调整。各地区建立新闻发言人制度在一定程度上突破了这种内外宣传有别的传统模式，是在主导性、全面宣传架构下进行内外兼顾的整合。它立足于实事求是，按新闻规律办事，全力与世界接轨，以展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。除此之外，一些地方政府也开始制定信息公开的地方性法规，规定了信息拥有者信息公开的义务和民众索取信息的权力的原则。这些措施对于促进新闻信息发布，对推进政府职能的转化，均起到了良好的作用。图7-1 我国政府各部门相应的政府新闻信息公开方式

第二节 当代中国政府信息公开与新闻发布制度的内容

中国还没有像有些国家那样制定全面的信息公开法，对政府的新闻发布作出规定，现在有关政府新闻发布的规范散见于一些法律、法规和规范性文件之中。据不完全统计，自1979年至今，共有60多件法律规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有17件；有220多件行政法规规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有67件。这些法律和行政法规包括以下主要内容。

在国家和政府事务的公开方面有：全国人民代表大会公开举行（《全国人大议事规则》），法律、行政法规、地方性法规、条例、规章公开（《行政处罚法》、《立法法》），除法律另有规定外的诉讼案件审判公开（《宪法》和三个诉讼法），公务员、法官、检察官、警官应当接受人民群众监督（《公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》），这也意味着有关事务的公开。近年来，国家有关部门还大力倡导政务公开、检务公开、警务公开等等，并为此颁发了若干规范性文件。

在社会公共信息的公开方面有：统计机构要定期公布国民经济和社会发展情况的统计资料（《统计法》），环保部门应当定期发布环境状况公报（《环境保护法》），城市政府应当公布城市规划（《城市规划法》），气象预报和灾害性天气预报应当及时发布（《气象法》），疫情应当及时如实通报和公布（《传染病防治法》），地震震情和灾情应当公布（《防震减灾法》），汛情应当及时发布（《防汛条例》），国家对产品质量抽查的结果应当公布（《产品质量法》），上市公司和证券市场重大信息必须在规定时限内公布（《公司法》、《证券法》），等等。

关于涉及公民合法权益的信息，最主要的就是《消费者权益保护法》，该法规定消费者享有知悉商品和服务的真实情况的权利，享有获得消费和消费者权益保护的知识的权利。

以上所列举的是关于信息公开的法律法规。就新闻发布而言，我们可以就其内容和信息及传播载体分为两个大类，详述如下。

一、按政府新闻发布的内容来分（三种）

第一种：法规、规章和其他规范性文件等抽象政府行为和新闻信息发布《中华人民共和国立法法》规定：“行政法规由总理签署国务院令发布。”“行政法规签署公布后，应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”“部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。”“部门规章签署公布后，应及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，应及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”《行政程序制定程序条例》规定：“重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。”“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。”第28条规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。”《规章制定程序条例》规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”第29条规定：“法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案或修改稿，报请本部门领导或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。”第31条规定：“部门规章签署公布后，部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。地方政府规章签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。在部门公报或者国务院公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。”

这类新闻发布有以下特点：一是属于抽象行为的公开，是在实施抽象行为过程中和对抽象行政结果的公开；二是属于不可诉的行为；三是行政机关的主动行为，不依申请而发布；四是不对特定对象发布。

第二种：具体政府行为的新闻信息发布

如《中华人民共和国行政处罚法》第4条第1款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”这类新闻发布有以下特点：一是属于行政机关履行职责、实施具体行为的公开；二是与特定的人群有直接的利害关系；三是对这类信息未加公开的，人们一般可以以行政机关程序违法为由提出异议。

第三种：政府部门在履行职务中产生、收集、传输、发布、使用、储存和清理的新闻发布

我国政府规定，统计机构要定期公布国民经济和社会发展情况的统计资料（《统计法》），环保部门应当定期发布环境状况公报（《环境保护法》），城市政府应当公布城市规划（《城市规划法》），气象预报和灾害性天气预报应当及时发布（《气象法》），疫情应当及时如实通报和公布（《传染病防治法》），地震震情和灾情应当公布（《防震减灾法》），汛情应当及时发布（《防汛条例》），国家对产品质量抽查的结果应当公布（《产品质量法》），上市公司和证券市场重大信息必须在规定时限内公布（《公司法》、《证券法》），等等。如《中华人民共和国统计法》第14条规定：国家统计局和省、自治区、直辖市的人民政府统计机构依照国家规定，定期公布资料。各地方、各部门、各单位公布统计资料，必须经本法第13条规定的统计机构或者统计负责人核定，并依照国家规定的程序报请审批。国家统计数据以国家统计局公布的数据为准。这类新闻发布的特点：一是公开的新闻属于行政机关在履行职务过程中收集、掌握、清理、储存的新闻信息；二是这类新闻一般不涉及一般的管理人；三是这类新闻一般具有可利用的资源价值。

二、按信息载体来分（两种）

第一种：会议新闻发布

三人以上在一起讨论、决定某些事项，都可以称为会议。正如《书·周官》中所说：“说事以制，政乃不迷。”可见，举行会议的方式古已有之。在现代社会，会议既是人们议事决策的一种社会活动方式，也是各级组织和个人发布或接收政策信息的一种主要传播方式。从传播的角度来看，将人们召集到一起，通过一定的媒介（如领导讲话、收看电视等）传播政策信息的活动可以称为会议。会议种类繁多，规格不一，规格最高的莫过于联合国等国际组织召开的国际会议、多边会议、圆桌会议、双边会议等等。在我国，对政治、经济和社会影响最大的莫过于党代会、人代会、全国政协会议，此外还有各地、各部

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