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发布时间:2020-09-27 17:40:33

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作者:新玉言

出版社:新华出版社

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以人为本的城镇化问题分析:国家新型城镇化规划(2014-2020年)解读

以人为本的城镇化问题分析:国家新型城镇化规划(2014-2020年)解读试读:

前言

改革开放以来的中国,一直行进在加速城镇化的道路上。在这一进程中,有欣喜也有忧虑,我们在行进中不断摸索,在摸索中不断调整前进。2013年我国城镇化率已达53.73%,与世界平均水平大体相当,城镇数量和规模不断扩大,但户籍人口城镇化率只有36%,也就是说,土地城镇化快于人口城镇化,对城镇化健康发展形成阻碍。

当前,改革开放已进入攻坚区和深水区,在我国各地区域发展并不平衡,城乡差距巨大,而此前的城市化发展教训已成为影响中国城镇化发展的复杂因素的情况下,如何吸取国外城市化与本国30多年改革发展的经验和教训,已成为中国城镇化发展成败与否及实现全民族伟大复兴的关键所在。党的十八大报告提出,“到2020年城镇化质量要明显提高”;2013年年底的中央经济工作暨城镇化工作会议再次强调要推进“有质量的城镇化”;2014年的国务院《政府工作报告》又提出,“要健全城乡发展一体化体制机制,坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。”

新型城镇化在为我们描绘一幅新蓝图的同时,也提出了一个需要深入思考的重大课题,在发展城镇化的道路上,怎样才能让更多的老百姓满意?有别于从前,一个“新”字规定了推进城镇化的方式、道路和标准,一句“让居民望得见山,看得见水,记得住乡愁”准确道出了新型城镇化的核心——以人为本。显然,以人为本的城镇化,才是高质量的城镇化,才是新型城镇化的核心要义所在。

对于人类而言,城市的出现的确具有颠覆性的意义。如果说,城市的诞生是人类社会自然发展的结果,那么城市化或城镇化在无法回避的“大势所趋”中尚有方式方法的选择余地,我们可以在一定范围内相当程度上,结合当地实际情况发挥人的主观能动性,而此能动性的发挥终将以人民生活的真正幸福为旨归。“睡城”“鬼城”的弯路不能再走,既不能畏难回避,裹足不前,也不能头脑发热,盲目大干快上,只是把城镇搞成水泥森林。在城镇化推进中要有效解决土地城镇化快于人口城镇化、建设用地粗放低效、城市管理服务水平不高、“城市病”问题日益突出等问题,实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变,统筹城乡。要随着内外部环境和条件的深刻变化,进入以提升质量为主的转型发展新阶段,不再走高能耗、高排放的老路,而要把生态文明理念全面融入城镇化进程中。

我们要清楚,城镇化不是去乡村化,推进城镇化建设绝不能以瓦解农村文明、牺牲文化遗产为代价。而是要根据各自的自然历史文化禀赋,建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇,形成各具特色的城镇化发展模式,延续文脉,留住乡愁。

本书在《国家新型城镇化规划(2014——2020年》的基础上,对我们到底要什么样的城镇化进行了深入思考,对农业人口转移的出路及配套的户籍制度改革、城镇规划布局和发展形态要与国家区域经济发展战略大格局相协调、新型工业化与新型城镇化的互动推进、城乡一体化的协调发展,以及在不瓦解乡土文明的基础上,保持各自特色、延续文化根脉,使人们还能生发出温馨甜美的乡愁记忆等诸多问题方面进行了较为深入地分析和解读。以期为读者在更大程度上理解和把握中国新型城镇化的发展提供助益,也是抛砖引玉,希望作为国家社会主人翁的中国人为我国新型城镇化建设发展,为祖国民族的伟大复兴,积极思考积极行动,量己之力各尽其责。编者

第一章 城镇化问题与新型城镇化的道路选择

城镇化是人口向城镇集聚的过程,是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。目前,世界城镇化水平已超过50%。中国的城镇化是件世界级的大事,它不仅是中国经济增长的新动力,也将成为影响人类21世纪发展的大事。

什么样的城镇化才是中国需要的城镇化?或者说,中国应该选择怎样的城镇化发展路径?首先要厘清城镇化的本质。城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。城镇化的要义在于,要将农民(特别是新生代农民工)转变成市民。

一 城镇化与城市化的概念

城镇化(urbanization)是人类生产、生活方式由农耕文化向工业文明转变,由乡村型向城市型转化的必然过程。是指第二、第三产业在城镇集聚,农村人口不断向非农产业和城镇转移,使城镇数量增加、规模扩大,城镇生产方式和生活方式向农村扩散、城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。

在农村人口向城市转移的过程中,有两个陷入分歧或者有时被混淆的概念:城镇化,还是城市化?

城市化包括人口城市化和土地城市化,前者有利于增加就业和农民收入,后者有利于拉动地方经济和增加税收。这两类目标并非高度相关,所以地方政府更愿意优先实施土地城市化,并辅以失地农民进城、行政区划调整等被动式的人口城市化措施。

值得注意的是,“城市化”在我国政策语言中常被更规范地表述为“城镇化”,表明中国特色的城市化道路,具有寻求大中小城市和小城镇协调发展的特征。

从事宏观经济研究的政策专家和学者们,大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因为国际上没有城镇化的说法,另一方面是希望未来我国的城镇化道路聚焦于各类大中城市和城市群。而从事农村政策研究的部门和一些领导同志,根据我国的国情,倾向于采用“城镇化”的提法。

(一)城市的形成

所谓城市是指人口及其活动要素高度集中形成的具有一定规模的社群组织。城市的主要特征是集中,人口集中,居住、生活、交往活动集中。

城市是相对于散居的小规模的村落而言的,也可以说村落就是城市的原始形态。早期的人类生产和生活方式决定了人口的分布形式只能是分散,是以血缘为纽带的家族、氏族为组织单位定居的。

人类为什么会集中起来过城市生活呢?依据社会发展逻辑大致有以下三种原因:一是安全生存生活的需要,主要是集体觅食,集体防御自然灾害和外在侵扰、攻击;二是交换和交往的需要,随着物质条件改善和情感的成熟,受喜好、欲望、审美等情感因素支配,人们就会产生与外界交往和交换的需要,而集中则便于这种目的的实现;三是人员控制和管理的需要,随着人口的繁衍和劳动成果增加,权威和权力就会产生,并需要维持一个秩序化的群体,对秩序化社会的追求和维护反过来会加速人员和生活生产要素的聚集。

在人口及其活动要素渐渐集中的过程中,也即城市化进程中,自然而然就会形成特定的劳动群体和社会分工,逐渐就产生了利益链,比如防御、交往交换、供给和生活物处理以及对秩序化社会的管理等各环节都渐渐有了利益的影子,社会分工和利益链都会刺激从事生产劳动的人开始精专于某一行当,从而推动社会进步。

中国城市的萌芽可追溯到夏商时代。在唐宋时期,中国已经出现了百万人口的特大城市。

在现代地方治理的概念体系中,“市”(municipality)的含义不同于城市(city)。“市”属于行政建制的一种,是根据国家规定的标准和条件,按照法定程序设置的地方行政建制。西方的“市”是在城市地区的一种地方行政建制,一般不辖有农村地区。

中国城市的发展历史很悠久,但作为行政建制的“市”的历史却并不很长,它是近代地方行政改革的产物。在清代以前,中国没有“市”建制。直到清朝末年才仿效西方国家的政治制度,实行城乡分治。

新中国成立以后,曾经在很长时期内继承了城乡分治的传统。在20世纪80年代推行“市领导县”体制以后,市建制逐渐发展为广域型市,每个市在行政区划上都包含大片的农村地区,市政府同时承担着农业和农村管理工作。这种广域型市建制,是中国城市管理的显著特征,它不同于西方国家的城乡分治模式。

从城市经济学的角度来看,一个城镇或者城市之所以能够形成,并在这个地理空间上产生生产性结构或者就业结构、消费模式或居住方式的这种城市化,主要是基于三个方面的条件。一是经济活动的密度提高,主要是指经济活动的地理集中。通常是以人口密度和单位土地创造出来的第二、第三产业的产业增加值来衡量的。搞城镇化,如果没有经济活动,也就是说没有第二、第三产业的发展,这样的城镇化可能是有问题的。二是人物的空间的距离的缩短,就是指各种各样的商品服务,劳动力的流动半径、资本和信息的传播,这些距离都在发生变化,它都要求距离来缩短。这种距离的缩短,必然要求产业和人口有一个缩短,这样就体现出一种所谓的城镇化、城市化的过程。三是作为一个整体的开放的程度。这几方面是一个所谓的城镇或者说城市化、城镇化的基本的动力和源泉。除了这些基本要素之外,还有一个就是政府的政策。政府政策是促进这几个方面变化的一个很重要的手段和措施。政府政策会导致这几个要素变化的情况和变化的方向,进而就决定了城镇化速度的快和慢。

(二)城镇与城市的概念

城镇是城市和集镇的合称。集镇是介于乡村与城市之间的过渡型居民点。集镇是以非农人口为主、比城市小的、具有一定规模工商业的居住区。我国规定,县及县以上机关所在地,或常住人口在2000人以上,10万人以下,其中非农业人口占50%以上的居民点,都是城镇。

城市是人口集中、工商业发达、居民以非农人口为主的地区,通常是周围地区的政治、经济、文化中心。城市以非农业产业和非农业人口集聚为主要特征。在中国,包括按国家行政建制设立的市、镇。人口较稠密的地区称为城市,一般包括了住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。城市的行政管辖功能可能涉及较其本身更广泛的区域,其中有居民区、街道、医院、学校、写字楼、商业卖场、广场、公园等公共设施。

集镇与城市的区别:

第一,档次不同。集镇是“以非农人口为主的比城市小的居住区”。城市是“周围地区的政治、经济、文化中心”。

第二,基础不同。集镇规划起点低,交通不便,通讯落后,金融机构少,融资困难,工商企业少,第三产业落后,不可能为居民提供更多更好的就业岗位和就业机会。城市规划起点高,交通便利,通讯发达,金融机构多,融资条件好,工商企业多,第三产业发达,能为居民提供更多更好的就业岗位和就业机会。

第三,内容不同。集镇人口少,不可能将生产要素集中到一起进行整合配置,基础设施落后,在教育、医疗、供水供电、环境保护等方面不可能为居民提供更好的生活环境、生活服务和更多更优质的公共产品,不可能引起人们生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念的转变。居住在集镇的农村居民,家里承包着责任田,主业是农业。即使他们的户口被转为非农业户口,其真实身份还是农村居民,是农民,是农产品的生产者。城市人口多,可以将生产要素集中到一起进行整合配置,基础设施完备,在教育、医疗、供水供电、环境保护等方面可以为居民提供更好的生活环境、生活服务和更多更优质的公共产品。城市能够引起人们生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念的转变。

第四,经济性质不同。集镇是以农业经济为主导的经济。农业是弱质产业,农业投入大、产出小,不仅受市场制约,尤其受大自然制约,增产增收困难。集镇工商企业少、规模小,服务业不发达,提供的税收少,在分税制条件下,分成少,经济实力薄弱。城市经济是以工商业经济为主导的经济。城市工商企业多、规模大,服务业发达,税收多,在分税制条件下,分成也多,经济实力强。级别越高的城市,规模越大,人口越多,工商业和服务业越发达,提供的税收越多,分成越多,经济实力越强。

第五,居民素质不同。集镇教育条件差,居民的整体文化水平低、素质差。大中专学校大多数集中在城市,人才和社会精英也都集中在城市,居民的整体文化水平高、素质高。

城镇化原本就是工业发展的自然结果,即便有政府的主动干预,也需要有相应的工业予以支持。无论是城市化还是城镇化,都是指从传统农业型社会向现代工业型社会转变的过程中,以人口迁移、产业结构转变为特征,人口等要素在地理空间上的积聚过程。

我们所说的城镇化是相对于城市化而言,是针对那些接受中心城市辐射较弱的城镇(以县城、中心城镇为主),他们资源要素相对独立,个性相对明显,有自身发展差异化特点,但开发明显滞后,城镇化即对这些城镇的社会资源与自然资源进行的合理的整合。构成城镇空间的载体和构成城镇的资源是个宽泛的概念,即是自然资源,如土地、矿产、水体、动植物以及相关延伸的各类社会人文资源等,其中就涉及当地政府、政策、企业、民众;涉及自然资源、历史人文资源;涉及内、外部环境等等。将自然资源、人文资源及其相关延伸的各类资源重新整合,使之成为一个具有生命力的、具有资本性质、呈现最大效益的动态发展过程,即城镇化的过程。

(三)对“城镇化”概念的理解

当全中国都在说“城镇化”的时候,大家说的“城镇化”是一回事吗?许多人对“城镇化”的理解是大不一样的。

从英文术语来看,“urban”同时包含了城市(city)和镇(town)。“urbanization”有人翻译为城市化,有人翻译成城镇化,主要是指乡村人口向城市(city)转移的过程。

世界上许多国家镇的人口规模比较小,有的国家没有镇的建制,故国际上通常将“urbanization”译为“城市化”,而中国一些镇的人口规模与国外的小城市相当。在典型的城乡二元结构下,乡村人口不仅向城市(city)集聚,而且向城镇(town)转移,为强调我国城市化道路的特殊性,通常将“urbanization”译为“城镇化”。

虽然城市化和城镇化都是对urbanization的翻译,但两种说法的侧重点从字面看便有所不同。“城镇化”一词的出现很显然要晚于“城市化”,这是中国学者创造的一个新词汇,很多学者主张使用“城镇化”一词。自20世纪70年代末我国地理学家吴友仁将“城市化”理论引入社会主义城镇化问题研究以来,城镇化问题一直是我国学术界讨论的热点。1991年,辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念,在后来的研究中,他力推中国的城镇化概念,并获得一批颇有见解、影响较广的研究成果。

与城市化的概念一样,“城镇化”概念也是一片百家争鸣的景象,至今尚无统一的概念。不过,就数量看,对“城镇化”概念的论述要少于“城市化”。据粗略估计,在2012年之前,关于城镇化的概念,至少在20种以上。具有代表性的并符合中国西部地区现实的观点是城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程,是衡量现代化过程的重要标志。

城市化更强调大城市的发展,意思接近于日本和中国台湾所说的“都市化”。在过去的一些年里,大城市得到了迅猛的发展,以至于出现了“大城市病”,但由于产业结构、城乡二元结构等原因,城市的扩展并没有将为城市发展贡献了力量的建设者“化”入其中。在这个背景下,打工者融入城市便成为切实推进城市化的题中之义。

城镇化当然包括这方面的内容,但不是全部。从这个角度看新型城镇化,对,但不全面。正如李克强总理所说,农民最大的心愿是过上和城里人一样的生活。一部分人进入大城市打工并定居是可能的,但不可能所有的农民都进入大城市,他们如何实现这个目标呢?这就得靠小城镇的发展——既包括现有小城镇的进一步发展,也意味着要建设更多的小城镇。

如果把各种观点简单归类,主要有“大城市”和“小城镇”两派。如果细分,则至少有6种不同的观点,从大到小依次为:一是“大都市圈战略”。源于对日本和拉美国家城市化经验的借鉴。二是“大城市道路”。有关模型分析证明,人口规模在100万到400万之间的城市,其成本收益最合理。三是“优先发展人口低于30万的中小城市”。因为人口少于30万的城市基础设施投入产出比不合理。四是“优先发展县级城关镇”。因为其是农村经济、政治、文化中心,有利于辐射带动周围农村地区发展。五是“小城镇,大战略”。30多年的改革开放之中县以下建制镇受旧体制约束最少,民营经济比重大,城镇数量增加最快,应该加强规范引导,而不能抑制。其他的争论主要有“集中型的大中城市与分散型的小城镇”之争及“城关镇与建制镇”之争。另外,还有大、中、小并举多元模式的主张等。

需要指出的是,在我国这样一个人口众多,地域辽阔的大国,一方面,中国镇的数量众多,包括城关镇、建制镇、集镇等非农业生产区划。城关镇是县级人民政府所在地。建制镇是指经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的镇,不含县城关镇。根据《中华人民共和国城市规划法》第三条规定,城市是指国家按照行政建制设立的直辖市、市、镇。县人民政府所在地的镇和镇人民政府所在地的建制镇都属于《城市规划法》所称的镇,因此也属于《城市规划法》所称的城市。随着我国城镇化进程的加快,建制镇社会经济发展情况越来越受到人们的重视和关注。对城与镇进行分解,其特点是:城区存量大,镇区增速快。在国家统计局的定义中,“城区”是指在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域;“镇区”是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇,政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。另一方面,在我国,不少镇的规模并不亚于其他很多国家的中小城市,中国不少沿海地区小城镇的人口密度、经济活跃度已经远高于中西部的不少城市。

为什么选择城镇化这个关键词,而不是按国际惯例使用“城市化”一词?其出发点与落脚点均在于解决占中国人口超过半数的广大农民传统文化的归宿问题。是从中国国情出发,在“镇”字上下功夫,在“镇”字上寻求突破,在“镇”字上最终求得落点。

目前,全球各发达国家的城市发展,都在“回归自然”,都在强调走“生态保障型”的设计理念与实现路径,普遍持“反大都市化”理念。

事实上,欧美城市化发展,即便是在二战后经济与人口高速发展阶段,也始终未脱离人性化的轨迹,其城市化发展脉络清晰:村、镇、中小城市、大城市鳞次栉比,相互蝉接,不存在“突兀”的所谓城市群。尤其是德国的城市化发展充分印证,从设计理念到空间结构布局,真正在实践我们今天正在提倡的“城镇化”特征。

之所以不能提倡“城市化”,主要原因是其导向易使人们的行为走向大都市化。而“城镇化”的“镇”,并非是狭义的村镇,而是指广义的非大都市而言,可以将其理解为小城市。

因此,我们在讨论中国的“urbanization”时,强调的是“城镇化”,即讨论“大城市”的同时,也必须关注“小城镇”,实现大中小城市和小城镇的协调发展。我们用“城镇化”一词的表述,代表同时发展大中小城市和小城镇的战略思路。

关于“城市”(city)和“大都会”(metropolis)。它们其实是两个并不完全相同的概念。前者指的是一个单独的城市,后者则通常是指一个城市群。例如,当我们说西雅图(Seattle)是美国西北部地区最大的经济中心时,通常指的是“大西雅图”(GreaterSeattle,或称Metro Area),即以西雅图市为中心的城市群,而不是作为大都会中心城市的西雅图市(CityofSeattle)。大西雅图地区总人口约为570万人,其中城市人口约为370万人,但作为中心城市的西雅图市只有60万人。聚集在西雅图市的主要是金融业和大型文化娱乐、教育和体育设施。至于制造业企业如波音公司的商用客机事业部以及微软和美国大型仓储式商业CASTCO的总部,都设在中心城市周边一些人口最多几万人的小城镇[美国人称之为“市”,即在“县”(county)建制下的(city)]上。这样的城市空间结构和产业布局更具有效率,也更有利于改善居民生活质量。

(四)城镇化认识的几个误区

对城镇化的认识,决定着城镇化的命运。我国很多地区对城镇化本质和内涵认识不到位、不全面:重城市自身轻区域协调,重城市建设轻产业拉动,重工业发展轻第三产业,重外延拓展轻内涵提高,重扩大规模轻有效管理和资源保护,重改善形象轻完善功能等问题较普遍。

对城镇化的认识存在分歧。按国家统计局资料,中国的城镇化率在2011年已达51.27%。这种以农业人口融入城市人口的数量占全国人口的比例而确定的统计方式,反映对城镇化的一种认识。

当今在大力推进城镇化之时,最重要的是需在为什么推进城镇化和怎样推进城镇化方面找准位置,端正方向,形成共识。过去直至今天,对城镇化的认识偏颇,不仅延缓了我国城镇化的发展,而且给今天城镇化的实质性推进带来了“门槛过高”、“难度更大”的阻力。影响城镇化推进的错误认识,具体地讲有以下几种:一是“国外的大城市都在向外围发展小城镇,因此中国不能发展大城市,只能发展小城镇”;二是“城镇化绝非人的城镇化,城市化不是农民变市民”;三是“对农民实行‘两栖类’的做法,进可攻,退可守”;四是“中国应着重发展三大城市群,有三大城市圈足够了”;五是“农民工并不愿进入城市,因此,没有必要让农民在城市落户”;六是用统计方法的修改推进城镇化,出现了一年增长一个百分点。

比如“两栖理论”关于“农民在农村有地,又可漂在城市做工,进可攻,退可守,是保证社会稳定的最佳选择”的说法,不仅害了广大农民,也害了我们国家,不仅延缓了城市化,也阻碍了经济发展。“两栖”的结果是,一方面造成城市门槛越来越高,城乡差距越来越大,农民工愈来愈望城兴叹。另一方面造成了几千万的儿童留守农村,几千万农民工夫妻不能团聚,农村空巢老人越来越多,社会压力越来越大。“两栖”的做法还造成农民工把艰难赚到的一点钱,不得不投资农村和小镇去建房,既削弱了内需,也造成很多小城镇的住房闲置和无用。

因此,要确保城镇化的顺利推进,需要有正确的思想认识,切中城镇化时弊,明确城镇化的概念,端正城镇化的方向。

1.城镇化率≠城市化率

反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率,即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化率用城市人口加集镇(建制镇)人口(包括建制镇范围内的非农业人口和农业人口)占全部人口的百分比来表示。城市化率用城市人口占全部人口的百分比来表示。

城市化率反映了人口向城市聚集的过程和聚集程度,是工业化和现代化的标志。城镇化率不是工业化和现代化的标志,城镇化率可以通过多批建制镇,用人为添加水分的方式来实现。目前,中国的城镇化呈现出典型的不完全城镇化特征,城镇化率在统计上有些高估。中国现有的城镇人口统计中包含大量的农业人口。如果再考虑到大量尚未融入城市的农民工,中国完全的人口城镇化率至少要降低10个百分点。因此,中国城镇化速度与质量严重不协调。

城镇化率高,城镇化质量不一定高。目前,全国农民工的数量已经超过了2.6亿。从某种角度看,他们已经离开土地,这2.6亿人目前却仍然无法享受到与城镇居民平等的公共服务体系。

在城镇化进程中,热衷于追求城镇化率,可能会带来一系列的问题。因为城镇化率并不是越高越好,城镇化速度亦非越快越好。城镇化的速度要和经济发展的阶段、工业化的程度、资源环境承载力、吸纳人口就业的能力相适应,否则会带来很多的社会问题。

要全面而准确地判断中国城镇化的真实水平,尤其是在城镇化率成为考核地方政府政绩的重要指标之后,需要构建一个兼顾城镇化水平和质量的指标,以遏制片面追求“数量城镇化率”的倾向。

2.城镇化≠城市化

城镇化=城市化?这是不对的。

城市化和城镇化是完全不同的概念。城镇化的概念在很大程度上,是将县级以下的城镇集中,在最短半径中让最多的农民获得非农就业机会。城镇化“是按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展的过程。”

城市化,不同的学科从不同的角度对之有不同的解释。就目前来说,国内外学者对城市化的概念分别从人口学、社会学、经济学等角度予以了阐述:(1)从人口学的角度来说,人口学把城市化定义为农村人口转化为城市人口的过程。人口学所说的城市化就是人口的市民化,指的是“人口向城市地区集中、或农业人口变为非农业人口的过程”。(2)从社会学的角度来说,城市化就是农村生活方式转化为城市生活方式的过程。(3)从经济学的角度来说,城市化就是农村经济转化为城市大生产的过程。城市化是工业化的必然结果。

虽然不同的学科从不同的角度对城市化的含义作出了解释,但其内涵是一致的:城市化就是农村逐步演变成城市,农村人口不断向城市转移,城市人口不断增长的过程。在此过程中,城市规模不断扩大,基础设施和公共服务设施不断提高,城市文化和城市价值观念成为主体并不断向农村扩散。城市化是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念转变的过程。

许多人认为城镇化就是城市化,这种错误观念缘于他们对城镇化的前提——工业化缺乏认识。

城镇化的前提是工业化,是新型的工业化,而非传统的工业化。新型工业化以信息化为导向,是排斥夕阳产业的,新型工业化以技术为支撑,新型工业化不是资本一枝独秀,而是人本和资本可以对峙,人本作用大为提高。

新型工业化不是工业比重提升,而是工业比重下降,第三产业比重上升,这点最为重要。新型工业化伴随的是城镇化,而不是城市化。工厂过去办在城市里,现在要搬离城市,办到乡里、镇上去。所以,农民进城,工厂下乡,就是新型工业化。

真正实现新型工业化的时候,应该只允许大医院、大学、银行、娱乐机构如电影院、购物中心留在城市里。城市就不应发展工业,而应发展第三产业。可现在我们很多地级市的领导都没认识到这一点,招商引资还是招工业项目。这个认识还必须进入到领导层。

城镇化,其实就是镇不在城里,而在城外,但城里跟城外是连起来的,实际上就是我们现在所说的城乡一体化。

但不能将城镇化等同为单纯的形式化造镇,例如让农民硬上楼,这就造成了很多的问题。城镇化的镇包含着现代工业的镇,这一点必须明确。如江苏省常熟市支塘镇蒋巷村就是一个既农业现代化,又工业化、城镇化的一个典型例子。蒋巷村全村有186户,每户一幢别墅。蒋巷村有一个钢构厂,这个厂子一年的产值就达到10个亿。这个年产值10亿元的厂养活全村186户已经足够,全村人还复耕出200亩地,由16个村民耕种,其他人有的在宾馆工作,有的搞旅游业、开餐馆、养鸡养鸭。这样一个把工厂搬到了村里的村子就是中国未来城镇化的一个方面的缩影。

3.城镇化≠投资建设

城镇化不是加快城市建设的大好时机,城镇化发展中最重要的是转移农村人口的长远目标。理论界明确城镇化是农村人口向城镇逐步转移的过程,也是城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口的过程。

有的地方政府按照传统惯性来理解城镇化,认为城镇化就是城市建设,是投资上项目。这是基于政绩、基于地方GDP增长的非常现实的认定。这样就必须通过土地出让、城镇建设来获得。在地方普遍存在这种现象:有的城市规定了大拆大建的数量指标,作为政绩考核的标准之一;有的要求城镇面貌在短期内出现较大的变化,符合所谓城镇现代化的发展潮流。

如今,城镇化热潮正在涌起。地方经济要发展,当然需要经济支撑作用相对突出的“增长点”。但是,选择什么样的“增长点”并不是一件简单的事,因为以什么作为“增长点”决定了走什么样的经济发展、产业发展的道路。回顾我国改革开放以来各个发展阶段,每一阶段都有支撑经济较快增长、带动力相对较强的“增长点”发挥了明显作用,比如汽车产业、房地产业、新兴产业等,不少地方抓住这样的机会使经济迅速发展甚至实现了飞跃。所以,一些地方寻找经济“增长点”的愿望与实践可以理解。

不过,把城镇化简单地当做经济“增长点”的看法和做法需要引起注意。城镇化是经济社会自然发展的过程,是城市与农村协调发展到一定阶段的产物,有自身的发展规律。

我们必须科学地认识城镇化发展规律,把城镇化和工业化、信息化、农业现代化统一起来积极鼓励推动,是促进城镇化健康发展的有效做法。在这一过程中,城镇化能推动从水电路汽等基础设施投入,到园区建设、厂房建设、服务设施建设等各种硬投入的增加,从而带动相关行业、产业、企业同步发展,对地方GDP、税收等都有拉动作用。这是城镇化发展的题中应有之义,是城镇化与生俱来的“增长”基因。

如果仅仅把城镇化当做经济“增长点”,只看到城镇化对“增长”的拉动作用,就把城镇化巨大的统筹综合意义狭隘化了,在行动中就会导致项目至上、建设至上、建筑至上,直至违背规律盲目加快、盲目扩张、盲目圈地。在当前一些地方经济还相对落后、加快发展的动力要求很迫切,同时GDP压力、政绩压力依然很大的情况下,这种只要树木、不要森林的做法还有很大的市场。有的地方把城镇化作为单一项目来抓,以房地产和商业地产打头,圈占大量耕地作为城镇项目用地。同时,为了获得更多的城镇建设用地指标,又大规模取消行政村编制,不切实际地搞村庄整体搬迁。而这些“整理”出来的土地大多没有综合考虑田水路林整治,拆迁留下的房屋地基和碎石瓦砾都难以清理,耕地质量大打折扣。这样做的结果,短时期内一些量化的经济考核指标可能上去了,但离我们所需要的“人的城镇化”却相去甚远。

如果仅仅把城镇化作为一个经济“增长点”,作为一种发展手段,城镇化简化为项目化、房地产化,城镇化带来的可能是投资上去质量下来的后果;如果把城镇化作为经济社会科学发展的必然过程来整体规划部署、积极稳妥地引导推动,未来几十年城镇化将使我国经济社会发展面貌焕然一新。

4.城乡一体化≠城乡“一样化”

受新一轮城镇化热潮的推动,当前全国酝酿撤县设市(区)的县就有上百个,而仅仅在广东、贵州、云南、陕西4个省份,就有60多个县提出撤县设市(区)。这种现象的背后,更多是把城乡一体化建设变异为城乡“一样化”建设。

比如,盲目撤并村庄,贪大求洋,忽视农业生产特性;盲目统一改造农居,建造兵营式的村镇社区,忽视基础设施建设,忽视传统民居的个性,大量破坏历史文化遗产,同时也使农民丧失分享乡村旅游潮的财富机会;盲目安排村镇整治时序,村路还是土路,农田里浇筑了水泥路;村民饮水困难,玉米地里铺上了自来水管等等怪相。“历史上看,凡是用城市发展规律取代农村发展自身规律时,三农问题就会恶化。”住房和城乡建设部副部长仇保兴曾指出,农村和城市有各自不同的发展规律,“城乡一体化发展不是搞一样化发展,而是要追求两者差异化,互补协调发展。”他举例说,法国37万个村庄风貌200多年都未改变,一样走上了现代化。

城乡一体化发展,绝对不能搞成“一样化”发展,不能把农村都变为城市,而是要走城乡协调发展的道路。

5.城镇化≠城市现代化

城市建设向欧美看齐,高标准、追求现代化,更加拉大了城乡差距,抬高了农民进城落户门槛,与城镇化提出的本义背道而驰。

城镇化过程中,面临着相当大的一个难题就是:城里的有识人士、精英、管理层、决策层,包括媒体、教授、学者、专家、政府管理层,都在向欧美看齐,所以我们看到了千城一面的、以欧美为样板的、现代化的城市形态。他们认为,只有这样才能体现出中国经济快速发展的实力。但是中国的国情是:中国有近9亿农民仍被排斥在城镇化进程之外。实际上,城镇化很简单,农村人口向城镇转移,一定是低素质、低端就业、低收入人口进入城镇的过程,这恰恰和现在城市管理者的城市发展理念发生了冲突。

在城镇化过程中,参照系水平过高和发展阶段较低并存的过程,是我们面对的实际问题。

6.城镇化≠提升户籍居民生活福利

城镇化的本义,是使进城农民与当地居民享受均等化的公共福利。

改革开放以后,城市发展的速度远远优于农村,使得城市居民所享受的公共福利也远远大于农村居民。大量的决策者、媒体记者、知识分子、企业家都住在城里,他们的话语权远远高于农民工,他们不希望和所谓的低端人群共同生活在一个区域里。这在很大程度上影响到了公共决策。

目前,中国的城市在公共服务上不完全对外来人口开放。首先,外来人口不能享受户籍人口的各项社会保障政策和福利政策。当然,外来人口也无法享受到户籍人口的低收入补贴。

其次,外来人口和户籍人口存在着就业上的不平等,公务员考试有户籍要求,一些国有企业的重要岗位和国家事业单位的就业也有户籍要求。

第三,在大多数城市,无论是原来的福利分配住房,还是后来的廉租房、经济适用房、限价房等,基本不对外来人口开放。即使是外来人口在城乡结合部所居住的出租房,在管理上也被认定为不合法。而限制外来人口购买商品房,更是政策上的严重倒退。

第四,外来人口子女入学和户籍人口也存在明显的不平等。长期在就业地城市居住的外来人口子女,不能在父母就业所在地参加高考,这是目前对于外来人口在教育上最大的不平等待遇。

当我们提出城市的发展走向国际时,中国的城市必须解决人口的自由流动和公共服务均等化。

7.城镇化≠土地城镇化

截至2010年年底,我国耕地总数不足18.26亿亩,已接近18亿亩红线,人均耕地不足0.1公顷,不到世界平均水平的1/2。可以说,我国可以利用的土地资源并不丰富。然而,一边是土地资源极度紧缺,一边却是挥霍浪费,大马路、宽广场、豪华办公楼、闲置工业园……这种单纯依赖土地扩张的城镇化难以为继。因此中央城镇化工作会议提出,要提高城镇建设用地利用效率,城镇建设用地以盘活存量为主,同时强调,耕地红线一定要守住。

从我国土地资源利用现状来看,盘活存量、提升效率的空间非常大。目前我国重大基础设施和基础产业建设规划之间统筹不够,与全国土地利用总体规划衔接不够,节约用地的潜力还很大;大中小城市现有建设用地没有充分利用,土地综合承载力还有大幅提高的空间;未利用地和废弃地资源潜力大,农村空闲住宅、闲置宅基地多,节约用地的空间还很大。提高城镇化质量,要提高城镇土地利用效率,合理进行空间开发,形成生产、生活、生态空间的合理布局。

目前土地利用中存在一些不合理现象,不同用途的土地出让价格差别很大,工业用地的价格只相当于商业用地的11%,约相当于房地产开发用地的14%,工业用地出让价格过低导致了工业用地发展慢、用地浪费等问题。

提高城镇土地利用效率,在守住耕地红线的前提下,首先要提高土地补偿标准,严控土地增量。国务院通过的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》,对于现行的农村集体所有土地征收补偿制度进行了修改,提高了征地补偿标准。

二 城镇化的路径选择

从新中国成立到改革开放,再到新世纪以来,中国城镇化经历了缓慢发展期、加速发展期和快速发展期三个阶段。与此相适应,作为衡量现代社会进步标准之一的城镇化,也经历了内涵不断演进和修正的发展历程。

(一)改革开放前的逆城镇化倾向

新中国成立后,新生的人民政权热情高涨地推进工业化,从而催生了新中国城镇化的萌芽。然而,以计划经济体制为基础,城乡户籍制度也在此期间形成,作为城镇化前提的人的自由迁徙受限。

1958年1月,第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议发布了《中华人民共和国户口登记条例》,明文规定:农民由农村迁移到城市,必须持大城市劳动部门的录用证明、学校录取证明,或者城市登记机关的准予迁入证明。这标志着户籍制度的正式建立。此后随着附着在城市户籍上的福利越滚越大,中国长期呈现城乡人为分割、城乡二元结构严重对立的局面,从而导致城镇化进程的缓慢和某种程度上的扭曲。有学者展开了对城镇化的初步研究。早在1958年5月,《北京师范大学学报》就曾刊载一篇文章《农村人民公社居民点的规模及其配置》,应是新中国最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年,南京大学教授吴友仁在《城市规划》杂志上发表《关于我国社会主义城市化问题》,率先展开对我国城镇化问题的研究。

(二)20世纪80年代乡镇企业带来小城镇繁荣

改革开放以后,随着经济体制改革的推进,城镇化迎来了全新的发展时期。改革开放以来的30余年,是我国经济社会结构飞速变迁的历史时期。

1980年10月,国家建委在北京召开全国城市规划工作会议时,就提出了“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。1984年1月,国务院发布《城市规划条例》,第一次以法规的形式确认了这一方针。当时的背景是,“文革”结束前后,农村不少地方就地办起了社队企业,并在改革开放后迅速发展。1984年,社队企业改名为乡镇企业。由此,我国农村经济迅速繁荣,直接影响就是小城镇的飞速发展。

1983年,著名社会学家费孝通在其家乡江苏省吴江县(今苏州市吴江区)进行农村调查时,发现原本凋敝的小城镇因为乡镇企业的发展而重新勃兴。费孝通判断这将是我国农村又一次大变革的开始。他把相关思考写成《小城镇大问题》、《小城镇再探索》、《小城镇苏北初探》、《小城镇新开拓》等四篇文章,陆续刊发于《瞭望》新闻周刊,产生了极大影响。他所主张的“小城镇、大战略”思想,由此成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。

研究者认为,在1978——1992年间,伴随着农村改革而崛起的农村工业(乡镇企业),有力地打破了城乡二元结构的基本格局,农业剩余劳动力离土不离乡、就地转移至乡镇企业,在农村地区迅速形成了农业和乡镇企业并存的二元结构,加上城镇部门构成了中国特有的三元结构,即农村农业部门、农村乡镇企业和城镇正规部门。

在某种意义上,这一乡村工业化的过程也就是乡村城镇化。这种城镇化的特点是农民“离土不离乡”,实现的是部分农村剩余劳动力的就地转移。在专家看来,这是一种低级的、初级的城镇化,因为这“实际上造成了资源浪费、环境破坏”。

随着改革开放进一步深入推进,尤其是社会主义市场经济体制逐步建立,上世纪80年代一度红火的农村集体企业和乡镇企业,在市场竞争中优势跌落,其所带来的小城镇发展也动力大减。

在市场规律的作用下,“小城镇、大战略”的城镇化思路显得有些不合时宜。1989年,国家将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”。从此,“积极发展小城市”的表述消失不见。

(三)20世纪90年代以来的“半截城镇化”

不过,在20世纪90年代,“小城镇、大战略”的具体实践却并未消失。进入20世纪90年代后,国家关于城镇化的思路仍然是发展小城镇。发展小城镇走中国式的城市化道路,这是从中国国情出发,并参照世界城市化的发展趋势和共同规律而作出的战略选择。这一提法的出现主要是不希望大量人口聚集在大城市,避免出现某些发展中国家常见的“贫民窟”。

中国1992年正式宣布进入市场经济以后的10多年来,学术界对城市化道路的各种讨论一直在进行着。

1998年,中国共产党十五届三中全会明确“小城镇,大战略”前后,各种不同意见的讨论十分热烈。但我国采取“城镇化”发展战略的决策理由,显然不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性,而是对县及县以下城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可。

1998年,中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中正式提出了“小城镇、大战略”的问题。1999年,时任国务院总理朱镕基在九届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中说,“要调整乡镇企业结构,推进小城镇建设”。同一年,时任中共中央总书记江泽民也在中央经济工作会议上强调:“发展小城镇是一个大战略。”

中国的城镇化之路是非常独特的。它既曾经历过在传统农业社会解体过程中形成的“飞地”城市,也经历过计划经济体制下伴随着政府强力发动工业化而发展的城镇化,还经历了人口和劳动力自由流动过程中大规模的城镇化过程。

根据专家研究,1992年至今,伴随着户籍制度改革和社会主义市场经济体制的提出、建立和完善,私营、个体经济迅速兴起,大量农村劳动力大规模从乡村迁往城镇地区、甚至跨地区迁往其他地区,主要从事非正规就业,导致城镇非正规经济和就业出现爆炸性增长,迅速形成了正规就业和非正规就业并存的城镇二元结构,与农村二元结构一起构成了中国特有的四元结构,即农业部门、乡镇企业部门、城镇正规部门和城镇非正规部门。这一“四元结构”形成的过程也就是大规模城镇化的过程。因为大量农村人口从农业部门转到非农业部门,这本身就是城镇化。

然而,城市向农民打开了大门,却没能让农民真正融入城市。虽然进城农民已经从事非农业生产,在城市里也享受了一定的城市文明,受到了城市生活方式、思维方式的影响。但由于没有获得城市户籍,不能享受医疗、教育、社保、住房、就业等方面的公平待遇。这是一种半截城市化。

这一持续至今的大规模城市化进程,呈现出政府主导的鲜明特征。政府主导集中突出的表现就是先由政府做规划,使得城市规划面积不断扩大;然后开始征地,对外招商引资、建新城。例如,很多城市都是老城区之外再建一个新城区。城市空间不断扩展的同时,地方政府过度依赖土地财政。这种城镇化的直接后果是空间不断扩大,但忽略了人口身份的转移。

这种政府主导的城镇化还造成了土地资源配置不合理,大量的土地粗放使用导致浪费严重,并且严重加大了城乡居民的收入差距,带来一系列社会问题和不稳定因素。这种快速的城镇化过程除了呈现出“半截城镇化”的特征外,全国各地城镇化发展水平也极不均衡。

沿海地区因为优良的地理位置和政策上的优势,各种资源纷纷汇集于此,形成以出口导向型为主要特征的城市工业化,吸纳了大量农村剩余劳动力,迅速推进了沿海地区城镇化的进程。这一进程呈现出大城市带动和辐射中小城市、形成“城市群”的格局,并且这种发展格局经由政策而被正式确定,成为中国经济增长的主要引擎。

城市带、城市群的出现,是最近十年来我国城镇化的显著特点。按照国家主体功能区规划布局,我国将形成“两横三纵”的城市化格局。这将大大不同于20世纪80年代和90年代“小城镇、大战略”的城镇化思路,也不同于传统的城市化战略,而是现代要素集聚的城市群及经济圈。

2008年国际金融危机爆发,以出口导向型经济为主的沿海城市遭受冲击,加上以往支撑我国经济快速增长的廉价劳动力优势渐趋衰减,过去30年中造就了我国经济增长奇迹的工业化模式受到挑战。与此同时,中西部诸多的中小城市随着基础设施日渐完善、劳动力成本较低,加上国家推动产业转移步伐的加快,发展前景乐观。

专家认为,如今已到了对我国城镇化发展模式进行战略调整的时候了,发展的速度、规模、采取的方式、走什么样的道路、采取什么模式,都应该与过去30年有所不同。

(四)十六大以来的城镇化政策脉络

2002年,党的十六大在制定“全面小康”新战略的同时,针对“城乡二元结构”强调了城乡统筹、协调发展的方针。此后的2003年,党的十六届三中全会则把这个方针列为“科学发展观”的重要内容。

党的十六大对城镇化有一个总的提法,叫“全面繁荣农村经济,走中国特色城镇化道路”,然后小城镇建设要与乡镇企业和农村的社会服务结合起来。2004年重新恢复的中央1号文件中,再次把农村工作作为党的工作的重中之重,提出社会主义新农村要“坚持大中小城市与小城镇协调发展”这样的一个原则,要按照“循序渐进,节约土地、集约发展、合理布局”的原则来促进城镇化的健康发展。

2005年,十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。十六届五中全会再次提出“建设社会主义新农村”。“新农村建设”意在振兴包括县级以下的城镇在内的地方经济,以此体现城乡统筹协调发展。

2006年中央1号文件提出和谐社会建设、小康建设。同时也提出要“积极稳妥地推进城镇化,改善教育、卫生、文化等配置,城乡统一的这样一个人才与劳动力市场的建设与形成”。后来国家批准了成都和重庆作为这个专题的综合改革试验区。

2007年召开的党的十七大对城镇化的一个提法,是要“形成城乡经济社会发展一体化的新格局,积极稳妥地推进城镇化,要建设城市群,培育新的增长极”。党的十七大报告中,就已经明确提出了要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展”。这一原则和要求,既揭示了中国特色城镇化道路的内涵,又指出了坚持这条道路的努力方向。

在这个时候讲的城镇化,它的功能跟过去讲的一般的城镇化是不太一样的,从城市建设的形态来说,要由分散的城镇化开始向聚集、集中的城镇化来演变,所以提出了城市群的概念。同时,事实上也就是提出要把城市群的建设或者城市化的建设作为经济增长的一个主要来源。

2010年中央1号文件进一步提出城镇化要跟新农村建设结合起来。文件中提出:“社会主义新农村和城镇化是保持经济平稳较快发展的一个持久动力,要发展中小城市、小城镇的落户政策,鼓励部分城市将农民工纳入城镇住房的保障体系”。

2012年党的十八大在城镇化问题上,提出要“坚持走新型的城镇化道路”。在这样一个新型化的城镇化道路的引领之下,未来的中国要形成一个城乡经济社会发展一体化的新格局。十八大以后,乃至今后一个时期,要把新型城镇化作为国家的一个大的战略,事实上也就是说要通过城镇化的建设来带动中国的经济增长。

十八大报告提出,坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化与工业化深度融合,工业化与城镇化良性互动,城镇化与农业现代化相互协调,“四化”同步发展。

党的十八大以来,城镇化被视为下一阶段中国的发展重点。中国政府屡次承诺要走上一条更可持续的发展道路,如今终于付诸行动。新领导层放弃了过去那种高速而危险的经济增长模式,并着手解决环境严重退化、地区发展不平衡以及社会不公等问题所造成的后果。

2013年《政府工作报告》中表示,“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革,有序推进农业转移人口市民化,逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口,为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”舆论注意到,这是《政府工作报告》罕见地提到“自由迁徙”。

有学者认为,新型城镇化的着眼点应是“农村居民的市民化”,特别是已经进城务工的2.6亿人。“把已经习惯了城市生活、也有相当稳定就业岗位的这部分人尽快变成当地的市民,这是新型城镇化的一个要求。”

农业剩余劳动力不断转移至非农业部门、农村劳动力转移到城市各经济部门是一个动态过程,城镇化不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张,而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等全面的城市化。这涉及两个最基本的问题:户籍制度改革和农村土地制度改革。“这两个问题解决不了,其他都是空谈。”有专家这样说。

(五)《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》正式发布

城镇化战略问题实际上是中国城镇化战略与现代化战略如何衔接的问题。可以说,实施城镇化战略,能够使我国巨大的回旋余地得以充分施展。潜力巨大的中国城镇化,既是中国经济增长最强大、最持久的内生动力,也是我国拓展与世界各国合作的新平台。因此,我们要从现代化建设的全局出发,着眼国际政治经济格局的变化,乃至站在保障国家安全的高度,统筹研究和实施城镇化战略。

2013年11月召开的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出,“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。其中一个重要举措就是要“完善城镇化健康发展体制机制”。《决定》指出,“坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。”《决定》还提出,必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

在城镇化建设的实现路径上,明确放弃过去一直广受社会批评的“大城市群理论”,即通过发展城市群来消纳农村人口的路径。中央明确提出实施面向中小城镇来吸纳农村人口的发展城镇化的新路径。同时提出城乡二元结构的解决方法,以工促农、以城带乡、工农互惠的方法。这就进一步明确了消纳农村人口的路径是“要迟滞农村人口的入市”。它标志着未来农村人口的主要消纳路径是“就地解决”,而不是搞所谓的扩大城市规模来接纳农村人口并实现其“华丽转身”。这将成为中国未来实现城乡一体化的基本解决方法,这也是从中国国情出发,兼顾诸如着力发展农村经济、着眼从长远提升内需、规避城市发展承载力“受限”等一系列重大问题之所必需。

这一实现路径的重新明确是基于中国国情的基本分析得出的理性结论。从根本上讲,实现城乡一体化的战略目标要经历30年以上的时间,这个过程将是一个漫长且有风险的社会实践期。

2013年12月10日至13日,中共中央召开中央经济工作会议。同时,在中央经济工作会议召开期间,中央城镇化工作会议召开,其规格之高已经上升为国家战略层面。这次中央城镇化工作会议,是党中央第一次将城镇化提高到中央层面战略高度的一次具有里程碑意义的重要会议。中央城镇化工作会议明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务,从战略和全局上作出了一系列重大部署,对于推动城镇化沿着正确方向发展,具有重要战略意义和指导作用。

中央城镇化工作会议指出,城镇化是现代化的必由之路。会议提出了推进城镇化的六大主要任务:一、推进农业转移人口市民化。二、提高城镇建设用地利用效率。三、建立多元可持续的资金保障机制。四、优化城镇化布局和形态。五、提高城镇建设水平。六、加强对城镇化的管理。这些任务同时也成了推进国家城镇化要实现的具体目标。这次会议充分体现了推进新型城镇化是国家全面建成小康社会和实现可持续社会主义现代化的必由之路,是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,更是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要实践。

中央城镇化工作会议召开后半个多月,四川、黑龙江、甘肃、陕西、广西等近10个省份陆续召开地方城镇化工作会议。由于《国家新型城镇化规划》尚未出台,因此地方城镇化会议带有各地明显的地域特色,各地对新型城镇化路径明确的基础上,结合当地情况形成具体发展形态。

从2013年十八届三中全会至2014年“两会”,新型城镇化题材愈演愈烈。十八届三中全会要求完善城镇化健康发展的体制机制,坚持走中国特色的新型城镇化道路,推进以人为本的城镇化,推动大中小城市与小城镇协调发展、产业与城镇融合发展,促进城镇化与新农村建设协调推进……新型城镇化正在释放出中国经济转型升级的强烈信号。

2014年“两会”期间,新型城镇化建设的框架思路更加细致、具体。李克强总理在《政府工作报告》中强调,2014年中国将继续推进以人为本、四化同步、优化布局、生态文明以及传承文化的新型城镇化道路。在未来一段时期内,新型城镇化建设还要求重点解决好现有的3个“1亿人”问题。即:促进约1亿农业转移人口落户城镇、改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村、引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。通过以上改革,有效解决了农村劳动力合理的流向问题,符合以人为本的主旨要求,成为新型城镇化建设的重要突破口。

2014年3月16日,中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》正式公布。《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务,统筹了相关领域的制度和政策创新,是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。制定实施《规划》,努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

有专家指出,这是一部指导我国走新型城镇化道路的纲领性文件,内容全面丰富,总结并吸取了国内外城镇化工作的经验教训,权威性和指导性强。如果说没有一个好的规划,没有一个好的指导思想,放开了干,各地方想怎么干怎么干,可能也会出现一些问题,可能给经济社会发展带来很多的麻烦。为了避免走弯路,这份文件认真总结了我国近年来城镇化的经验教训,包括:土地城镇化快于人口城镇化,建设用地粗放低效;城市管理服务水平不高,“城市病”问题日益突出等。

(六)基于国情的城镇化道路选择

《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,“我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段,正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期,也处于城镇化深入发展的关键时期,必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义,牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇,准确研判城镇化发展的新趋势新特点,妥善应对城镇化面临的风险挑战。”

1.如今的城镇化表现出多个特点

城镇化发展快速稳步上升。过去三十几年中,国家统计超过4亿人迁入城市,2011年城镇人口占总人口比重首次超过50%,达到51.3%,这一数字表明我国城市人口已经超过农业人口。《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,1978——2013年,我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%提升到53.7%。《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%,而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。改革开放以来,我国城镇体系日益完善,初步形成了“655+20000(城市和建制镇)”的框架体系及辽中、京津冀北、长三角、珠三角四个成熟的城镇群的格局。从宏观空间看,我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成,表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观看,城市内部空间,中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,我国“中西部地区发展相对滞后,一个重要原因就是城镇化发展很不平衡,中西部城市发育明显不足。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进,东部沿海地区产业转移加快,在中西部资源环境承载能力较强地区,加快城镇化进程,培育形成新的增长极,有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展,推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调”。

人口流动的促进作用增强。伴随着户籍制度的改革和农村剩余劳动力的大量产生,我国人口迁移呈现出量大面广的特点,对当前正以较快速度向前推进的城镇化进程起到了促进作用。从全国情况来看,东部地区特别是东南沿海地区是国内人口流入最多的地区,由于经济发展较快,吸引了大量外来务工人口,在一定程度上促进了这些地区的城镇化,使之成为当前人口城镇化水平最高和近年来城镇化进程推进最快的地区。

城镇建设成效明显。《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,我国“城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善,教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高,人均住宅、公园绿地面积大幅增加”。当前,我国城市建成区面积逐步扩大,住房条件、城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善,扩大了城镇人口容量,提高了城镇现代化水平。

2.必须理清当下城市化的事实

目前大城市的人口密度还有很大的提升空间,并且中国所谓的“城镇化率”过百,有很大的水分。产生水分有三个原因,一是将“城镇化”当成城市化,但中国的很多镇其实就是改了个名字,行政级别上调整了一下,城镇实际上并没有城市所有的福利;二是将农民工当成城里人,其实外来务工者并不享受城市福利;三是以常住人口代替户籍人口,不顾两者享有的公共服务区别,造成人为的数字繁荣。挥别这种数字繁荣,有助于我们看清未来的城市化之路。

2012年,全国总人口13.54亿;城镇户籍人口(非农业人口)4.78亿,占35.29%,农村户籍人口(农业人口)8.76亿;按居住地划分,城镇常住人口7.12亿,占52.6%(即城镇化率)。而在这7.12亿人中,农民工人数在2.6亿以上。在经历了几十年的高速城镇化之后,我国城镇的正式和非正式居民总数一举超越了农村人口数量。《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,1978——2013年,我国城市数量从193个增加到658个,建制镇数量从2173个增加到20113个。

我国现在有7.12亿城镇人口,可是只有658个城市,另外还有近2万个建制镇,建制镇平均人口1万多。按照国际上一般对城市的认定,我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市。可是在我国,建制镇的统计范畴是属于农村,隶属于城市的管辖。如果我们提出“城市化”,在我国这种国情下,各级城市政府会以此为借口,排斥农民工,同时,他们会利用自己管理上的优势权力,使得生产要素走向更多地向城市倾斜,把自己的城市越做越大。“城镇化”,这是目前中央既定政策的提法。中央政策已明确,城镇化就是农村人口向城镇逐步转移的过程,就是城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口的过程。

但是,大城市也必须要承担农民工进城的公共服务问题。在尊重农民自愿选择的前提下,各类城市都应该积极接纳农民转移,走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

国家历年关于促进城镇化发展的政策文件中也始终强调中小城市和小城镇的重要性。从城镇的行政级别角度看,未来城镇化的重点之一是布局与发展城市圈,带动周边卫星城镇的发展,以及发展县域经济中实力相对较强的中小城镇如县城驻地镇等。

7亿多人生活在城里,中国的城镇化速度是世界上最快的,城镇化过程中遇到的问题也是世界上任何一个国家都没有经历过的。因为在拉动内需方面的重要作用,城镇化将成为推动经济改革的重要方向。

聚焦于各类大中城市和城市群,是对城镇化的误读,中国应该走一条适合国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。从世界各国经济发展来看,城镇化都是客观的发展方向,中国的城镇化道路最关键的是要走得稳、走得准、走得好。如果发展不平衡或在过程中走得不好,纠正起来就难了。

3.我们要什么样的城镇化?大城市化还是城镇化?《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,要“促进各类城市协调发展”。即“优化城镇规模结构,增强中心城市辐射带动功能,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇协调发展”。

上世纪80年代初,我国就提出“小城镇,大战略”,并制定出“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。此后随着建制镇标准的降低和撤县改市的兴起,小城市和小城镇的数量大幅提高,目前我国有小城镇2万多个。小城镇规模小,不宜发挥聚集效应,工商服务业落后,许多小城镇还保持着农村的面貌,使城镇化进程表现出缺乏工业化和人口支持的过度城镇化倾向。30年来,这个政策的实施,使全国50万人以上的大城市在全部城市人口的比重有所降低,中、小城市在全部人口中的比重上升,但平均规模有所下降。

过去,我们提出过“严格控制大城市规模”,但实际上大城市规模并没有得到控制,相反得到了较快的发展。然而任凭大城市发展,会在交通、供水、供电、卫生等方面,形成很大的压力。因此,要根据区域发展的需要与城市职能,合理确定城市的地位与城市职能体系,走适宜本区域发展的城镇化道路。

回顾过往,城市化一度是重要的战略选择。伴随着改革开放的进程,中国的城市化之路曾经波澜壮阔。但随着大城市规模的迅速扩张,“大城市病”逐渐凸显。一些大城市已然超载,人口资源环境压力不断增加,可持续发展成为问题。同时,从统筹城乡发展的角度,重在发展大城市的城市化战略难以产生效用。

相比而言,推动小城镇的发展,则能更好地起到以城带乡之效。从统筹城乡关系看,小城镇是连接城乡、工农的纽带,是农村社会公共品的提供基地和服务载体。小城镇的发展,可转移出大量的农民,帮助解决“三农”问题。

小城镇也是促进城乡协调发展,推进城乡一体化进程的轴心。小城镇面向城市、农村两个领域,上联城市,下靠农村,是城乡之间的联系纽带。它具有交通枢纽功能,物资、信息、资金集散功能和文化、服务辐射等多种功能。

作为“乡村之首”,它是农村区域经济的“发展极”和增长点,带动农村经济社会发展和农民生活质量的提高。

作为“城市之尾”,它接受大中城市的辐射,并起着将城市先进的产品、技术、信息等向农村地区传递,将农产品向城市输送的双向交流作用,促进城乡生产生活要素资源的合理流动和优化组合。

作为现代文明的载体,它使进入小城镇的农民不自觉地在改变传统的生产生活方式,不断接受现代文明的洗礼,提高现代文明素质,养成与现代城市文明相协调的生活方式。

长江三角洲、珠江三角洲等地区小城镇崛起的实践证明,小城镇的发展,将逐步形成城乡一体化的生产网络、流通网络、交通网络、科技文化教育网络、金融信贷、经济信息网络等,把城乡有机地联成一个充满生机与活力的整体,逐步实现城乡之间在制度、管理体制、市场、产业和社会文明等各方面的接轨,促使城乡一体化向现代化的目标挺进。

怎样发展小城镇,怎样通过发展小城镇来吸纳农村富余劳动力,多渠道地推进城镇化进程,这是我们必须认真对待的一个大问题。

任何城镇的发展都有其产业依托。一般来说,小城镇的产业依托是农村工业;中小城市的产业依托是现代工业和服务业;大城市的产业依托是建立在现代工业基础上的第三产业。

由于中国面广量大的农村富余劳动力的文化水平一般为小学和初中文化程度,大多数首选的就业方向是小城镇的农村工业。因此,小城镇是中国特色城镇化的起点。

但这种情况不是一成不变的,许多外出务工农民都采取由小城镇向中小城市、大城市逐级“跳巢”的方式,不断发展自己。

城镇化机制本身也决定了城乡之间是一个开放的大系统,生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合,通过比较利益优势来发挥要素的最大效益。

提倡大中小城市与小城镇协调发展,实际上是考虑了不同区域大中小城市和小城镇发展的背景与特点。这种特点,既说明发展小城镇的重要性,也说明了发展小城镇是推进大中小城市发展的基础。

4.调整“以小为主”的城镇化方针

以改革创新提高城镇化质量、促进城镇化转型升级,首先应合理确定城镇化方针,以明确城镇化方向。我国一度实行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模的城镇化方针。这一方针无疑是从当时我国实际出发,符合改革开放前期农村人口占绝大多数、生产力不发达基本国情的。发展小城镇投入少、见效快,既有利于农村富余劳动力转移、加快人口城镇化进程,也有利于“三农”问题的解决。然而,到20世纪90年代后期,“以小为主”的城镇化造成的资源浪费、环境污染、效率低下等问题突出出来,城镇发展开始向“以大为主”转变。但这只是实践上的转变,城镇化方针并没有调整。

城镇化是社会生产力发展到一定阶段、社会进步达到一定程度的产物。从国际经验看,城镇化进程基本上呈S形曲线三阶段走势。第一阶段为S形曲线底部,农村人口主要向中小城镇转移,可称之为乡村城镇化阶段;第二阶段为S形曲线挺起的中部,以乡村和中小城镇人口向大城市转移和集中为主要特征,可称之为大城市主导阶段;第三阶段为S形曲线顶部,以大城市尤其是超大城市中心区人口向郊区迁移为新动向,可称之为逆城镇化阶段。以此衡量,我国在改革开放前期的20年成功走过了第一阶段,随即进入第二阶段,是合乎规律的发展。

不能认为小城镇式城镇化才是中国特色,这是一种误读和误导,会模糊城镇化的阶段性特征;这会阻碍城镇化的转型升级。

城镇化效率和效益同城市规模呈正相关关系是普遍规律,不顾这一规律,固守以小为主“铺摊子”式的城镇化,会助长盲目圈地占地、投资开发,造成资源浪费、成本升高,使城镇化偏离转变经济发展方式和推进新农村建设的方向。因此,“以小为主”的城镇化方针到了需要改革调整到以大为主、大中小城市和小城镇协调发展的时候了。

按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展这一原则和要求,就是中国特色城镇化道路的内涵,也是努力的方向。推进中国城镇化进程,必须注意到不同类型的城市具有不同的功能和吸引力。中国的城镇化,必须从我国农村经济相对落后、资源条件相对贫乏的实际出发,以建立科学合理的现代化城镇体系为基本方向,建设以大城市为骨干、中小城市为主体、广大小城镇为基础的城镇群体。就是要做到大中小城市和小城镇“四城”并举。

三 城镇化面临的问题和挑战

《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,在城镇化快速发展过程中,也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。比如,大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进程滞后;“土地城镇化”快于人口城镇化,建设用地粗放低效;城镇空间分布和规模结构不合理,与资源环境承载能力不匹配;城市管理服务水平不高,“城市病”问题日益突出。

中国的城镇化发展,面临很多问题和挑战。具体而言,主要有以下几个方面:

(一)城镇化存在“虚高”成分

1.我国城镇化质量还不高,二元结构仍然存在

我国从一个具有几千年农业文明历史的农业大国,进入到以城市社会为主的快速发展阶段,城市的基础设施、服务能力等都还没有完善,大量的人口拥向这些中心城市。

改革开放以来,中国城镇化进程快速推进。官方数据显示,截至2012年年底,中国城镇人口达到7.12亿,人口城镇化率提高到52.57%,达到世界平均水平。

然而,有关专家也提出,“52.57%”只是基于城镇常住人口的统计,在国家统计局第六次人口普查数据中,户籍城镇化率是27.7%。这说明,我国农业转移人口市民化速度,已大大落后于城镇化速度。这也预示着未来城镇化道路将面临更多挑战。即使是这样的城镇化水平,我国城镇人口占总人口的比重仍然存在很大的“虚高”成分。

城镇人口历史性地超越了农村人口,中国社会结构正在发生深刻变化。中国城镇化的外部条件和内在动力正在发生深刻变化,必须走以提升质量为主的转型发展之路。

2.农村地区“被城镇化”

上世纪90年代我国许多地、县改为市后,将大量周边农村划为市区,同时大中城市为了实现城市空间扩张,也将大量郊区县归并为市区,但这些被划归为市区的农村,有相当一部分并没有实现城镇化,这里的基础设施和公共服务依然是农村水平,农民的生活消费方式也没有发生实质转变。

3.农村人口“被市民化”

国家统计局数据显示,2012年我国城镇人口71182万人,但实际享受城镇化制度安排的人口要远远低于该数据。因为,在现有体制下,我国26261万农民工中,有16336万人在城镇打工,由于户籍限制,他们既无法真正享受城镇化成果,又被统计为城镇人口。如果仅仅扣掉进城务工农民人口数,我国的城镇化率就会大幅下降。实际上,这两类人口被统计为城镇人口并没有带来真正的需求增长,因为我国城镇的基础设施和公共服务体系建设是很少考虑农民工进城因素的,同时进城农民工的消费结构也无大的变化。

4.多数农民工无市民待遇

我国被纳入城镇常住人口统计的2.6亿农民工及其家属,在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面与城镇户籍居民相差甚远。一些地方反映,地方政府缺乏为农民工提供公共服务的相应财力,中央财政缺乏相应的支持激励政策。

截至2012年,农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%,参保率仍较低。农民工基本不能享受廉租房和经济适用房,也没有住房公积金制度。

(二)盲目追求城镇化速度和城镇化率

城镇化,不能单纯理解为高度膨胀城市市区人口、建造大城市和超大城市市区,并在其中大建林立的高楼大厦群,尤其是住宅高楼群,以及市区面积不断向四周呈面型无限扩展。否则后果严重,后患无穷。

一些地方借推进城镇化之名,盲目追求城镇化速度和城镇化率,大搞基础设施建设和房地产开发投资,超前规划各种工业园区、开发区和新城区,缺乏产业支撑,造成很多“空城”,占地过多。

2000——2011年,我国城市建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增速,城镇建设用地年均增长110万亩以上,但开发强度普遍偏低,工业用地容积率一般只有0.3——0.6,而发达国家和地区一般在1以上。

城镇化本来就是中国所特有的名词。如果使用通常所定义的城市化率,从城镇常住人口比例的增长速度来看,中国的城镇化貌似与其他众多国家并无明显差异。

按城镇人口占总人口的比例计算,中国的城镇化率从1980年到2010年增长约30个百分点,年均增长1个百分点。欧美发达国家英国、美国、法国的城镇化,在从20%左右增长至50%水平,分别大致经历了100年、60年和65年,而中国从20%到50%用了30年。

尽管中国的城镇化速度相对于欧美等发达国家增长很快,但与日本、韩国、拉美等快速城市化的国家相比则显得较为一般。

1.从GDP崇拜到城镇化率崇拜

尽管“人的城镇化”已经成为共识,但各级政府部门最看重的还是城镇化对扩大内需的GDP拉动作用。

当前,扩大内需的最大潜力在于城镇化,这个判断无可厚非。但对此一定要清楚,城镇化的第一目标是农业人口合理有序稳定地向城镇集中融合,拉动投资、拉动消费和带动经济增长是城镇化第一目标顺利实现过程中的伴生现象和影响结果。如果各级政府在城镇化推进中把扩大内需变成追逐的首要目标,新型城镇化道路有可能再次落入追逐GDP增长的“陷阱”。

不少地方政府提出的目标都是“全域城市化”,甚至有官员提出“不干农业,消灭农村”的极端论调。同时,在没有搞清楚国外城镇化率的口径和方法的情况下,不少学者也纷纷发言:“发达国家的城镇化率80%以上,我们才多少?还有很大空间。”这种城镇化率崇拜的发展思路完全脱离了我国现在和未来的现实国情,将造成比GDP崇拜更具破坏性的恶果。

我国农业人口规模庞大是区别于其他国家的基本国情。当前,在城镇化率已超过50%的情况下,农业人口仍有6.7亿人。相比较,英国、巴西同一城镇化水平时期,农业人口仅分别为1300万人和4500万人。即使到2030年,城镇化水平若达到65%,中国从农村需要转移的人口将达3亿左右,仍有相当于美国和俄罗斯两国人口总和的约4.5亿人生活在农村。

城镇化是一个历史过程,没有捷径可走。中国的城镇化道路,不仅是与工业化相互适应、相互推动的过程,而且是与农业现代化相互支持、协调发展的过程。中国的城镇化,不应是削弱农业、剥夺农民、凋敝农村的过程,而应当是加强农业、富裕农民、繁荣农村的过程。这也是中国城镇化能否健康可持续发展的关键之一。

2.片面注重城市规模扩张

一些地方热衷于大规模的城市建设,大拆大建,把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程,重视政绩效应和视觉效果,忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本就业及社会保障需求。城镇面貌短期内改观,然而体制和政策方面漏洞百出,导致城镇化发展中最为重要的人口城镇化的目标被忽视。

盲目“造城运动”致城镇化效率低下。各地在大张旗鼓进行城镇化同时面临的一个颇为尴尬的现实是,众多县级市要建超高层写字楼、大搞“城市综合体”。另有一些城市以加速城镇化进程为幌子,以建设工业园区为名,以获取土地出让收入及相关税费为目的,大搞扩城、造城运动。

不少地方采取“摊大饼”的方式推进城市化,把各种产业都堆在大城市里面,搞“造城运动”。结果不论城市建设还是城市运营,都效率低下,使城市化和工业化受到了成本过高的阻碍。

过去主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化发展模式难以为继,必须走以提升质量为主的转型发展之路。

3.城镇化不是盲目建设新城新区

对于城镇化,还得理解好“城”的定位,弄个旧的城,再弄个旧乡,再怎么结合,都不是正确的发展路子。我们现在对于“城”和“乡”都理解不够,因此进行了许多城镇化的试点,例如建新区,鄂尔多斯新区、呈贡新区、金阳新区等等,走了些弯路。这些新区中的许多地方,建立时不曾考虑市场问题,因此成为无人居住的“鬼城”。

如果将城镇化作为大搞“造城运动”的手段,结果可能新城涌现了,但农村衰落了。如果将城镇化作为发展房地产的手段,结果可能房价起来了,但内需下去了。

一些地方以城镇化为名,行扩建新城的冲动,和真正的城镇化似乎没有什么直接相干。因此,在“人”与“城”的关系上,应明确一个逻辑次序,要先有“化”人,后有扩城。离开“化”人的因素,“城镇化”就可能成为只“圈地”、不“化”人的幌子。

目前的新城模式存在以下几个问题:(1)过多过大过滥,在竞争条件下很难实现规划目标。(2)标准过高,没有那么多可支撑的高素质产业和高素质人口。(3)政府财政压力增加,风险逐渐显化。(4)新城新区建设冲淡了中央城镇化战略解决人口城镇化问题的初始目标。

(三)“城市病”困扰着城镇化

近年来,一些特大城市规模无序扩张,人口压力过大,资源环境承载能力已超过极限,环境污染、居住拥挤、交通堵塞、房价高企等“大城市病”凸显。此外,一些地方盲目追求GDP,忽视城市综合发展,阻碍经济结构的升级,导致中国式的城市病。

一些大城市痼疾缠身,风貌消失,交通梗阻,食品垃圾化,社会矛盾显性化。在“蚁族”、房奴、车奴、口罩族的背后,“宜居”似乎近在眼前又似乎渐行渐远。

1.大城市和中小城镇都存在城市病

2013年以来,雾霾成为中国不少城市有史以来空气质量最糟糕的表现,多个城市的居民已被警告尽量减少外出时间。另外,据《国际城市发展报告(2013)》指出,全球人口日益集聚在城市,到2050年预计平均每个城市居民每年花在交通拥堵上的时间将达到106小时。

大城市的硬伤当然还远不止于空气和交通,城市病症的治理已成为城市管理者亟需破解的课题。

例如:住房紧张,房价不断快速上涨,大批“居士”无居室,高房价增加企业成本,促使物价上涨;争地、圈地造成紧张气氛,使可耕地减少、土地荒芜、河湖面积和湿地面积缩小,甚至消失;水资源日趋匮乏,地下水位大幅度下降,而蓄水能力降到极限,不得不采取耗时、费力、消耗可耕地、花费巨资的引水工程;物价上涨、食品安全问题增大;交通拥堵、事故增多、产生多种危害、污染空气、危害社会秩序;“三废”成倍增长,环境严重污染,热岛效应使市区空气污染加剧,林立的高楼大厦群致使空气流动不畅,促使频发的雾霾加重;居民健康受到危害、与呼吸有关的多种疾病有上升趋势、“空气污染致癌”,如非典、禽流感等高危传染疾病的传播与对其及时、有效控制的难度增大;教育、卫生医疗资源的增长远跟不上人口的增速,导致异化发展,还会造成学区附近房价暴涨;火灾、停电、地面沉降、垮塌等灾害与管道事故增多,地基的不稳定性大大增加;承载千百年历史和文化的名胜古迹,惨遭毁坏;就业难度增大、待业人数不断上升、林立的高楼大厦群与低矮的棚户区和拥挤的群租房并立、收入与分配不公的差距不断拉大,导致日益严重的心理不平衡;维护社会秩序、城市治安、社会稳定的难度增大;城市管理体系面临巨大的挑战,易陷入顾此失彼的无序漩涡。

与此同时,中小城镇吸纳人口有限。近年来,小城镇人口比重不升反降,城市重规模扩张,轻服务管理,城市空间利用效率偏低,基础设施管理运营水平不高,基本公共服务供给能力不足。

上述各种问题,随着人口的增加,还在不断发展,而且它们的相互关联、相互作用,还会产生连锁反应,具非线性。

此外,还有很多尚未显露的不确定因素以及认识不到位的各种因素。在人口高度密集区,出现任何失误、发生任何灾害,后果都是极其严重的。因此,还应做好备战、防灾,人口密度与受灾程度成正比。

2.城镇规模和层级发展不协调《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,我国“城市群布局不尽合理,城市群内部分工协作不够、集群效率不高;部分特大城市主城区人口压力偏大,与综合承载能力之间的矛盾加剧;中小城市集聚产业和人口不足,潜力没有得到充分发挥。”

从我国城镇化的形态看,不同规模和层级的规模发展不协调。多数的城市群,如环渤海、珠江三角洲、长三角三大城市群的经济实力比较强,但就全国整体来讲,大多数中小城市还处于城镇化的初级发展阶段,吸纳人口能力还不足,还有很大的发展潜力。

现如今,我国不乏人口数量超过500万的大城市,然而这些城市普遍面临较为严重的“城市病”问题,而众多的建制镇和集镇规模太小,发展动力不足;中间规模的城镇数量缺乏,人口从农村向城市转移缺乏必要的过渡环节,城镇规模和层级发展表现出不协调。

(四)城镇化滞后于工业化、非农化

《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,在城镇化快速发展过程中,产城融合不紧密,产业集聚与人口集聚不同步,城镇化滞后于工业化。

城镇化是工业化发展到一定阶段的必然结果,工业化通过拉动就业、增加收入、改变土地形态等方式影响城镇化,两者具有极强的关联性。很长一段时间,中国的城镇化远远滞后于工业化。近些年,各大中城市加大工业园区建设,注重产业发展,工业化率与城镇化率差距在逐渐缩小,数据显示,2011年全国城镇化率为51.27%,工业化率为46.8%,二者之差在5%以内。

改革开放以来,我国对城镇化的重视程度不断提高,对限制城镇化发展的体制和政策进行了改革和调整,城镇化水平也有了明显提高,但与此同时,优先支持工业化的体制格局并没有发生根本性变化,城镇化滞后于工业化一直存在于经济发展过程中。

到2012年,用人均国民收入水平衡量,我国经济发展已经处于中上等收入国家水平,但用城镇化率衡量,我国城镇人口占全社会人口比重只有52.6%,还处于中等收入国家水平,很显然,我国的城镇化已经明显滞后于工业化,必须加快推进城镇化。

1.城市产业缺乏或产业升级调整导致就业问题突出

地方政府在推进城镇化过程中,资源集中用于城市建设,或者是通过调整行政区划来扩大城市辖区面积,忽视产业发展,造成城市发展中的产业缺乏,创造的就业机会不足;随着中国工业化进入资本密集程度提高阶段,资本投入迅速增加,资本有机构成提高,资本对劳动的替代加快,就业对经济增长的弹性较以往降低。另外,进城务工农民由于技能和文化水平的限制,其就业问题一直是城镇化过程中的难题。创造稳定就业机会是城镇化最大挑战。

无疑,推进城镇化进程,创造稳定就业机会,不仅需要政府的政策推动,通过制度变革,在农民工去城市就业的现状基础上,加强基本社会保障,提高身份认同;更需要经济体本身强大的内在动力驱使,大量创造稳定就业的机会,真正促使农民工向市民的有序转变。因此,在中国如此庞大人口规模基础上推进城镇化进程,更需要改革创新的大无畏勇气和谨慎态度。

2.产业支撑城镇化还是城镇化服务GDP

推进城镇化,必须加强产业支撑,才能提升转化农民、吸纳就业的能力,筑牢城镇化的经济基础。但一个较为普遍的现象是:“捡到篮子都是菜”。比如在某县省级小城镇试点镇,满眼都是大拆大建,厂房林立,采矿、水泥和冶金等落后产业与汽车、光电等企业混杂在一起。据镇负责人介绍说,该镇实际城镇化率已经达到96%,4万多人中农业人口已不足4%。之所以力争进入小城镇试点镇,是为了将小城镇试点的优惠政策向该镇的工业园区集中。

这样的景象在中西部表现得更为明显。不少市县把城镇化建设中的产业支撑,异化为招商引资,热衷于追逐像富士康这样的大规模用工企业,因企造城,在河南和四川等地短时间十几万工人聚集成城的现象众多。一旦这些大企业出现经营困难甚至倒闭,这种把城镇发展捆绑在某个大企业上的做法就会带来不可弥补的后果。

3.城市公共产品相对短缺,社会管理滞后

城镇化在推动中国经济快速发展的同时,也带来了进城农民对城市就业、住房、教育、医疗、社会保障等公共服务产品需求的大量增加,如何为农民提供城市生活必需的公共产品,与城市居民一样享受同城待遇,这是城市公共服务均等化所要面临的问题。同时,由于市场化的完善和城镇化进程的加速,城市之间人口流动加快、大量农民工进城,导致社会流动的规模增大和速度加快,而一些城市社会管理能力滞后,20世纪50年代至70年代曾在西方国家出现的“大城市病”也开始在我国显现苗头。由于大城市城区人口过于密集,就业困难、交通拥堵、环境污染、水资源紧缺、房价飙升、空气质量下降等,越来越成为建设和谐社会的不稳定因素,影响了城镇化的健康发展。

4.耕地逐渐减少制约未来城镇化发展

城市规模的扩大,城市数量的增加,使得我国的耕地逐渐减少,城市的进一步发展受到了约束。相对于巨大的人口规模,中国的耕地资源十分有限。但是在工业化、城镇化的快速发展过程中,城市空间过度扩张、占用耕地和生态环境压力增大;一些地方以非市场化的方式低价征用土地,高价出让获得差价收益,将农用地转为城市建设用地作为变现建设资金的重要手段,造成耕地大量被占用。中国城镇化的进一步发展需要占用一定的耕地,但是,逐渐减少的耕地成为未来城镇化发展的一个重要制约因素。

(五)城乡二元结构滞缓城镇化发展进程

《国家新型城镇化规划(2014——2020年)》指出,“随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显,主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。”与此同时,“城镇内部出现新的二元矛盾,农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显,给经济社会发展带来诸多风险隐患。”

改革开放以来,为了推进城镇化,我国在户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等方面,进行了一系列变革,但阻碍城镇化发展的城乡分割政策壁垒还没有完全打破。

首先,户籍阻碍城乡一体化。长期以来,我国人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口,形成了我国特有的城乡分割的二元体制,严重阻碍了城镇化的发展。如果按户籍来算,人口城镇化率远低于世界52%的平均水平。中国目前的城镇化率,是按城镇常住人口统计的,其中还包括农民工群体。户籍制度让农民工被城镇化。户籍改革之所以难以推行,就是因为城里的福利政策太多了。

其次,我国在城市和农村实行不同的土地政策。农村实行家庭联产承包责任制,土地归集体所有,具有本地户籍的农民才有使用权,且农户不能将土地自由转让,农民的土地权益无法得到实现。农民进城后在城市和农村“两头占地”现象普遍存在。过去30年农民土地权利弱化;地方政府(市县一级)过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资;城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下,和与此相关的耕地占用和流失;土地法律框架不完整。

再者,如今的社会保障政策不能完全覆盖农村,农村居民的养老、医疗、失业等保障体系尚未完全建立起来。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度,在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局,制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

1.强征土地侵农民权益

当前,二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小,反而继续扩大。一方面,基本公共服务水平在城乡间差距较大,导致人口过度向大城市集中,加剧了城乡之间、地区之间发展不平衡。另一方面,一些地方强征农民土地,低征高卖,以地生财,严重侵犯农民土地和财产权益。

城镇化的快速推进,城市规模的不断扩大,造成了对农民耕地和宅基地的占用。在这个过程中,还存在着对被拆迁农民补偿不到位的现象。城市拆迁引发的社会矛盾突出,将影响社会稳定和谐发展。

2.农村“空心化”日益严重

在高速城镇化的同时,还存在严重的“农村病”,城乡差距扩大。表现在农业生产要素高速非农化,耕地流失,农民社会主体过快老弱化,特别是青壮年农民大量外出打工造成农村“空心化”日益严重,目前农村主要以留守老人、留守妇女和留守儿童等“三留人员”为主。农村文化衰弱、产业衰弱、农村建设用地日益空废化、农村水土和环境严重污损化。上述情况造成城乡发展不协调、不平衡,是我国经济社会发展的主要矛盾。

日益严重的“城市病”和日趋发展的“农村病”同时并存,是当前城镇化面临的巨大挑战和迫切需要研究解决的问题。

(六)异地城镇化造成区域发展不协调

我国东部、中部、西部区域城镇化的发展水平也是很不平衡的。中部地区城镇化水平还明显偏低,城镇化发展比较滞后。这在一定程度上拉大了区域之间的发展差距。城镇的空间布局与资源环境承载能力不相适应的问题现在越来越突出,658个城市中现在有近400个城市缺水,缺水城市中约200个城市严重缺水。现在正在进行的南水北调、西气东输,实际是针对现在城市的经济、人口、资源环境不相适应的情况、不相匹配的情况,实现能源和资源大规模、长距离地调运。

当代中国城镇化三大不平衡问题是:沿海与内地发展不平衡、大城市与小城市发展不平衡、城市发展与能源保障不平衡。其中,因内地中小城镇普遍存在城镇化质量较低的“异地城镇化”现象而造成的区域发展不平衡,城镇化数量与质量不协调的问题尤其值得关注。

传统城镇化模式主要体现为粗放型工业化推动下城镇人口规模量的增长、城镇空间无序膨胀、资源大量消耗、城镇环境显著恶化。在我国,以沿海地区早期粗放型工业化背景下城镇化大规模量的扩张为典型代表。

传统意义上,我们把本区域(一定的行政辖区)内的人口就地城镇化称为本地城镇化,而把迁居至本行政区域外,从事非农业生产的人口城镇化称为异地城镇化。

实际上,从人口城镇化的本意来说,农村人口变为城镇人口的过程,除部分农村地区变为城镇地域就地转化的人口之外,多数是人口从农村迁移至城镇的过程,从这个意义上来讲,城镇化就是异地城镇化。但是,我们这里提出的异地城镇化,是工业化前期,由于地区经济差异,地区平衡发展被打破,以农业人口逐渐脱离农业生产为特征的农村推力大于就地城镇化的城镇吸力,产生大量农村劳动力向发达地区集中的现象。所以这里存在一个区域的概念,如市域异地城镇化、省域异地城镇化等。在我国,以中西部农村居民迁徙到珠三角、长三角等东部沿海城市就业的跨省异地城镇化为典型代表。“异地城镇化”的形成是由于社会发展水平、地域经济差异等多方面的因素导致地域平衡被打破,促使一定规模人口从一个地域流向另一地域。形成异地城镇化的主要原因有:(1)区域发展平衡被打破,沿海劳动密集型产业人口需求增大。

随着社会的发展,特别是改革开放以来,大量国际资本进入我国东部沿海地区,劳动密集型产业快速发展,导致对廉价劳动力的大量需求,而这种需求在本地无法得到充分满足,促使中西部地区农村剩余劳动力的跨区域流动。同时,东部地区也借助廉价的土地和劳动力资源,成为全球制造业生产链的重要环节,扩大了与中西部地区的发展差异,进而促使中西部地区劳动力继续外流。劳动力异地转移成为常态。(2)中西部山区农村劳动力过剩,城镇发展用地不足。

我国中西部地区普遍处于山地丘陵地区,山高坡陡,土地贫瘠,耕地质量不佳、农民人均耕地不足的问题一直困扰着农业经济的规模化、产业化发展。土地资源的不足和农业生产集约化程度的提高导致农村富余劳动力迅速增加。用地条件差和耕地保护的压力,也导致了城市发展空间受限,城镇规模进一步扩大难度加大,剩余劳动力只有谋求异地发展。(3)中部地区小城市基础薄弱,辐射力小,人口吸纳能力不足。

从发展层次上看,吸引农村剩余劳动力转移最好的地域应该是建制镇和县城。但是,由于很多建制镇和县城基础设施薄弱、服务水平不高、产业支撑能力不强、就业不足、城市特色魅力不足,导致事实上建制镇和县城对农村转移劳动力的吸引力并不强,失去了其作为城镇化重要中转站的地位和作用,从另一方面,迫使农村劳动力外迁,异地城镇化现象形成。

四 新型城镇化道路实现方向

(一)新型城镇化要提高城镇化的发展质量

党的十八大报告明确提出2020年“城镇化质量明显提高”的新要求。党的十八大以后不久召开的中央经济工作会议提出,要“积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量”。城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在,要围绕提高城镇化质量,因势利导、趋利避害,积极引导城镇化健康发展。

近年来,我国城镇化发展较快,更多的农民进了城,更多的农民工得到了市民化待遇,城镇化的质量稳步提升。但应看到,户籍人口城镇化水平滞后、城镇土地利用效率较低等问题还制约着城镇化发展。今后,在重视发展速度的同时,更要抓城镇化发展的质量。

1.新型城镇化是提质为上的城镇化

当前,不少城市快速膨胀,城市基础设施建设滞后,导致环境污染、交通拥堵等“城市病”突出,逐步提升城镇综合承载能力是提高城镇化发展质量的重要方面。

新型城镇化的核心是人,是提高城镇化的质量。紧紧围绕提高城镇化发展质量,稳步提高户籍人口城镇化水平;大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度;切实提高能源利用效率,降低能源消耗和二氧化碳排放强度;切实提高城镇化建设水平和管理水平,这些都是全面提升城镇化发展质量的具体体现。

目前关键是农业转移人口市民化,实现真实水平的城镇化,地和人的城镇化合二为一。同时,重要的是城乡一体化,城镇化不是要消灭农村,而是要城乡融合,城乡资源共享、机会共享、公共服务共享、发展成果共享,达到城乡共荣。

新型城镇化不在于物,而在于人;不在于追求速度和数量,而在于提高质量;不在于城镇面积的扩大,而在于城乡协调发展、产业的创新与发展。

要用合理的政策、科学的规划引领城乡发展的转型,探索转型的动力机制,探索农民、土地、产业与环境协同耦合的发展模式。

要创造条件让农民工成为市民,解决“城乡二元”的差异,解决农业社会向城镇社会转变,健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体化的新型城乡关系。

发达地区的城市建设主要不是增量建设,而是存量盘活和优化,即如何完善城市功能和修复城市缺陷,赢得更多发展空间。

欠发达地区如何搞好城乡规划,提升规划管理水平,避免走弯路,特别是中小城市建设要精心运筹,不能忽略小城镇和农村的规划与建设。

新型城镇化是我国经济发展、扩大内需、推动消费文化的最大潜力,而这个潜力的释放主要来自人的城镇化,人口向城镇集中是必然趋势,是经济社会发展的内生动力。

人的城镇化可以有效拉动内需、释放消费潜力和吸引相关的投资需求;人的城镇化还可以带动工业化转型升级、产业结构调整、构建新型农业经营体系、拉动城乡一体化、推动生态文明建设、提高城镇化质量、推动今后我国经济持续稳定发展、实现工业集群与城镇集群的空间融合。

总之,人的城镇化要与经济发展和改革发展相适应、相促进;要与城乡一体化相适应、相促进。没有城乡的协调发展,没有产业的发展创新,没有改革的推动,没有经济与社会的发展相统一,人的城镇化和城乡一体化将难以实现。

2.要科学评价城镇化质量

如何界定城镇化质量的内涵,科学评价中国的城镇化质量,明确各地区城镇化发展的差距和改进方向?

城镇化质量是指在城镇化进程中与城镇化数量相对的反映城镇化优劣程度的一个综合概念,特指城镇化各组成要素的发展质量、协调程度和推进效率。

从本质内涵上讲,城镇化质量包括城镇自身的发展质量、城镇化推进的效率和城乡协调发展程度三个方面。从构成要素看,城镇化质量又可分为经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量。因此,城镇化质量是一个综合的概念,它是城镇化各构成要素和所涉及领域质量的集合。

基于城镇化质量的内涵,在城镇化质量评价研究中,不仅要考虑城市发展质量,还要考虑城乡协调程度;不仅要考虑城镇化带来的文明成果,还要考虑为此付出社会、经济、环境等方面的代价。

2013年,《中国经济周刊》发出建立中国城镇化质量评价体系的倡议,并邀请中国社科院城市发展与环境研究所进行专题研究,经过长期深入的调研、建模分析,联合推出《中国城镇化质量报告》,首次尝试对城镇化质量状况进行系统的综合评价研究,同时推出“中国地级以上城市城镇化质量排名”,以期探讨城镇化质量提升的战略路径和具体措施。《中国城镇化质量报告》从城市自身的发展质量、城镇化的推进效率、城乡协调的程度等三个方面,构建城镇化质量评价指标体系。报告认为,对城镇化质量有着重要影响的,有如下主要指标:(1)人均GDP较高的城市,其城镇化质量指数大都较高。(2)城镇居民人均可支配收入越高,其城镇化质量指数就越高。(3)城市财政收入能力的增强对提高城镇化质量具有积极的作用。从市辖区人均一般预算内财政收入来看,城市财政收入能力的增强有利于政府促进产业升级,改善城市品质和公共服务,对提高城镇化质量具有积极的作用。(4)非农产业产值比重反映了城镇化进程中产业结构升级情况,是衡量工业化和城镇化的重要指标。非农产业的比重提高及其向城镇的集聚,将推动城镇化水平和质量的提高。(5)一般情况下,城镇居民恩格尔系数越高,表明居民消费结构层次越低,其对城镇化质量具有负向的影响。(6)人均财政教育支出越高,一般城镇化质量也越高。(7)单位GDP的二氧化硫排放量越大,表明城镇化的环境代价越大,城镇化质量越差。(8)城乡居民收入差距用城乡居民收入比表示,是反映城镇化质量的一个负向指标,即城乡居民收入比数值越大,城乡协调程度越低,城镇化质量也就越低。《中国城镇化质量报告》指出,城镇化率虽然是衡量城镇化水平的一个核心指标,但与城镇化质量并不能简单画上等号。东部城镇化质量明显高于中西部。总体来看,城镇化质量的地区特征主要表现在东部地区的城镇化质量显著高于东北、中部和西部地区,这与我国各地区经济发展水平基本相符,即经济发展水平高的地区往往城镇化质量也较高,经济发展相对落后的地区城镇化质量也较低。

城市规模越大,城镇化质量越高。除了地区特征,城镇化质量的规模特征也比较明显,主要表现在城市规模越大,城镇化质量越高。这主要是因为大城市往往集聚更多的资源,从而在城市建设、经济社会发展等方面对城镇化质量提升的贡献较大。《中国城镇化质量报告》还按照城区人口把地级以上城市规模等级分为五类:200万以上人口城市为超大城市、100万——200万人口城市为特大城市、50万——100万人口城市为大城市、20万——50万人口城市为中等城市、20万以下人口城市为小城市。

(二)走具有中国特色的紧凑节约型城镇化模式

以城市化为载体的现代化,能否实现人类与环境可持续发展?城市化固然重要,但城市化并不是目的。就中国农村可持续发展面临的资源、制度的环境制约而言,以城镇建设为主的城市化是手段。考虑到其他发展中国家加快城市化进程导致农业、农村衰败和农民大量破产引发冲突的教训,中国在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下提出“城镇化”战略,主要目的是在维护稳定的条件下逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系,合理地缓解农业、农村、农民这“三农问题”。我们国家要保证粮食安全,我国的粮食要立足自身,不可能靠世界市场解决,要更加注重绿色发展,加强环保节能,还要深化改革,加强社会建设,推进完善基本公共服务等。

美国的快速城镇化基本上是粗放式的,通过大规模的基础设施建设,快速地工业化、产业化来加快城镇化步伐。城镇化早期,积极扩大城市规模;城镇化中后期,引导人口和产业外迁郊区。因为城市蔓延,一个美国人所消耗的汽车相当于5个欧洲人,美国在全世界只占5%的人口,但是消耗总的资源和能源占全世界30%多。

欧洲的城市化保持了紧凑型发展模式。其城市化发展在先,机动化在后,即城市定型之后才出现小汽车普及性进入家庭。在城市空间格局不变的情况下,城市的传统空间结构限制了小汽车的使用。1000个美国人拥有850辆小汽车,而1000个欧洲人拥有还不到500辆小汽车,而且实际使用率比美国低许多,为城市的可持续发展提供了空间。

我国的城镇化有其特殊性。改革开放30年,我国的城市建设坚持每平方公里建成区约1万人的规划标准,这是世界上所有国家的城市建成区中,空间密度比较高的一类,按理已经属于紧凑发展了。但由于我国的城镇化与机动化同时发生,于是才出现了一系列“大城市病”。所以说,我国的城镇化发展,既要避免美国的郊区化,又不能完全照搬欧洲的经验。

我国城镇化发展,就是要超越欧洲国家模式,发展适合我国国情的、具有中国特色的紧凑节约型城镇化模式。未来要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好,把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、绿色、低碳的新型城镇化道路。

1.城市转型要兼顾城市资源,注重城市文化

新型城镇化离不开一大批公共文化设施的建设,健全公共文化服务体系。各地在城镇化建设中要注意盘活当地的文化资源,善于利用原有的建筑设施或人文景观,营造经济扶持条件和宽容环境,注意在城市社会发展中体现文化多元性和不同城市的文化差异,避免千城一面。

在城市转型和重构的过程中,大规模改建不仅会摧毁有特色、有活力的建筑物,还会摧毁城市文化和城市资源,同时也导致城市宜居环境的丧失。因此,要避免“一年一小变,三年一大变”式的大规模“城市更新”运动,让城市发展更具特色。

2.要走一条以生态、绿色为特色的城镇化模式

为了改变目前城市居民的生活方式和生产方式,已经有英国、法国、日本等不少的国家和地区开始了生态城镇的建设。我国的天津、海口、武汉等城市也已开展生态城市建设的探索,并取得一定成效。生态城镇目标的实现任重道远,是一个相对漫长的过程,还需要政府加以引导。

要提高城镇建设水平。高质量的城镇化,就是要全力营造绿色基调的人居环境,实现人与自然和谐共处。中央城镇化工作会议提出,要根据区域自然条件,确定城市定位,依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。还要加强现有城镇基础设施建设,优先加强供水、供气、供热、通信、电力、物流配送、公共交通、防灾避险等与民生密切相关的基础设施建设。

国务院印发的《关于加强城市基础设施建设的意见》确定了全面提升城市基础设施水平的4大重点领域,明确提出,到2015年,全国轨道交通新增运营里程达到1000公里、城市燃气普及率达到94%、城市污水处理率达到85%等多个具体指标。

3.大城市建设与小城镇要协调发展

一味发展大城市,将可能面临经济和社会巨大的风险,“城市病”蔓延、社会矛盾滋生,特别是城乡“二元结构”会更加突显,给管理带来更大的负担。小城镇既是城市的产业、文明、文化向农村辐射的基地,又为农村提供了劳动力转移、人口转移、产业升级、质量提高的空间载体。目前,我国多个省市都在打造特色小城镇,尤为可喜的是,这些小城镇还在特色中融入生态环保、低碳节能、循环经济等现代元素,形成可持续发展能力。

要优化城镇化布局和形态,推动城市群均衡发展。我国目前已经形成京津冀、“珠三角”、“长三角”、海峡西岸、山东半岛等11大城市群,这些城市群人口占全部城市人口的比重超过1/3,创造了全国2/3以上的GDP。

4.推进人口、资源、环境协调发展的集约型、可持续的城镇化进程在我国加快城镇化发展的过程中,产生了不少问题,如农业用地与工业、城建用地的矛盾日益尖锐,耕地闲置和土地浪费的现象同时并存,资源的过度开采和乱开采缺少监管,生态环境的破坏与污染问题相当严重,等等。在土地紧张、资源减少的同时,人口却仍在增加,从而进一步加剧了人口、资源与环境之间的矛盾。

因此,在选择城镇化道路时,我们必须从过去的城镇化外延扩张向内涵提高的集约型转变,从城市数量的增加向城市质量的提高转变,完善土地市场,强化矿产资源管理,提高资源的使用效率,协调人口、资源与环境之间的关系,走集约型、可持续发展的中国特色城镇化道路。

总之,走一条适合国情的城镇化发展之路,就是要在借鉴、发展和提高上下功夫。利用有限的土地资源,实施既紧凑又节约且可持续发展的特色城镇建设,为百姓提供安居乐业的生态环境。

(三)走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路

改革开放以来,我国的城镇化以“快速、集中、粗放”的方式迅速完成“量”的积累,这种积累带来许多“城市病”。

台湾作家龙应台早在1988曾这样描述发达国家与发展中国家的区别:“最好来一场倾盆大雨,足足下他三小时。交通虽慢却不堵塞,街道虽滑却不积水的,多半是发达国家,反之,大概都是发展中国家。原因很简单,后者或许有钱建高楼,却不愿去发展下水道。因为下水道在地下,面子上看不见。”

人口众多、资源短缺、生态环境容量有限的基本国情,对我国城镇化构成了诸多约束和挑战,也决定了中国城镇化发展必须尊重国情。2012年年末召开的中央经济工作会议开出了药方,新型城镇化是人的城镇化,要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

1.要建设集约型城镇“集约”的一个重要标准是城镇用地的产出率。目前,我国一般大城市土地产值每平方公里只有数亿美元不等,而美国、日本约为每平方公里50亿美元以上。拿北京来说,用地效率仅相当于东京平均水平的5%左右。

目前,我国城镇化发展中土地使用集约程度不高。从1980年至2011年,我国城镇土地面积增长了9.2倍,而常住人口只增长了3.5倍。

国土资源部资料显示,近年来,我国土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.85倍,而国际平均水平是1:1.23。我国城市人均用地133平方米,已经超过人均建设用地120平方米的规划高限。

另外,我国城镇化过程中,工业用地太多,而城市人居或环境空间偏少,两者之比是1.5:1,而日本这一比例是6:1,法国巴黎大区是5:1。

所以要实现集约型城镇化,首先要在土地的集约使用上做文章。在产业分布上,可以学习苏南模式或浙东模式,那里土地空间有限,但很会利用产业集群的优势来促进生产发展和城镇化。据统计,通过产业集群,可以节约土地30%,提高能源利用效率40%,节约行政管理费用20%以上。

2.要建设智能化城镇

城市不是钢筋水泥的简单堆砌,而是人类智慧赋予其生命活力的系统。尤其是在当前城市病蔓延的情况下,智能化建设可促使城市“不得病”、“少得病”和“快治病”。

在国际上,建设智能城镇是个比较新鲜的概念,这一概念在国外也不过五六年的时间,它是从IBM提出的“智慧地球”转义而来的。对这样一个舶来品,如何在中国生长发育,还没有现成答案,但人们可从生活感受中理解。现在我国交通难、居住难、就业难、看病难、上学难,种种“难”,一方面有硬件不足的原因,但一定程度上还是“软件”品质不高。

智能化城镇建设,科技是基础,是支撑,互联网、云计算、智慧交通、智慧购物、智慧安防、智慧就医都是其表现。从经济发展角度看,智慧城镇能提升经济运营效力、降低发展成本。比如以互联网为核心的信息技术,可使产业由集中转为分散。比如3D打印技术可使制造业分散化,有利于缓解工业过分集中于大城市的现象,以促进小城镇的发展。从生活角度看,智能化城镇又能“便民”、“利民”和“惠民”。比如,人们办事,不需长时间排队、不需顾虑工作人员的态度、不需多次补充材料,等等。

2013年1月,住房和城乡建设部公布了全国90个首批智能城市试点。预计“十二五”期间,我国智慧城市建设将投资2万亿元。所以,未来的智能城市让人感觉到的不仅是生活的方便舒心,还会带来现实的利益。

3.要丰富城镇化的“绿色”内涵“绿色”和中央提出的新型城镇化四个标准:“集约、智能、绿色、低碳”中的“低碳”,在内涵上有交叉,但中央把它们分开讲是有政策指引的。根据理解,“绿色”应侧重在环保,如环境优美和减少污染,而“低碳”侧重于在生产、生活方式上要节能。

目前,我国的环境污染主要来源于城市。世界银行报告显示,世界80%的温室气体产自城市,全球最大的十个城市所排放的温室气体,比日本一国的排放量还多。我国也面临这个问题。目前,城镇消耗了85%的能源和资源,同时,排放了相同比例的废物和废气,流经城市的河道80%以上都受到严重污染。

对于“绿色”城镇化,除了环境优美这种生态上的“绿色”,其含义还要丰富得多。比如它还应包括交通绿色出行、建筑要绿色、甚至地面也要绿色等,比如要让雨水能渗透到地下,等等。

目前,我国建筑多是不太环保的建筑。据统计,我国既有建筑中,95%以上是高能耗建筑,每年新建房屋中这一比例也达80%以上。我国现在的住房面积约有400亿平方米,而能达到节能标准的只有百分之零点几。单位建筑面积能耗是发达国家的2——3倍,建筑外墙节能保温程度差4——5倍,屋面差2.5——4.5倍,外窗差1.5——2.2倍。建筑给社会造成了沉重的能源负担和严重的环境污染。

目前,我国每年的建筑量,按面积算占到了全球的40%,一个上海的建筑量就等于整个欧盟的建筑量。未来20年,全球50%的新楼房将会建在中国,所以建设绿色环保建筑非常重要。

4.要走“低碳”发展之路“低碳”侧重要求我国要寻求低能耗、低排放的可持续发展模式。

在全球气候变暖的背景下,“低碳经济”成为全球热点,而低碳之路,城市首当其冲。我国35个大中城市,人口只占全国人口总量的18%,但是碳排放却占到40%。

据统计,我国城市能源消费水平是农村的3倍。城镇化率每增加1%,相应需要增加5000万吨标准煤的消费,增加生活COD排放量3万吨,生活氨氮排放量1万吨,生活氮氧化物排放量19.5万吨,生活二氧化碳排放量2525万吨,生活垃圾产生量527万吨。而我国又是人均能源稀缺和森林草原等环境承载力有限的国家,与世界平均水平相比,煤炭只有55%,石油是11%,天然气仅为4%。所以建设低碳城市,不仅是口号,而是必须。否则,我们的城镇化将难以为继。

发展低碳,不仅事关生产方式,它还密切关系老百姓的衣、食、住、行、用等各个方面。如,维持一个人每天的日常活动大概需要4000千卡的能量,这相当于0.5升油当量的能耗,等同于一个200瓦的灯泡24小时不间断工作所需能源。然而,我国现在城里人,每天生活平均消耗的能源为9.3升油当量,是基本生存所需的20倍。比如一条牛仔裤,从棉田采摘、织布、加工、销售、洗涤,一直到垃圾处理,整个过程无一不消耗能源,它的“一生”大约需要消耗60升油当量。

还有,随着生活水平的提高,我国城镇百姓的碳排放正由生存型排放,开始进入享受型排放阶段。比如私家车,日本私家车普及率达80%,但出行多数人依赖公共交通。在东京地区私家车一般年行驶3000——5000公里,但我国的私家车一般年行驶1.8万公里。国内很多人在使用私家车上变成一种依赖和嗜好。

根据2010年中国社科院公布的低碳城市的评估标准,如果一个城市的低碳生产力指标超过全国平均水平的20%,即可被认定为“低碳”,但现在我国还没有城市能达到这一标准,所以建设低碳城镇,任重道远。现在我国已有200多个地级以上城市提出要建设低碳城市。

五 以转型改革走新型城镇化道路

作为城镇化水平相对滞后的发展中大国,中国正在将其未来经济增长的动力之一寄托在新型城镇化之上。这样的选择无疑是正确的,与此同时,实现城乡公共基础设施一体化和基本公共服务均等化,促进经济社会生态和谐发展,实现城乡共同富裕。这样的城镇化所推动的经济增长才能够具有包容性:使社会经济生态(环境)协调、可持续发展;能为全体公民(无论城乡)提供平等的发展机会;能让全体公民公平合理地分享经济发展的成果。

新型城镇化发展要与全面深化改革相联系,改变体制上的一些缺陷。一是改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法,通过市场运作和政府的土地利用规则提高城镇化效率。二是建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场,使资源流向效率和回报最高的地方。三是要改革行政层级制度,重新界定市场的职责,重新组织城市财政。

新型城镇化的核心已不是“地的城镇化”而是“人的城镇化”,这意味着制度的变革和利益关系的调整。在制度变革和利益关系调整过程中,应鼓励具备条件的地区进行探索和尝试。

在鼓励“先行先试”的同时,一定要像守住18亿亩耕地红线一样,为城镇化进程设定若干“底限”,避免旧账未还又欠新账。在以往的城镇化过程中,很多城市都不约而同地走上了“摊大饼”式的扩张道路。目前,外界公布的城市人均占地面积是142平方米,实际上是159平方米。对此,专家认为,城市发展规模不能人为安排和控制,但人均用地极限是可以设定的。从长远看应逐步向以下标准靠拢:大城市人均用地极限80——100平方米,中城市90——110平方米,小城市100——120平方米。以人均用地来制约城镇土地规模扩张。

当然,改革过程中肯定会遇到两类问题。一类是由于意识形态和现在的利益格局所造成的。比如说增加了农民的财产收入,增加了土地的收入,那么就影响到其他的在这个城市化过程当中的利益主体,他们原有的利益就会受到影响。所以这些来自意识形态和原有利益的这种阻力要排除。

另一类就是实际困难。现在这一套运作体系,各个环节之间经过磨合,虽然说效率很低,但是大致上是协调运转的。比如说大规模城建投资。它可以卖土地,卖土地就可以充实收入,如果说一个环节发生了改变,其他环节就会产生矛盾。这些问题是长时期的偏差造成的结果。推行改革,不能不顾实际会发生的困难,所以要做一些设想。

比如说地方政府发债,是一个很复杂的工程,什么情况下可以发债?谁对债务进行负责?怎么监督?一些地方债的市场怎么监管?有一整套问题需要解决。所以,研究、推行新型城镇化,就要深入研究与城镇化有关的各种问题。

(一)推进新型城镇化亟待加快的改革

中央城镇化工作会议明确了未来我国新型城镇化的发展方向和实现道路,提出要以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,部署了推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制等六方面主要任务,为我国城镇化健康发展定下了政策基调。

推进城镇化涉及经济社会多方面,是一次深刻的社会变革,当前亟须加快的改革有以下几方面。

1.要有序推进户籍制度改革

当前,过度追求经济发展,城市服务重心偏向于户籍城镇居民,对外来人口关注不够,从而带来安全感的缺失,使社会信任度和凝聚度下降,“二元人口”间的社会矛盾逐渐显化,依靠非均等公共服务压低成本推动城镇化发展的模式难以持续。

农民工和城镇间流动人口能否成为决策的出发点,将会成为决定城镇化发展转型是否成功的关键。在这方面,要积极稳妥地推进户籍制度改革。要从改革阻力较小的环节,从需求最急迫的人群进行突破,推进符合条件的外来人口落户各类城镇。户籍制度改革应充分尊重农民意愿,允许进城落户农民保留或有偿流转承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。转户后,应依法缴纳城镇社保。

2.要加快用地制度改革步伐

在城镇化进程中,传统土地管理制度正面临着越来越多的挑战,必须有新思路来解决这些问题。促进城乡建设用地同地同权。集体土地的关键是赋权,加快集体土地确权颁证工作,逐步赋予合法取得的经营性集体建设用地与国有土地同等市场交易权利。建立宅基地市场化流转机制,逐步扩大宅基地的流转交易范围。逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。

合理分配城镇建设用地指标。城镇人均建设用地已经超出国家规定用地标准的,严格控制新增用地指标。以现有常住人口为依据,确定新增用地指标在各级城镇的分配比例,上级城市不得截留。探索实行地区之间人地挂钩政策,城镇建设用地新增规模要与吸纳外来人口落户规模相挂钩;对需要控制人口增长的城市,要控制新增建设用地指标。

提高城镇土地集约利用程度。城镇用地管理的核心在于推动集约利用,提高城市人口密度。探索建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的城镇低效用地再开发政策体系。城镇工业用地向商业用地的转化可以提高集约利用,要加大探索力度。

3.要完善城镇化发展资金保障

推进城镇化发展既需要发挥财政资金的引导作用,更需要充分发挥各类民间资本的主体作用。健全财税管理体制。中央财政和省级财政要设立城镇化专项转移支付,用于承担农民工的基本公共服务支出,中央政府承担跨省转移农民工基本公共服务,省级政府要承担省内跨地区转移农民工的基本公共服务。建立地方税收稳定增长机制。开征房产税,推进房产税试点。深化资源税,推进营改增试点。

改革基础设施融资。要理顺市政公用产品和服务价格形成机制,使市政基础设施项目能够具有稳定的、可预期的现金流。打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断,积极吸纳外资和民间资本参与。逐步扩大政府资产抵押范围。

扩大地方政府自行发债试点范围。健全地方政府举债的法定程序,把地方政府债务全额纳入预算管理,完善政府债务资金使用和偿还的信息披露制度,尽快建立健全政府债务信用评级体系。及早在符合条件的中小城市开展政府自行发债试点工作。

4.要推进行政区划管理改革

通过区划管理改革,促进不同层级间城市的平等竞争,重新调动广大中小城市和小城镇发展活力,赋予地方更大发展自主权,充分释放发展潜能。

适度增加设市数量,目前我国有7亿多城镇人口,但只有660个城市,城市数量严重不足。要减少行政管理层次。重新调整地方区域管理体制,回归宪法中的城市和区域管理分治的条件已逐步成熟。建议先开展试点探索,以减小改革难度。要完善相关配套政策。实行“小政府、大社会”的管理模式,避免行政机构的膨胀;开展配套财税体制改革。

5.要推进城镇基本公共服务向常住人口覆盖

各级政府要制定长期规划,将外来农民工纳入到公共财政覆盖范围,逐步缩小进城农民工在教育、社会保障、就业服务等方面与城镇居民的差距,促进农民工融入城市,促进社会公平和发展成果共享。要逐步打破以往阻碍农村人口进入城市、并能享受到城镇居民同等公共服务的各种传统制度和传统障碍。

解决好农民工子女就学问题。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女免费义务教育政策。增加对接受义务教育阶段学生的民办学校的扶持力度,逐步改善办学条件。尽快研究放开农民工子女在流入地参加高考的实施办法。

完善农民工社会保障制度。社会保障制度改革的重点是实现社保经费可转移接续,农民工权益不受损,还要实现在流入地参保没有制度限制。加强政府对企业缴纳农民工城镇社保费用的监管力度,扩大职工基本养老保险覆盖面。

多渠道改善农民工居住条件。要实行公租房与市场化住房双轨制,以租房为主,来解决流动人口的住房问题。人口在空间流动就业将呈常态化趋势,不宜通过住房福利化将其固化,这是改革的方向。要充分发挥农村出租屋的现实作用,加强对出租屋的管理和服务。

完善覆盖城乡的公共就业服务体系。加强统筹规划,尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系,形成覆盖城乡的公共就业服务网络。

(二)以全面深化改革加快城镇化转型

20世纪90年代,中国开始加快城市化进程,但是随着内部与外部环境的变化,城市的发展已遭遇瓶颈。当前我国城镇化存在诸多突出问题,亟须转型。传统模式的弊端日益显现,未来发展不可持续,当下提出的“新型城镇化”正是对以往发展模式的修正,也是对于历史欠账的补课。

城镇化既是一个以经济发展为基础的自然发展过程,同时也是复杂的社会发展过程,涉及人口的空间转移、经济的进步、社会的变迁、文化的演进乃至体制的变革。

1.城市增长方式转型是城镇化转型的基础和核心

城市增长方式转型的首要问题是城市经济发展方式转变的问题。过去30多年来,我国城市经济规模迅速扩张,但这种增长是以资源高消耗、资本高投入、污染高排放的方式实现的。必须尽快摈弃旧的发展模式,使城市经济发展转到依靠技术进步和管理创新上来。

我国城市特别是大中城市集合了大量的创新人才、创新机构和其他创新资源,最有条件通过创新来推动经济增长方式的转变。关键是要创造鼓励创新、宽容失败的社会氛围,在发挥市场配置创新要素决定性作用的同时,要有效发挥好政府在制定科技规划、支持基础研究与共性技术研究、搭建创新平台等方面的作用。

城市增长方式转型的第二大问题是城市空间拓展方式转型问题。土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化的突出特征。解决城市空间粗放扩张的问题,要转变城市规划理念,使城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。要强化城市规划的法规严肃性,切实改变城市建设与城市规划“两张皮”、一任领导一种发展规划、大拆大建大手笔的状况。

2.转变城市社会发展方式是城镇化转型的关键和难点

城市社会发展问题是全世界都没有解决的“老大难”问题。当前,我国正处在工业化、城镇化、现代化快速推进的时期,也正处于社会文化急剧转型期,城乡之间、城市之间的大跨度人口流动,使得城市产生很多新的社会问题。

一是大量农村剩余劳动力转入城市,在为城市发展带来丰富劳动力资源的同时,也给城市社会发展增加了巨大压力。二是城镇化过程伴随的经济结构调整尤其是可能较长时期的治理产能过剩、去产能化过程,在提高城市经济运行效率的同时,也会造成较多的工人下岗,增大城市社会的就业压力。三是城镇化过程中分工的进一步细化,在促进社会多元化的同时,也加剧了社会阶层分化,社会共识趋于减弱、社会相融性下降。四是旧的城市社会治理理念和治理方式影响力减弱,新的城市社会治理理念、治理方式及治理体系尚未形成。

面对严峻挑战,必须加快形成新的城市社会发展方式。促进城市社会发展方式转型,要进一步增强城市的公平性、包容性,逐步缩小居民收入差距,尽快消除同城居民在经济权益、政治权益、文化权益、社会权益等方面的实际差别;要为所有城市居民提供均等的发展机会、均等的公共服务;要发挥好政府主导作用,激发社会组织活力,构造相互包容、相互关爱、和谐相处的城市社会环境。

3.城市管理方式转型是城镇化转型的关键支撑

我国城市管理方面的突出问题是:法律不健全,体制不完备,管理不科学,工作不精细。这导致了交通拥堵、污染加重、贫困人口聚集、公共安全风险显现等城市病的产生。

治理城市病,把城市建设得更宜人、更美好,必须加快城市管理方式转型,要由粗放低效管理向精细高效管理科学转型,由运动突击式管理向持续常态性管理转型。一要加强立法。二要加强规划。要以国家新型城镇化战略规划,统筹协调各地区的城镇化;要增强规划的权威性、严肃性。三要加强公众参与。四要广泛应用现代信息技术,建设智慧城市。

4.全面深化改革是城镇化转型的根本保障

城市化所出现的一些问题,归根结底,还是新型城镇化与全面深化改革关系的问题。

我们要全面落实十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,为城镇化转型创造良好的体制环境。

这里,需要强调几项与城镇化转型高度相关的改革。

一是价格特别是资源性产品价格的改革。要使资源性产品的价格真正能反映资源的稀缺性和供求关系。这是城市经济实现集约增长的基本影响因素。

二是建设用地市场改革。在符合规划和用途管制的前提下,要使农村集体经营性建设土地与国有土地同等入市、同权同价,要缩小征地范围,扩大国有土地有偿使用范围。这是遏制城市空间无序蔓延的关键举措。

三是户籍制度改革和公共服务体制改革。要使有条件、有能力落户城市的农业转移人口尽快落户城市,逐步推进基本公共服务覆盖全部常住人口,同时随着经济的发展和政府财力的增长,不断丰富基本公共服务的内容,提高公共服务的水平。这是城市社会发展方式转变的主要影响因素。

四是财税制度和政绩考核机制改革。要在中央和地方政府之间建立事权和支出责任相适应的制度,完善地方税体系,形成“不以GDP论英雄”的政绩评价体系。这是解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题的根本之策。

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