作者：白晓明,柳国梁
出版社：浙江大学出版社
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基础教育教师发展：政策与制度试读：
前言
教师是教育改革与创新的动力。2010年7月，胡锦涛总书记在全国教育工作会议上指出：“教育事业发展的关键在教师，必须紧紧依靠广大教师和教育工作者，遵循教育规律办学教学，不断提高教师政治和业务素质，弘扬尊师重教的社会风气。”这是对新中国60年教育发展的经验总结，也是今后教育改革和发展的指导方向。2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要“努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”。在我国，1000多万中小学教师支撑着世界上规模最大的基础教育体系。教师是当前教育改革和发展的核心力量和关键因素。推进基础教育学校的教师管理政策制度的改革与创新，已成为加强师资队伍建设，全面促进基础教育优质均衡发展的关键。
改革开放以来，宁波市基础教育实现了跨越式发展。第一次跨越式发展首先表现在学校、学生、教师数量激增，教育规模持续较快增长，其动力与人口大量流入、教育资源投入大幅增加有关。这样一种基于量的增长的跨越一直持续到新世纪来临，使宁波市的儿童青少年普遍享受到了九年乃至十二年基础教育，实现了人人“有书读”。新世纪的宁波教育事业进入高位发展阶段，以城乡教育的均衡发展和内涵发展为特征，以人人“读好书”为目标，以科学、公平、协调、均衡为诉求，单单依靠追加外部教育资源投入的方式是难以达到目标的，必须通过有力的教师管理政策导向和良好的制度设计，推动教师在教育价值取向、思维方式、教育行为乃至整个生存方式的更新，实现学校从整体面貌、内在基质和实践形态的转型性变革。
在教师管理改革与创新的实践中，教师专业发展正成为政策制度的制定者和实施者所关注的重点。教师专业发展的实现，不仅需要教师自身努力，还需要政府和学校为教师提供相应的政策制度保障。政策由组织、机构所提出，对群体和个体行为具有导向性；制度由组织、机构所制定，对群体和个体行为具有规范性。对于我国教育发展的目标和路径，党和政府出台了一系列重要的政策性文件，包括1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革和发展纲要》和2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等。与这些政策相配套，全国人大和中央政府部门制定了有关的法律、规章，对教育活动作出制度性规范。地方教育行政部门、学校针对本地、本校的实际，对有关政策、制度进行细化和落实。从这些政策、制度中，我们可以看到许多与基础教育及教师队伍建设有关的规定、条文。伴随基础教育的改革发展的进程，有关方面对教师的管理政策在不断调整之中，相关规定也日趋完善。
为系统地研究政策制度因素对中小学教师专业发展的影响，我们向宁波市社科联申报了2010年宁波市社会科学研究基地项目——“基础教育教师发展：政策与制度——以宁波为样本”，获得立项。项目由宁波市基础教育教师发展研究基地主任、宁波教育学院院长白晓明教授任组长，宁波市基础教育教师发展研究基地首席专家、宁波教育学院副院长柳国梁研究员任副组长，聚集了高校理论工作者、教育行政管理人员、学校管理者等多方面的研究人员，对项目进行了深入的研究。整个项目包含8个课题，“基础教育教师发展与政策制度因素”课题由柳国梁主持，陈国明、王旭峰、黄志兵等参加；“基础教育教师培养政策与制度研究”课题由张克勤主持，徐卫东、黄志兵等参加；“基础教育教师任用政策与制度研究”课题由朱敏主持，黄志兵、景翠兰、徐卫东、胡银茂等参加；“基础教育教师培训政策与制度研究”课题由何文忠主持，章涵恺、葛鹏、周耀威等参加；“基础教育教师考核政策与制度研究”课题由陈全英主持，陆少颖、王家忠、娄亚文、余莉英等参加；“农村学校教师管理政策与制度研究”课题由黄全明主持，陆少颖、张飒英等参加；“民办学校教师管理政策与制度研究”课题由黄和林主持，王雁如、尹晓军、施国柱、余如玉等参加；“民工子弟学校教师管理政策与制度研究”课题由袁玲俊主持，张红波、冀新花等参加。本书正是“基础教育教师发展：政策与制度——以宁波为样本”的研究成果，由各课题组组成的研究团队共同完成。
为了解决政府和学校的政策制度因素对教师专业发展的影响，2010年五六月间，项目组采用问卷等方式对宁波市城乡中小学幼儿园教师进行了整群抽样调查。调查由柳国梁主持，陈国明、赵建华、黄全明、朱敏、王晶晶、徐卫东、黄志兵、郑庆文等参加。调查内容围绕着影响教师专业发展的政策制度因素展开，涉及教师职前培养和职后管理（任用、培训、考核等）的几个重要环节。问卷的设计，是基于基础教育学校一线教师的视野，对影响教师专业发展的有关问题作出评价。为更好地反映整体的情况，并便于对各级各类中小学校和幼儿园的教师情况进行比较分析，抽样充分考虑了调查学校的城乡分布和不同的办学性质。调查对象以学校为单位抽取，其中幼儿园8家，小学5所，初中5所，高中6所（含职高2所）；城区学校11所，农村学校13所；公办学校10所（含公办幼儿园2所），民办学校16所（含民办幼儿园6所、民工子弟学校2所）。向这些学校的在岗教师发放问卷780份，回收760份，其中有效卷703份。
项目组以调研为起点，在基地主任白晓明教授、基地首席专家柳国梁研究员的领导下，各课题组分工协作，多次开会研讨研究思路、全书框架和相关观点，修改研究提纲和各章初稿。在项目研究中，我们以教师发展为基本目标，以宁波基础教育师资队伍的管理实践为样本，以基础教育教师管理政策与制度创新为突破点，以教师培养、任用、培训、考核为核心内容，以农村教师管理、民办教师管理、民工子弟教师管理为热点问题，深入剖析了基础教育教师管理政策制度与基础教育改革与发展的关联，并联系宁波的实践进行分析、评价。因此，在本书的第一章中，我们主要从理论和实践两个层面较为深入地阐述了教师管理政策制度与教师发展的关系、教师管理政策与制度的历史变迁和创新取向等问题，为后面章节的分析提供了理论基础和现实依据。第二、三、四、五章则就教师管理的四个核心环节——培养、任用、培训、考核进行分项系统研究，基于现实问题的反思就教师管理的政策调整与制度创新的具体路径进行较为全面系统地探讨，并针对在四个环节上的政策与制度所存在的问题提出了具有现实意义的对策建议。第六章重点就农村教师管理政策与制度创新进行研究，针对任用、考核、流动、培训等方面存在的突出问题，从管理理念、管理策略、条件保障三方面提出了创新路径，从而为推进宁波市城乡基础教育的均衡配置提供了新思路。第七章重点就民办学校教师管理政策与制度创新进行研究，分析了在许多地方都出现的民办学校教师队伍发展乏力的症结所在，从政府监督管理与民办学校自主管理两个方面提出了创新路径。第八章重点就民工子弟学校教师管理政策与制度创新研究，剖析了政策制度在制定与执行方面存在的问题和原因，从政府、市场、学校等层面提出了相关对策建议，这对宁波市政府解决外来人口子女就学难、享受优质教师教学难等问题具有十分重要的参考价值。
本书的创新突破点在于：一是研究角度创新。从全国性、区域性基础教育师资管理政策与制度的研究切入，直面影响教育公平、均衡和内涵发展的重点、难点，对教师管理的四大核心环节、农村教育与教师队伍建设、民办教育及教师队伍建设、民工子弟学校及教师队伍建设进行了深入分析，剖析了现行教师管理政策和制度存在的问题并提出了相应对策建议。二是研究方法创新。本研究整合高校理论工作者、教育行政管理人员、学校管理者等多方面的研究者，通过理论研究与实证研究、现状研究与政策制度研究的有机结合，从更开阔和深入的视野追求研究成果的科学性，追求所提对策建议的可操作性。三是研究结果创新。宁波在民办教育、课程改革、民工子弟在流入地入学等方面有过许多全国领先的创新实践。在新一轮基础教育发展中，本研究为宁波在教师管理政策和制度方面提供了创新探索，为解决相对薄弱农村教育、民办教育等探索了新路。
本书作为项目成果，是研究团队集体智慧的结晶。在各章完成后，柳国梁、陈国明、徐卫东、王晶晶、黄志兵等承担了全书的统稿工作。白晓明对书稿作了最后审定。
成果完成之际，由衷地感谢宁波市社科联和宁波市教育局的信任、指导与资助，感谢宁波市社科院副院长林崇建、科研管理处处长俞建文等的重要意见和建议。鲁黎明、黄朋月、翁弢等在项目资料收集中提供了许多帮助，谨此表示谢意。也感谢浙江大学出版社吴伟伟老师对本书出版的大力支持。在本书写作过程中，我们借鉴了许多专家学者的研究成果和学术观点，多数已经在文中做了注释，有些未及一一注释，在此一并表示真诚的感谢！这一课题研究涉及范围非常广泛，但研究还不是很深入，诸多问题的分析尚较为浅表，敬请专家和广大读者批评指正。作者2011年1月
第一章 基础教育教师发展与政策制度因素
教育发展，教师为本。造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍，是基础教育持续健康发展的关键。加强教师队伍建设，必须从教育事业发展的要求出发，以人为本，改革教师管理的政策制度体系，制定和落实合理有效的政策制度，使之成为促进教师发展的强大动力。
限于本研究的范围，本书提及的“教师”仅指基础教育学校的教师，具体是指幼儿园、小学、初中、普高、职高（含中专及技校）的教师。
第一节 教师发展与教师管理的政策制度
教师发展不完全是教师自身的事情，也是学校工作和教育发展的重要内容。教师发展不仅需要通过教师自身努力，同时也需要外部管理环境予以支持。教育管理，特别是教师管理相关的政策制度，与教师专业发展密切相关，在很大程度上决定教师专业发展的方向、速度和结果。
一、教师发展、教师管理的概念及其关系（一）教师发展的概念
教师发展，即教师专业发展，有时也称为教师专业成长。它的内涵丰富，通常有两种理解：一是认为教师专业发展是教师的专业成长过程，即教师在其职业生涯中不断提升自身的专业水平，持续发展，达到专业成熟的过程；二是认为教师专业发展是促进教师专业成长的过程。前一种理解是以教师自身心理为视角，后一种理解则是以教师受教育为视角。如叶澜等认为，教师专业发展是“教师的专业成长或[1]教师的内在专业结构不断更新、不断丰富的过程”。
具体地说，教师专业发展的内涵可以从两个方面进行理解：
第一，从外部条件来看，教师专业发展是通过制定与实施教师管理政策与制度来促进教师专业成长的过程。制定与实施教师管理政策与制度是保障教师专业发展的外部条件，例如科学的培养模式，可加速新教师的成长；合理的工资福利政策与制度可以为教师专业发展提供良好的物质条件；完善的培训政策与制度可以帮助教师提高业务水平；科学的考核政策与制度可以促使教师的“人格价值”和“人生价值”在专业生活中得到统一；等等。
第二，从教师自身来看，教师专业发展是教师专业知识、专业技能、专业精神等得到不断更新和丰富的过程。这个过程既包含量的增加，如教师的专业知识、教学经验、教育理论素养的积累扩展；还包括质的升华，如教师历经学习—职业指导教育阶段（职前阶段）、入职教育阶段、在职教育阶段，由处于角色适应的新手阶段向创造发展的专家阶段过渡。教师通过自身不断地学习和努力，提高教育教学认识，改进教育教学实践，促使其专业知识、专业技能、专业精神等得到不断更新和丰富。对于教师专业发展的这一理解，主要强调教师自身的自主发展，强调教师在教师专业发展过程中的主体地位，自主学习和努力。（二）教师管理的概念
管理可看做一种协调活动，是管理主体运用一定的原理与方法，在一定社会组织中通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对管理客体进行协调，优化资源配置，完成和实现组织共同目标的社会活动过程。教师管理是公共事业领域人员管理的一种。教师管理是根据有关教育法律、规章、制度的规定和教育教学规律，通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对学校教师的培养、任用、培训、考核等方面进行协调，优化教师资源配置，完成和实现学校教育教学目标的教育活动过程。
教师管理是针对教师所进行的一种管理活动，它既含有管理的本质特点，又具有自己的特殊性。其特殊性表现为：
第一，教师管理的关键是调动教师的积极性和创造性。办好教育，必须依靠教师。教师劳动的对象是学生，这种劳动形态具有活化性、灵活性和长效性。教师是学校教学工作的主体，教师管理离不开教师的主体意识与积极参与。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调：“教育大计，教师为本。有好的教师，才有好的教育。提高教师地位，维护教师权益，改善教师待遇，使教师成为受人尊重的职业。严格教师资质，提升教师素质，努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。”教师管理者的主要任务是要积极开发教师的潜能，为调动教师的积极性和创造性，实现教育目标，提供政策支持和制度保障。
第二，教师管理的原则要体现人本性和灵活性。教师属于知识分子，是依靠知识的创造、传播、应用来为社会作出贡献的脑力劳动者。教师长期从事精神产品的生产，自然也十分关心精神产品的社会价值和经济价值。教师的这一特点使其主体意识比较强烈，在思考角度、处理问题等方面具有差异性。在教师管理过程中，教师管理者要积极发动教师参与学校重大事务的讨论和决策，发扬民主，集思广益，并增加教师的认同感和责任感，以提高管理工作的效率。教育管理者在教师管理过程中必须充分体现人本性和灵活性，例如，开放教师的时间和空间；让教师选择自己的教育手段和教学方法；全面地综合评定教师的工作成绩；等等。
第三，教师管理的核心目标是促进教师专业发展。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》（下文简称《教师法》）明确规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。”教师所从事的教育事业是一项特殊的育人事业。这种职业特点体现了社会对教师的专业化要求。因此，在教师管理过程中，教师管理者要注重教师的专业发展取向性，为教师的进修提高和专业发展提供机会，从而满足社会对教师的专业化要求。
对教师管理活动这些特殊性的认识，有助于我们进一步理解教师管理的本质和内涵，并在相应政策制度的制定、实施过程中加以体现，从而更有效地促进教师发展。（三）教师发展与教师管理的关系
教师是向受教育者传递人类积累的科学文化知识和进行思想品德教育的专业人员，其根本职责在于教书育人。教师职责及教育目标的实现，有赖于教师管理的实施，即通过计划、组织、领导和控制等职能的运行对教师进行有效地协调。
教师发展的动力可以分为内部动力和外部动力。内部动力是指来自教师自身的驱动力，与教师的尊重需要、自我实现需要等的满足有关；外部动力是指来自政府、学校、社会的动力。教师专业发展除了有赖于内部动力外，还要取决于外部动力——政府和学校为教师专业发展所提供的管理政策与制度。
科学的、有效的教师管理能促进教师专业成长，使教师在更大程度上把潜在的能力转化为现实的能力，进而推动基础教育质量和水平的提高。合理的管理政策与制度可以强化教师专业发展的外部动力，使教师各种内部需要不断得到满足和生长，并反过来促使教师管理政策制度的创新。在进一步推进基础教育均衡、协调、科学发展过程中，必须致力于完善教师管理的政策制度体系，改进和改善教师培养、任用、培训、考核等方面的管理行为，为教师的专业发展提供良好的政策支持与制度保障。
对农村学校、民办学校、民工子弟学校来说，其师资队伍与城区公办学校相比的相对薄弱，固然与师资队伍的基础（历史状况）有关，但相应的管理政策和制度发挥了关键的影响。要研究现行的教师管理政策制度的利弊，厘清各项具体的管理行为在其中起到的作用。要改变这种现状，提高农村学校、民办学校、民工子弟学校师资队伍的素质，促进基础教育的均衡、协调、科学发展，必须改革现行的政策，创新具体的管理制度。
基于教师的发展取向，审视国家、地方的教师管理政策与制度的影响，特别是分析和反思宁波市教师管理制度实践，正是本书的研究视角。
二、教师管理政策制度概述（一）政策与制度的概念及其关系
1.政策的概念
国内外关于政策的概念主要有这样一些观点：第一，政策是某种由人们来执行或遵守的“文本”。这种文本通常包括某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等。例如，美国学者伍德罗·威尔逊认为，政策是“由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员[2]执行的法律和法规”。在中国，政策“文本”通常强调政党在政策主体中的决定性主导性的地位，例如，“国家、政党为实现一定历史[3]时期的任务和目标而规定的行动依据和准则”。第二，政策是一个过程。也就是说，政策的突出特点是不断变化发展的，具有不稳定性。例如，詹姆斯·E.安德森认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题及其有关事物的有目[4]的的行为过程。”第三，政策是有目的有导向性的活动。例如，美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为：政策是“对全社会的价值作有权威[5]的分配”；政策科学创立者哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡谱兰认[6]为，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。
我们认为，政策是以某个组织、机构在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所提出并对群体和个体行为具有导向性的、体现某种管理要求的规定。政策在内容上表现为一个组织、机构在一定的历史时期内力图实现的奋斗目标、遵循的行动原则、执行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。
2.制度的概念
制度概念的理解有多种。从文化人类学的角度，制度被定义为[7]“文化惯例”、“思想习惯”、“生活方式”等；从形态来看，制度是一种“契约”，它是思想的物化，具有相对稳定性；从组织行为来看，制度会影响组织中人与人之间的关系。柯武刚、史漫飞认为制度是[8]“各种带有惩罚措施、能对人们的行为产生规范影响的规则”。新制度经济学家大都将制度看成是约束人的行为规则体系或行为模式，如舒尔茨、拉担、诺斯都有类似的说明。我国的《现代汉语词典》认[9]为制度是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”。
对制度另一种观点，认为制度是集体的控制活动或行为，或特定的组织、机构。多数社会学家认为组织、机构是“规范化的和定型的[10]举止、行为或行动原则的载体”。这种“规范化的和定型的举止、行为或行动原则”就是“规则”或“制度”。康芒斯把制度解释为[11]“集体行动控制个体行动”。我国有学者则从政治伦理学角度将制度理解为规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构，认为这种规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构，受到一定权力机构的强力保障，它体现为具有管束、支配、调节作用的行为规则、[12]程序。
我们认为，制度可界定为，由组织或机构所制定并通过责、权、利来规范群体和个体行为，调节人与人之间、组织与组织之间或人与组织之间的社会关系的规则和行为规范。
3.政策与制度的关系
政策与制度的概念有一些差异。（1）从表现形式来看，政策一般表现为命令、指示、报告、规划和计划等；制度除了表现为法律、法规、规章、章程等正式制度之外，还表现为道德、风俗、习惯等非正式制度。即制度通常包括风俗、习惯、礼貌等内生制度和章程、协议等外生制度，其中内生制度具有相当大的稳定性，要想改变不太容易；外生制度与内生制度相比，稳定性较小，较易发生变化。（2）从稳定性来看，制度显得较为稳定、持久；而政策常体现为时代性和可变性，与某种阶段性目标、任务相联系。政策可以根据特定需要进行变更，其灵活性较强。但政策的灵活性不能超过一定限度，如果朝令夕改，政策的连续性和稳定性完全被破坏，对组织或机构及至整个社会的和谐稳定是有害的，甚至会损害政府威信和法规的严肃性。（3）从功能来看，政策比较强调导向性，体现某种程度的倾斜性，这种倾斜性常突破原有的一些规定；而制度则更强调规范功能。政策有时会因需要体现其稳定性和权威性，经过一定程序后转化为制度（如某种政策背景下由权力机关批准出台相应的法规）。
政策与制度都体现为一定的规定，用以制约特定对象的行为，以便实现某种目标。政策与制度都具有约束与激励、分化与合作、控制与协调等功能。制度的设立常常是为一定政策服务的，而政策的执行为制度的实施和变革提供动力。各种制度，包括各级各类法规和机构组织的内部规定，常常是由上级一级组织或机构的政策转化而来。这种转化强化了政策的稳定性和可操作性。
政策与制度的概念存在交叉区域，且联系非常密切。在教师管理环节中，政策和制度协同发挥作用。为简便起见，在后面的分析讨论中我们将两者合称为“政策制度”，不再分述。（二）教师管理的政策制度体系
教师管理的政策制度，是各级各类组织、机构在特定时期为调动教师的积极性、提高教育质量和实现教育目标，根据教师职业特点和教师管理规律，就教师培养、任用、培训、考核等方面所提出并对教师行为具有导向性的管理规定。这些规定通过明确教师教育教学过程中的责、权、利，规范教师的从教行为，调节教师与社会、教师与学校、教师与学生等的关系。
我国教师管理的政策制度体系由宏观的政策制度、中观的政策制度和微观的政策制度三个层面组成。
1.宏观的政策制度
宏观政策制度是指从国家宏观管理层面制定的教师管理政策制度，包括中央的政策文件、全国人大通过的法律、国务院及其组成部门（特别是教育部）出台的规章等。例如，《教师法》、《义务教育法》、《教育法》、《教学成果奖励条例》、《教师资格条例》、《中小学教师职务试行条例》、《特级教师评选规定》、《中小学班主任工作规定》、《中小学教师继续教育规定》等，对教师的地位、权利、责任、利益等进行了相应的规定，形成了一系列的宏观规范，如教师资格制度（许可制度）、职务或职称制度、任用制度、培训制度等。
2.中观的政策制度
中观的政策制度是指地方教育行政部门制定的教师管理政策制度，主要表现形式为地方性教育法规、规章、规划、意见等政策性和规范性文件。如《浙江省实施〈教师资格条例〉细则（试行）》、《浙江省中学教师继续教育实施细则》；《宁波市民办学校教师管理试行办法》、《宁波市中小学教师继续教育“十一五”规划》等。
3.微观的政策制度
微观的政策制度是指学校从内部管理层面，根据实际需要制定的一套教师管理的政策制度，涉及教师聘任制度、教师考核制度、教师工资和福利制度、教师晋升制度、教师培养与培训制度、教师奖惩制度、教师道德规范制度等更为具体的规范性条文。如宁波某中学制定了《特级教师带徒方案》、《“名师工程”行动方案》、《青年教师（前三年）培养方案》等。（三）教师管理政策制度的分类
根据《教师法》、《教育法》、《义务教育法》等法律法规对教师管理的相关规定，我们可以把教师管理的政策制度分为教师培养、教师任用、教师培训、教师考核四个方面。
1.教师培养的政策制度
教师培养的概念有广义、狭义之分。此处的教师培养概念，取其狭义，指的是教师职前教育阶段。教师培养政策旨在解决合格教师的来源。它使足够数量和质量的志愿成为教师的受教育者，通过一定的教育训练达到教师的基本条件，具备完成教育教学任务的素质和能力。教师培养的目的有四项：育道德、建观点、传知识、培能力。前两者是软性的、间接的，后两者才是硬性的、直接的，是教师培养的重点。我国相关法律法规对教师培养作了相关规定，指出要采取措施办好师范教育，加强教师培养工作。
2.教师任用的政策制度
教师任用的政策制度是对具备教师资格的人员进行聘用，担任一定的教育教学岗位职务的相关政策制度，涉及教师资格认定、岗位聘用、职务评聘、流动和退出，以及工资福利待遇等方面。我国相关法律法规对教师任用作了相关规定，指出教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。
3.教师培训的政策制度
教师培训的政策制度，是让在岗教师通过脱产、不脱产等各种培训方式提高教育教学素质的相关政策制度。教师培训是提高教师教育教学素质的基本途径，通过培训，教师知识结构、教育教学能力与技能、师德修养以及教育理论水平得以提高，学历、职称得以提升。教师培训可分为新任教师培训、骨干教师培训、名师培训；学历培训、非学历培训；脱产培训、在职进修等类别。我国相关法律法规对教师培训作了相关规定，强调各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。
4.教师考核的政策制度
教师考核的政策制度是对教师在完成学校工作任务的数量、质量、效率及态度等方面情况的考查与评定有关的政策制度。它涉及教师考核的主体、内容、原则、方法、程序等方面的规定。我国相关法律法规对教师考核作了相关规定，指出学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督。
除了以上分类外，教师管理的政策制度还有其他分类方法。如：根据区域的不同，可以分为城区和农村教师管理的政策制度；根据学校的性质，可以分为公办、民办和民工子弟学校教师管理的政策制度；根据教师专业发展不同阶段，可以分为新教师管理的政策制度、骨干教师管理的政策制度、名师管理的政策制度；等等。
基础教育的发展，特别是教师的发展，与教师管理的政策制度演变紧密联系在一起。本书将分教师培养、教师任用、教师培训、教师考核四个方面，从教师发展视角出发分析讨论教师管理政策制度的变革。
作为教师队伍中发展相对薄弱的群体，近年来农村教师、民办学校教师和民工子弟学校教师受到广泛的关注。他们的发展直接影响着农村教育、民办教育和流动人口子女教育的质量和水平，本书也将就农村教师、民办学校教师和民工子弟学校教师的管理政策制度作专题探讨。
三、教师管理政策制度的功能
教师管理政策制度的主要功能表现在以下几个方面。（一）导向和规范功能
导向功能是指教师管理政策对教师的教育行为和教育活动的发展方向具有引导作用。从作用方式来看，教师管理政策的导向功能有直接导向和间接导向功能之分。前者是指教师管理政策对其调整对象的直接作用。如《教师法》规定了教师的权利与义务，将在一定程度上维护教师的合法权益，推动《教师法》的贯彻落实；后者是指导教师管理政策对非直接调节对象的影响。例如，提高教师地位和生活待遇的政策，会间接影响人们的就业选择，引导青年学生积极报考师范院校。一般来说，教师管理政策的制定者在考虑有关政策时，比较重视其直接导向作用，而容易忽视间接导向功能。有时虽然也能对间接导向功能做出一些预见，但更多的情况是始料不及的。例如，有段时间地方在贯彻“基础教育由地方负责”的政策过程中，曾一度实施过农村中小学教师工资由乡镇负责的经费管理体制。该政策的本意是为了调动地方乡镇的办学积极性。但出人意料的是，实施该政策后，致使一些财政困难的落后乡镇拖欠教师工资的问题更加严重，极大地伤害了教师的工作积极性。由此可见，我们在制定和实施教师管理政策时，既要看到教师管理政策的直接导向功能的重要性，也切不可轻视其间接导向功能。
教师管理制度是调节教师与社会、教师与学校、教师与学生以及教师之间的关系的行为规范。因此，规范功能是教师管理制度最基本的功能。所谓教师管理制度的规范功能，是指教师管理者为有效实现教育目标，对教师行为进行规范、制约与协调，而制定的具有稳定性与强制力的规定、规程、方法与标准体系。事实上，依法治师是教师管理制度规范功能的具体体现。以《教师法》为例，由于教师管理制度与《教师法》具有各自不同的特点和不同的调整范围，使得两者在调整教育领域中的社会关系时具有各自特有的优势。在不便或不能运用《教师法》进行调整的某些领域，或者尚无《教师法》调整的某些领域，就要根据教师管理制度的特点，充分发挥教师管理制度的规范功能。（二）约束和激励功能
在日常生活和工作中，约束之所以存在，这主要是因为：第一，个人的力量不足以保护自己不受侵袭或损害；第二，在很多情况下看来难以确定每个人可以达到而又不损害他人的界限。这两种情况必然使社会创造出一种权力，支持受到损害威胁的个人的力量，并在可疑[13]的情况下确定个人权利的界限。“创造出一种权力”，实质上就是制定政策和制度。因此，教师管理政策制度的利益基础决定了其约束功能。所谓约束功能，即教师管理者通过制定和实施相应的政策制度来明确规定教师行为的活动界限和保障教师的权利和义务。约束功能包括限制功能和保障功能。限制功能就是要明确规定教师所拥有的权利；保障功能是指防止教师的权利受到侵犯和损害，以保证教师在履行其义务的同时享有相应的权利；两种功能统一于约束功能。
与约束相对应，政策制度还具有激励功能。教师管理政策制度的激励功能，是指通过政策制度的制定与实施，对有限的教师资源进行合理分配，可使各种复杂的教师利益关系得到正当解决，使教师的权利、义务在公正、平等的基础上达成一致，其行动得到相应的回报。教师管理政策制度的激励功能是通过目标导向与竞争来实现的。通过目标的设立，引导教师的行为方向，改变教师的偏好，影响教师的选择。竞争是鼓励教师的利己、求利的行为活动，以激发教师的创造性、积极性和潜能。在现实的教育教学活动中，由于教师的需要、动机和目的不同，利益也就不同，在交往的过程中，利益的不一致，必然导致冲突的发生。解决教师交往过程中所发生的利益冲突，需要通过政策制度的激励功能来实现。（三）分化与合作功能
所谓教师管理政策制度分化功能，是指教师管理者通过等级化的分化来实现对教师的责、权、利给予明确的规定和对各类教师权力的合理定位。教师管理政策制度的分化功能集中体现在两个方面：一是对教师职业身份定位问题。在《教师法》通过以前，按照我国的人事管理制度，教师职业并不是一个专门的社会职业。它与其他许多职业一起并称为“国家工作人员”或“干部”。这是一个以国家编制为确认标准、依法从事国家公务的人员群体。20世纪80年代以来，随着我国人事制度的改革与发展，国家公务员制度开始确立，新的国家公务员制度把原先的“国家工作人员”中的一部分，即“代表国家从事[14]社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员”分离出来。在这种情况下，教师职业身份的重新定位就成为一个必须解决的问题。1993年通过的《教师法》第二条规定了教师的身份，即“教师是履行教育教学职责的专业人员”。这个规定把教师确定为一个专门性的社会职业，这在一定程度上体现了教师的职业特点。二是教师管理政策制度分化的具体方式是类别化和等级化，即对教师进行分类管理，并在每一类型中进行等级化的分化来实现对责任、权利和利益的等级化定位。例如，基础教育的教师岗位聘用实施细则，就对高级职称教师、中级职称教师和初级职称教师等人员的岗位职责，各学校的分配条例对各类岗位教师所享受的各类津贴进行了明确规定，实现了教师管理政策制度的分化功能。
与分化功能相对应，教师管理政策制度还具有合作功能。所谓教师管理政策制度合作功能，是指教师管理者为实现教育的共同目标，对教师进行职责明确的组织分工，并促成各类教师在教育教学上的同心协力与合作。要实现合作功能，教师管理政策制度必须回答学校教育教学工作如何组织、教师业务水平如何提高、教师之间如何进行经验的交流、教师的课堂教学如何监督和评价、如何对教师进行考核等问题；必须明确规定教师与教师之间的协作规范。但是，教师属于知识分子，即是依靠知识的创造、传播、应用来为社会作出贡献的脑力劳动者，其劳动的个体化程度较高，因此，教师管理政策制度合作功能的实现有赖于教师个体积极性的发挥，有赖于教师对管理政策制度的深切的认同，有赖于学校民主管理的实现。合作是引导和促进教师与教师之间、教师群体与其他群体之间形成和保持良性的互助关系，以推动教育目标的实现。（四）控制与协调功能
控制功能是指通过政策制度对教师的教育行为和教育活动发展的制约和促进，以实现对整个社会教育活动的控制。教师管理政策制度控制功能的主要特征表现在：一是具有强制性。即对教师管理工作进行了广泛的监督检查，及时发现和纠正教师管理过程中的不合理因素，以保障教师教育教学工作的正常运转和发展。在监督检查过程中，凡违背政策制度的，都要受到批评，凡符合政策制度要求的，就要受到保护和鼓励。二是具有惩罚性。任何一项政策制度都是一定阶级利益和意志的体现，违反了政策制度，自然就会触犯某一阶级的利益，就必须要受到谴责和惩罚。譬如，为在全社会树立起尊重教师、关心教师的社会风尚，切实保护教师的权利和利益，《教师法》规定，“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚；造成损害的，责令赔偿损失；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
协调功能是指教师教育政策制度在教师队伍建设过程中能起到协调和平衡各种关系的作用。事实上，教师管理政策制度的协调功能是以一个全面、配套的教师管理政策体系为条件的。培养、任用、培训和考核等各种政策制度之间只有纵向一致、横向协调，相互配合、相互补充，而不是相互矛盾和抵触，教师管理政策制度才有可能发挥其协调功能。教师管理政策制度具有三个基本特点：一是多维性。教师管理政策制度所要协调的对象，不是单一的，而是多方面的。协调某一事物，正是为了使该事物与其他事物取得相对平衡。二是动态性，协调的过程是在教师专业发展中由失衡、不协调状态到平衡、协调、稳定发展转化的过程。三是适度性，教师管理政策制度在协调各利益主体之间不平衡关系时，应掌握利益需求的最佳满足界限，妥善处理各种矛盾和利益关系，违背了适度原则，就会物极必反，产生新的不平衡。
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第二节 教师管理政策制度的变迁轨迹
新中国成立以来，我国教师管理的政策制度经历了一个曲折发展的过程。教师管理政策制度的演变，是我国社会政治生活的一个缩影。60余年来我国社会经济文化的发展，特别是改革开放后政治环境的巨大改变，经济实力的迅速增强，基础教育的长足进步，对教师队伍建设提出了新的目标、新的要求，以人为本、以发展为导向成为教师管理的新理念，政策制度体系在变革中渐趋完善。
一、教师管理政策制度的发展脉络
从总体来看，教师管理的政策制度的历史演变可以根据新中国成立60余年来社会政治、经济变革的背景分为三个时期，即“使用—改造”时期（新中国成立至20世纪70年代末）、“重用—限用”时期（20世纪80年代至90年代中后期）和“规范—开放”时期（20世纪末至今）。下面，我们通过教师培养、教师任用、教师培训、教师考核四个方面梳理一下发展脉络。（一）“使用—改造”时期“使用—改造”时期主要是指新中国成立至20世纪70年代末。这一时期教师管理政策大起大落，管理理念剧烈动荡，管理制度屡立屡破。大体可分为依靠阶段（新中国成立至反右运动前）、改造阶段（反右运动至“文化大革命”开始）、动乱阶段（“文化大革命”10年）、恢复阶段（“文化大革命”结束至改革开放）四个阶段。在新中国成立初至反右运动开始前，教师尽管没有被列入工农兵队伍这一社会主流，但仍然作为依靠对象，作为党的教育事业的一部分受到重视。随着反右运动的开展，以教师为代表的知识分子受到明显影响，被列为思想改造对象。“文化大革命”开始后，教师作为反动知识的代表被视为“臭老九”，很多优秀教师被赶下讲台，到农村劳动。随着“文化大革命”的结束，许多长期脱离讲台的教师回校“归队”，一些在“文化大革命”前原本实施的教师政策得以逐步恢复、落实。在这一时期，政治气候变化巨大，教师总是处于被动的地位，教师的主体性、主动性和创造性被忽视。
1.“使用—改造”时期教师培养的政策制度
新中国成立后，教师管理主要继承解放区的管理经验和借鉴当时苏联的模式，对教师培养和师资配置实行“统包统配”，形成了封闭性教师培养体系。1951年政务院颁布的《关于改革学制的决定》规定：“幼儿师范学校培养幼儿园教养员；师范学校和初级师范学校培养初等教育师资；师范学院和师范专科学校培养中等教育师资；综合大学也担负部分培养中等教育师资的任务。”1952年，教育部《师范学校暂行规程（草案）》对师范学校的方针、任务、学制、教学计划等作出了规定，实际上提出了中等师范教育的必要标准，其规定：“师范学校的任务，是根据新民主主义教育方针，以理论与实际一致的方法，培养具有马克思列宁主义和马克思列宁主义与中国革命实际相结合的毛泽东思想的初步基础，中等文化水平和教育专业的知识、技能，全心全意为人民教育事业服务的初等教育和幼儿教育的师[1]资。”这一时期的教师培养的政策制度以封闭性师范教育为主导，主要借鉴苏联师范教育制度模式，师范学校承担培养新教师和对在职教师进行再教育的双重任务。在长达10年之久的“文化大革命”中，教师培养没有完成其应有的任务。
这一时期教师培养特点表现为：通过国家对教师的统一领导和调配，形成了封闭性的教师培养制度。由于计划总是滞后于发展，这一时代广泛存在的短缺现象同样地存在于师资培养领域。而持续不断的运动使得培养计划常常被打断，使师资短缺现象进一步加剧。
2.“使用—改造”时期教师任用的政策制度
1958年，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》规定：“必须适当解决中小学教师的编制问题。对于中小学教师的管理，要订出具体的制度，不得任意把中小学教师调做其他工作。”1962年，中共中央批发教育部党组《关于进一步调整教育事业和精简学校教职工的报告》及所附各级全日制学校教职工编制标准。
这一时期的教师任用采用国家统包统配。政策和制度在凸显计划性的同时，掩盖在政治口号下的人为因素突出。一些家庭出身有问题、方向不正确的教师被赶下讲台，而另一些代表当时运动方向的人员走进教室，走上讲台，这些人员往往没有受到师范训练。
3.“使用—改造”时期教师培训的政策制度
1953年，教育部召开全国高等师范教育会议，提出提高在职教师政治、业务水平的办法：“（1）加强现有教师系统的政治理论学习的领导，切实贯彻中国共产党中央宣传部关于高等学校政治理论学习的指示，系统地学习政治理论，逐步改变其立场、观点和方法。（2）号召教师学习教育科学，以提高其教育理论水平，并通过备课，编写教学大纲和教材，认真学习苏联先进科学成就，以逐步提高教师的业务水平，改变其旧的学术思想和旧的教学内容，提倡研究风气，注意中等教育，结合教学工作，进行科学研究。（3）邀请苏联专家和中国优秀教师有计划地到各地轮回讲学并举行座谈，或利用寒暑假，组织学术讲习会，借以提高教师的业务水平，并帮助解决疑难问题。（4）定期举行学校内部的或地区性的或全国性的专业课程的教学经验交流会及教学观摩。”1954年，《关于选拔优秀小学教师入高等师范学校学习的指示》从选送名额、选送条件、选送手续、考试、录取分配、入学时间、学生待遇等方面作出了规定。1955年，教育部《关于加强中等学校在职教师业余进修的指示》提出，目前教师业余进修的主要任务是把现有中等学校教师不够师专毕业程度的提高到师专毕业程度，可采取教师进修学院和函授两种形式。
对新中国来说，这一时期教师培训属起步时期，从培训活动组织到培训内容安排，受运动影响大，有很大的不确定性。一些教师培训学校建立起来，常常又在下一次运动中被撤销。
4.“使用—改造”时期教师考核的政策制度
1953年，《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》要求教师按“课程表与教学进度上课，建立出席检查、请假、成绩考核等制度”。1954年，教育部《关于“中共北京市委关于提高北京市中、小学教育质量的决定”的通报》：“对于教师的工作应有系统的考核，应根据学生成绩的优劣和进步速度的快慢来评定教师的工作成绩。对于成绩优良的，应注意培养和提高他们，使他们在改进教学工作中起带头作用和示范作用，并应给以奖励和逐步地、适当地提高其薪金待遇；对于成绩低劣的，应帮助他们改进和提高，如经过帮助仍不能称职者，应予以解聘或让其转业；对于思想反动、品质恶劣的，应加以审查并作严肃处理，决不能无原则地优容姑息，贻误我们对后一代的教育。”
这一时期总体上看没有形成规范的教师考核制度。政治方向几乎是评价教师的唯一因素，教师的业务能力被忽视。（二）“重用—限用”时期“文化大革命”结束，特别是党的十一届三中全会的召开使教师地位出现了巨大的改变。邓小平同志倡导的“尊重知识，尊重人才”被党内广泛接受，教师成为工人阶级的一部分。从20世纪80年代至90年代中后期，教师的作用受到肯定，政治地位上升，党和政府也重视从教师中选拔干部，但由于师资短缺，特别是农村师资短缺现象的普遍存在，相关政策制度对教师的流出给予了特殊限制，因此这一时期的特点可用“重用—限用”来概括。
1.“重用—限用”时期教师培养的政策制度
1980年，全国师范教育工作会议提出，要把发展师范教育视为发展教育事业的战略措施，明确了师范教育的地位、作用、发展方针和任务。为了保证九年义务教育需要的师资，1986年颁布的《义务教育法》规定师范毕业生必须从事教职。1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出：“进一步加强师资培养培训工作。师范教育是培养中小学教师的工作母机，各级政府要努力增加投入，大力办好师范教育，鼓励优秀中学毕业生报考师范院校。进一步扩大师范院校定向招生的比例，建立师范毕业生服务期制度，保证毕业生到中小学任教。”1996年，国家教委《关于师范教育改革和发展的若干意见》指出，要进一步完善由政府举办、社会积极参与支持的办学体制。
这一时期教师培养的政策制度的成效在于：一是《义务教育法》、《教师法》等为教师培养奠定了法律基础，教师培养体系不断完善。二是随着国民教育事业的发展，对教师培养的要求不断提高，这一特点在教师培养的教学计划的规定中体现比较明显。这一时期教师培养的政策制度的问题表现为：定向培养和定向分配保证了师资数量的基本需求，但使师范院校对高考生的吸引力下降，师范生录取分数线较低，有时生源不足；对小学、初中、高中教师的培养规格偏低，而且由于师范院校毕业生数量较少，一些中师毕业生进入初中、师专毕业生进入高中任教；师范院校，尤其是中师，注重教学技能训练，一定程度上忽视教育理论课程的开设，影响了师范生现代教育理念的形成和教育科学素质的提高。
2.“重用—限用”时期教师任用的政策制度
1986年，中央决定实行专业技术职务聘任制度，首次明确中小学教师职务系列也是专业技术职务的重要组成部分。1993年，《中国教育改革和发展纲要》规定：“积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革。在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩拉开差距。改革的核心在于，运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段，打破平均主义，调动广大教职工积极性，转换学校内部运行机制，提高办学水平和效益。”1993年颁布的《教师法》规定：“国家实行教师职务制度，具体办法由国务院规定”（第16条）；“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”（第17条）。将实行教师职务聘任制度上升为国家法律规定。
在这一时期，教师作为专业技术人员的地位得到确认，教师职务制度不断推进，结束了中小学教师被排除在职称系列之外的历史，提高了中小学教师的社会地位。对教师不利的政策是：限制教师在校间流动和调离教育系统，如一些地方规定：定向分配的师范毕业生在一定年限（常长达5年及以上）不能调出原单位，在岗的教师不能参加国家机关工作人员（即公务员）考试，除非教育行政部门同意（实际上除极个别特殊情况外，是不会得到同意的）。
3.“重用—限用”时期教师培训的政策制度
这一时期十分注重教师的业务培训和队伍建设。1978年，教育部《关于加强和发展师范教育的意见》规定：“要力争在三五年内，经过有计划的培训，使现有文化业务水平较低的小学教师大多数达到中师毕业程度，初中教师在所教学科方面大多数达到师专毕业程度，高中教师在所教学科方面大多数达到师范学院毕业程度。”1980年，教育部《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》对“教学有困难的教师”、“基本胜任教学工作，但未系统学习各所教学科专业知识的教师”以及文化业务水平较高、教学经验丰富、有创见的中小学教师，分别提出培训、提高的目标和要求。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》规定：“要争取在5年或者更长一点的时间内使绝大多数教师能够胜任教学工作。在此之后，只有具备合格学历或有考核合格证书的，才能担任教师。”1986年，国家教委《中、小学教师考核合格证书试行办法》规定，对不具备国家规定学历的教师，经培训并通过相应考核后颁发《教材教法考试合格证书》或《专业合格证书》。同年，国家教委《关于加强在职中、小学教师培训工作的意见》针对师资培训的渠道和形式指出：“为了争取按期完成培训任务，必须充分调动各教师进修院校、高等学校、中等专业学校以及广播、电视、电化教育机构和社会各方面力量的积极性，广开渠道，举办多种层次、多种形式的培训。”1993年，《中国教育改革和发展纲要》规定：“要制定教师培训计划，促进教师特别是中青年教师不断进修提高，使绝大多数中小学教师更好地胜任教育教学工作。到本世纪末，通过师资补充和在职培训，绝大多数中小学教师要达到国家规定的合格学历标准，小学和初中教师中具有专科和本科学历者的比重逐年提高。”1993年颁布的《教师法》规定：“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。”
这一时期制定的教师培训的政策制度比较密集，也取得不少成效。这一时期的教师培训主要是针对那些学历未达标的和教学岗位不合格的在职教师。其中，通过实行中小学教师《专业合格证书》制度，扩大了教师培养培训的覆盖面，使之达到最低的规定标准。同时，逐步开展以提高教师教育教学能力为主要目标的培训，在政策中还进一步提出培训出一定数量的骨干教师和学科带头人，使其中一部分逐步成为中小学教育教学专家的新目标。但在这一时期，各地由于教育发展和师资差异较大，制定的教师培训的政策制度差异非常大。在一些基础教育发展薄弱地区，教师培训仍很少开展。
4.“重用—限用”时期教师考核的政策制度
1983年，教育部《关于中小学教师队伍调整、整顿和加强管理的意见》规定：“从政治思想表现和工作态度、教育业务能力和教学效果、文化程度三个方面，由县级教育行政部门对每个教师进行一次全面考核，作为培训提高和调整安排教师工作的依据。”1993年颁布的《教师法》规定：“学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督”；“考核应当客观、公正、准确，充分听取教师本人、其他教师以及学生的意见”；“教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据”。
改革开放后，随着教师考核制度日益受到重视，考核规定的内容也越来越具体、全面。例如，《关于中小学教师队伍调整、整顿和加强管理的意见》（1983年）、《小学教师职务试行条例》（1986年）、《中学教师职务试行条例》（1986年）、《关于中、小学教师职务试行条例的实施意见》（1986年），等等。教师专业技术职务评聘，成为考核的核心内容。一些地方、学校把职称晋升与限制教师调动相联系，出台政策进一步强化教师流动的管理。（三）“规范—开放”时期
随着经济社会的发展，我国教师管理的政策制度也日渐完善。从20世纪末开始，我国教师管理的政策制度进一步规范，这种规范一方面源于整个社会法制的不断健全；另一方面也与吸收国内外（特别是发达国家和地区）教师管理经验有关。在规范的同时，我国的教师管理体系从教师培养、任用、培训、考核等多个方面走向开放。
1.“规范—开放”时期教师培养的政策制度
1997年，师范院校调整收费政策，从过去的免除学费，调整为收取一部分费用。1999年，教育部《关于师范院校布局结构调整的几点意见》强调：“跨世纪的师范教育必须深化改革，重组师范教育资源，调整学校布局，逐步提高层次结构重心，提高教师培养培训的质量和效益”，并明确提出师范教育层次结构由三级师范向二级师范过渡。2000年，教育部等部委联合下发《关于2000年高等学校招生收费工作的若干意见的通知》，指出对享受专业奖学金的高校学生也可收取学费。自此，师范生与非师范生并轨，几十年来免费就读师范的历史告一段落。2001年，《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“完善以现有师范院校为主体、其他高等学校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系。加强师范院校的学科建设，鼓励综合性大学和其他非师范类高等学校举办教育院系或开设获得教师资格所需课程。支持西部地区师范院校的建设。以有条件的师范大学和综合性大学为依托建设一批开放式教师教育网络学院。推进师范教育结构调整，逐步实现三级师范向二级师范的过渡，有条件的地区要培养具有专科学历的小学教师和本科学历初中教师，逐步提高高中教师的学历，扩大教育硕士的培养规模和招生范围。制订适应中小学实施素质教育需要的师资培养规格与课程计划，探索新的培养模式，加强教学实践环节，增强师范毕业生的教育教学与终身发展能力。”2007年，为了解决教育发展的区域不均衡性，促进教育公平，国务院决定在教育部直属的六所师范大学中试行师范生免费教育政策。
这一时期的教师培养的政策制度的成效在于：第一，师范教育从一个封闭的体系走向开放，从长远来说，这种开放带来的竞争将有助于师范教育的进步。第二，把教师队伍建设与基础教育改革紧紧联系在了一起。这主要体现在加强师范院校的学科建设、支持西部地区师范院校的建设、推进师范教育结构调整、探索新的培养模式、加强教学实践环节等方面。第三，从师范生完全免费，到全部收费，再到部分师范生免费，处理了靠计划或市场单一调节不能解决的一些问题。在社会主义市场经济体制已经确立的条件下，在我国存在较为严重的地区差异情况下，若按照市场调节教师的供求，会造成更大的不平衡。从这一点来说，部分师范生免费政策可以在某种程度上促进教育均衡发展。
这一时期教师培养的问题表现为：师范教育，特别是师范院校建设出现了弱化倾向；师范教育的光环淡化，报考师范院校的优秀生源减少；一些优秀师范毕业生不愿意到偏远、贫困的地区从教，甚至脱离教育岗位而流入收入较高、社会地位较高的行业。
2.“规范—开放”时期教师任用的政策制度
1986年，《义务教育法》提出建立教师资格证书制度。1993年，《教师法》再次强调实行教师资格制度。1995年，国务院颁布《教师资格条例》。但直到2000年，教育部才颁布《〈教师资格条例〉实施办法》。2001年开始，各地相继出台相应的规定，《教师资格条例》进入实施层面。随着教师资格的明确，教师队伍准入在规范中走向开放。另一方面，在这一时期，教师聘任制和人事分配制度改革得到深化。1998年，教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》规定：“实行教师聘任制和全员聘用制，加强考核，竞争上岗，优化教师队伍。”1999年，中共中央、国务院发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定：“建立优化教师队伍的有效机制，提高教师队伍的整体素质。全面实施教师资格制度，开展面向社会认定教师资格工作，拓宽教师来源渠道，引入竞争机制，完善教师职务聘任制，提高教育质量和办学效益。中小学根据学校编制聘用教师，可面向社会公开招聘，经县以上教育行政部门审批。”2002年，国务院办公厅发出的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》规定：“农村中小学任教人员必须具备相应的教师资格，对不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍，积极吸引高校毕业生到农村中小学任教。积极推行教师聘任制度，实行按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理。限期清退农村中小学代课人员。”
这一时期的教师任用的政策制度的成效在于：第一，随着教师资格制度全面实施，教师准入和聘任的法律规范日益完善。第二，通过深化人事分配制度改革，将教师队伍的建设与管理纳入法制化的轨道，教师的积极性得到了进一步调动。第三，推行适应市场经济发展需要的教师职务聘任制改革，使教师管理开始由“计划调配”向“市场配置”过渡，由“身份管理”向“岗位管理”转变，在一定程度上激发了学校和教师的活力。
这一时期在执行教师任用政策制度时也出现了一些问题：如表现出重效率目标的市场功利行为，个别学校干群间教师间矛盾凸现；解决了教师准入和聘任的问题，使优秀人才能够成为教师，但在淘汰不称职教师方面尚缺乏良好的制度安排；城乡资源配置和分配待遇的不公，使教师流动受到多方的非议；等等。
3.“规范—开放”时期教师培训的政策制度
这一时期，我国在基础教育教师培训的政策制度取得了重大突破。1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定：“鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师的工作，探索在有条件的综合性高等学校或非师范类高等学校中试办师范学院。”1999年，教育部全面启动了“中小学教师继续教育工程（1999-2002）”，并发布《中小学教师继续教育规定》，使得中小学教师继续教育工作制度化、规范化。2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》规定：“以转变教育观念，提高职业道德和教育教学水平为重点，紧密结合基础教育课程改革，加强中小学教师继续教育工作，健全教师培训制度，加强培训基地建设。加大信息技术、外语、艺术类和综合类课程师资的培训力度，应用优秀的教学软件，开展多媒体辅助教学。加强中青年教师的培训工作。在教师培训中，要充分利用远程教育的方式，就地就近进行，以节省开支。对贫困地区教师应实行免费培训”（第28条）；“加强骨干教师队伍建设。实施‘跨世纪园丁工程’等教师培训计划，培养一大批在教育教学工作中起骨干、示范作用的优秀教师和一批教育名师。在教育对口支援工作中，援助地区的学校要为受援地区的学校培养、培训骨干教师”（第29条）。
这一时期的教师培训的政策制度的成效在于：第一，教师培训体系不断得到完善。原来的封闭型的教师培养培训模式已经开始转变，非师范院校在教师培养与培训中发挥出重要的作用。第二，促进了普及性继续教育的形成。自1999年以后，我国进入了普及性的中小学教师继续教育新时期。第三，教师培训实现了从学历提高教育向非学历继续教育的转变，培训内容更多地与课程改革、教师专业发展相联系。但是，相关的培训政策制度仍然没有完全解决学校和教师参加培训的积极性问题，培训内容与教育教学脱节现象仍然明显，培训的针对性、实效性仍然有待增强。
4.“规范—开放”时期教师考核的政策制度
2001年，教育部《基础教育课程改革纲要（试行）》指出：“建立促进教师不断提高的评价体系。强调教师对自己教学行为的分析与反思，建立以教师自评为主，校长、教师、学生、家长共同参与的评价制度，使教师从多种渠道获得信息，不断提高教学水平。”2002年，教育部《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》指出：对教师的评价要多元化，不得以学生的考试成绩作为评价教师的唯一标准；通过评价，引导教师对教学行为进行分析和反思；评价主体也要多元化；评价标准既注意统一要求，也要关注个体差异和对发展的不同需求；评价方法要科学、简便易行；评价注重结果，更注重发展变化过程。
教师的考核问题受到前所未有的重视，以人为本的教师管理理念在考核中被越来越多地强调，教育部门和学校积极探索促进教师成长的教师考核的政策制度。这一时期教师考核的政策制度出现了许多创新和改变，如在考核内容方面，从主要考核政治思想素质，到重视通过学生的学习成果来评估教师，再到开始注重教师的教学行为，关注教师的教学反思过程和工作中的主动性；在考核方法上，增加了多方评价机制，丰富了评价途径，强调了科学性。这一时期的教师考核的政策制度存在的问题表现为：尽管已经认识到发展性考核制度对教师专业发展的重要性，但具体细则制定难度比较大，难以通过相应的政策制度加以具体体现，操作性不强。
二、教师管理政策制度的发展趋势
因应社会的发展，教师管理政策制度也在不断的调整。我国教师管理政策制度的调整，既源于国外一些成功经验的借鉴，也体现了对我国基础教育和学校教师管理发展规律的认识。（一）主要发达国家教师管理政策制度
1.培养方面
从培养模式来看，主要发达国家教师培养逐渐由封闭定向模式向开放模式发展。美国的师范学校从1839年创立到20世纪初期，大致上经历了60多年；20世纪初期师范学校开始向教师学院过渡。40年代以后，美国的教师培养模式开始走向开放。具体来说，美国原有的教师学院很快地都发展成为综合性大学，教师培养成为这些大学的一部分任务，而不再是全部；其他综合性大学也开始办教师教育专业。因此，教师培养不再有专门的学校进行，所有有资格的大学都可以培养教师。英国、德国、法国、日本等国家与美国的做法类似。英国目前已经没有专门的师范院校了，德国专门的师范院校很少，法国没有专门的师范院校，日本只有为数不多的几所教育大学。
从课程设置来看，主要发达国家在课程组织形式、课程内容、时间分布、实习方式等方面都有较大差异，如美国大学本科前两年不分专业，主要是学习普通文化课程，为专业学习奠定扎实的基础。第三年选择主修和辅修，如果把教师教育作为主修或辅修，就需要学习学科专业课程和教育学科课程，还要进行实习。日本教师培养课程包括教养科目、学科专业科目、教职专门科目。德国则分为两阶段，第一阶段为在大学学习教育学科、专门学科和教学法等理论，第二阶段是到中小学实习。各国课程模式上主要由本科阶段和研究阶段两个层次构成。各国都比较注重课程内容的全面性、合理性和专业性。
2.任用方面
从教师任用资格来看，主要发达国家都建立起教师资格证书制
[2]度。教师资格证书制度在一些实行非定向型教师培养制度的国家比较严格。例如，德国从1978年起，中小学正式教师一律由综合大学培养，学生读完大学二年级基础课程取得合格分数并选修完师范专业课程后，才能申请教师许可证。英国自1970年以来，要求大学毕业生再接受一年的教育专业训练，才能获得教师资格证书。美国各州要求中小学教师必须在高等师范学院学习2～4年。日本于1949年颁布了《教员许可证法》，规定日本所有教师必须受过专业训练，修完规定的专业课程，小学和初中的一级教师必须大学毕业，具有学士学位；二级小学和初中教师必须短期大学毕业或在大学学习两年以上。
从教师任用方式来看，教师聘任制是主要发达国家教师任用的基本制度。被聘教师一般是与当地地方教育行政部门签订聘约，尽管各国教育改革中下放了学校的权力，但在体现学校主体地位的同时，仍要求在招聘教师、签订聘约、解聘教师时，重视体现教育行政部门的管理和领导。聘用后，美国、英国、法国等国由学校或地方教育部门与教师签订契约，明确双方的权利和责任，试用期过后一般可以选择长期聘用；日本、韩国等国则采用教育公务员制度，强调保障教师的权利与地位，一经任用，若无重大过失，不得解聘。由此看来，主要发达国家教师聘任制十分注重教师权益的保障，积极提高教师的地位与专业素质。
3.培训方面
从培训目标来看，20世纪80年代以后，美国、英国、日本等主要发达国家在推进以提高学历为目标的教育改革过程中，教师资质能力的提高成为了共同的课题。教师培训与新的教育课程的推行、学校的管理、教育的法令、新的教育设备的导入等相关联，各国都把培育适应社会实际和解决学校自身问题的能力作为培训目标。
从培训机构来看，一些发达国家为教师提供培训场所和机会的机构是多种多样的。例如，英国向基础教育教师提供进修活动的主要机构有：大学教育学院或教育系，这类机构一般都办有培训专业和基础教育各学科业余培训班，或开设内容广泛、程度不同的教师培训课程，这种机构是英国举办中小学教师培训的主要阵地、高等教育学院、开放大学、教师中学、皇家督学团，教育部与地方当局也都参与其中。德国最重要的教师进修机构是州一级的教师培训中心机构，除此之外，还有民间团体建立的教师培训机构，各级社区组建和负责的培训机会，高等院校，函授培训机构以及中小学校。国外这种全方位纵横交错的教师培训机构为不同类型、不同需求的基础教育教师培训提供了有力保障。
从培训方式来看，灵活、多样是国外教师培训方式最突出、最普遍的特点。例如，美国基础教育教师的培训方式主要有师资培训日、必修课程、攻读学位、暑期学校、讲习班和研讨会等；日本基础教育教师培训方式有认定讲习、函授教育、学分考试、进修班、讲习班、在大学旁听或者选课和教育研究生院大学等。
从培训内容来看，主要发达国家教师培训的内容正朝着更注重实效的方向发展。例如，英国开设了各种长期、短期的课程供教师进修。长期课程主要提供读学位，短期课程旨在研讨实际问题，以求最大限度地满足不同层次教师的不同要求。美国十分强调培训内容的针对性、实用性和前瞻性，中小学逐渐成为在职培训的主体，逐渐承担起确定培训内容的责任。这种校本培训的内容主要在于满足教师个人需要，重视教师在教学实践过程中所遇问题的解决和所需技能的获得，诸如如何实施有效教学，如何运用信息技术加强学生课堂练习，如何满足有特殊要求的学生的需要等。德国也将中小学视作教师进修的基层组织，培训内容实践性、实用性强，将听课、观摩与研究教学理论和教学实践相结合，也可以讲解优秀教案，便于学以致用。
4.考核方面
一些主要发达国家在教师考核方面十分注重教师专业发展，并把教师专业发展作为评价与考核的基本目标，以立法的形式确立，以法律为实施基础提供保障。例如，英国政府为促进教师专业成长，于2000年由教育与就业部发布了《中小学绩效管理》的通告，对1991年《教育（学校教师评价）条例》作了修订，提出了新的发展性考核制度——绩效管理考核制度。绩效管理考核制度实质上是发展性考核制度的延伸，它十分强调教师专业成长与评价考核的个人化、个性化和民主化。当然，绩效管理考核制度也非常重视奖惩性考核的作用，学校将根据绩效考核结果，提出考核合格与优秀教师的奖励和晋级建议。美国中小学教师专业发展还受到了标准化运动的深刻影响。美国师资发展委员会在总结有效师资发展的研究成果和实践经验的基础上，于1995年颁布了第一套教师专业发展标准，并于2001年进行了修订。这些标准提醒了人们优质的专业发展是什么，以及为专业发展的有效考核提供了可借鉴的基础。（二）我国教师管理政策制度的发展趋势
1.培养方面
从培养模式来看，未来教师培养体系将日趋开放。传统上，职前教师培养主要由师范院校承担，在职教师进修主要由各级教育学院、教师进修学校承担。目前，许多师范院校也开始办非师范类专业，有些师范大学的非师范类专业学生已经超过了师范类专业的学生，而非师范院校和非师范专业的毕业生也可以通过教师资格认定，获得任教资格。我国定向型师范培养模式将日趋式微。
从课程设置来看，更加重视教育学科的专业性和课程的实践性。传统的课程一般分为公共课程、专业学科课程、教育实习或实验设计等，把教育学科课程放在公共课程内，开课数量少（主要是教育学、心理学和学科教学法三门），教育学科理论体系落后，教育实践时间少。我国基础教育变革，必然要求教师培养在课程的构成、内容、模式等方面进行调整，进一步突出教师发展需求。
2.任用方面
教师资格标准，包括学历条件、受训资历等，将持续提高；教师资格证书终身有效的层面将打破。目前，我国教师资格的认定，师范生以毕业证书为门槛，非师范院校毕业生只是简单地测试教育理论知识，对学科专业知识和教学能力缺乏足够的评估。今后，教师资格认定将趋于严格，对申请者采取知识技能考试与教学能力考核等手段，从多角度来检测其从教能力。
从教师任用方式来看，将进一步加强和完善教师聘任制。近些年来，我国开始实施基础教育教师聘任制，尝试打破教师的“铁饭碗”、“大锅饭”。但遇到不少问题，还需要教师资格制度、教师考核制度改革等多方面的配合。基础教育的公共性质以及教师职业的公务员色彩，使得政府对基础教育教师的聘任管理绝对不能等同于一般职业劳动者。要真正建立起“能进能出，能上能下”的教师任用制度，任重而道远。
3.培训方面
教师培训制度将进一步完善与加强，例如：（1）培训目标要以知识本位和能力本位并重，知识本位着眼于教师知识的更新，主要是通过课堂教学、专题报告等课程化途径来实现；能力本位则着眼于教师能力的改善，往往通过一些非课程化的途径来实现。（2）培训内容要注重实效性，能够满足教师专业发展的需要，能够解决教育教学所遇到的问题等。（3）培训方式注重多样化和开放性。要进一步办好教育学院和教师进修学校，发挥其他高校和各类培训机构组织教师培训的积极性，探索通过讲师团、校际协作和讲学活动、组织互相听课观摩教学、举办各种专题报告会，进行校内教学研究室活动等多种灵活有效的培训方式，适应我国教师培训从达标教育向提高学历和职业能力转变的需要。（4）经费管理要加大量的投入更要提高其效益。政府对教师培训的投入逐年增长。在投入增加的情况下，更要注重经费的科学合理使用，如对现代化的培训设施的充分利用，培训实效同步增长，等等。
4.考核方面
建立发展性教师评价体系成为教师管理政策制度变革的一种方向。发展性考核体系强调：（1）考核主体的多元性，包括教师、领导、同事、学生、家长、有关专家等，同时要注重对这些主体实行专业能力的培养，以保证考核的公正性、专业性。（2）考核内容注重奖惩更要注重教师发展，即考核内容除了德、能、勤、绩基本工作表现外，还考虑考核发展性的表现和个性化的表现。（3）考核方法定量与定性相结合，注重质性分析；发挥诊断与激励功能，注重过程评估；注重绩效考核。（4）考核结果使用充分发挥教师考核的多种功能，利用考核结果诊断教师专业发展中的问题，以考核促发展。
[1]
陈永明等：《教师教育研究》，华东师范大学出版社2002年版，第7页。
[2]
陈孝彬：《教育管理学》（修订版），北京师范大学出版社2005年版，第300页。
第三节 教师管理政策制度的创新取向
教师是基础教育发展的关键因素。管理政策制度的变革必须从促进教师发展的取向出发，树立科学的教师管理观，以人为本，在保持教师队伍基本稳定的前提下，使教师队伍整体素质不断提高。
一、教师管理政策制度创新的理论基础
教师管理政策制度的创新首先必须明确其理论基础。如果没有坚实的理论基础，就会导致政策制度因缺乏根基而不稳定、缺乏连续性。以先进的理论作为政策制度的出发点和发展方向，才能顺应经济社会发展的趋势，满足基础教育改革发展的要求。在各种理论中，教师素质理论、教师专业发展理论、现代教师管理理论、教育科学和谐发展理论与教师发展关系尤为密切，应成为基础教育教师管理制度创新的重要依据。（一）教师素质理论
在人类社会的早期，社会对教师提出的要求，更多的是强调知识与经验的传授、道德的继承，人们看重的是教师的知识与人品。随着社会的发展，人们对教师素质的要求越来越全面，越来越具体，标准也越来越高。尽管今天人们对教师素质要求的认识仍然存在差异，但是大多数人还是认可教师应该具备以下几方面的素质：
第一，具备高尚的职业道德素质。高尚的职业道德素质，是教师所应具备的最基本的素质，对教师职业具有特殊的意义。作为塑造人的教育事业，教师的内在品质对学生的影响是无形的，却又是最有力的，因此显得非常重要。
第二，拥有广博的科学文化知识。此处所指的科学文化知识，主要指扎实的基础知识、广博的相关学科知识等。教师拥有宽广的知识面，掌握基础的科学文化知识，就为知识的讲授奠定了坚实基础，有助于提高教学的深度和广度。
第三，掌握精深的学科专业知识。教师所从事的专业教学一般都是相对固定的，精通自己所教学科的专业知识，是教师必须具备的基本业务素质。教师只有掌握精深的学科专业知识，对学生进行教学时才能做到游刃有余。
第四，拥有深厚的教育专业素养。作为专业人员，教师不仅需要具备教师职业必备的基本知识，还应掌握教书育人所需要的技能技巧，而且更要拥有广阔的教育视野、敏感的问题意识、过硬的科研能力。教师不仅应该是知识的传授者，还应该成为研究者，是能有效地、创造性地解决教育教学领域中的问题的专业人员。
第五，具备创新和终身学习的能力。21世纪是一个高度信息化的时代，教师必须具有较强的掌握信息的能力和知识创新的能力。作为专业工作者，教师在专业知识和技能方面必须不断丰富和发展，所以教师必须不断地接受教育，成为终身学习者。
教师是实施素质教育和建立社会主义教育体系基本框架的主要力量，应全面、自觉地提高自身的素质以适应新时期教育改革和发展的更高要求。教师素质理论为教师的政策制度改革与创新的研究与实践确立了基本出发点和立足点。（二）教师专业发展理论
对教师的成长过程，国外心理学家进行了大量的研究。20世纪70年代以来，国内外教师教育专家关于教师教学专长的构成及其发展阶段方面提出了很多理论，系统而全面地阐释了教师教学专长的构成、发展阶段及其特点。在这些研究中具有代表性的理论有美国亚利桑那州立大学心理学教授柏林纳（Berliner，1988）的教师教学专长发展阶段理论、美国心理学家斯腾伯格（Stemberg，1995；1997）专家型教师教学专长的原型观和美国学者卡茨（Katz，1972）的教师成长的四阶段理论等。柏林纳的理论认为，教师教学专长的发展分为新手、熟练新手、胜任型教师、业务精干型教师和专家型教师等五个阶段，在不同的发展阶段教师教学专长也具有不同的特点。斯腾伯格的专家型教师教学专长原型观将教师的教学专长区分为知识、效率和洞察力三个成分。这三个成分对教师课堂教学的自动化水平、执行监控能力以及对课堂信息的选择性编码、选择性联合和选择性比较过程有重要的影响。卡茨（Katz，1972）通过访谈与调查的，提出了教师成长的四阶段理论。他认为，教师发展成长可分为求生存时期、巩固时期、更新时期和成熟时期。求生存时期的教师是指参加工作1～2年的教师，他们努力适应教学状况的目的是以求生存。巩固期阶段的教师是指工作3年左右的教师，他们已经获得了一定的教学技巧和经验，对学生有了一定的了解，开始把注意力集中在有问题的学生身上。更新期教师已至少有4年的教育经历，他们开始运用自己的思想寻求新的教学方法。成熟期阶段的教师已经成为一名专业的教育工作人员，他们能够对教育问题做出反省性思考，并逐步形成自己的教育风格。
尽管不同的研究人员对教师发展问题的看法有所不同，但有一点可以肯定，从研究人员提出的关于教师成长与发展的理论中得出，教师个体的成长过程其实就是其职业社会化的过程，而且这个过程是贯穿于教师的整个职业生涯，在教师成长的不同阶段面临着不同的问题和不同的发展需要，既然教师专业成长有一个过程，在制定政策、制度时就应该充分考虑教师专业成长过程的规律，有必要针对教师成长过程来建构教师管理的政策制度体系，以保证教师在专业方面顺利成长。（三）现代教师管理理论
教师管理政策制度的创新，必须与现时代教师管理的特点与要求相适应。现时代的教师与传统的教师管理有着很大不同，主要表现为现代教师在应对各种教育改革的过程中，不仅在教育过程中自身角色的转变，需要在专业成长、执教能力、与社会沟通交往能力等方面得到更多的发展，而且作为一个“人”，他们在促进学生发展的同时，也应该使自己得到生命质量的提升。如果说以往教师在其职业生涯过程中还伴随着几分自由与闲暇，那么当代教师却面临着越来越多的压力，专业素养的要求越来越高，劳动更加繁杂，心理问题、职业倦怠已成为现代社会中教师的共同体验。
现代教师管理理论认为，教师的专业发展与积极性的激发，根本的不是靠“大棒”，而是需要营造和谐的激励环境。因此，在现代教师管理过程中十分重视“非理性管理”、“人本管理”和“人力资源理论”等，要求在管理活动中，必须渗透人本管理的思想，关注教师的生存状态，激发教师的成就动机，满足教师的发展需要。它所强调的是要把教师首先作为“人”而非“工具”进行管理。在管理中，必须把促进他们发展（身体和心理等）、提升他们职业价值认同感和幸福感置于首位，以“尊重他们合理需求”、“承认他们在教育管理中的主体地位”、“有效开发他们的潜能”等为策略。特别是现代管理理论中的公平理论、需要层次理论、激励理论、期望理论等，无疑对教师管理政策和制度具有重要价值。（四）教育的科学和谐发展理论
教育的科学发展与和谐发展是当今教育改革与发展的两个基本主题，也是推进教育创新的基本前提。科学和谐发展是教育发展的内在需求，是教育发展的规律性趋势，是教育发展的重要保证，也是教育发展的理想目标。教育的科学和谐发展理论，重点强调的是“公平”、“均衡”、“优质”、“服务”。其中“公平”与“均衡”是前提，“优质”与“服务”是策略。教育发展的不均衡、不公平，必将影响到社会主义和谐社会的建设。在同一个区域内，由于其经济发展状况，社会生活习惯，历史传统风貌都具有相似性，差异性较小，率先实现区域内的和谐，是一种较为现实的举措。教育和谐发展就是区域范围内教育与社会经济环境之间，以及教育系统内部的城乡之间、各级各类学校之间、各种群体之间系统协调、公平均衡、科学合理地发展。城市化推进过程中，追求基础教育的均衡发展，是社会和谐发展对基础教育提出的必然要求。
二、教师管理政策制度创新的价值取向
制定的教师管理政策就需要履行如下两大功能：一是保证教师队伍的整体稳定，使国家教育事业得到持续发展；二是有助于促进教师个体以及教师队伍整体素质不断提高。这是教师队伍的管理的目的所决定的。
在对教师管理政策的功能定位上，以往更多地强调保证教师队伍的整体稳定，因此，制定教师管理政策的价值取向就主要着眼于建立和规范教育事业发展的正常秩序，立足于对教师的控制，对于维护教师的权益重视不够。不可否认，教师管理政策的重要价值目标是追求一种有序管理，以保证教育教学秩序。但如果教师管理政策仅仅着眼于“管”的角度，把“控制教师”作为根本的价值诉求，这最终将导致不良后果。教师管理政策的价值主体是人而不是物，教师管理政策的核心应该定位为“教师的发展”，“以人为中心和归宿”是教师管理政策的终极价值。
所谓教师政策价值取向是指教师政策主体在制定教师政策过程中价值选择的总趋向和价值追求的一贯性倾向，具体表现为用什么样的价值标准，确立什么样的价值目标，通过教师管理政策与制度来寻求、确认、实现、创造、分配价值，履行上述两大功能。因此在教师管理的政策制度制定过程中价值取向至关重要。总结历史经验教训，分析转型时期社会政治经济文化深刻变革，适时地调整我国教师管理政策价值取向十分必要。当前我国教师政策价值取向应进行以下三个方面[1]的调整。（一）教师社会功能定位的调整：从政治代言到职业行为
阶级定位已经丧失了存在的历史合理性。长期以来，我国教师政策制定者和决策者基本是用阶级观点来确定教师的社会定位问题的，这种政策取向在一定的历史时期曾发挥了一定的正面作用。但是，从总的效果来看，这种政策取向的负面作用是很大的，带来的是教师政策的不稳定性和过分政治化倾向。显然，以阶级来划分教师属性具有极大的不合理性，无法彰显教师的职业特点和劳动特性，严重的还会造成对教师这一职业群体特殊性的轻视和利益的维护，其政策的科学性也不言而喻。
从职业的角度确定社会人群的社会定位，是世界各国普遍采用的方法。从世界主要国家对教师定位的取向看，基本有这样的共识：作为社会个体，教师是职业劳动者；作为社会群体，教师是一个职业群体。教师职业是特殊的专门职业。教师不仅是一个职业，而且是一个特殊的专门职业。这种“特殊”主要体现在教师职业公共性和专业性上。教师职业的公共性，是指教师职业不仅是营生的手段，而且担负着人类社会文化传承的神圣历史使命，要对历史负责；同时承担着培养适应社会、服务社会、推动社会发展和进步的各类社会成员的责任，要对社会负责，对人负责。教师职业的专业性，是指教师职业不是随便什么人都能做的，而是要由接受过一定程度的教育和专业训练，具备相应资格和素质的专业人员才能从事。（二）教师身份标准的调整：从国家干部到专业人才
改革开放以后，国家把教师划归为“国家干部”身份，教师人事档案管理、工资福利待遇、评价等政策也是参照国家行政官员、公务员的标准制定。但干部标准不能全面准确地反映教师的职业特点和要求。随着我国以“政企分开、政事分开、分类管理”等目标为方向的管理体制改革与教师专业化的推进，我国开始尝试从教师的“职业属性”来制定管理政策，提高了政策效用和与教师职业特性的契合度。
与其他职业相比较，教师具有劳动内容的复杂性、劳动过程的创造性、劳动要求的示范性、劳动方式的个体分散性、劳动社会效果的潜在性的职业特点。因此，教师政策应确立以人才为核心的价值标准，即建立在“教育人才”基础上制定和评价教师政策的尺度。既要体现社会地位崇尚性，教师政策应有利于引导社会尊重教师，崇尚教师职业，树立教师“人师”、“世范”的形象和权威；又要利于人才资源开发的效益性，教师政策应有利于开发教师的智慧和潜能，充分调动教师的能动性和创造性。因此是否有利于形成“尊师”的社会风尚与促进教师发展应是衡量教师政策好坏得失的首要标准和重要标准。（三）教师管理理念的调整：从加强管理到促进发展
我国促进教师发展的主要任务应是推进教师专业化发展。教师专业发展是“教师的专业成长或教师的内在专业结构不断更新、不断丰富的过程”。教师专业发展的动力可以分为内部动力和外部动力。内部动力是指来自教师自身的本能性的内驱力，例如满足教师的各种合理需求、形成学会学习的能力、培养反思的精神、强化自我更新的意识等；外部动力是指来自学校、家庭、社会等非教师自身的社会作用的动力。例如教师管理的政策制度就是外部动力。教师专业发展除了有赖于内部动力——教师自身的本能性的内驱力之外，还要取决于外部动力——政府和学校为教师专业发展所提供的教师管理的政策制度。教师专业发展和教师管理政策制度是相互促进、互动提升的关系，科学的、有效的教师管理能促进教师专业成长，而教师专业发展使教师在更大程度上把潜在的能力转化为现实的能力，这种“转化”会使教师管理及其政策制度不断更新和完善。
因此，教师政策应促进教师的发展。一是促进教师职业的专业化，确保教师职业的专业地位。在制度上，用法律保护教师的权利和义务，建立并完善教师职业准入制度，提供经济保障。在组织上，鼓励并支持教师建立行业自律组织，政府和学校应认可教师在教育教学工作中拥有更大的自主权，并确保这些权力不受侵犯。二是促进教师素质的专业化，赢得社会对教师的专业认同。政府应推进教师专业化，发展教师教育机构，并对这类机构进行认定，构建较为完善的教师终身教育体系，建立双重学科的教师专业发展制度，改革教师教育课程，实现教师专业水平与教育水平的同步提升。三是促进教育的发展、教育改革的不断深化和教育质量水平的不断提高。教师作为教育活动的主体，他们既是教育改革的承受者，同时也是教育改革的推动者。教师政策促进教育改革的不断深化，就是要通过教师人事制度的改革，不断强化教师在教育改革中的主体地位，调动教师广泛参与改革、推动改革的自觉性和积极性。促进教育的发展，就其本质来说就是促进人的全面发展，而促进人的全面发展则是教育政策和人才政策的最高价值追求，自然也是教师政策的最高价值追求。
三、教师管理政策制度创新的实践选择
在对转型时期教师管理的政策制度进行反思的基础上，结合我国教育事业发展的趋势，我国新时期教师管理的政策制度的建构与创新在实践层面需要解决如下四方面问题。（一）完善中小学教师资格标准，推行科学的教师岗位聘任制
1.实行严格的国家统一考试
发达国家在教师资格认证方面，规定要修习相关的教育课程，从管理角度强调实行严格的国家考试。只有在通过理论考试的基础上，再由地区教育中心进行为期一年的教育职业培训，结束后通过育实践考试，方能获得证书。我国在实行教师资格证书制度时也应该实行严格的国家考试，把好教师“入口关”。
2.提高教师资格制度的权威性
由于教师资格证书制度的重要性，我国应该提高教师资格证书制度的权威性，一方面应该从政策层面上升到教育法规的高度，另一方面在有关法规里应该健全相关内容，尤其应该对教师专业课程、教师资格有效期、教师资格社会考试制度等内容作出明确规定。
3.实行教师证书注册制度
目前我国的教师资格实际上是终身的。为了激励教师不断上进、终身学习，教师资格不应该是终身的。应该实行教师证书的多样化，设计一个教师证书体系。设计多样化的教师证书种类，为建构激励教师终身学习机制奠定基础。为了促使教师不断提高自己的专业水平，可以在政策中规定少发长期证书或不发永久证书，而采用针对短期证书的换证制度，即拥有短期证书的教师在持证有效期内必须参加在职培训，达到一定的水平到期满时才可换到新证，继续从事教学工作。
4.实施教师岗位聘任制
教师是一种专业性很强的职业，从业人员的素质要求随着社会发展而不断提高。同时，教师具有较大的职业自主权，业务难以规范化，因此，国家需要制定科学的教师聘任制度。由于教师的资格认定、聘任方面的管理是教师管理工作的基础，所以，教师聘任制度的制定具有重要意义。
在我国教师管理政策中，应该对教师聘任制涉及的重大问题作出严格的规定。首先，要建立岗位设置管理制度，明确规定教师职务的档次，具体涉及各级职务标准、职务工资标准、教师编制标准及职务结构限额等方面内容。其次，要明确学校在教师聘任问题上的具体权限。一般来讲，学校具有在国家规定的教师编制标准、职务工资标准和教学职务结构限额内聘任教师的权力。最后，要确定聘任教师的推荐权。学校领导决定聘用教师职务之前，都必须经过相应的资格审查机构进行推荐。因此，国家需要对资格审查机构的种类、标准等方面作出规定。
教师聘任制要取得良好的效果，必须以教师考核制度、教师奖惩制度等作为前提条件。因此，建立科学的教师聘任制，我们还需要建构规范的教师考核制度和系统的教师奖惩制度。（二）施行教师培训机构、课程认可审定制度，强化教师培训开放化自主化市场化的运行机制
1.尽快制定教师培训机构认可制度
我国现有的主要由高师院校培训学院、教育学院、教师进修学校等组成的教师培训机构在管理体制、专业设置、课程体系等方面对社会发展要求反应迟缓，面对数目庞大的基础教育教师队伍，在教师培训方面越来越显得力不从心，因而引入竞争机制，构建多元化的教师培训基地有着非常重要的现实意义。教师教育机构多元化，除了原来的教育机构之外，其他国内外各类教育机构都可以参与其中，因此必须调整或制定新的有关培训机构的评估标准和认定办法。什么机构，具备什么条件可以申请承担教师培训任务，能否提供开设教师教育课程的师资、设备等条件，应当是能否被确认为教师教育机构的核心内容。因此政府要尽快建立启动对培训机构的资格认定制度，同时加强对现有各级培训机构和培训活动的监督和评估。
2.建立教师培训课程开发与审定制度，构建适应基础教育改革与发展需要的教师在职培训的课程体系
课程教材建设要坚持统一性与多样性、指导性与自主性相结合的原则，在课程目标上，要开发对应于不同时期、不同类型教师培养的目标和方向的课程体系。为此要采取措施，鼓励教师培训机构根据自身力量和优势开发，吸收培训教师及中小学教师参加，把教改成果、教育科研成果、基层学校的办学特色转化为课程。通过组织开发和从国外引进优质教育资源加以加工吸收与改造，建立起多层次多门类的培训内容体系。与此同时教育行政部门要组织权威机构和专家对开发和引进的课程教材进行审定，实行准入与许可制度。
3.形成规范化的体现终身教育思想的教师培训制度
教师培训制度是教师可持续发展政策的重要方面。教师专业化、教师教育终身化要求教师培训制度必须作出相应的变革。教师入职条件的提高，相应的也要求教师在职业生涯的每个时期都要不断地提高自己的专业素养，因此应探索教师从取得教师资格走上讲台到发展成熟的不同时期的培训需要，结合教师资格制度的实施，要求教师在不同发展时期，参加种类不同的培训，作为教师培训常规予以明确。同时，建立完善职后培训的约束与激励机制，通过建立和完善有关教师进修的政策法规如健全中小学教师培训证书制度，使培训作为教师资格认定、晋升、晋级、评聘职称、评优、享受各种待遇的必要条件，以形成培训的动力机制；实行登记制度，以登记为突破口，把教师的使用、学习与管理有机地结合起来；把实行留职带薪休假制度作为教师的一项权利纳入培训有关规定。
4.加快教师培训开放化、自主化、市场化的进程
一是培训机构的开放化，实施中小学教师培训工程应是各级师范院校和教师进修院校承担的任务，高师院校和教师进修院校仍是教师培训的主力军，是培训的主要基地，在此基础上要建立和完善由综合大学、师范大学、教研部门、电教网络等部门以及有实力的社会力量兴办的培训机构、国外的高校和培训机构等广泛参与的开放的培训体系。各类教师培训应通过多种形式的协作机构，纳入统一的规划，分工协作，实行资源共享、师资联聘、优势互补，形成立体化的教师培训网络。建立一种开放性的、多元的、富有竞争性的培训体系，能最大限度地发挥各种教育资源的效益。二是培训选择的自主化。教育行政部门要与培训机构一道，启动新一轮教师职业发展需求和学校变革发展需求的调研，充分考虑教学实践多元化对教师的不同要求和学校对不同教师的要求，精心设计好培训的目标，营造良好的创新环境，优化创新型人才培养的环境和运行机制，提供教师按照个人学习愿望与学习需要而自主选择自身专业发展的多元组织形式与途径，构建起具有区域特色的多元的教师培训模式。三是培训机制的市场化。随着我国教育社会化、市场化进程的加速，教师培训要在新的环境下加以重新定位，实现功能的转变，从原来由政府统一规划、统一组织、统一实施的计划方式，通过政府功能转换，逐步健全市场规则，形成统一开放、竞争有序的市场化管理体系和运行机制。与此同时政府要在深化经济和教育体制改革的同时，逐步建立适应现代市场经济要求的宏观调控政策体系和政策协调机制，加强对培训工作的宏观管理和统筹协调。因此，其实质上是要构建一个资源市场化、办学多元化、教师需要自主化、政府调控间接化、管理法制化的中小学教师教育市场化机制。（三）优化教师考核指标内涵，健全教师发展性考核制度
1.科学设计考核的指标体系
从考核内容、考核标准和指标设计几方面进行改进完善现行的教师考核指标体系。一是提高考核内容的覆盖性，考核的内容在总体上要覆盖教师履行职责的各个方面。处理好教学与教育的关系，大幅度增加教师育人的比重。处理好教师素质与教师行为的关系，既要反映教师职业道德、知识结构和能力水平，又应反映教师行为的实际付出。处理好工作与发展的关系，考核内容既要反映教师的工作，又要顾及教师的发展。实际上，教师的发展就是为了更好地工作。处理好显性成绩与隐性成绩的关系，教学工作之所以难以考核主要在于教师的工作成绩很大部分是隐性的，考核标准要全面兼顾。
2.提高考核标准的适当性
制定考核标准要得到大多数教师的认同。如果考核标准超越了客观条件，难以达到，教师容易产生抵触情绪，使考核背离原来的初衷。考核标准不能太空洞，文字表达应准确、规范，使考核双方都能理解具体的考核要求，明确应该怎么做，达到什么程度。同时，考核标准的适当性还表现在标准的可操作性上。要选用合适的方式，不能片面强调量化考核指标，还要有质性考核指标。比如，教师的师德表现很难量化，如果强而为之，就会失去考核功能。
3.改进教师考核实施方法
改进考核方法的重点是要克服量化考核泛化的问题，增加定性考核的比重，提高考核人文性。同时，要广泛应用现代信息技术等手段，丰富获取考核信息素材的渠道，提高考核的科学性，实现科学性与人文性的有机结合。
4.形成教师考核多元主体
基础教育教师的考核主体主要应该包括学校领导、同行、被考核教师、学生及家长等。鼓励同伴互评互议，从考核标准的制定开始，鼓励教师全程参与，并对教师进行必要的技术指导。强化教师自我评价，教师的自我评价主要应体现在过程性的内容，可以通过教学反思与叙事。成长档案袋总结述职，对工作表现及自身发展状况进行自我价值判断。引导学生、家长参与评议。让学生和家长参与评价考核，是教师考核发展的必然。问题的关键是要合理引导学生和家长能正确、理性地评价考核教师。（四）建立教师政策制定系统，实施教师政策评价制度
1.优化决策机构，实行分级决策
改革开放后，我国在教师政策决定环节中，逐渐改变了“封闭”的、“自上而下”的模式，但教师政策仍主要由政府相关行政部门决定，然后“自上而下”施行，学校只能在国家政策的框架内根据校情制定一些相应的“对策”。中央和地方在教师政策上实行分级决策。中央主要负责“元政策”和“基本政策”层面的政策制定，即国家教师政策制定。地方负责“具体政策”层面的政策制定，即地方教师政策制定。学校也应发挥在教师政策决策中的作用，在执行政策中主动反映教师的价值诉求，同时接受委托进行校内政策的决策。
2.强化教师政策理论研究，建立教师政策专家咨询制度
大力加强教育科研机构、人力资源科研机构和高等院校对于教师理论和政策的研究，尽快充实教师研究专业力量。建立教师政策专家咨询制度，政策的制定要充分听取和尊重专家特别是教师问题专家的意见，进而建立行业式的教师政策咨询组织，其职责是提供决策方案，促进国家利益、教育利益、教师利益的有效整合。
3.尊重教师价值诉求，建立教师政策听证制度
教师政策应是国家利益和教师利益的共同表达，教师管理政策应是国家利益和教师利益有机统一。当前我国教师政策存在的最大问题是教师的价值诉求表达不充分。一项政策出台，理解要执行，不理解也要执行，或者不执行也可以。这和政策的制定没有充分体现政策客体的价值诉求，没有充分反映教师的愿望有着很大的关系。应建立开放互动的教师政策决策机制，让与政策有关的利益相关者充分参与政策决策，使教师政策决策更开放、更民主、更科学。
4.加强政策执行督导，建立教师政策评价机制
教师政策是教育政策的一部分，其政策实施过程也应包括“政策议题、政策决定、政策执行、政策评估”这四个环节。从我国教师政策实施过程的后三个关键环节来看，除存在政策决策不够开放外，还存在着政策执行缺乏监督、政策评估环节薄弱等问题，极大地影响了教师政策的科学性、可行性和有效性。
教师政策作为对人群的政策，既有相对稳定性一面，其应变性的要求更为突出，这种应变性应建立在政策执行过程中运行状态和效果的客观反应上，而不应建立在制定者主观的好恶和臆断上。教师政策实施后，国家相关部门适时地对政策进行评估十分必要。建立教师政策评价制度，就是通过有权威和信誉的机构，按照法定程序，定期对现行教师政策的执行情况进行督查和评价，并将督查和评价情况及意见反馈给政策制定机关，以供决策机关决定政策是否继续执行、是否需要调整等。各项教师政策实施后，如没有专门的评估主体对政策在各地各校的情况开展适时的评估，就不能很好地对教师政策进行预测、调整和创新。
推进政策制度有效实施，还需要建立有力的监督机制。在教师政策执行环节中，如果缺乏监控措施，往往使得政策的应然状态与实然状态差距甚远，出现政策失真，甚至歪曲现象。究其原因，除了政策本身存在不完善之外，监控措施的缺乏成为影响政策执行最重要的因素。为此应从我国实际出发，完善现有的教育督导制度，将教师政策执行情况的评价列入督导内容，将督导范围扩大到各级各类学校。同时充分发挥各级人民代表大会的作用，充实人大相应机构的职能，增加包括教师政策在内的教育政策评价职责。组织有关人大代表、校长和教师、社会各界有关专家，对政府出台的教师政策执行情况和效果进行评价，并将评价结果向政府反馈。各级政府和教育行政部门应从教师专业发展以及整个教育事业发展的高度去认识建立教师政策评价机制的重要性，积极协助和配合人大对政策执行督导和政策评价，认真落实提出的意见和建议。
[1]
王继平：《合理调整我国教师政策价值取向初探》，《教师教育研究》2005年第6期，第3—9页。
第二章 基础教育教师培养政策与制度研究
教育大计，教师为本。为提高基础教育质量，必须要进一步提升教师培养质量。为此，建设一支素质优良、结构合理、适合新形势需要，并能满足基础教育改革与发展需要的教师队伍，已成为当务之急。而科学合理的教师培养政策与制度可以有力地推动教师队伍建设，从而为教师发展提供良好的政策支持和制度保障。
第一节 教师培养政策与制度改革的背景
在中国经济社会转型期，面对经济全球化、学习终身化、科学综合化的世界潮流，教育改革和发展对教师培养提出了更高的要求，即强调“高素质”和“专业化”。要实现这一目标，需要进一步加强教师培养政策与制度改革。
一、宏观层面动因：基础教育改革与发展的要求
20世纪80年代以来，人类社会进入一个快速发展和持续变革的时代，面对难以预测的未来，教育因其具有的基础性、未来性、生长性等特点，成为实现人类生存与发展、谋求自身解放、实现民族振兴、建构美好未来的重要途径和工具。教育改革也因而成为社会变革的一项基础性的工程。教师培养政策与制度作为一种公共政策与制度，对其进行改革必然成为教育改革与发展的一个有机组成部分。教育实践证明，教师培养是基础教育的工作母机，教师培养政策与制度总是或强或弱、或显性或隐性地影响着基础教育的改革和发展。追溯当代教师培养政策与制度60年来的历史轨迹，我们可以看出，我国教师培养政策与制度伴随着中国社会的发展走过了一条从不完备到逐渐完善的曲折的发展道路，也使我们可以强烈地感受到，正是制定和实施着的教师培养政策与制度决定着教师培养的步伐和走向。
从教师培养体制改革来看，进入21世纪后，人类社会的变革催生了种种新的教育理念和教师教育理念，而我国传统的教师培养体制，已经越来越难以适应现代社会条件和教育理念对教师培养的要求。长期以来，我国教师培养体制是以封闭型的师范教育为主体的，即在独立的师范教育体系中，以培养基础教育学校某一门学科的教师为目标，对学生进行专业学科及教育科目的综合训练。这一体制的优点是培养目标单一集中，教育专业性强。但随着知识经济的到来，社会更需要多样化的复合型人才，传统师范教育学术水平较低，学科专业性难以得到体现，难以适应21世纪对人才多样化的需求。封闭型师范教育体制虽然在历史上曾为我国的师资培养作出了巨大贡献，但是面对国际教师培养的新形式，面对国内全面推进素质教育的新要求，封闭型师范教育体制受到了越来越严峻的挑战。因此，在教师培养领域内进行政策与制度改革和创新，提高教师培养质量，已经成为教育改革与发展必须直面的一个重要问题。
从新一轮基础教育课程改革来看，21世纪将提供给人类更加快速旋转与广阔多彩的舞台。在这个舞台上，随着以科技为先导，经济为基础的综合国力竞争的日益加剧，各国均把教育摆在了优先发展的战略地位，科教兴国的呼声越发高涨，世界范围内教育改革的浪潮风起云涌。中国新课改也在此背景下正式启动。新课改规模之大影响到整个教育系统的方方面面。教师培养作为教育事业的工作母机，必然要与新课改相适应。《基础教育课程改革纲要（试行）》中明确提出：“改变课程结构过于强调学科本位、科目过多和缺乏整合的现状，整体设置九年一贯的课程门类和课时比例，并设置综合课程，适应不同地区及学生发展的需求，体现课程结构的均衡性、综合性和选择性。”它同时也对教师提出了新的要求：成功地实施综合课程需要教师掌握相关学科的知识，如果教师缺乏相关学科领域的知识技能，就不可能将这些知识技能成功地整合起来，这样就很可能导致综合课形同虚设。因此，如何制定教师培养的政策与制度，是教师适应新课改要求的重要内容。
二、微观层面动因：教师职业专业化的要求
改革开放初期，由于我国基础教育教师相当缺乏，国家不断扩大教师培养的规模，但到20世纪90年代以后，我国的教师队伍建设已经进入到从数量扩展向质量提高转变的时期。《教师法》明确提出：“教师是履行教育教学职责的专业人员”，教师职业的专业地位已经得到法律的肯定。在《教师法》的推动下，教师职业专业化必然成为教师培养政策与制度改革的基本目标和直接动因。当然，一种职业的专业化是一个综合性的课题，它涉及许多方面的内容，但最全面、系统地提升教师专业素质的还是教师培养。在教师专业化的呼声下，教师培养政策与制度改革会不断深入。例如，1996年，国家教委颁布了《关于师范教育改革和发展的若干意见》，指出“要进一步完善由政府举办、社会积极参与支持的办学体制”，这一规定使教师培养在办学模式上走向多元化、开放化，同时也有利于教师职业向专业化发展。2001年，《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“建设一支高素质的教师队伍是扎实推进素质教育的关键。完善以现有师范院校为主体、其他高等学校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系。加强师范院校的学科建设，鼓励综合性大学和其他非师范类高等学校举办教育院系或开设获得教师资格所需课程。支持西部地区师范院校的建设。以有条件的师范大学和综合性大学为依托建设一批开放式教师教育网络学院。推进师范教育结构调整，逐步实现三级师范向二级师范的过渡，有条件的地区要培养具有专科学历的小学教师和本科学历初中教师，逐步提高高中教师的学历，扩大教育硕士的培养规模和招生范围。制订适应中小学实施素质教育需要的师资培养规格与课程计划，探索新的培养模式，加强教学实践环节，增强师范毕业生的教育教学与终身发展能力。”以上这些政策制度强调建设一支高素质的专业化教师队伍，并在加强师范院校的学科建设、支持西部地区师范院校的建设、推进师范教育结构调整、探索新的培养模式、加强教学实践环节等方面进行了改革创新，使教师职业专业化程度进一步得到加强。
教师职业专业化是教师培养的本质，也是提高教师职业社会价值的根本，在历史发展的推动下，教师培养的概念可能改变，师范院校的存在方式可能各不相同，教师这个模式也可能多种多样，但是培养专业化教师的基本职能是永恒的，这正是决定教师培养方向的本质特[1]性之所在。随着人民生活水平的提高，人们对优质教育的需求迅速增长，急切呼唤优质教师的大量涌现。而对优质教师的需求实质上是对教师职业的专业化提出了要求。而教师职业的专业化决定了教师不单单是知识的传授者，更是与学生一起成长共同发展的学习者和探究新知者。专业化的教师，一方面要有深厚的学科基础，活跃的学术思想，能够了解和跟踪学科的发展，成为学科方面的专家，更要有很强的教师职业素养，能不断更新教育思想与教育观念，有很强的教育教学能力，成为教育教学方面的专家。而要达到这些要求，在很大程度上需要教育行政部门制订专门的培养政策与制度来指导和保证。目前，我国教育正在经历一个从应试教育向素质教育，从精英教育向大众教育的转变过程。另一方面，社会和教育的转型对人才类型和人才标准提出了更高的要求，需要全面提高全体公民的整体素质，培养创造精[2]神和创造能力。培养高素质、创造性的人才，首先需要高素质、专业化和创造性的教师。传统的经验型、技术型和半专业化的教师则难以承担培养创造性人才的重任。因此，教师培养政策与制度必须要顺应世界教师发展的趋势，按照教师专业化发展的要求，实现教师培养从传统向现代的转型，从而适应世界范围内人才类型和人才标准的变革。
三、现实层面动因：率先实现教育现代化的要求
宁波地处我国东南沿海，是经济较发达的港口城市。2009年，宁波市在国际金融危机的严重冲击下，经济运行依然良好，据《2009年宁波市国民经济和社会发展统计公报》，全市国内生产总值达4214.6亿元，按可比价格计算比上年增长8.6%。综合经济实力不断提升，2009年在全国132个地级以上城市中列第12位，在浙江列第2位，成为全国经济发展较快的城市之一。城乡人民的生活水平全面提高，至2009年城镇居民人均可支配收入达27368元，比上年增长9.2%；农民纯收入达12641元，比上年增长10.4%。宁波市经济高速发展的背景下，宁波市的基础教育事业得到了快速发展，基础教育整体水平明显提高，素质教育正在积极推进。但面对我国加入WTO，面对宁波建设现代化国际港口城市和率先实现现代化的任务，基础教育的总体水平必须有更大的提高，改革与发展的任务仍然十分艰巨。为率先实现宁波教育现代化，作为基础教育“工作母机”的教师培养必然要面临以下三方面的重大挑战：（1）全面推进素质教育；（2）加快教育现代化建设；（3）促进城乡教育均衡发展。这势必要求师资的素质有大的调整和新的提高。
针对前两大挑战，宁波市规划2010年小学和初中在职教师专科和本科学历达到85%以上，高中教师具有硕士研究生学历的达到15%。基础教育教师学历层次提高的目标，迫切要求教师培养提升办学层次，实现教师培养重心上移。要实现教师学历重心上移，宁波市必然要加强教师培养政策与制度的改革与创新。例如，尽快完成教师培养机构的布局结构调整，明确宁波今后新师资培养规格：小学教师为专科以上，初中教师为本科以上，高中教师为本科以上并适当增加研究生比例。又如，进一步提升宁波大学教师教育学院培养基础教育师资的功能，提高师范性要求，增强师范生的教育基本技能，等等。
从促进城乡教育均衡发展来看，教师培养政策与制度的改革和创新更是意义重大。从宁波市目前教育发展现状来看，海岛、山区等偏远地区的基础教育发展比较薄弱，缺少优质教师资源。在此背景下，如何满足农村基础教育对优质师资的需求，不仅是今后一个时期教师培养政策与制度改革的重要方面，也涉及农村的长远发展和整个国家社会的和谐发展。2007年，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时，提出从2007年秋季开始在六所教育部直属的师范大学实行师范生免费教育。国家重新推行这一政策制度的一个重要出发点就是为了促进城乡教育均衡发展，鼓励更多优秀青年为农村基础教育贡献力量。从宁波现实来看，近年来，宁波市城区一些优质中小学校在招聘过程中，硕士研究生入校当教师的比例明显上升，教师的素质、能力较以前有质的突破。而在相当多的农村地区，小学教师尚维持在中师学历水平。农村教育是重中之重。进一步全面实施素质教育，进一步促进义务教育的发展，推进新课程改革的实施，提高农村教育质量，必须依靠农村教师质量的提高，这有待于宁波市政府出台相关政策，鼓励优秀师范毕业生到农村任教。
[1]
教育部师范司：《教师专业化的理论与实践》，人民教育出版社2003年版，第14页。
[2]
胡亚天：《教师教育的特性与政策选择》，《天津师范教育研究》2003年第5期，第59—62页。
第二节 教师培养政策与制度现状的分析
准确把握宁波市基础教育教师培养政策与制度的现状，分析现行政策与制度存在的问题及其对宁波市基础教育发展的利弊影响，以此为改革基点，才能构建出适合宁波市市情的、促进宁波市基础教育快速发展的教师培养政策与制度。
一、教师培养政策制度改革所取得的成效
改革开放后，在全国教师培养政策与制度改革的推动下，宁波市教师培养政策与制度改革取得不少成效，这主要表现为：教师培养体系逐步走向开放；师范教育制度实现了三级向二级、一级的过渡；教师培养的要求不断提高；等等。（一）教师培养体系逐步走向开放
我国原有的“封闭式”的教师培养体系造成社会上教师来源渠道的单一性和教师过强的职业安全感。单就所培养的教师来说，也有很多局限性，主要表现在：教师虽然专业知识和技能比较牢固，但是知识面相对狭窄，不能很好地适应教育教学工作；毕业生的就业渠道相对狭窄，80%以上的师范毕业生将从事教育工作。要培养大量的高素质的师资，适应当代科技、经济和教育发展的要求，必须增强教师培养体系的开放性和兼容性，推进教师培养由定向型向非定向型、综合型的转化。这也是诸多教育教学工作者在长期的理论探讨和实践工作中总结的一条教师培养的必由途径。《中国教育改革和发展纲要》规定：“进一步加强师资培养培训工作。其他高等院校也要积极承担培养中小学和职业技术学校师资的任务。”1999年，教育部在印发的《关于师范院校布局结构调整的几点意见》中指出：“从我国国情出发，坚持独立设置师范院校为主体，同时进一步拓宽中小学教师来源渠道，鼓励一批高水平综合大学参与中小学教师培养，通过实施教师资格制度逐步实现中小学教师补充与人才市场接轨，使中小学教师来源多样化，优化师资队伍结构。”这两个政策文件实质上是为构建多元开放的教师培养体系提供了政策依据。因此，在20世纪90年代中后期，在市场经济的影响下，宁波市在教师培养体系方面发生了巨大变化。1996以前，宁波市基础教育教师主要由宁波师范学院、宁波师范学校、宁波邵逸夫艺术幼儿师范学校等培养机构进行培养。为优化配置教育资源，1996年宁波师范学院并入宁波大学，合并后宁波大学教师教育学院成为宁波市主要的基础教育教师培养机构。这一培养政策与制度的改革，意味着综合大学——宁波大学也可以办师范教育，这也标志着教师培养体系由过去单一的独立定向逐步走向多元开放。（二）师范教育制度实现了三级向二级、一级的过渡
长期以来，我国长期实行本科师范教育、专科师范教育和中等师范教育三级师范教育制度，规定幼儿园和小学师资由中等师范学校培养，初中师资由专科师范学校培养，高中师资由本科师范院校培养。为了顺利实现师范教育制度由三级师范（高师本科、高师专科、中等师范）向二级师范（高师本科、高师专科）过渡，1999年3月教育部颁布的《关于师范院校布局结构调整的几点意见》强调：“到21世纪初，逐步形成具有中国特色、时代特征，体现终身教育思想的中小学教师教育新体系，并明确提出师范教育层次结构由三级师范向二级师范过渡。”2001年5月，《关于基础教育改革与发展的决定》第28条规定：“建设一支高素质的教师队伍是扎实推进素质教育的关键。推进师范教育结构调整，逐步实现三级师范向二级师范的过渡，有条件的地区要培养具有专科学历的小学教师和本科学历初中教师，逐步提高高中教师的学历，扩大教育硕士的培养规模和招生范围。”在以上政策制度的推动下，宁波市对三级师范教育制度进行了改革，从1999年开始，宁波市停止中师招生，2001年7月，宁波师范学校、宁波邵逸夫艺术幼儿师范学校与宁波大学师范学院合并，在宁波大学设立初等教育学院，将基础教育师资入口标准从大学专科分步提高到大学本科，在我国的基础教育教师职前培养的学历层次的发展方向上，结构重心将逐步上移，办学层次成功实现了由三级师范向二级、一级师范过渡。（三）改革教师培养模式以适应教师培养规格的提升
随着对中小学教师的素质要求的提高，师范院校对师范生的培养规格也相应提升。现在，多数发达国家以及我国周边的一些国家和地区都已要求幼儿园、基础教育教师达到大学本科学历，中学教师达到研究生学历，在这些国家中，中等师范学校和高等师范专科学校都已不存在。教育部1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》指出：“具备条件的地区力争使小学和初中专任教师的学历分别提升到专科和本科层次，经济发达地区高中专任教师和校长中获硕士学位者应达到一定比例。”宁波市不少学校新录用的高中教师开始越来越多地具有硕士研究生学历，新录用的初中和小学教师大多具有本科学历，而不再录用中专学历者任教。因应这一趋势，师范院校和综合大学的师范专业改变教师培养规格，改革培养模式，着力提高准教师多方面的素质要求。
二、现行教师培养政策制度存在的问题及其成因
尽管宁波市教师培养政策与制度改革取得不少成效，但在教师培养体制、教师培养课程体系、师范教育机构与中小学合作、培养培训一体化、教育实习等方面尚存在的问题，主要表现为以下方面。（一）开放性教师培养体系下师范性趋于弱化
国际师范教育所走过的320余年发展道路出现的趋势：独立设置的师范院校逐步消亡，综合性、文理多科性大学参与师资培养。世界各国的师范教育的发展依据各自的国情有着不同的道路，但共同特征是，在基础教育发展到一定水平的时候，改制、取消独立设置的师范院校，由综合性大学、文理多科性大学设置师范学院或教育学院取而代之。中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》确立了开放性教师培养体系，打破了以往师范院校垄断师范教育的格局。在此背景下，当前在我国高校中出现一批由高师院校参与合并组建的综合性大学。以宁波为例，1996年宁波师范学院并入宁波大学，建立了宁波大学二级学院——师范学院，2008年二级学院更名为教师教育学院，这样，宁波大学教师教育学院成为宁波市主要的基础教育教师培养机构。宁波大学办师范教育，标志着宁波市开放性教师培养体系的确立。目前宁波大学教师教育学院，不但承担了培养学前、初等和中等教育的师资培养职能，还承担了教育类专业的专科、本科、第二学位和研究生教育的多层次办学职能。但是在这种开放性教师培养体系下师范性弱化问题也随之而来。1996年宁波师范学院被并入宁波大学，成为二级学院——师范学院（现为教师教育学院）后，师范学院的地位已经明显发生变化，不再是学校主要关注的对象，而处于与其他院系同等或稍低的地位。这主要表现为：第一，宁波大学的优势学科是工科，师范学院对学校的发展与整个社会影响不会起到直接推动作用，难以得到实质性重视。第二，师范学院在宁波大学设置的教师教育课程，其他专业的学生选修比较少，尽管有教师教育的课程但收效不大。第三，宁波大学的教师培养在社会上还得不到足够的认可，认为其办学经验和办学条件等都与专门的师范院校有较大差距。由此可见，在综合化的影响下，综合性大学往往没有多少精力去发展和完善本来就比较复杂的教师培养任务。
开放性教师培养体系下师范性弱化的原因在于：第一，教师培养转型期的观念混变引发教育行为失范。尽管由综合大学培养教师是社会发展的趋势，但是从独立师范院校向综合大学的转型必会引发人的观念的转变。而人的观念转变也不可能一蹴而就，从“老”观念的支配到“新”观念的更新的真正主导之间，通常要经历一个“新老观[1]念”同存暂容、互斥互抗的“非常时期”。师范教育从“师范性”向“综合性”转型，人的观念出现了混变，即转型和不转型之间的观念冲突；转型后的“综合化”能否保持教师培养的“师范性”，等等。教师培养转型期的观念混变必将引发教育行为失范，即强化“综合性”的同时弱化“师范性”；盲目否定“师范性”，失去历史发展的基础。第二，转型期对如何进行综合化准备不足，出现顾此失彼的情况。转型期必须从功能和定位方面考虑，如何综合化，可又不知道怎样对待“师范性”，因此，许多师范专业在办学目标和办学定位等方面出现了强调“综合性”而忽视“师范性”的问题。第三，由以前单一的教师培养发展为综合化人才的培养，必会影响教师培养的教学精力。由以往整个精力都体现在如何培养高素质的师资，发展为只有一部分精力考虑教师教育的问题，其教育效果是完全不同的。综合化后，教师教育的师范性不再明显，教师教育地位明显下降，用于教师培养的资源不断萎缩。第四，缺乏合理的评价体系。当前存在一种评价倾向就是师范教育的评价过于“学术化”和“研究化”，这种倾向必会弱化师范教育的“师范性”以应付这种评价，进而弱化了自身的其他功能和优势。（二）教师培养课程体系尚待完善
课程是学校教育的基础，是学校培养人才的基本材料。对于师范教育来说，教师培养课程体系科学合理与否直接影响了基础教育教师的素质，进而影响我国基础教育的质量。然而，令人遗憾的是，长期以来，教师培养课程体系存在着诸多问题，影响了教师培养的质量。这些问题主要体现在以下方面。
1.课程观念：重学术性轻师范性
为了提高学校的学术水平，一些师范院校在课程上盲目向综合大学靠拢，其教育专业类课程占的比重过于低，师范性特色明显弱化。除了少量教育学、心理学和教学法等课程点缀外，其余课程与综合大学相差无几。且这些课时极少的教育专业课程也与基础教育学校的教学实践相去甚远，例如，一些师范院校对教师必备的“三字一话”等基本技能不够重视，从而削弱了师范院校的教师培养功能。
2.课程内容：“旧、窄、杂、空”
目前师范院校的课程设置与基础教育学校的实际教学联系不够紧密，存在着“旧、窄、杂、空”的问题。（1）课程内容陈旧僵化，缺少变化，无法体现时代特点；缺少针对性，不能适应当今大力提倡的素质教育。（2）课程涉及面窄，课程种类单一，缺乏综合性课程，特别缺乏边缘学科课程和前沿学科课程。（3）学科专业课程种类繁多，内容庞杂而又缺乏内逻辑性，主干课程不突出，师范性不明显。使学生疲于应付各种专业课程考试，而忽略了自身素质的提高。（4）学科专业课程和教育专业课程的内容空洞，理论性太强而实践性不足，脱离了基础教育实际的需要；学生缺乏足够的教学技能训练，日后无法迅速地适应基础教育学校教学的实际情况。
3.课程结构：存在结构性矛盾（1）文理严格分家，学文不学理，学理不学文；（2）通识课程、专业学科课程、教育学科课程和实践课程比例不合理，特别是教育学科课程与专业学科课程没有明显界线。（3）由于师范本科学生修业年限为四年，这些课程在教学所需时间上受到很大限制，以至很难达到应有的教学要求和目的。因此在师范教育内部存在着学生修业年限与完成公共课程、专业课程、教育课程学习要求和今后实际工作要求不相适应的矛盾，也在一定程度上制约了师范教育专业化水平的提高。
教师培养课程体系不完善，其原因主要有：第一，各种错误的教育观念，特别是错误的课程观影响教师培养课程政策与制度的制定。由于受苏联模式的影响，教师培养课程政策与制度一直延续综合性大学的教学内容和课程设置，学科专业课程所占比例过大，且种类繁多、内容庞杂。导致学生因专业课程过多而负担过重，收效甚微；因教育类课程偏少而“营养不足”。第二，教师培养问题上，由于对教师职业认识的不科学，导致在关于师范性和学术性之争中更强调学术性，课程政策与制度的价值取向是加强教师所教专业和学科知识的获得与能力的培养，忽视教师职业所要求的专业素质，对教师普通文化素养也重视不够。（三）师范教育与中小学有效的合作机制尚未建立健全
20世纪五六十年代，为了方便教育实习，国家在一些师范院校内设“附属中学”，后来又在一些有实力的学校中建立了一些“实验中学”。这些措施在客观上都为实行师范教育与中小学合作提供了有利的条件。但是这些学校的设置并没有从根本上打破师范教育与中小学之间的隔绝关系。究其原因，其一，这些学校的数量少，影响不大；其二，附属中学和实验学校更多的是一种从属性的教育机构，没能享有与师范院校平等的权利，因而在实践中也无法发挥它们在教师培养中的实际价值。因而师范院校和学校之间始终存在着难于逾越的壁垒。中国现代教育家陶行知曾指出：“教师培养如果与附属学校隔绝，与实际生活隔阂就不能得到根本改造。教师培养不改造好，直接可以造[2]成不死不活的教师，间接可以造成不死不活的国民。”随着素质教育和新课程改革的全面展开，以教师专业化发展为主题的教师培养政策与制度改革被提上日程。
师范教育为教育理论的增长提供了充足的条件，而中小学则为教[3]学实践的培养负责。从宁波的现实来看，中小学对教师的素质需求是宁波市培养教师的基点，中小学应当成为教师培养的重要参与力量。反观目前宁波市教师的培养现状，就培养机构而言，宁波市师范生培养机构缺乏对中小学的教育研究，与基础教育学校的沟通较少，不能准确把握中小学对其教师的需求。而对师范生来说，虽然在大学四年级会有在基础教育学校的实习活动，但这种活动与中小学的联系相当片面，不能全面了解中小学教学的实际，在具体运行过程中往往流于形式。
之所以出现以上问题，主要是因为：师范教育机构处于教师培养的核心地位，掌握着教师培养的领导权，控制着教师培养课程，师范教育机构是师范生的学习效果评价的主体，在这种情况下，中小学必然会被边缘化。教师培养政策与制度的制定者对中小学在教师专业化发展中的作用认识不够，致使师范教育与中小学有效的合作机制难以建立。（四）培养与培训一体化尚未形成
从培养目标来看，培养与培训目标彼此脱节。事实上，教师职前培养和职后培训两个具体目标有内在衔接补充关系，即前者是打基础，塑造新手教师（novice teacher）；后者是适应和提高，造就合格教师（qualified teacher）或优秀教师（out-standing teacher）、专家[4]型教师。目前，师范院校的办学重点和工作热点首先集中在职前培养这一块。职后培训只在学识扩展和知识更新方面搞些专题性培训，如师德培训、专业技能培训、教法和教学评估培训、科研及教学管理培训等。这些专题培训时间短，多是强化型；目标内容依旧，成为职前培养目标的“速成型”和“压缩型”。
从培养机构来看，培养机构和培训机构分别隶属于国家和各级地方政府或教育行政部门管辖。从宁波来看，宁波大学教师教育学院主要负责培养新教师，宁波教育学院或县进修学校负责职后教师培训。这种两相分离的格局，使得职前培养与职后培训脱节，出现了一些不协调的情况。两大机构彼此脱节的状况，使得处于条块分割的教师培养体系内的宁波大学教师教育学院与宁波教育学院相互之间沟通不够，给管理上带来一定的困难与障碍，造成了教育资源的浪费与闲置。
从培养资源来看，教师职前培养与职后培训资源彼此脱节。高校与教师培训机构出于自身利益考虑，不愿意进行联合和整合各自资源，造成了职前职后一体化难以连贯进行的局面。而部分培训机构的各类硬件设施条件差，远远落后职前培养的高校，甚至落后于当地示范性中学和条件较好的小学，处于较为尴尬的境地。
产生以上问题的原因：第一，对教师专业发展认识不到位。教师的专业化发展贯穿于职前培养与在职培训的全过程，也就是说，教师培养培训一体化是教师专业化发展的必然要求。但是，目前政策与制度制定者对此认识不到位，致使教师培养与培训处于相互分离、各自为政的状态。第二，现行的教师培养体系形成了培养与培训分离，培养与培训机构并存而不同隶属的二元结构。职前职后培养模式的两套机构、两套人马的沟通和衔接始终存在着诸多难以解决的矛盾，从而阻碍了培养培训一体化的进程。（五）教育实习制度尚需改进
本项目调研组2010年6月通过对宁波市部分基础教育教师的调查发现，有53.20%的教师认为目前的师范教育应该加强教育实习实训方面的教学。可见，教育实习是师范教育课程体系中一个不可缺少的组成部分。但是，目前教育实习政策与制度在落实过程中存在诸多问题，使这项必须加强的教学内容流于形式。
1.教育实习时间过短
据有关资料显示，国外发达国家的教育实习时间一般为12周以上。本课题调研组2010年6月通过对宁波市部分基础教育教师的调查发现，被调查的教师所毕业的师范院校实习实训的平均时间少于7周。显然，这与国外发达国家的教育实习时间相距甚远。由于实习时间短暂，且过于集中，使得实习任务仅限于讲授特定的教学内容和担任实习班主任等规定性活动。基本上是走过场的“实习四步曲”，即跟班听课、讲课、组织活动、实习总结。往往是实习生刚适应实习岗位，实习却要结束了。实习时间之短，不利于师范生深入了解基础教育教学的实际，加深对现行的党和国家的教育方针、政策的理解，树立社会主义的教育思想；不利于培养良好的师德和独立从事中学教育、教学工作的能力。
2.教育实习课程比例偏低
从教师职前培养内容来看，校内普通教育与专业教育占总课程的比例高达90%～92%，远远高于世界上许多国家的平均水平（70%），而教育理论课和教育实践课的比例仅为5%～6%和3%～4%，远远低[5]于平均水平的20%和10%。现行教育实习的内容比例偏低，不利于培养学生各方面的教育素养，而这一点恰恰是与现代教师素质培养要求相悖的。现代社会的教师既需要有扎实的专业知识，更要有高度的敬业精神和责任感，对学生内心世界的敏锐洞察力与理解力，以及在教育教学中的自信心、创新意识、创新能力。而这些品格与素质的形成及内化，必须持之以恒地进行多种形式的活动才能“养成”。
3.缺乏系统的教育实习评估体系
在国外，教育实习普遍被当成学生素质的集中表现，因而对实习效果的评估非常严格。宁波市师范生的实习成绩通常主要由实习学校的指导老师来评定。由于应试教育制度的影响，中小学教师大多数工作压力较大，工作较繁忙，他们难以全力以赴、精心地指导实习生，同时大学教师与基础教育教师在指导实习生实习方面缺少沟通、合作，又由于对实习生的实习效果没有统一的、严格的考核与评定标准。所以，在评定实习生的实习成绩时，指导教师仅仅凭着对实习生所上的两周课的印象打个分，算是实习成绩，一般没有对观摩、说课、备课、上课、组织学生的各种活动、辅导、批改作业、家访等方面情况的记录和实习生的心得体会进行综合评定。这样的实习成绩评定不能够有效地反映实习生的实际能力，恶性循环地影响着教育实习的质量和教师培养的质量。由于没有科学的评估体系造成评分的随意性，经常出现人情分、关系分，有失公平，严重影响了实习生工作的积极性，阻碍了职前教师的专业发展。
4.缺乏稳定的教育实习基地
从教育实习现状来看，师范生培养机构缺乏较稳定或固定的教育实习基地，这给实习安排带来困难，尤其是随着高校扩招使得这一矛盾更加突出，从而严重影响了师范生教育实习工作的顺利开展。加强教育实习基地建设是教育实习政策与制度改革的必然选择。逐步建立稳定实习基地，有利于师范生培养与基础教育需求相吻合，加快教学成果的转化和利用。
教育实习制度尚存在问题，其中原因众多，其主要原因有：（1）根本原因在于受传统的师范教育思维方式的影响，没有把握住当前教育实习改革的核心问题是教师专业发展的问题，对教师专业发展认识不足而造成的。由于认识不足，政策与制度制定者对教师专业缺乏公认和清晰的标准。对教师专业发展的认识迷茫，引发了对教育实习的认识欠全面，再加上目前研究还不深入，宣传较少，导致了上述问题，从而不利于教育实习的改革，影响了教师专业发展。（2）教育体制方面的原因。这方面的原因包括：第一，教育主管部门政策上引导不够。从教育实习发展趋势来看，需要由教育主管部门对各级各类师范教育机构颁布相对统一的教育实习大纲，对教育实习任务、内容、形式、组织领导等作出较详细具体的规定，以指导全国各类师范院校的教育实习工作。然而一套科学的组织管理体系尚未建立，导致教育实习缺乏统一的计划和规章制度。第二，教育行政部门对教育实习支持不够。有的教育行政部门认为教育实习是师范生培养机构的事情，对教育实习基地的建设支持甚少。第三，实习学校的功利化。有的学校教学的评价方式极端，学校只以学生的升学率和升级考试成绩为标准来评价教师，并作为教师聘用和职称评价的依据，故此，人人忙于自保，谈不上交流和合作，更不用说指导实习生的实习，促进师范生的专业发展了。由于实习客观上对正常教育秩序，尤其是教学质量会产生一定的影响，因此，不少学校不愿意接受实习生实习。
[1]
吴康宁：《教育社会学》，人民教育出版社1998年版，第188页。
[2]
许高厚：《教育实习》，人民教育出版社2001年版，第255页。
[3]
教育部师范司：《教师专业化的理论与实践》，教育科学出版社2003年版，第314页。
[4]
陈永明：《国际师范教育改革比较研究》，人民教育出版社1998年版，第463页。
[5]
张兴：《从国际比较角度看我国高师教育实习改革》，《黑龙江高教研究》2000年第6期，第104—106页。
第三节 教师培养政策与制度创新的路向
教师培养是教育事业的工作母机，它具有基础性、先导性和关键性的作用，这一作用的发挥有赖于制定相应的政策制度。但是，现行的教师培养政策制度尚存在诸多问题，因此，我们要针对问题找到其解决的路径，从而充分发挥教师培养政策制度在整个基础教育改革与发展中的作用。
一、教师培养政策制度创新的目标
明确教师培养政策制度改革与创新的基本目标，对指导我们制定政策制度具有根本性、全局性、长期性意义。面对教师专业化、教师培养培训一体化、教师培养大学化的发展趋势，我们认为，目前教师培养政策制度改革与创新应达到如下目标：（一）促进教师专业化
所谓教师专业化，是教师按照职业岗位需要，实现学科专业发展[1]和教育专业发展的过程。教师专业化的实质和核心是教师的教育科学素养的专业化，是作为培养人、发展职业能力的专业化。世界教师教育专业化运动经历了两个不同阶段。第一阶段在20世纪六七十年代，此时，专业化更多地关注教师专业性职业地位的提升，即把教师视为社会职业分层中的一个阶层，专业化的目标是争取专业的地位与权利及力求集体向上流动。第二阶段是在20世纪80年代以后，专业化更多地关注教师的角色、任务与实践问题，即把教师视为提供教育教学服务的专业工作者，专业化的目标是发展教师的教育教学的知识与技能，提高教育教学的水平。可见，教师专业化的目标从对外在条件的追求转向内在素质的完善，从追求教师职业的专业地位和权利转向对教师专业发展的追求。这种转变使得以发展教师的专业能力为目标的取向逐渐清晰并成为教师专业化的方向和主题。
从本质上讲，教师专业化强调的是成长和发展的历程。教师专业化内涵是不断深化的。认清教师专业化的内涵，政府可以合理指导教师专业化的政策，全面地分阶段地推进教师专业化建设。在近阶段的目标，政府应该推动政策向法律化和制度化迈进，弥补政策规范不能满足教师专业化发展的需要。具体来说，可以加大教师专业地位、教师认定制度和聘任制度的立法和颁布。这样才能从根本上保证教师具有法定、具有专门的身份和地位，为教师专业化的良性发展奠定基础和保障。当然，政策与制度制定还要考虑教师专业化政策实施的两个社会条件：一是教师培养向质量提高型转变，这是实现教师专业化的前提条件；二是教师培养的快速发展为教师学历水平的提高创造了条件。对教师专业化起较大推动作用的教育思想有能力本位的教育思想、终身教育思想和职业资格教育思想。教师除了他的正式职能以外，还必须集中更多的时间和精力去从事那些有效果的和有创造性的活动，[2]进行互相影响、讨论、激励、了解、鼓舞。
在教师专业发展中长期政策的价值目标选择上，要坚持以教育专业发展为重点。教师教育专业化发展要从在职教师的实际出发，坚持以教育科研和教学改革实验为主要形式、渠道和方法，确立“以教师发展促学生成长”的校本管理理念，建立以校为本的教师专业化培训[3]体制和责任制度，并寻求高等院校和教育研究机构的多方支持。要充分发挥师范院校在推进教师专业化发展中的作用。强化师教管理部门、师训机构与教研机构的密切联系与合作，建立继续教育评估体系，探索继续教育工作的有效机制，对在职教师进行全面的教育专业化培[4]训，建立与教师专业化发展相适应的教育人事制度等。（二）促进培养培训一体化
20世纪60年代提出的终身教育思想，在随后的40年间，成为世界许多国家教育改革与实践共同遵循的准则，在教师教育领域，受终身教育思想影响，在第二次世界大战后兴起的教师专业化浪潮，开始转向对教师专业发展的关注，教师培养与培训也逐渐被视为教师终其一生所需的教育过程。为实现教师教育终身化，推进教师专业发展，谋求教师教育的一体化成为国际教师教育发展的一个显著趋势。
教师培养培训一体化是在不断提高教师专业水平这一总目标的统帅下，实现教师教育的各阶段和各方面的辩证统一的一种教师教育理念和实践。一体化是师范教育对终身教育思潮的回应，它包括三层意思：一是职前培养、入职教育、职后提高的一体化，即学历教育与非学历教育一体化；二是中、小、幼教师教育一体化，即教师培养专业要覆盖学前教育、小学教育和全校师范专业，以实现幼儿园、小学和中学教师培养的一体化；三是教学研究与教学实践的一体化，即师范大学与中小学的伙伴关系。进一步分析，一体化的教师终身教育体系的内涵包括：教师的学科知识，以及以后终身获取与追求知识的意愿和能力，可以在大学的学习生活中养成；教育理论、学生成长变化等知识可以通过教师的职前专业培训来达成；但是，真正的专业态度和价值观只有在实际工作中才能逐渐养成；在实际的工作岗位上，教师还需要通过持续进修以达成专业的更新和发展。
教师培养培训一体化的实现模式大体有三种：一是以大学为本位的模式；二是以教师任职学校为本位的模式；三是以大学和中小学相结合为本位的模式。每种模式一般都包括目标一体化、课程一体化、方法一体化等具体化层面。（三）促进教师培养大学化
当前面对瞬息万变的世界形势，各国的教师培养都陷入困境并面临挑战。传统的教师培养模式受到了来自各方面的责难，主要存在下列问题：接受教师培养的时间不够充分；学习内容相互分离，理论和实践脱离；教学方法缺乏激励性；课程内容浮浅；师范生缺乏团队合作精神；学校教学方法陈旧忽视了现代化教学技巧和教学手段。
面对诸多责难和困境，传统的、封闭的教师培养模式正在走向开放和多元。在建构开放型教师培养模式的过程中，发端于西方的“行动研究”和“教师资格认证”活动无疑起了推波助澜的作用，使教师培养向着一体化、专业化和高学历化方向发展。海瑞·G.扎兹通过研究发现，随着教师面临越来越多的学生和任务，他们的工作方式需要进一步专业化，教师已经不能再仅仅用基础的东西装备学生的头脑，学生也在发生变化，这种背景导致了教师培养某些形式的大学化。扎兹同时还发现，所有国家的教师培养都在向前移动，即使不是以统一的步伐，至少也是在向着密切大学和教师培养的关系的方向移动。美国在1983年发表了《国家处于危险中：教育改革势在必行》的国家报告，报告要求改革美国的教师培养，包括教学专业化、高学历化、建立教师专业发展学校（PDS）等。此后，美国的教师培养大学化加快了步伐，教师的培养和培训基本上由综合大学承担。为了促进教师培养专业化发展，美国还对教师培养者的学历提出要求，在全国开展教育博士计划培养高学历教师培养者。世界著名的比较教育学家阿尔特巴赫认为，世人已经做出努力在大学中进行教师培训和教育研究，一方面可以改进教育人员的培训使之专业化；另一方面是为提高教育和教育者的声望。可见，教师培养一体化、专业化和大学化的发展趋势是其摆脱困境、突出重围的重要举措。今天，人们呼唤教学必须是一个学术性的专业，要提高教学的学术性，首先要将教师培养植根于大学的土壤中，使教师培养从一元封闭走向多元开放的模式，于是提出了“教师培养大学化”这一命题。
二、教师培养政策制度创新的路径
教师培养是一项公益性较强的事业，它需要教育行政部门提供政策支持和制度保障。就我国教师培养政策与制度的发展现状和趋势看，教师培养政策与制度的选择既要考虑社会发展需要与教师培养的特性，又要以促进教师专业发展为最终目标。为此，本研究针对目前教师培养政策与制度的现状以及存在的问题，对教师培养政策与制度改革与创新的路径选择提出以下建议。（一）处理好综合性、学术性与师范性关系
随着宁波市高等教育的发展以及高校管理体制改革和教学改革的深入，宁波大学师范教育的办学模式也在探索、实践过程中发生着变化。宁波大学只有加大改革力度，合理地解决自身的问题与面临的任务，勇敢地面对挑战，充分依托和发挥自身优势，把综合性、学术性与师范性有机地结合起来，在师范教育的综合化、人文化和专业化上创建特色、创造经验、开拓局面，才能承担为宁波市中小学培养教育人才的任务，在宁波市师范教育制度创新上迈出新的步伐。
1.利用宁波大学所有资源为发展宁波师范教育服务
宁波师范学院合并到宁波大学后，师范教育作为子系统只是宁波大学系统内的有机组成部分，师范教育的发展重点并不仅仅是拥有更多的独立的办学资源，而是应该充分利用宁波大学所有资源为发展宁波师范教育服务。在宁波大学内不应再出现相同学科和专业的重复设置的现象。因此在宁波市师范教育办学模式的构建上首先应遵循宁波大学的固有特性，走综合化之路。即打破原有的办学方式，真正置身于全校的多学科的合作教育之中，按学科相同的原则，把原宁波师范学院中各基础学科与全校相同、相关学科进行重组或整合，使师范教育与其他学科教育在同一环境和机制下运作。
2.实现学术性与师范性在更高水平上整合
世界师范教育的改革与发展规律及其未来趋势表明，师范教育与学术分离迈向整合，师范教育与学术教育深化整合的基础上进一步提高师资培养的质量。因此，宁波市师范教育必须体现两个高水平：即基础理论和专业学术水平高，教育科学理论的学术水平也高，大量事实支持着这一认识。在当代科学技术的进步、经济与社会发展和教育事业自身发展的背景下，随着教育科学研究的发展对未来教师进行完整系统的专业性职业教育提供了充分可能，从而为师范教育中师范性与学术性在更高水平上的均衡和整合提供了必要性和可能性。因此宁波市在寻求面向21世纪的师范教育改革方案时，应认真思考如何进一步将学术性与师范性有机统一起来，培养堪为21世纪人才之师的新型师资。
3.建立师范教育师范性的评价标准
师范教育评价标准必须坚持“师范性”和“综合性”的结合，以实现专业化教师和培养综合人才为发展目标。当前高等教育有一种学术化的倾向，也就是强调研究和服务功能，淡化教学功能。宁波大学教师教育学院存在趋同的现象，这就影响了宁波市师范教育本身的特殊性。因此，对宁波大学教师教育学院的评价适应教师教育的特殊要求而体现的功能及价值。（1）要构建“师范性”的评价标准。教育部师范司1999年3月的《高等师范学校教学工作合格评估指标体系》中评价的一级指标12项，包括办学指导思想、教师队伍、经费投入、图书资料教学设备、教学场所、专业建设、课程建设、实践教学、学[5]风建设、教学管理、教学改革与研究、教学效果等。在这12项评估指标中，只有实践教学1项涉及师范性的评价，其他的评价指标具有普遍性，并没有体现或突出师范性的评价。因此，对宁波大学师范教育“师范性”的评价标准必须具有针对性：办学指导思想是否明确为培养教师；教师队伍是否进行基础教育研究和指导基础教育教学的素质；课程建设是否能培养高质量的教师；实践教学是否真正提高师范生教学技能等。（2）构建“专业性”的评价标准。这一点宁波市可借鉴美国所提出的教师专业性评价标准，即“4个范畴、20个标准和69个指标”。其中，4个范畴是专业教育的设计、专业教育的候选人、专业教育的教师和专业教育的机构。专业教育的设计包括理念架构、通识教育研究、专门内容研究、专业及教学研究、整合研究、高等专业研究、教学品质、实践经验品质、专业社群；专业教育的候选人包括入学资格、学生组成、进步的监督和评价、能力的确保；专业教育的教师包括任教资格、教师组成、专业任务和专业发展；专业教育机[6]构包括管理与绩效责任、教学与学术资源、行政运作资源等。（二）完善教师培养课程体系
1.确立教师培养目标
教师培养目标是制定教师培养课程标准的基础。我们可借鉴德国的做法，把教师培养确立为三大目标：（1）培养具有专门的知识和相应广博的学问的教师；（2）培养掌握并会运用专门学科和教育科[7]学的研究方法的教师；（3）培养会实践的教师。而德国教师培养课程的安排正是基于上述教师培养目标，“处处贯穿着使理论与实践紧密联系的思想。前一阶段重理论，后一阶段重实践。从而使得在课程[8]安排上呈现出阶段上的二重性，内容上的二元性的特征”。因此，要提高教师培养质量，必须在教师培养目标指导下进行。
2.制定教师培养课程标准
在确立教师培养目标后，我们可以在教师培养目标的指导下制定教师培养课程标准。我们可以借鉴美国的成功经验，建立一套高标准的教师培养课程，其要求是“加强文理课程的完整性、连贯性和成熟性：强调掌握将来所教学科的目的和结构、精深的知识和技能，以及教学法基础；加强教学专业课程的学习与研究和学科教育学的研究，正确评价教学过程及评价教师工作：加强教学实践、理论联系实际、特别是与中小学校的联系等。另外，在高标准地设置教师教育课程方面，还强调要面向未来”。
3.优化教师培养课程体系
设计教师培养课程体系时，需要以教师培养目标为指导，明确普通教育课程、学科专业课程和教育专业课程等各种课程门类在教师培养中的各自功能，在此基础上确定其在教师培养课程中的比例。（1）提高教育课程比例。为了促进教师专业发展，很多国家都注意提高教育课程在课程结构中的地位，以美国为例，教育专业课程开设了教育原理、教育哲学、教育史、初等或中等教育原理、比较教育、心理学、教育心理学、发展心理学、教育评价与测量、教材教法、视听教育等，这类课程约占学习总时数的三分之一左右，而教育实习又占全部课程[9]总时数的7%～8%。宁波市教师培养机构应打破“老三门”（教育学、心理学、教学法）的局限，根据教师专业的素质要求，以及参照国外的做法，可以考虑开设中外教育史、教育心理学、教育社会学、教育法学、教育与心理测量、教育评价、中小学生心理学等众多教育课程，力争使教育类课程在总学时中的比例上升到20%左右。（2）提炼课程内容。教育学、心理学课程教材应该突出师范性，力求以教育学、心理学主要理论观点的系统框架为主线，把相应的典型案例分析作为问题和内容编写新的教材。（3）重视实践课程。这方面，美国和德国的做法值得借鉴。例如，美国把教育实习被看做是师范生能够毕业、取得学位和获得教师资格证书的必要前提之一。德国则要求“师范生毕业走上讲台以前都必须接受长达24个月左右的实习的训练”。（三）建设“教师发展学校”
建设“教师发展学校”是加强师范教育机构和中小学校合作的一种制度创新。建设“教师发展学校”的出发点是希望对原有学校的功能进行拓展，从而促进教师专业化发展。有学者认为，“教师发展学校”是通过理解与互动把教师培养成为研究者，另一方面则把研究者[10]变为实践者。“教师发展学校”具有四个显著特征：（1）是在现行中小学建制内进行的功能性建设；（2）是大学与中小学的合作建设；（3）是在合作的实践中实现教师的发展；（4）教师发展学校建
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