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发布时间:2020-09-29 22:23:51

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作者:贾小雷

出版社:中国人民大学出版社

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公共产权收入问题研究

公共产权收入问题研究试读:

序一

产权制度是现代国家制度的基础。它不仅构成国家基本经济制度的核心,也是决定财政制度形态的关键。“以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展”,这是我国基本经济制度的内涵。这意味着,在我国的社会产权结构中,公共产权是主体。尽管在流量层面,如国民生产总值中民营经济所占比重超过60%,但在存量层面,如在包括土地、矿产等自然资源的国民财富中,公共的财产依然占主体,或者国有,或者集体所有。从经济学维度来观察,在这种社会产权结构中,大量生产要素是公共的。在分配原则转向与市场经济要求相吻合的按要素贡献分配的原则下,社会中应有大量公共性的要素收入,或归于国家,或归于集体。从传统理论来观察,生产资料公有制,即使在市场经济条件下,也应是有利于分配公平的。而现实的状况却是相反。我国一方面坚持了公有制经济为主体,另一方面却出现了日益严重的分配公平问题。不仅如此,从财政的视角来看,公有制经济也未在财政上充分体现出来,除了地方财政拥有较多的国有土地出让收入等公共产权收入之外,财政整体上是以税收为主的。所有者放弃了大量的要素收入,或用来招商引资,或因资本与公权相勾结,本来应有的公共收入隐性地以各种方式落入了少数人的腰包,使这些人加速成为社会的富裕阶层。“清费立税”一直是20世纪90年代“费改税”以来坚持的原则,治理乱收费固然是正确的,若转向“唯税论”,无疑会使财政制度变迁与产权制度脱节。按理来说,我国存在“所有者国家”与“税收国家”并立的经济基础,而现实的变化却在向“税收国家”演变。上层建筑的变化与经济基础的存在是背离的,这在财政上得到了明显的映证。在我国现实条件下,这种背离蕴藏着相当大的公共风险——加速贫富分化。

在我国,国家的财政收入被区分为税收收入与非税收入两大类。在理论研究中,以税收作为国家财政主要来源的国家被称为“税收国家”,税收国家通常是在私有制经济基础上发展而来的,征税权与私人产权之间必须取得某种平衡,宪政与法治原则是税收国家所认可的基本规则。而以国家所有权收益作为国家财政主要来源的国家被称为“所有者国家”,所有者国家是以公有制经济为基础的,生产资料被国家和集体占有,个人仅仅拥有少量的消费资料。在当今世界,没有纯粹的税收国家和所有者国家。经过改革开放,我国走向了混合所有制经济,公所有权与私所有权通过产权的结构化日渐混合运行。源自于公所有权的公共产权收入,是我国非税收入的主要组成部分。公共产权不同于国家的征税权,它是国家基于公共财产所有者的身份通过产权交易或营运而取得的各种收入。

税收具有强制性特征,其之所以如此,是因为税收在本质上是基于国家的征税权而对产权主体财产的依法剥夺。从历史渊源看,税收从来都是针对私有制的产权主体而言的。在计划经济时期,税收日益被淡化,甚至一度被取消,就是缘于当时私有制经济的消失。当公有制经济成为清一色的时候,税收存在的经济基础不复存在,“税收国家”渐渐隐去,“所有者国家”走上前台。这意味着财政的主要来源从强制性的“税收”变为基于财产关系的产权“收益”。我国市场化改革以来,税收日渐成为主要的财政来源,这不是因为税收更加“规范”,而是因为经济基础发生了变化,民营经济得到快速发展,非国有产权日益扩大,国家“征税权”的运用就成为不可避免的事情了。当国家的征税权对象从企业部门向居民家庭部门扩展的时候,往往伴随着国家与个人关系的调整变化,民主与监督的需求就会凸显出来,对征税权的制约也会同时强化。近几年来,我国民众对税收关注度的提升就与此相关联。西学东渐,财政理论也不例外。在财政收入的筹集上,日渐偏好税收,非税的收入形式渐渐地被打入另册,被压缩存在的空间。而我国一个最大的国情是,基本经济制度与国外市场经济国家不同,公共产权广泛存在,其固有的“收益权”一旦隐性地被放弃,那么对分配产生的影响远远超出了市场竞争所带来的“马太效应”。我国当前面临的分配困境与此是密不可分的。

国家以公共财产所有者的身份占有社会财富并广泛参与经济生活的情况,多见于实行社会主义经济制度的国家。公有经济、公共产权在社会主义经济制度中具有崇高的法律地位。然而,从对财政收入的贡献来看,则不尽然。一方面,公共产权收入对财政收入的贡献极为有限;另一方面,国家对于公共产权收入征集的态度并不像针对私有经济主体的征税一样严格,这与公共产权在全社会财富中的占有状况极不匹配。改革开放35年来,国家对于公共产权问题缺乏系统的法律规制,在公共产权的结构化、市场化过程中已经滋生了大量的腐败、权力滥用和国有财产的流失等现象。长期来看,如果这种状况不能得到纠正,社会公正、经济转型及中国特色社会主义制度建设的实践都可能因为公共产权收益被隐性放弃导致的分配问题恶化而毁于一旦,这种潜在风险正在日益显性化。

对于公共产权的收入问题,目前在国内学术界少有人问津。土地财政已引起社会广为关注,实质上它是公共产权收入的形成与分配问题,但大多研究者只注重表象,与房价关联在一起,将其简单归结为地方政府的一种牟利行为。至于基本经济制度衍生出来的公共产权收入至今仍未纳入理论的视野,即使涉及的诸如土地、矿产、国企等公共产权收入的研究,也是基于政策的考量和局限于某一方面,缺乏着眼于整体的深入的基础性研究。公共产权收入是以公有制经济为特点的中国特色社会主义经济制度中的一个核心问题,许多理念和原理性的问题至今还未解决,摆在读者面前的这本书填补了我国这方面研究的不足,尤其在公共产权收入及其公共性的基础理论与实证研究方面,本书具有一定的开拓性与创新性。

从理论层面看,在比较马克思主义产权理论与新制度经济学产权理论的基础上,本书剖析了公共产权的概念,分析了公共产权的产生、壮大和消亡的内在的“国家理性”,认为在公共(社会)理性不断发育的时代,国家理性必须回应来自社会公众的(公共理性)诉求。为此,需要重新解释和定位公共产权存在的价值、目的和方式,必须证明“社会以国家为媒介对公共产权的占有是为每一个社会成员的自由与发展创造条件的占有”,从而应该用基于公共产权所有者身份所取得的收入回馈民众以彰显公共产权内在的公共性。

本书提出应当在税收之外更加重视公共产权收入在国家财政收入中的地位。公共产权收入与税收收入并立存在的公共性,是有待于深入研究的重大课题。税收是国家占有的社会资源,除了用于当期公共消费的那部分之外,税收用于公共投资同样会形成公共产权。是更多地依靠税收来扩大财政规模,还是应通过税收的使用——公共投资形成的公共产权来取得相应的收入,并不是一个非此即彼的问题,二者可以相容,在不同条件下权衡选择。世界上其他国家的国有化、私有化运动都不是直线式的,而是圆周式的循环。税收国家、所有者国家,这两者更像是钟摆的两极,现实的运动总是在这两者之间。风险社会的来临,推动财政规模扩大,著名的“瓦格纳定律”对此做了实证描述。从财政规模占国民生产总值的比例来看,在发达国家目前比100年前至少提高了30个百分点。所谓的福利国家,不过是收了更多的税收,将其更多地用在当期的公共消费上。北欧国家近一半的GDP交给了政府,私人产权差不多都是在给国家“打工”。税收强化了私人产权的公共性。而所有者国家意味着税收更多地被用在公共投资上,税收扩大了公共产权,同时也可能弱化税收对私人产权的未来负担。从动态的历史过程来看,财政是不同产权之间的转化器,也是历史存量与当期流量的黏合剂。所有制、产权制度、分配制度、财政制度都是公共性的载体,其作用如何发挥,依特定历史阶段的公共风险而定。

在实践层面,本书结合法学研究中的国家所有权理论,将公共产权区分为国有公产所有权与国有私产所有权,反思了当前国有财产立法当中的不足,并在此基础上,探讨了对应的公共产权收入的取得、分配和管理方面的法律规制思路,提出了进一步完善国有经营资本预算和提高国家财政法治化水平的思路。

总体而言,本书对于我国公共产权和国家所有权的相关学术研究和法治实践具有重要的参考价值,值得一读。从我国全面深化改革,发展混合所有制经济的背景来看,产权制度还是一个新课题,尤其是公共产权领域的很多问题还有待深入研究,例如公共产权制度与国家治理的关系、中央与地方的产权制度、政府资产负债表与产权界定等。作为贾小雷同志的合作导师,我希望他以此为起点,再接再厉,拿出更多、更好的研究成果。

是为序。刘尚希2014年4月12日

序二

自有国家开始,公共财产及其使用、管理就是公共治理和法制的一个重要课题,随着国家治理的发展演进,其内容和形式也不断地变化、进步。作者对公共产权收入及其法律规制进行的研究,在国内并不多见,这既是以公有制为主导的中国社会经济制度中的一个核心问题,对于国家治理能力的提升具有重要意义,又涉及法学与经济学等学科,有一定的研究难度,不乏相当的理论价值。

在当代高度社会化条件下,包括西方社会在内,国家无不以所有者的身份占有社会财富并广泛参与经济生活,而这对于社会主义国家尤为普遍和重要。然而,我国刚刚走出农业及宗法社会,适应现代化要求的公共管理和法治尚未形成,实践中国家对公共产权缺乏宪政和民主之下的系统法律规制,围绕公共产权取得收入的过程滋生了腐败、权力滥用和国有财产流失等现象,如果这些行为不能制度性地得到遏制,经济转型、社会公正及中国特色社会主义的实践都可能因为公权力主导的收入分配不公而受到损害。我国财政学和经济法学对此的研究很不充分,许多理念和原理性的问题还未解决,本书填补了我国公共产权问题研究领域的不足,也有利于丰富并完善财政学和经济法学研究。

从理论层面看,本书在比较马克思主义产权理论与新制度经济学产权理论的基础上,提炼出了公共产权的概念,分析了公共产权产生、壮大和消亡内在的国家理性,认为在公共(社会)理性不断发育的时代,国家理性必须回应来自社会公众的(公共理性)诉求。为此,需要重新解释和定位公共产权存在的价值、目的和方式,证明“社会以国家为媒介对公共产权的占有是为每一个社会成员的自由与发展创造条件的占有”,从而应该用基于公共产权所有者身份取得的收入回馈社会,以彰显公共产权内在的公共性。本书提出,应当在税收之外更加重视公共产权收入在国家财政收入中的重要性。在实践层面,本书结合法学研究中的国家所有权理论,在将公共产权区分为国有公产所有权与国有私产所有权的基础上,提出了对应的公共收入的取得、分配和管理方面的法律规制思路,反思了当前国有财产法之不足,提出应进一步完善国有经营资本预算、国家财政信息公开制度和国家财政法治化水平。

在作者看来,在中国乃至世界经济发展的轨迹中,政治与经济的相互制约关系仍是一个有价值的研究视角。虽然传统的政治经济学分析方法在当前似乎显得不入主流,但是政治经济学理论的一系列重大观点经过历史检验,无疑是正确的,比如马克思主义关于政治与经济之辩证关系的观点。社会发展的原动力固然是经济结构,但社会政治结构及资源在政治参与者间的分配,也会极大地影响社会经济的运作。改变原有所得分配及政治权力的外生力量,也可能使制度产生变化。作者比较好地把握了经济与政治的互动,以此对公共产权展开研究。

总体而言,本书对于我国公共产权和国家所有权的相关学术和法治实践具有比较重要的价值,当然关于该领域的很多研究还有待进一步深入。希望作者以此为起点,再接再厉。史际春2014年4月7日

导言:当前研究公共产权收入问题的意义

近几年来,作为公共收入重要组成部分的税收收入增长很快,明显超过了GDP的增速,对此现象社会各界不断口诛笔伐,减税、降低税收增长速度的声音不绝于耳。然而处于改革深水区阶段的财政增收要求也很具刚性,因此以官方与部分研究者的观点看,适度地扩大财政收入的规模仍是现阶段的必然选择。既然增税已经成为应尽量回避的话题,除了深挖税收潜力、适当调整与完善税收制度以外,财政增收的重点就必须转向,由此各种非税收入将成为公共收入增长的焦点。

目前我国的非税收入主要有三个重要来源:其一,国家出让自然资源取得的收入,如土地、矿产资源。根据财政部公布的2011年财政收支情况,其中仅国有土地使用权出让收入就达27010.66亿元(相比较于2010年全国土地出让金29109.94亿元还出现了下降)。其二,国有资本进入市场经营产生的收益。我国国有经济成分在国家经济中占据控制性地位,国有经济在经济生活中的主导作用极为明显。据财政部于2012年1月公布的数据显示,2011年全年,中国国有及国有控股企业(简称国有企业),累计实现利润22556.8亿元,国有企业累计实现净利润16932.6亿元。税费方面,2011年全年国有企业应交税费29934亿元,已交税费29670.9亿元。将上述两项加总,国有企业所缴纳的税费与实现的利润约占全国财政收入的五成还多。其三,国家作为社会公共管理者依托其管理的国有财产取得的行政收费性收入。

非税收入汲取财富的效果极为惊人,有学者认为其规模不亚于国家税收收入,其总体上已经形成了税收之外的对于社会财富的有序转移机制。然而非税收入散落于具有收入取得权的行政主体、掌握国家自然资源的各级政府部门、政府设立的事业机构,以及国有资本经营主体之中,这些收入的聚集与形成的过程相对隐蔽,因此社会公众往往难以从整体上把握其存在。但更为关键的是,由于非税收入本质上不同于国家税收活动对于私经济主体财富的直接剥夺,因而它往往不像税收那样容易引发社会的关注;但它往往又表现为基于一些特定的意识形态之下的、以公共利益为名的对社会公共财富的占有,以及国家基于公共权力所参与的社会财富分配活动,作为全体社会财富名义上所有者的每一个公民,理应对此有所知晓。然而,由于非税收入长期缺乏法律规制,这些收入从哪里来,到哪里去却始终处于模糊的状态。由于非税收入的不规范运行,其在现实中已经滋生了大量的腐败、权力滥用和国有财产的流失等现象,社会财富与资源利益分配的潜规则已经严重制约了社会经济的总体效率,这不但不利于形成规范的国家公共收入结构,而且从长期看,如果这些行为不能得到纠正,社会公正、经济转型及中国特色社会主义建设的实践,都可能因为这种公权力主导下的财富分配不公而有毁于一旦的危险。

第一章 公共收入问题的多维观察

政府作为公共团体,需要为满足人民的公共需求取得财物,而财物的来源主要系于人民的供给。在商品经济活动大规模出现以前,政府公共收入多以实物与劳务的形式确定,但自货币出现以后,渐渐改变为以货币形式征集收入。公共收入分类的方法,根据所适用的标准而有所不同,有以时期为标准者,分为经常收入与临时收入;有以权力为标准者,分为公权收入及私权收入;有采用收入性质者,分为公经济收入和私经济收入;有根据来源者,分为直接收入、间接收入及预期收入。各家所依据的标准不同,因此分类的情况悬殊。本书只择其一二论之。

1.1 依收入来源的分类

早在16世纪,法国学者博丹曾将公共收入的来源分为七种:(1)公有地产;(2)掠夺财物;(3)赠与;(4)征服地之贡物;(5)公共贸易;(6)关税;(7)租税收入。在博丹的分类中,第二、第三、第四各项,在近代各国的财政收入中已无重要的价值。而对于租税一项,博丹认为应当是在其他方法不能供给政府而又需用急迫时的备用手段。由此观之,在博丹所处的时期,只是将租税作为一种非常态的财源,其在公共收入中的地位并不重要。至18、19世纪,德国新官房学派代表人物尤斯蒂认为,国家财政收入有四个方面的来源即官(公)产收入、君主特权收入、赋税收入和其他收入(含公债收入)。在这些收入来源中,官(公)产收入与君主特权收入是国家的主要收入,税收收入是次要的,只有在前两项收入不足支出时,才应征税或组织其他收入,如举债。在君主制时期,君主拥有巨量田地等私产,一切用度由其产业取得的收入已经足够应付,如果出现入不敷出的情况,则君主会利用其主权者身份取得种种特权收入。而对于租税甚或是举债,官房学派的见解与重商学派相似,即不以其作为重要的收入来源。探究其原因也非常简单,如果欲将租税作为公共收入的主要来源,其前提是必先使得国民具有一定的经济能力,从而能够负担租税;若民众无财无产,课税就成为了一项不可完成的任务。

租税在公共收入上的重要性的逐步体现,主要自亚当·斯密所处的时代开始,斯密将公共收入分为三类(见图1—1):(1)直接收入;(2)间接收入;(3)预期收入。第一类收入,即指政府所获自公产与公业者而言;第二类收入,则由政府运用主权以取之于民,如租税、规费、罚金及特征(课)等;第三类预期收入,则主要指公债的募集收入。图1—1

此外,美国的财政学者塞里格曼也曾提出公共收入的三分法,将公共收入分为(1)无偿的;(2)契约的;(3)强迫的。所谓无偿的收入,即包括赠与的物品货币等;契约的收入,纯系商业性质,盖由政府以法人资格与人民所发生的契约关系产生,如公产、公业之类。强迫的收入,则是指由政府运用主权以课征从人民财产中取得。

我国民国时期著名经济学者何廉、李锐在纵览古今中西学者观点的基础上,于《财政学》(1935年刊发)教材中提出了自己的观点,虽时间稍显久远,但其中的观点并未因时代而被颠覆,因此在今天仍可适用,亦可代表本书的观点。何廉、李锐认为,公共收入的分类因各财政学者观察不同而各异,上述学者的观点尽管都有其理由和依据,然而在简明性上不够,因此他们提出了一种极为简便的公共收入分类方法,即租税收入与非租税收入两种。租税收入,以其税负归属为标准,分为直接税与间接税两种;非租税收入,以其性质为原则,分为公产、公业、公债及行政收入四种,如图1—2。以下按上述分类简单交代。图1—2

1.1.1 租税收入

一般来讲,以财产私人所有为基础的、实行市场经济体制的国家的公共收入主要来源于税收收入,这是由于国家本身不占有社会的主要财富所致,其公共收入的来源只能是基于对私人财产的剥夺,国家这种非基于所有者身份的合法、持续地剥夺私人财富是基于国家所拥有的政治权力。马克思主义认为,国家起源于阶级斗争,是阶级矛盾不可调和的产物,是阶级统治、阶级专政的工具。“实际上,国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”。与此相联系,马克思主义国家税收学说认为,税收既是一个与人类社会形态相关的历史范畴,又是一个与社会再生产相联系的经济范畴;税收的本质就是指税收作为经济范畴并与国家本质相关联的内在属性及其与社会再生产的内在联系;税法的本质则是通过法律体现的统治阶级参与社会产品分配的国家意志。由此,国家分配论和国家意志论成为我国税收和税法本质学说的支配观点。根据这一理论,税收作为分配范畴与国家密不可分,“为了维持这种公共权力(即国家——引者注),就需要公民缴纳费用——捐税”;税收是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式;税法是国家制定的以保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法规范的总称。无论在自由资本主义时期还是新自由主义时期,税收始终是实施市场经济制度的国家所仰仗的财政收入的主要来源,国家对于租税的依赖程度在某种程度上也可以作为衡量一个国家现代化与文明程度的标志。

1.1.2 非租税收入

1.公产收入

公产是由国家直接控制的财产,以其取得的收入供公共支出的使用。公产的范围原来主要指天然形成的财产,如土地、森林、矿产资源等自然资源性质的财产。如前文所述,19世纪以前的西方财政学家认为公产为公共收入的主要来源,博丹以及官房学派十分重视公产收入在国家收入中的地位。自课税盛行以来,国家的收入惯常性地由人民的税收提供,而公产的收入在公共收入中的地位逐渐降低了。在目前欧美等国家,国家所保有的公产,大多已不再以经济收入的独占为首要意图,且许多也不专属于国家所有,例如土地、森林等皆可为私人所有,如水流、矿产资源等均可作为法定的财产权利进入市场交易,国家所保有的公产更多出于公益,其数量也较为有限。对此,中国的情况与西方国家有所不同,以自然资源为主要形态的财产权仍由国家全面控制,其产生的收入在国家公共收入中仍具有极为重要的地位。对此,后文再详述之。2.公业收入

自19世纪以来,西方主要资本主义国家政府承担了范围日益扩大的社会责任,特别是20世纪初期,这些国家的政府还承担了提供基础设施与维护的职责,如高速公路、机场、港口、电信、邮政、供水、排污、灌溉、医院、学校,由此形成了大规模的公营事业。这些公共性事业或是出于社会福利的目的,或是因私人无能力承担,总之由政府兴办,同时成为以法人资格经营的公用事业,在经营的过程中也取得部分收入。在政府经营的公共事业中,有以收入为主要目的者,有以公益为主要目的者,也有兼顾公益和收入者。以收入为目的经营性事业,例如烟草专卖、盐糖专卖,此类产业在一些国家受到管制只是出于经济收入目的,国家专营往往能取得独占性收入;以公益为目的者在现实中也较为广泛,如铁路、邮政、医院、学校等,这些事业的经营主要不在于谋利,其取得的收入往往也不能完全覆盖其经营成本,甚至国家还须对其给予专门补贴以平衡收支;而其他类国家经营的事业如高速公路、电信、电力等行业,虽然也提供给公众一定的产品与服务,客观上也能满足公众的一些生活需求,但考虑其并不属于民众生存的基本条件,且民众可以通过其他经营主体获得类似的产品与服务,由此这些行业总体仍是以营利为主,但毕竟也提供了某些具有公共用途的产品。

但在近几十年中,潮流逆转。从20世纪80年代起,受20世纪60年代产生的经济理论的影响,更重要的是在全球化、技术进步、市场拓展以及私有经营者队伍扩大等因素的推动下,出现了对政府的支配地位提出质疑并要求加强私营部门的新趋势。这种趋势主要表现为对大批原本属于公共领域的财产进行私有化,同时伴随着在原来受保护的行业引入竞争、减少对私营企业行为的限制等放松管制的形式。公业减少的侧面表现为“私有化”的活动方兴未艾。尽管到今天,如何评价这一阶段的私有化运动还有不同的声音,然而经过这个阶段的私有化所达成的结果是,多数西方发达市场经济国家和实行市场经济体制的国家所掌握的国有财产所占经济的比重已显著降低,其在公共经济和公共服务中所直接发挥的作用也比较有限了。而中国的情况尽管与上述国家不甚相同,然而相比较于实行计划经济体制时期公有财产对经济和社会的支配程度无疑显著减低了,国有经济在产业方面也呈现了一定的收缩状态。3.公债收入

在一般情形下,国家财政应以收支平衡为根本原则,使国家收支大体相当,如果支出缺口较大,则应以增加税收予以弥补,公债只应当作为暂时性的弥补收支缺口的手段,这符合财政健全性的基本原则。然而收支不平衡、支出迅速增长,以及政府的普遍负债似乎越来越成为现代国家的常态。举债,作为一种取得收入的方式在20世纪30年代以前规模相对有限,但此后,凯恩斯主义在西方盛行,凯恩斯主义者以《就业、利息和货币通论》为理论基础,把经济危机的根源归结为“有效需求不足”,为刺激总需求、缓和经济危机国家大举干预经济生活,因此不少发达国家纷纷推行赤字财政政策,大规模发行公债,公债已越来越成为各国政府干预经济生活的重要工具。但公债的发行必须有度,须以国家或政府信用为基础,在向国内外筹集资金的过程中所形成的债权债务关系同国家的债务能力必定存在相关性,即债务上限需要得到制度约束,否则在外部环境发生变化时或将威胁到国家公民的财富和安全。以常理看,一个国家或政府的公共收入与支出不可能主要依赖举债,缺乏充足、稳定的收入来源将使国家面临极大的财政风险,对于外部的经济冲击或影响也将不堪一击,例如20世纪90年代东南亚等国出现的金融危机以及当前仍在蔓延的欧债危机本质上都是政府债务危机。4.行政收入

行政收入的性质,处于经济收入与租税收入二者之间,综合其分类情况大体可以分为四类:罚款、规费、特许金和特征(特别公课)。上述四种收入均具有公共的目的及私人利益两种元素,与经济收入及租税收入不同。因为政府以公产和公业取得的收入主要为经济收入,其中少部分具有公共目的,而大部分则体现为营利性特征;而租税收入则无所谓私人利益的成分。因此,行政收入兼具公益、私益两个特征。

1.2 公共收入的权力形态分类

在公共财政理论与政策中,公共收入是制约财政运行、衡量政府公共资源和宏观调控能力的重要标志,也是化解公共风险、保证政府公共经济活动的物质基础。为了履行国家公共职能,政府必须取得收入。同时,公共收入也是以公共权力为标志的多种权力(权利)运行的结果。一般来看,政府主要凭借两种权力取得公共收入,即政治权力和经济权力。政治权力是国家所独有的,凭借该权力,国家可以“强制性、无偿性与固定性”地取得税收收入。经济权力则主要涉及国家对自然资源、国有资产、国有资本以所有者或出资者身份取得收入。此外,政府在进行社会规制和提供公共服务等行为过程中也会产生一定的行政收费。政府凭借上述权力取得的收入主要是非税收收入。最后,国家还可以利用政府信用发行公债有偿取得收入。(见表1—1)表1—1 公共收入的主要类别及其取得的方式与依据

结合上节文中所言,一般原理上国家公共收入主要是来源于租税、公债、公产公业和行政收入等方面,取得上述公共收入的权力形态分别可对应为国家的征税权、债权、公共(国有)产权与经济规制权,在权力与收入之间具有一定的匹配关系,这在根本上取决于一个国家的经济基础和与之匹配的上层建筑。

1.2.1 征税权

马克思主义认为,国家是社会发展到一定历史阶段的产物,现代国家所扮演的角色是由它们在资本主义社会里的位置所决定的。而马克思主义对国家的经典定义来自恩格斯的《家庭、私有制和国家的起源》——“国家是承认:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,就是国家。”马克斯·韦伯认为,国家是一种拥有治理一个社会的权力的机构,在一定的领土内拥有外部和内部的主权。依据马克斯·韦伯的定义,国家拥有合法使用暴力的垄断权。在国家所拥有的诸多的合法的暴力中,作为合法地剥夺财产的权力的征税权是一种重要的公共权力。

后官房学派代表人物尤斯蒂曾在其著作中以如下方式论证了关于国家征税的合理性:“国家是由……人们组成的社会团体,他们彼此联合在一起,目的是在于求得共同福利,为了这个目的,他们拥立一个其地位处于他们之上的最高统治者。国家为了其自身的维持,为了达到这一目的,需要做出巨大的支出。它必须使它的君王或行使这个最高权力的那些人的生活方式,能够与他们的尊贵职位相称合。对于由最高当局用以管理行政和其他职务的那些人,它必须给以相当俸禄。为了保卫国家,为了全体公民的共同利益和方便而设立的那些公安机构,也需要大量经费;为了同别的国家保持关系和交往,没有经费就难以维持。因此,作为一个文明社团,如果在生活和福利方面不从事大量花费,就不可能生存下去……在证明国家必须做出那些支出的必要性之后……立即得出结论,认为人民因此必须缴纳捐税。”

在现代法治国家,税收活动必须在法律的约束下进行,而调整税收活动中发生的社会关系的法律规范性文件的总称就是“税法”。从法律划分的视角看,税法主要属于公法范畴,从公法角度界定税收法律关系不仅应当认定其是一种通过法律设定的公法上的“权力关系”,尽管税收法律赋予了征税机关较多的税收执法权,但在某些特定场合纳税人也可能转化为权利主体,由此税收法律关系也并非是一种完全单向性的支配关系。税收与税法是一一对应的,税法是政府获得税收收入的法律依据和法律保障。税法以确立和调整税收法律关系为其主要内容,而税收法律关系中又以税收征纳关系为主,税收征纳关系实际是一种特殊的财产权变动关系。主要表现在:首先,税收是倚仗强制性国家权力所进行的分配,分配的结果是财产权的单向强制性转移。其次,税收不是进行等量财产的交换或补偿,而是纳税主体无偿地向征税主体(政府)缴纳财产。再次,税收不是随意的财产所有权的转移,而是由征纳双方依照事先确定的法律标准和程序进行的分配。国家征税权主要是解决国家存在及其正常运转中的物质基础问题,国家征税权对内主要表现为具有无偿性的国家税收,而对外则表现为税收主权。国家征税权和国家立法权的结合是涉及税收的宪法性法律和财政税收基本法诞生的前提。涉及税收的宪法性法律和财政税收基本法以基本法律形式规范国家征税权及其行使方式,国家征税权因此还可具体化为“税法制定权”与“税法执行权”两种权力形式。综上所述,与一般的国家权力不同,国家征税权实质上是国家取得税收收入的权力,由于取得收入目的的首要性或绝对优先性,因而可以将其作为一种单独的公共收入取得的权力形态。

1.2.2 公法上的举债权

公债是指政府或者其设立的公共机构以政府信用和公共财政收入为担保,向国内外金融机构、社会公众举债,并承诺在未来某个时点依照约定偿还债务本息的金钱之债。布坎南认为,国家举债不仅是国家利用货币发行权而配置、调剂税收征收周期的一项权力,而且是一个实质性税收。“政府的举债权是一种创造动产的权力,它使政府承担着未来周期如数偿还这种资产(政府债券)持有人的义务,这笔还债的钱可能来自未来周期征到的税。”在凯恩斯革命之前,国家举债权一般只在战争时期为筹集巨额的战争经费而行使。自从凯恩斯主义在西方经济学家和政治学家之间达成共识之后,为了刺激经济、克服危机,政府开始大肆举债,以财政赤字政策弥补有效需求的不足。

与私法上的债不同,公法上的债有自己的特点。第一,公债的债务人为公法人,公法人从法律上是政府举债的主体;第二,公法之债以税收或其他财政收入为担保;第三,公债的发行和使用均出于公共目的;第四,属强制为“第三人”设定的法律义务。公债属于“附第三人义务之契约”。它是由政府或其设立的公共机构与公债的购买者签订的金钱借贷契约,但由于该债务本息的偿还系于未来的政府所能获取的税收或其他财政收入,因而其本质上的偿还主体是不特定的未来之纳税人。从上述公债的法律特征可以看出,公债虽然是政府及其附属公共机构作为举债人与私法主体所订立的以政府一般财政收入或特定公共收入为担保的金钱之债,但它与纯粹的平等主体之间民事借贷行为不同,其性质属带有公法性质的契约。因此,尽管公债发行仍是基于自由意志的购买行为,然而其内在的权力性特征仍比较明显,这也是公债必须接受公法控制的原因所在。

1.2.3 公共财产所有权

古罗马著名政治学家、法学家和哲学家西塞罗在其代表作《论共和国》中为国家下了一个流传千古的定义:“国家是人民的事务。人民不是偶然汇集一处的人群,而是为数众多的人民依据公认的法律和共同的利益聚合起来的共同体。”在西塞罗生活的时代,罗马私法明确区分公共财产与私人财产。例如公共财产即所谓国家财产,可以是共有土地、海岸、可浇灌河流的堤岸。在这里,财产所有权的意识十分明确,私人是无权拥有公共财产的。亨特在解读罗马法时就讲到,“国家可能在两个不同的方面成为所有者。一方面,国家可以如同一般的私有财产权人一样,行使所有排他性使用的权利,就如对共和国的国库、帝国的国库、属于国家的奴隶以及矿产和土地行使独占使用的权利一样,这些‘物’据说真的是由全罗马人所有,但附属于这种权利的‘物’却并不能称之为公共的。在另一种意义上,国家可以看作是另一类所有者,如就海港而言,海港土地的所有权被认为继承自国家,但永久的使用因此是贡献给公众的。这留下了一类极端阴暗的国家所有权,然而就河流及河岸而言,只要水还保留在航道里,私人占有者的权利就被中止行使;不过河道一旦干枯而露出河床,他又重新恢复其独占利用的权利。”

事实上,回顾人类社会发展历程中的财产制度的演变,关于财产的权利的确是可以分为公有财产制度与私有财产制度两种形态,然而,作为财产权利支配根源的所有权本质上并无公私之分。关于国家所有权的概念无疑受到了苏联法学的影响,而苏联民法中关于国家所有权的创造,是为了适应计划经济的需求。苏联学者提出的国家是一切国家财产的唯一和统一主体的学说实际上营造了一个关于国家所有权的神话,其悖论在于抽象的国家所有权无法由“国家”本身所行使,而只能通过它自己的机关,即行政管理机关、经济业务机关、社会文化机关来行使。而在今天看来,苏联法学中的这些观点,同市场经济国家与地区关于国家所有权的论述有着极大的区分。在市场经济国家并没有统一的国家所有权,所谓的公共所有权,也区分为具体的中央政府的所有权、地方政府的所有权,在财产权利上互不侵犯,实际上是各级政府的私有所有权。这就是所谓的“公法法人的私有权利之说”。

在西方国家的立法中,国家作为公共权力的管理者也不是不可以支配特定的物或财产,只是出于这种目的支配主要应限定于公共用途方面,行政主体基于公共、公益用途支配的物或财产被称为“公物或公产”,这种支配必须依赖于国家所拥有的行政所有权,从而不得保留物或财产的私产的全部特点;而非限于此种用途的国家对于物或财产的支配,其本质上同私人所有权是没有区别的。这样一来,国家所支配的财产事实上被区分为“属于公共所有的财产”和“属于国家或地方行政部门私有的财产”,前者适用特殊公法规则,后者适用私法财产制度。对于本书所研究的产权的收入方面,应区分国家基于行政权力或公共用途支配物或财产所取得的收入,以及国家以经济收入为目的支配物或财产并取得收入两种不同情况。

1.2.4 经济规制权

“规制”(regulate),是西方发达国家自20世纪30年代以来反复出现于政府法令和学者著作中的词语,日本学者植草益《微观经济规制法》一书传入我国后被我国学者们广泛使用。“规制”之意并不等同于管理、调控和调整,它包含有“规整”、“制约”和“使有条理”的含义。规制是表明外部力量对某一事物企图达到一定的状态的矫正设计。因此,规制的发生必然以规制对象的偏颇为前提,即只有对已发生偏离轨道的某种状态施加一定外力,方能使其得到矫正和恢复状态。规制是在市场经济体制下,以矫正和改善市场机制内在的问题为目的,政府干预和干涉经济主体(特别是企业)活动的行为,“包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为”。

依据规制性质的不同,规制可分为经济性规制与社会性规制。经济性规制主要关注政府在约束企业定价、进入与退出市场等方面的作用,重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业。而社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制,主要是针对与对付经济活动中发生的外部性的政策(植草益,1992)。社会性规制是近年来在各国逐渐施行的,主要通过设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等方式进行。

经济规制是“政府对经济行为的管理或制约”,对此在法学研究中一般将其归入公共经济管理法即经济法学的研究范畴。规制对象既包括企事业、家庭、个人等对其财产和经济事务的管理,也包括国家对财产和经济事务的公共管理。前者是私的(private,私人的、私用的、私有的、不公开的)管理,后者与之相对,所谓“公共”(public),有“公众的”、“为公众的”、“与公众有关的”、“由公众所有的”、“公开的”、“公职的”等含义。私的经济管理原则上属于当事人意思自治的民事范畴,但是其中也有因为社会化而导致内部关系外部化的关系,从而获得公共管理的性质。在公共经济管理中,国家不再满足于从公平调停经济参与人之间纠纷的角度考虑和处理经济关系,而侧重于从经济的共同利益、从整体经济生产率的角度考虑和处理经济关系,而侧重于从经济的共同利益、从整体经济生产率的角度调节经济关系。

由于规制权的存在,及其目的与实施手段的特定性,在规制权的行使过程中往往也形成了相当规模的公共收入。例如,为了实现环境污染治理的目的,政府部门向排污企业收取排污费,此外还有许多以公共事业或公共利益为名的收费项目,这些基于规制权的公共收入的取得在某些方面同征税权具有一定程度的类似性,因此具有“准税收”的意味(国外也称“特别公课”),然而从本质上来看两者仍是截然不同的,即征税权行使的首要目的就是国家取得财政收入,而规制权则主要是为了形成符合公共利益的社会、经济生活中的秩序化,其着眼点更为宽广。

此外,政府所拥有的规制权同传统的行政权既有联系也有区别。规制权实际上在某种程度上扩大了传统行政权的范围,即它将行政权由传统的以公共权力运作的规范化的单一目标,导向了基于社会公共利益的经济利益价值观之下的管理、协调、合作等广阔的空间,在这个新的权力空间中,尽管规制权的行使主体大多数情况下仍是行政机关,但其权力行使的方式也由于目标的变化而发生调整,在经济社会规制中尽管仍存在国家权力性手段,但将更多地采取非国家权力直接强制性手段,而且以后者为主。对于前者而言,在法律规定的前提和条件下,一方当事人的意志要受制于另一方当事人的意志,如行政许可、行政处罚、行政强制措施等;而对于后者而言,双方当事人的意志在具体法律关系中是平等的,尽管一方当事人的意志具有主导性,但是另一方当事人的意志具有平行或对等性、选择性和对抗性。总之在市场经济条件下,在经济的自发运行和调节不能发挥作用的时候和领域,必然要求国家介入经济,以优化结构、提升整体效益和社会福祉。这靠国家权力性手段是不够的,而且权力性手段也要建立在市场和社会的基础之上,从而形成种种非权力直接强制性调整手段。

1.3 国家财政形态之转变

现代国家的公共任务急速膨胀,诸多事项皆必须由国家作为积极的供给者。不过,国家提供公共产品或公共服务给付的财政来源,终究还是要由人民来加以负担。为了回应急速增加的给付请求权所导致的财政支出,政府只有增加人民的财产负担,从而扩充其财政收入的来源。从国家财政收入的角度观察,在历史上,国家形态的演变大致可分为:(1)所有者国家;(2)租税国家;(3)企业者国家;(4)福利(公债)国家等阶段,以下简述之:

1.3.1 所有者国家

作为所有者的国家在历史上出现得最早,它往往同王权专制相联系,恰如法国国王路易十四的名言——“朕即国家”。“朕即国家”的经济含义是君主拥有这个国家,君主是国家范围内一切财产和权力的最终拥有者,尽管臣民的财产可以买卖,但臣民的财产处分权仅来自君权的默认和授予,君主只要愿意,可以任何方式剥夺臣民这一权利。国家几乎直接支配疆域中所有的人、财、物,国家自身从事经济活动,以此取得收入作为自己的收入来源,国如同君主所有的私物一般,其对应的财政形态也被称为家计财政。如果以人类有文字记载的文明为依据,所有者国家在人类社会发展历程中具有悠久的历史,直至近代资产阶级推翻王权专制统治后才得以基本终结,但也不乏后来以其他面目登场。

1.3.2 租税国家

租税国家实际有两层含义,严格讲应该把“租”和“税”分开理解,租的形态其实也暗含了所有者的意味,直至今天仍有所体现。税也可被理解为是与租并行或者稍晚出现的一种国家取得收入的形态,其重要的标志是货币的出现。例如在我国唐代,两税法的出现改赋税征实物为征钱,这一改革顺应了社会经济发展的历史潮流,反过来又促进了商品货币经济的发展。农民为了纳税,必须出卖农产品换取货币,一向自给自足的农村经济必须和市场直接发生关系,从而扩大了商品生产的范围。这必然会加速封建制或曰君主制下的自然经济基础的瓦解,从而为经济制度继续演化到由商品经济、市场经济支配下的资本主义阶段准备条件,而只有基于商业、商品与市场经济的繁荣,国家才得以最终进入税收国家的阶段。

在税收国家中,宪政与法治原则是社会所认可的基本规则,国家为了取得财政收入必须维护市场制度的基本秩序,保障私人的基本财产权利,从而有理由从私人财产中取得税收。因此,在实质意义上的法治国家,其往往同时也是税收国家。此时,国家不再参与私人市场活动的竞争,而转化为私经济市场秩序的维护者,并以此为基础,对人民在有秩序的私经济市场中从事交易活动所获得的经济利益收取租税,以作为日常运作的收入来源。

1.3.3 企业者国家

因工业革命造成劳动阶级遭受剥削,马克思主义学说和理论体系登场,继而主张废除具有人剥削人特征的资本主义私有财产制度以及资产阶级国家,并主张建立无产阶级专政国家。无产阶级专政国家的首要行动是占有全社会的生产资料,从而打碎剥削制度的经济基础。然而,生产资料的社会公有造就了国家本身成为企业主的现象,国家的财政收入无须仰赖收取租税,以“企业者国家”创造的利润取代租税国家。企业者国家也可以归入广义的所有者国家之中,以共产主义国家为代表,国家将生产资料收归国有,国家有权决定价格与工资,甚至有权去分配职业与自然资源,国营企业的收益就是国家的主要财源。一般而言,社会主义国家多属于同租税国有别的企业者国家,当然,纵使在企业者国家的体制下,仍保有若干的税捐,但此并非体系上所必要,与其经济命运无关。其强调劳动义务,且企业者国家拥有包括国营企业和城乡集体经济组织,其财政收入以国营企业的盈余为主,租税已经不再重要。

1.3.4 福利(公债)国家

对于资本主义所带来的弊端,诸如资源分配不均、贫富差距扩大,除了以企业者国家革除弊端以外,还有一种替代性选择,即以“社会福利国家”作为替代,社会福利国家保留了私有财产制和租税国家的形态,并未采取马克思所主张的推翻资产阶级的革命道路,而是以渐进的改革模式改造社会,认为国家的任务除了保障私有财产以外,同时必须扮演社会正义促成者的积极角色。为了提供社会正义,政府在解决贫富差距、分配不均问题及社会保障、教育、公共设施等方面投入大量的资金,导致政府的财政支出规模不断扩张,在收入有限的情况下,具有隐蔽性的公债发行与借贷行为成为弥补财政赤字的有效工具,面对公债还本付息的压力,进而落入了以债养债的恶性循环。由当前欧洲国家出现的“债务危机”转为“经济危机”,最后陷入“宪法危机”乃至“欧元危机”的情形可见一斑。在福利国家的道路上,债务不断堆积,财政赤字对于国家财政乃至社会经济的稳定构成了巨大威胁。

1.4 当前我国国家财政收入的图像解析

我国台湾财税法学者廖钦福曾撰文探讨现代国家财政图像的构建问题,他于文中所提及的“图像”用语,源自德文的“Menschenbild”,中文对应的翻译有“人类图像”、“人类形象”、“人之形象”、“人性观”,廖钦福教授以此来描述财政国家的宪法图像。本书借用该学者之“图像说”,稍加分析当前我国国家财政收入的侧面所示人的大体印象。

财政从本质上是以公权力为主体,为达成公共目的所进行的活动,财政率先所关切的基本问题在于为政府活动筹集所必要的经费,由此决定了财政的内涵无论怎样解释,其本质的、首要的目的仍在于聚财。换言之,配合前段所提及的国家财政形态的演变,国家在取得财政收入的过程中相继以所有者、租税征收者、企业者和公债发行者等诸多身份从民间取得收入,形成别样的财政法律关系,这体现了时代与经济发展的变迁。然而在当前的学者、尤其是国内学者研究国家取得收入的法律关系中,过多地将关注点投入到租税征收的领域。租税问题之所以得到学界的重视,是因为租税扮演着无偿剥夺人民财产的角色,具有极为典型的侵害民众财产的特征,这一点自然引发了学者的关切,并使其投入大量的精力研究。至于租税以外的财政收入来源事项,其在整体上获得的关切不足,进而能够被纳入学者研究的视野中的内容也较为有限。但需要注意的是,就国家财政收入部分来看,现代国家多数以租税为重要的财政收入来源,但其余的财政收入,例如行政规费、收益费,以及其他非强制收入,如公债、国营事业、企业收入等,仍不应被忽略,它们也应当被纳入财政收入研究的范畴。一个国家财政收入的图像,必定与其经济制度的基础层面存在反射关系,以马克思主义政治经济学说观点解释,即为经济基础决定上层建筑,而财政收入法律关系自然属于上层建筑的范畴。在中国,基本经济制度不仅包括财产的私有制度,还包括财产的公有制度。由此,研究中国的财政收入问题,就不能将视野仅仅局限于以财产私有制为基础的税收关系,必须同等重视财产公有制与财政收入的密切关系。对于以公有经济为主导的社会主义中国而言,这一点至为重要。

考察中国近现代财税制度的形成,应当说自1840年鸦片战争使得中国逐渐沦为半殖民地半封建社会以后,清王朝原有的赋税制度逐渐被帝国主义经济侵略所打碎,直至1927年南京国民政府建立以后,在继承封建(君主专政)时期的某些财政制度的基础的同时,又借鉴了西方国家的立法经验,制定和修正了大量的财政法规,进而形成了一个具有现代经济雏形的、以工商税制为代表的税收制度体系架构。以工商税制为特征的税收制度体系,涵盖了产品税、所得税、财产税、营业税等诸多方面,其内在体现了对于商品经济、市场经济法则的认同,而市场经济法则又立基于财产私人所有的制度。由此,近代中国国家的财政活动方式开始同西方接轨,但是,这个过程在后来出现了曲折。

众所周知,在1949年新中国建立后的一段时期内,在马克思主义经济学说的指引下,中国共产党决意带领人民从根本上铲除一切资本剥削人的制度,从而在新中国成立之初较短的时期内完成了社会主义改造。社会主义改造完成的标志是生产资料全面公有制的建立,由此国家的经济基础得到了翻天覆地的变化,人民成为名义上一切国家财产的主人,生产资料公有制决定无须通过税收制度就可取得国家财政收入,国家通过掌控一切生产资料和经济资源直接组织社会生产,国家组织生产的主要方式是通过覆盖所有社会经济领域的国有企业以及集体所有制经济组织来实现的,而这些组织生产的产品和取得的收益又以国家计划的方式,分配给国家的各项公共支出用途,从而以政府职能推动社会整体的发展变化。在此阶段,国家不依赖于税收制度取得财政收入,由此在当时国家财政收入的层面呈现出了企业者国家或者说所有者国家的意味,而租税国家的面目渐渐褪色。然而后来的实践证明,市场机制的作用在社会经济发展当中具有不可替代的作用,计划或市场不是社会主义和资本主义经济制度的本质区别,在社会主义国家的经济发展中同样需要市场。承认市场机制在经济生活中的支配作用和基础性作用客观上要求恢复市场,而恢复市场的前提是承认各类市场参与主体的财产权利和利益的专属性;由此,对于经济基础理论理解的变化要求修正与之相对应的上层建筑,财税法律制度也需要进行变革。结合国家财政的图像,一度消逝的租税国家的影像又得以恢复,由于国民财富增益所依赖的财产或生产资料不独为国家所支配、社会产品与财富的生产不独为国家所垄断,因而国家所获取的用于满足公共职能的财政收入也不独由公有、国营等经济成分来承担,私人也得以在经济上具有负担国家收入的可能性,并由国家以税收制度汲取民间所创造的财富以供民众使用,这不是很复杂的道理。

而今,基于国家财政收入图像的观察,租税国家与所有者(企业者)国家的面貌在当前国家财政收入中似乎呈现一种并行的现象。以2011年中国财政收入为例,其中税收收入为89720亿元(含国有企业纳税),而国有企业缴纳税费29670.9亿元,占全年财政收入中税收收入比重约33%;同期数据显示,2011年国有企业累计实现利润总额22556.8亿元(未全部上缴)。国有企业缴纳的税费与国有企业实现的利润两者相加为52227.7亿元,以之与2011年全国财政收入103740亿元相比较,其总量已经超过当年财政收入的50%以上。这至少在一定程度上可以佐证当下中国租税国家与所有者(企业者)国家并行的面貌。然而,如果再将2011年全国政府性基金收入41359.63亿元(其中国有土地使用权出让收入27010.66亿元,由此大致也可将此类收入理解为国家作为所有者的收入)计入,那么当前中国国家财政收入的图像就更加清晰——中国无疑在财政收入层面更呈现出所有者(企业者)国家的面貌。

所有者国家并非是带有贬义或不良意图的称谓,其关键在于为何种目的而所有,君主视国家为私物的所有与共产主义政党追求的以消灭剥削制度为目的的所有在本质上必定是不同的。姑且不以意识形态论,只以一般意义上的现代行政国家论,也旨在透过行政的任务达到公共利益的目的,公共性是其存在的理由。公共财政作为国家行政的一环,自有讨论其公共性的必要,财政的公共性是国家取得公共收入的理由。然而,收入的公共性同其收入来源以及对应的收入性质是否存在内在关系?这是一个值得深入思考的问题。

回到国家财政图像的思考起点,租税国家与所有者国家背后各自有着深刻的理论依据,简言之,租税国家立基于产权私有的经济制度,而所有者国家立基于产权公有的经济制度,在国家以公权力取得租税收入与国家以所有者身份取得所有者收益的过程中,自当遵循不同的法则,自当追求不同的理念。进而,如何以财政的公共性要求去统辖两种性质及来源不同的收入,并使之真正具有或体现公共性的意涵,已成为重要的理论问题。将上述课题作为研究对象无疑给笔者带来了巨大的压力。

本书的基本研究思路是,首先从支撑租税国家的私有产权制度,以及支撑所有者国家的产权公有制度的理论起点出发,并试图根据理论比较和分析,回答租税国家和所有者国家如何得以并存,在并存中应如何进行协调。最终,希望在一定程度上能够有助于理解或解释当前中国存在的租税国家与所有者国家的双重图像,而归宿点则在于探讨在其中如何体现收入的公共性问题。

在本章结束前,笔者还想回答这样一个设问——在当下之中国,是否已经存在,或未来是否会出现所谓“福利(公债)国家”的财政图像?对此,本书认为这是一个有待持续观察与思考的课题,但现实的回答也极为肯定,即中国或许已经成为公债国家,但绝非福利国家。中国社会总体仍处于一个民众基本生存保障程度较低或贫乏的阶段,中国公债的用途主要仍集中于物质财富的生产方面,其主要还不是用于教育、社会保障等直接改变人民生存质量。

第二章 马克思主义产权理论与西方产权理论的对峙或交集

在经济学萌发的西方世界,“产权”这一概念也常令经济学家感到高深莫测,甚至不知所云,似乎对这一概念的解释非法学家莫属,在经济学尤其是晚近出现的制度经济学的视角中,人类社会的一切社会制度,都可以被放置在产权分类的框架中加以分析。然而“产权”这个概念至少对于大多数法学研究者也是一个不太能说清的问题,有相当数量的学者认为,“产权”不是一个科学的法律概念,法学研究者更习惯以所有权、财产权、物权等概念去理解、把握和解构“产权”本身,因此在法学理论界存有忽视甚至抵制产权理论的倾向。此外,中国经济工作者与法学研究者理解西方制度经济学语境中的“产权”概念还存在着较深的理论区隔,即马克思主义的“产权理论”同所谓制度经济学范畴的“产权理论”的诸多不同,使得两者从研究的起点就体现出了极大的差异性。如果理论研究在“产权”概念的原点上都不能达成一些基本共识,那么将“产权”的概念进一步演化、结构化的过程中也不免受到更多羁绊。作为本书所关注与研究的“公共产权”问题,实际也面临着这样的理论难点。如果能在一个相对“宽”的视角下将两者的观点进行整合,那么对于后续问题的研究将有更多的实质意义。为了在一定程度上理解并消解前文所提到的理论障碍,在本章及随后两章中将围绕“产权”的概念及与其相关性较强的理论问题进行归纳梳理。首先,对制度经济学的产权理论与马克思主义的产权理论予以比较(第二章);其次,将从法学研究的视角,对理解“产权”概念过程中形成的相关性较强的“所有权、财产权、物权”等几个概念进行比较(第三、四章);最后,将试图对“产权”这个概念从结构体系上进行梳理,并为形成本书关于公共产权的概念(见本书第四章第二节)做必要铺垫或准备。

2.1 马克思主义产权理论与新制度经济学产权理论的比较

尽管经济学界对产权的概念和分析规范众说纷纭,但追根溯源,它们都派生于这样两种最基本的理论范式:一是马克思主义经济学的所有制理论,另一是西方经济学的产权理论。

2.1.1 马克思主义产权理论概述

有学者专门结合马克思和恩格斯的著作中使用过的“产权”这一词汇去追溯概念的源头,并从德文、英文及对应的中文译文的角度进行了梳理与分析,认为“产权”一词在《马克思恩格斯全集》的德文版中为Eigentumsrecht,其对应的英文为property rights,但是翻译成中文时则多被译为“所有权”,甚至在某些情况下被译为“占有权”,但其实《马克思恩格斯全集》中至少有数十处的中译文也可表述为“产权”。因此,他们认为马克思在著作中所讲的产权或所有权指的是法学意义上的财产权利,是属于上层建筑的范畴。但马克思对产权的理解的重点在于财产权利形成的经济基础,即所有制。因此马克思主义的产权概念有着比西方经济学产权概念更丰富的内涵。

马克思认为所有制是生产关系的总和,它是人们在生产过程中,围绕生产资料的占有和使用形成的人与人之间的经济关系,这些关系中最基本、最重要的是生产资料的归属关系,即生产资料归谁所有,它决定所有制的其他经济关系的性质和形式,并认为法权(所有权)关系是由经济关系决定的;而西方学者则首先把产权关系理解为法权或意志关系,认为这种法权关系最终决定利益关系。总的来看,马克思主要是在两种意义上使用了“所有权”这一概念。一种是广义的所有权(rights),即由财产的占有所产生的全部权利或部分权利组成的权利束,这些权利可以统一于一个权利主体,也可以分散于不同的权利主体之间;另一种是狭义的所有权(right),即财产的归属权,也就是终极所有权,它是广义所有权中的一项权能,也是最基本的权能。因此,虽然马克思在不同范围内使用了所有权的概念,但他所讲的广义的所有权与西方经济学所讲的产权的内涵相同。它们都讲的是与物的占有和使用相关的权利,都是由法律制度所规定的权利,是一种法权。

马克思主义学说尤其是历史唯物主义的观点认为,社会形态是一个反映社会整体性的特征,研究社会发展阶段、社会类型及社会结构的历史观范畴。人类社会是一个内容丰富、结构复杂的系统。社会形态是一个多义性概念,我们可以根据研究问题的不同需要,运用不同的标准划分社会发展阶段和社会类型。最基本的划分法有两种:一种是以生产关系的性质为标准划分的社会形态,称之为经济社会形态;一种是以生产力和技术发展水平以及与此相适应的产业结构为标准划分的社会形态,称之为技术社会形态。在经济社会形态的范围中,又有两种基本的划分方法:一种是五种社会形态划分法,另一种是三种社会形态划分法。

五种社会形态划分法,即根据生产关系的不同性质,把人类历史发展过程划分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、共产主义社会(社会主义社会是它的第一阶段)五种依次更替的经济社会形态的方法。而三种社会形态划分法则是指马克思在1857年~1858年《经济学手稿》中,根据作为社会主体的人的发展情况,把人类历史划分为人的依赖性社会—物的依赖性社会—个人全面发展的社会三种依次更替的社会形态。这三种社会形态是分别由历史上存在的三种宏观的经济形态,即自然经济、商品经济、产品经济(或时间经济)决定的,因此,它们属于经济社会形态的范围。这两个序列是内在统一的:人的依赖性社会即自然经济社会,物的依赖性社会即商品经济社会,个人全面发展的社会即产品经济社会。所谓三种社会形态划分法,就是指关于这两个序列的社会发展三大阶段的划分法。三种社会形态划分法和五种社会形态划分法,都是马克思提出的,它们各自从不同角度和不同侧面说明了人类社会发展的进程和社会发展阶段的划分,共同揭示了人类社会发展的普遍规律。二者在历史唯物主义体系中的作用是互补的,而不是互相排斥、互相替代的。而且,这两种划分在本质上是统一的。人的依赖性社会和自然经济社会包括原始社会、奴隶社会、封建社会;物的依赖性社会和商品经济社会在马克思、恩格斯那里指的就是资本主义社会,我国社会主义初级阶段也属于商品经济社会;个人全面发展的社会和产品经济社会则指未来共产主义社会。由此可见,在马克思历史唯物主义观下的社会演进理论中,由于马克思主义的产权理论和西方资本主义产权理论同属于物的依赖性社会和商品经济社会的发展阶段和历史背景,因而是可以将其放置于一起并进行比较的。

综上所述,马克思产权理论的逻辑起点是从物质资料的生产过程开始的,以生产力为基础,通过研究分工、所有制和所有权三者之间的相互作用,从而阐明了产权制度的形成和演变过程,揭示了产权的本质。概括起来,马克思主义产权理论的基本观点有以下几个方面:第一,产权本质上是生产关系的总和。第二,产权是一个历史范畴,它是在生产力基础上社会分工的产物。分工发展的不同阶段,产权有不同的内容和形式。第三,产权制度的演变过程是生产力基础上的分工、所有制和所有权相互作用的过程,在阶级社会,它是阶级和集团利益之间利益冲突的直接后果。第四,私有产权制度与社会分工发展要求之间存在着内在的不可克服的矛盾,它最终必然被公有产权取代。第五,建立共产主义最终要彻底废除产权制度。

2.1.2 西方产权理论概述

西方产权经济学是在批判传统的西方微观经济学和福利经济学的一些根本缺陷的基础上,对新古典理论进行修正、扩展和一般化而逐步形成的。在现代西方经济学中,产权经济学是新制度经济学的一个分支,属于自由主义学派。它产生于20世纪30年代,在50年代末以后有了较大发展,其理论体系在20世纪80年代基本成熟,形成了企业性质理论、企业产权结构理论和制度变迁理论三个主要分支。

在西方学者的研究中,产权也是一种非常复杂的社会现象,但概括起来至少以下三点是西方学者们共同认可的:第一,产权是社会认可的拥有物或财产并排斥他人干涉的权利;第二,产权本质上不是人与物之间的关系,而是人与人之间关于财产的社会关系;第三,产权概念包括两种模式,一种是由绝对所有权构成的模式,另一种是受到限制的所有权与从中分解出来的权利束并存的模式。

在马歇尔综合新古典经济学理论产生后,产权被排除在西方正统微观经济学和标准福利经济学分析之外,后者尽管承认产权很重要,但不认为经济学应当分析它。制度经济学是19世纪末、20世纪初主要在美国流行的经济学派。当时美国已进入垄断资本主义阶段,随着垄断资本主义的发展,社会经济生活中的一些问题发生了新的变化,表现为资本的国际化和资本家阶级结构的变化,后者导致资本家阶级的社会统治地位尽管保持未变,但积累过程的制度化使得绝大多数资本家仅仅通过“缺位所有权”就可以永久保住其地位。传统的新古典经济学对这些变化难以作出令人满意的解释。在这种情况下,带有改良主义色彩的制度经济学在美国出现了。与新古典经济学微观理论不同之处在于,制度经济学不承认经济活动中制度是外生给定或外生存在的,制度在经济生活中的内生性作用值得研究。其后,新制度经济学对其又进行了一定的发展。

在20世纪50年代末至60年代初,科斯明确提出了交易费用范畴和科斯定理的思想,将产权引入经济学分析,初步形成了产权经济学的基本理论框架,科斯本人也成为新制度经济学产权学派的创始人。科斯在《社会成本问题》、《企业的性质》等著作中研究了交易费用与产权的关系,科斯在文中指出,产权的明确界定是市场交易的前提;如果交易费用为零,那么传统的新古典经济学所描绘的市场就是充分有效的,“最终的结果(产值最大化)是不受法律状况影响的”,外部性也能根治;“一旦考虑进交易费用……合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响”,市场机制就会由于外部性的存在而失灵。所以,经济分析的首要任务是分析产权。

1966年施蒂格勒在《价格理论》一书中将科斯《社会成本问题》中的核心思想概括为“科斯定理”。一般认为,在《社会成本问题》一书中,科斯构筑了以科斯定理为核心的产权理论的基本分析框架。由于表述的差异,人们把科斯定理分为科斯第一定理中和科斯第二定理。科斯第一定理的表述是:如果交易费用为零,无论权利如何界定,都可以通过市场交易达到资源的最优配置。“如果定价制度的运行毫无成本,最终的结果(产值最大化)是不受法律状况影响的。”科斯第二定理的基本表述是:“只要存在交易费用,权利的界定就会对资源配置产生影响。”总体而言,科斯第一定理中交易费用为零的前提在现实中是不存在的,因而只能利用它去进一步论证和坚持新古典经济学关于市场作用的教条,而不能直接用于解决现实的经济问题。科斯第二定理才是对现实情况的理论描述。

然而直到今天,西方学者对于“科斯定理”始终都处于争论之中,许多学者对“科斯定理”提出了尖锐的批判,例如萨缪尔森和诺德豪斯指出:“科斯定理”根本没有得到证明,科斯本人没有证明这一结果,也没有其他任何人能做到这一点。斯蒂格利茨认为,科斯定理“从来没有用一种足够精确的表述来配得上其名称”,“所谓科斯定理,表述为科斯猜想或科斯谬误”更为合适。但科斯定理将产权、交易费用、资源配置效率问题紧密联系起来,从交易费用和产权角度,重新对帕累托准则进行了反思,把产权、法律等引入资源配置分析。他提出的科斯定理以解决经济活动的外部性问题为目的,对西方经济学的研究作出了开创性的贡献。

2.1.3 两种产权理论的交集与分歧

按照我国正统的马克思主义学说及其经济理论研究者的观点,由于马克思主义的所有制理论和西方产权理论都是以产权和制度为研究对象的,同时在许多具体观点上,西方的新制度经济学都或多或少地受到了马克思主义理论直接和间接的影响,因而要在这两种理论中寻找出某种共同的地方并不困难。例如,二者都强调产权和制度现象的重要性,把制度当做影响经济绩效的重要因素;都把产权关系看做人与人之间的一种经济关系,把利益问题当做产权关系的核心问题;都研究了资本的所有权、土地的所有权、股份公司的所有权以及所有权与支配权的分离等产权现象;都研究了商品所有权之间的等价交易关系;等等。但是,从整体上看,这两种理论范式是建立在完全不同的世界观和价值观基础上的,具有完全不同的方法、概念和理论逻辑,是两种对立的理论体系。它们之间的根本区别表现在以下几个方面:

研究产权问题是坚持个体主义的方法还是坚持整体主义的方法;是经济关系决定法权关系还是法权关系决定经济关系;产权关系是一种交易关系还是一种生产关系;财产权利是一种自然权利还是一种历史权利。这种根本区别的存在,决定了两种产权理论在一系列具体问题的认识上的重要差别。在产权的起源、产权的作用、产权的结构、产权的演变规律、私有产权与公有产权的效率比较等一系列问题上,两种理论的解释都存在原则性的分歧。

事实上,西方制度经济学研究也十分注重方法论,整体主义与个体主义分析方法是西方制度经济学研究最基本的两个分析范式,以此还将制度经济学划分为老制度经济学和新制度经济学两个流派。根据马尔科姆·卢瑟福的总结,方法论个体主义的关键假设可以概括为三点:只有个人才有目标和利益;社会系统及其变迁产生于个人行为;所有大规模的社会现象最终都应该只考虑个人,考虑他们的气质、信念、资源以及相互关系,并加以解释。相对于方法论个体主义,卢瑟福将整体主义总结为以下三点:社会整体大于部分之和;社会整体显著地影响和制约其部分的行为或功能;个人的行为应该从自成一体并适用于作为整体的社会系统的宏观或社会的法律、目的或力量中演绎而来,从个人在整体当中的地位(或作用)演绎而来。从上述理论可见,制度经济学各流派也看重方法论在研究中的重要作用,也试图在人的个体行为动机与群体(社会)行为规范之间建立联系,然而制度经济学派中研究的“整体主义”方法仍同私有观念(其基础是个人主义哲学)存有根深蒂固的联系;它不同于马克思主义产权理论的整体主义研究,即以物质资料的生产过程作为研究起点,以生产力为基础,通过研究分工、所有制和所有权三者之间的相互作用,从而阐明产权制度的形成和演变过程,进而揭示产权的本质。

由上可见,西方产权经济学理论的基本的逻辑和政策结论是以肯定私有制和自由市场经济、否定公有制和社会调节为核心的,完全按照这种理论的逻辑思考问题,最后的结果必然是对公有经济(企业)制度的彻底的否定。而社会主义的公有制财产关系(例如全民所有制企业等财产关系)是建立在与私有制完全不同的宪法制度的基础之上的,是一种新的制度现象。这种产权形式是生产社会化的产物,反映了社会理性的要求。然而在近年来,有相当多的人把马克思的产权理论同西方的产权理论混同起来,忽略了马克思主义的产权理论是从所有制理论引申出来的本质属性,把法权当做思考的出发点,把复杂的产权结构归结为所有权、支配权、使用权和收益权等权能组成的法权关系,脱离生产力的组织方式和客观的生产关系来把握所有制和产权关系的做法仍然十分普遍。

2.2 马克思主义所有制及产权理论的误读与重新解读

以上观点是对目前国内从事经济学研究或者马克思主义经济学研究具有代表性的学者的观点的梳理,由此似乎很难实现两种理论的对接。然而事实真是如此吗?笔者认为,或许是由于对于马克思主义相关理论的某些“误读”而阻碍了其同“西方产权”理论之间的借鉴和交流,对此,本书从以下几点展开思考和论说:

2.2.1 现代语境下“公有制”与资本主义“私有制”的关系

如上文所言,生产资料的私有制与公有制被认为是马克思主义产权理论与西方制度经济学产权理论的本质区别。然而,在马克思主义的视野中,所有制之间的区别又应当如何把握?所有制是通过人对物的关系实现的一种社会关系,特别是在物质生活条件的再生产过程中,通过人对物质要素的关系而实现的一种社会关系。正因为如此,每一种所有制形式都要求具有自己的本质特征,以呈现出在其基础之上形成的社会关系。然而,人们在公有制问题上的认识其实同样存在模糊和混乱。

结合历史看,空想社会主义者对于公有制的向往已经到了无以复加的境况,例如德萨米在其《共有法典》中说:“公有制!公有制!一切美好的、优美的东西,都要在这一个名词中概括地叙述出来了。”德萨米要求人们“大公无私”,“牺牲自己私人财产以确立平等”,提倡一种自我牺牲精神,不仅牺牲财产、“私利”和“小我”,而且牺牲自由和权利。然而马克思主义认为,这是一种粗陋的共产主义,这种公有制不仅没有超越私有制,而且从来没有达到私有财产的水平。马克思、恩格斯所讲的公有制是以资本主义大生产为基础的一种现代财产占有方式。他们认为公有制或社会所有制是在资本主义生产方式中产生的,是资本主义为未来社会准备的一种所有制方式,没有现代化大生产,是无论如何也不可能产生这种现代意义上的公有制或社会所有制形式的。

私有制意味着特殊社会阶层一手垄断生产资料,从而剥夺了其他社会阶层的生产资料,结果便是统治与被统治的关系。在直接生产者有人身自由的条件下,这种关系就是采取雇佣劳动的形式。与此相对的是,马克思、恩格斯所理解的公有制是一种劳动者联合起来的公有制,是在资本主义大生产和与此相对应的资本主义股份制的基础上产生的一种现代企业制度。马克思由股份制想到的是工人“自己的合作工厂”,或所谓“劳动者联合体”,总之这是一种现代意义上的公有制,马克思称这种公有制是人人有份的“劳动者的个人所有制”。相反而论,在这个基本的意义上,如果私有制意味着生产资料的实际支配权集中在掌握国家政权的特定集团手中,并因此意味着剥夺了社会大多数成员的这种支配权的话,那么,这种——本质的——意义上的所有制的每一种形式都是私有制,其中包括公有制。而且,在某种形式下,建立在公有制基础上的统治与被统治的关系,远比建立在人们普遍接受的意义上的私有制基础上的那种关系更严酷。

有学者认为,对于所有制问题,人们长期以来习惯于公私二分法,似乎所有制非“公”即“私”。例如董德刚教授认为,对所有制应当从多维的视角展开认识,可以区分为国家所有制与社会所有制、官有制与民有制、微观所有制与宏观所有制、直接所有制与间接所有制等等。公有、私有的关键在于剩余价值归谁所有。对于所有制的问题,不能只重所有制之“名”,更重要的是所有制之“实”。的确,公与私绝不是非此即彼的简单的两极对立关系。

2.2.2 马克思关于“私有制”、“公有制”以及“个人所有制”问题的重新解读

国内一些经济学研究者基于研究逻辑起点的不同,否定了马克思主义产权理论与西方新制度经济学产权理论贯通的可能性,或者认为应当用马克思主义产权理论去统领西方经济学者以私有制为研究起点的西方产权理论。保有这种观点,或许在一定程度上是由于对经典著作,如《资本论》等观察的视域或方位感不够。在此,有必要从马克思主义哲学研究者,而非单纯的马克思主义经济理论研究者的视角对此稍加解释。其中,以李惠斌为代表的学者结合《共产党宣言》等经典著作重新解读了一些在《资本论》中读来觉得困惑的问题——如马克思所说的生产资料的私有权是劳动者生存、发展以及自由个性发展的必要条件;以及劳动者的协作和生产资料的共同占有或公有制是“资本主义时代的成就”;尤其是马克思讲的在上述资本主义成就的基础上重建劳动者的个人所有制基础问题;等等,似乎可以对于解释一些在学界长期存在的困惑有积极的作用。李惠斌认为,对消灭私有制问题不能做简单理解,其观点可以概括为以下几个方面:《共产党宣言》中有一句名言:“共产党人可以把自己的理论概括为一句话:消灭私有制”。对于这句话的教条理解曾经把我们带入了长期的谬误之中。为此,需要弄清马克思是如何看待私有制问题的。自空想社会主义出现以来,近代思想家对待私有制或私有财产问题至少有两种态度,一种是像大部分空想社会主义者那样,认为“私有制就是罪恶”。如欧文曾说“私有财产过去和现在都是人们所犯的无数罪行和所遭遇的无数灾祸的根源”;卢梭也认为私有财产是人类不平等的起源和基础,其名言是:“如果没有私有制或不承认私有制的话,该会使人类免去多少罪行、战争和杀害,免去多少苦难和恐怖啊!”而普鲁东则宣称“财产就是盗窃”。另一种是对私有制或私有财产持肯定态度,如英国的洛克从天赋人权论和劳动价值论两个方面肯定私有制或私有财产的政治合法性;凡勃伦依据洛克的理论得出的结论是:“自由劳动是财富最初的起源,是所有权的基础。这在当时已成为万物之自然秩序的原则。”

与空想社会主义者不同,马克思并不是一般地反对私有制或私有财产。相反,马克思对于以自己劳动为基础的私有制和私有财产基本上持一种肯定的态度。马克思在《资本论》中曾经多处表明过这个思想。马克思在《资本论》第一卷中写道:劳动者对他的生产资料的私有权是小生产的基础,而小生产又是发展社会生产和劳动者本人的自由个性的必要条件。诚然,这种生产方式在奴隶制度、农奴制度以及其他从属关系中也是存在的。但是,只有在劳动者是自己使用的劳动条件的自由私有者……手工业者是自己运用自如的工具的自由私有者的地方,它才得到充分发展,才显示出它的全部力量,才获得适当的典型的形式。在《共产党宣言》中,马克思认为:“共产主义的特征并不是要废除一般的所有制,而是要废除资产阶级的所有制。”即共产主义并不是要废除一般的私有财产制度,而是要废除、消灭或扬弃资本主义特有的剥削式的劳动者受到资本奴役的不公平的财产制度。这样,在马克思的论述中就出现了两种私有制。一种是资本主义的私有制,即马克思用其一生的精力进行批判的资本主义私有制,另一种是资本主义以前的那种由洛克作了经典论述的以个人劳动者为基础的私有制。正如马克思所说,后一种私有制在资本的积累过程中已经被瓦解或消灭了。也就是说,那种以个人劳动为基础的私有制在西方发达资本主义国家已经因为工业的发展和资本的积累而被瓦解或者消灭了。从这个意义上说,共产党人可以把自己的理论概括为一句话:“消灭私有制”,但这是一个特殊的语境。《共产党宣言》里面还有另一句话更具典型意义:我们要消灭私有制,你们就惊慌起来。但是,在你们的现存社会里,私有财产对十分之九的成员来说已经被消灭了;这种私有制之所以存在,正是因为私有财产对十分之九的成员来说已经不存在。可见,你们责怪我们,是说我们要消灭那种以社会上的绝大多数人没有财产为必要条件的所有制。在这些论述中,《共产党宣言》总是围绕着多数人的财产、以自己劳动为基础的财产以及构成个人的一切自由、活动和独立的基础的财产这些问题作为其辩论的底线。可以肯定地说,没有对以劳动者自己劳动为基础的财产制度的肯定,就没有马克思的剩余价值学说。从上面的论述我们可以看出,《共产党宣言》中的对于以自己劳动为基础的财产制度或私有制的肯定性辩论并不是一时的权宜之计,而是马克思的一贯主张或始终如一的思想。

长期以来,很多人总是把一切非公有制经济与资本主义私有制经济等同起来,认为个人拥有财产或财产权就必然侵害社会利益。其实,非公有制的个人财产或称个人产权是每个人过上美好生活的基本保障。因此马克思设想的社会主义反对的不是个人拥有财产本身,而是有人利用这种私人财产对他人劳动成果的无偿剥削。根据劳动价值论,我们可以按照个人对自己产权的不同使用方法,将非公有制产权分为自卫性非公有制产权和侵略性非公有制产权。自卫性非公有制产权是个人保护和支配个人劳动所得形成的财产权利,其所有者对这种财产权的占有和使用不包含对他人劳动成果的无偿占有和对社会条件的无偿使用和侵犯,对于这种产权的支配权,需要用法律来保护。而对于侵略性非公有制产权,即个人用于无偿占有他人劳动成果和社会利益的财产权所拥有的权利,则需要用法律来限制。

2.2.3 当代西方学者关于产权的定义同马克思主义产权理论中产权定义的联系

在西方经济学者中,从亚当·斯密开始直到19世纪末,对于财产权问题表现出三个基本倾向:一是将财产权核心归结为对资产的所有权,产权即为所有权;二是将这种所有权进一步理解为“天赋人权”,即平等地获得排他性的资产权利是历史永恒的自然,因而法权式的私有权而不是特权式的私有权应该成为社会的制度基础;三是财产权作为制度前提被作为假定存在的条件,而被排除在正统微观经济学和标准的福利经济学分析之外,正统理论承认私有产权的重要性但并不认为经济学应当分析它。直到20世纪初期罗纳德·科斯提出产权理论后,逐渐引起人们对产权的关注,对产权的定义也就越来越多样化。例如有人认为产权即为财产所有权,并进一步把财产所有权解释为包含多方面权能的权利束;有人把产权看做一个比所有权更为宽泛的范畴(有的从人权的高度去刻画;有的人从法律或国家的强制性的层面刻画产权);还有的人认为产权定义应从其功能性出发,而不能抽象地加以解释,或者说真正的产权只能就其某种功能具体地定义,否则缺乏解释力。显然不可能给产权作出一个统一、全面而又准确的定义,人们总是从某一特定角度根据特定的研究和特殊的理解来定义产权。但在西方学者关于产权的定义中,尽管存在种种差异,但归纳起来,以下三点含义是共同的:首先,产权是一种排他性权利。这种权利必须是可以平等交易的法权,而不是不能进入市场的特权。其次,产权是人们相互行为关系的一种规则,并且是社会基础性的规则。再次,产权是一权利束,它可以分解为多种权利并统一呈现一种结构状态。

前述西方学者关于产权概念的分歧,在中国学术界不同程度地有所反应。目前最为流行的观点是把产权等同于所有权。严格地说,马克思关于产权的思想就是与他的所有制分析相联系的所有权思想。在马克思的著述中尽管存在后来人们归纳出来并被认为有别于所有权的关于产权的论述,但总的说来,马克思是以其所有制、所有权理论来解释整个财产权利关系及其运动的。根据马克思所定义的和解释的产权,产权首先等同于所有权;其次是属于上层建筑法权性质的权利,对应于所有制而有别于所有制……总之以广义的所有权概念来解释产权,并把产权的根本归结为狭义的所有权,即把人对资产的占有隶属关系视为产权关系的基础与核心。

2.3 产权的二重性:事实产权与法律产权的逻辑关系

“事实产权”(现实中实际存在的产权)与“法权”(得到法律认可和保护的产权)的关系是理论界经常提及的问题,但在探讨产权时有一种暗含的危险的出发点,即认为产权是经济关系的法律形式,只有在法律意义上才存在产权,产权就是法权或法律意义上的权利,并以法律的规定为前提进行探讨。由此对两者的关系有必要做一简单的分析。

2.3.1 当代西方学者关于产权的定义

在西方经济学者中,从亚当·斯密开始直到19世纪末,对于财产权问题表现出三个基本倾向,上文已经提及。直到20世纪30年代的罗纳德·科斯提出产权理论之后,才逐渐引起人们对产权问题的重新关注;特别是20世纪70年代之后,这种关注越来越普遍,对产权的定义也就越来越多样化。

1.认为产权即为财产所有权,并进一步把财产所有权解释为包含有多方面权能的权利束。关于这种观点最简单、明确且具有权威性的表述来自《牛津法律大辞典》,该辞典认为:产权“亦称财产所有权,是指存在于任何客体之中或之上的完全权利,它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利”。关于把产权等同于所有权,进而把所有权解释为包括广泛的因财产而发生的人们之间的社会关系的权利束的观点,在理论上阐释得更为详尽的是平乔维奇,他指出:“产权是因存在着稀缺物品和其特定用途而引起的人们之间的关系。产权详细表明了在人与其他人之间的相互关系中,所有的人所必须遵守的与物相对应的行为准则,或承担不遵守这种准则的处罚成本。”这种准则即为所有权。他的关于产权即为所有权的定义,与罗马法、普通法关于产权的定义是一致的。

2.把产权看做一个比所有权更为宽泛的范畴。而这又可分为两大分支:一个分支是从人权的高度去刻画产权,认为产权不仅包含人对物的权利,而且包括更广泛的人的各种权利,是一种人与人的社会关系。这种观点的典型表述是把产权等同于人权,认为产权与人权是统一的。但多数学者认为试图比较产权与人权的做法是错误的。产权是使用经济物品的人权。试图区分使用财产权的人权和公民权的不同,同样是误入歧途了,公民权并不与使用物品的人权相冲突。相当多的经济学家也不赞同把产权归结为人对物的权利,而是把产权归结为由于物而发生的人与人的社会关系。

另一分支则从法律或国家(政府)强制性的层面刻画产权,认为产权与“权威”(Authority)和“非禁止”(Nonprohibited)这两层含义紧密相连,因而产权是形成人们对资产的权威的制度方式,它不是静态的客体,而是一系列旨在保障人们对资产的排他性权威的规则,进而是维持资产有效运行的社会制度。这里把产权不仅视为国家强制的法权,而且视为市场经济运行本身固有的权利。

3.认为产权定义应从其功能出发,而不能抽象地加以解释,或者说真正的产权只能就其某种功能具体地定义;脱离其功能的分析而抽象地定义产权,缺乏解释能力。例如张五常以私有产权为考察对象,认为从功能上看,私有产权包括三个权利:一是私有的使用权,二是私有的收入享受权,三是自由的转让权。他进一步认为,“所有权”的概念在经济上无足轻重,可有可无,因为所有权是一种抽象的存在,理解所有权应当也可以将其分解为使用权、转让和取得收入权。德姆赛茨的关于产权的定义,本质上也是从对产权功能和作用理解的角度出发的,他认为“产权是一种社会工具,其重要性在于事实上它能够帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期”。法经济学家R.A.波斯纳在《法律的经济分析》一书中,对产权的解释实际上也是从产权的功能出发的,他从产权体系是否能有效发挥作用的角度概括了产权有效体系的三个标准:一是普遍性。即要使得产权有效发挥作用,必须使资产普遍有其所有者。二是独占性。在大多数情况下,产权越是独占和完整,资源的配置效率就越高。三是转让性。即产权必须可以自愿、自由地交易,否则资源配置难以有效。

在西方学者关于产权的定义中,尽管存在种种差异,但归纳起来,以下三点含义是共同的:首先,产权是一种排他性的权利。这种权利必须是可以平等交易的法权,而不是不能进入市场的特权。其次,产权是规定人们相互行为关系的一种规则,并且是社会基础性的规则。再次,产权是权利束,它可以分解为多种权利并统一呈现一种结构状态。

2.3.2 马克思主义关于产权二重性的论述

马克思主义认为,产权作为人们之间围绕财产而建立的经济权利关系,具有两重属性:一方面,从它是人们因对财产行使一定的经济职能而形成的某些经济利益关系看,是一种经济关系,属于客观存在的经济基础范畴。另一方面,从它获得法律承认和保护,具有法定权利的形式看,又是一种法权,属于上层建筑的范畴。经济学研究产权关系是从前一个方面进行的。

有许多人否认产权关系的前一种性质,把产权仅仅当做权利关系和法律关系。这种观点颠倒了财产关系和法律关系产生的次序,在实质上否定了财产关系的客观性,不符合马克思主义的全面论述。因为,一旦人们需要通过占有稀缺的资源从而取得一定物质利益,他们互相之间就会在物质资料上形成一定的关系。这种关系得到公众的认可,成为别人不能随意侵犯的权利,亦即财产权利。财产关系虽然披着权利的外衣,却是客观存在的经济关系。马克思在分析资本主义的财产关系时说过,“私有财产作为外化劳动的物质的、概括的表现,包含着这两种关系:工人同劳动、自己的劳动产品和非工人的关系”,明确地说,财产关系是一种经济关系。他在论证按劳分配关系时又说:“虽然有这种进步,但这个平等的权利总还是被限制在一个资产阶级的框框里。生产者的权利是同他们提供的劳动成比例的;平等就在于以同一的尺度——劳动——来计量。”显然,以同一尺度衡量劳动,实行等量劳动相交换的权利是按劳分配关系的归纳,这种权利也是一种经济权利。马克思还指出,“实际的占有,从一开始就不是发生在对这些条件的想象的关系中,而是发生在对这些条件的能动的、现实的关系中,也就是实际上把这些条件变为自己的主体活动的条件。”“私有财产的真正基础,即占有,是一个事实,是无可解释的事实,而不是权利。只是由于社会赋予实际占有以法律规定,实际占有才具有合法占有的性质,才具有私有财产的性质。”马克思的以上论述说明了,体现一定经济职能和经济利益的权利关系,在本质上首先属于经济基础之列。许多产权关系在法律出现以前就已经存在并发挥了作用,只是在无数次重复之后,才由社会给予承认和保护,上升为成文的或非成文的法律。马克思清楚地阐明了这一过程,指出:“在社会发展某个很早的阶段,产生了这样一种需要:把每天重复着的生产、分配和交换用一个共同规则约束起来,借以使个人服从生产和交换的共同条件。这个规则首先表现为习惯,不久便成了法律。”至于法律和法权则是在国家出现后才产生的,属于上层建筑。国家制定法律,作为维护特定经济基础的重要手段。国家的意志通过法律表现出来。但是国家不能凭空制定法律,它的立法的意志来源于社会关系,是社会关系尤其是经济权利关系的综合反映。所谓法权就是得到法律认可和保护的权利,或者说,是提升到法律高度的权利关系。总之,从生产时序看,财产权利的经济关系出现在先,维护这种权利关系的法权产生在后。有特定经济权利关系存在,才可能有相应的法律表现和法权。马克思批评过把权利归结为纯粹意志的法律幻想,指出它必然导致错误的认识,“仿佛私有制本身仅仅以个人意志即以对物的任意支配为基础”。可见,作为经济关系的产权是来源,是本源性的关系,属于经济基础;作为法权的产权是经济关系的反映,属于上层建筑。产权兼有这两重性。把产权仅仅当成法权和法律关系是不符合实际生活和历史唯物主义的基本原理的。

2.3.3 事实产权与法权的关系

事实产权与法权是客观的经济权利与其在法律上的硬化形式之间的关系。事实产权是主体对财产的一组以利益为目的的行为性权利,无论是产权主体的行为利益,还是产权的客体财产,都独立或可以独立于法律而存在。客观的产权关系是社会经济关系的核心组成部门,属于经济基础范畴,只有当这种客观的产权关系得到法律上的认可和保护时,才成为具有法定意义的权利关系,即产权获得法权的形式,法权属于上层建筑或意识形态。

当然,说产权具有两重性并不意味着所有经济上的产权关系都能获得法权形式,也不是说经济上的产权关系与法权形式是完全一致的。马克思说,“虽然一定所有制关系所特有的法的观念是从这种关系中产生出来的,但另一方面同这种关系又不完全符合,而且也不可能完全符合”。这不仅表现在法律产生以前,产权不可能获得法权形式,即使在法律产生以后,也不是所有的产权都能及时地得到法律的承认和保护。因为法律还有一个建立和完善的过程,上层建筑和经济基础不一定能完全对应地同步发展。而且,强调法权以产权为本源,也不否定法律对产权关系的能动的调整和规范作用。在某些情况下,国家通过法律对一些产权进行设定,也能调整人们的经济利益,规范人们的产权关系。这二者之间的正确关系应该是:产权不因法律而产生和存在,却由于获得法权形式而更为明确,更能得到确认和保护,并使产权纠纷、矛盾的解决更有依据。在认识产权二重性的基础上,马克思主张经济学和法学都可以研究产权,不能因为产权含有法权的性质就将其排除在经济学研究对象以外;反之,法学研究也不应固守现存的已被纳入法权范围的产权现象问题,而要积极地回应在经济社会生活中由于产权理论及其实践发展所体现出的、对于新形态产权保护的需求,并提出将不同形态的产权纳入法权过程中的思考或方案。当然在这个过程中,法学研究者仍须注意要在“法律权利”这一前提之下分析和研究法律所承认的“产权”概念,及时扩大现有的民商法、经济法等领域中产权法律权利义务体系,从而运用产权经济理论来分析法律上的财产权问题,并探讨产权理论对财产权体系构造的重要意义。新制度经济学进一步指出,事实产权与法权之间之所以不相一致,除了因立法滞后使得客观产权关系不一定能及时获得法权形式以外,还有一个根本的原因是产权的界定需要花费资源,即付出所谓“交易成本”,交易成本的存在使事实上的产权关系远比法律规定更为复杂。

综上所述,马克思主义产权理论和西方制度经济学产权理论虽然在一些基本问题上存在不同观点,但也不能完全否定两者之间的联系。马克思主义产权理论与制度经济学产权理论的并存,是世界多样化的体现。马克思主义产权理论是一种基于人类社会发展演进的宏观视角的偏静态的(对生产资料的所有关系)产权理论,从历史的维度观察无疑具有纵向的、全方位的解释力;然而制度经济学产权理论,则是一种基于商品经济发展特定阶段的偏动态的(侧重交易性)产权理论,从经验维度看,无疑更符合现阶段以资本为纽带的对现代市场经济制度的观察。对此,我们不应简单地予以评判。马克思主义产权理论需要在新时代下得到发展,而制度经济学产权理论同样也能给中国产权制度的改革提供某种借鉴和思路。

第三章 产权体系的结构化及公共产权的内涵与外延

导语:产权与所有权的关系

产权的结构和功能是产权经济学必须研究的基本理论问题,同时也是本书以“公共产权”为题所研究的核心部分。在展开相关论述之前,笔者一直有这样一种直觉,即公共产权相关问题(含公共产权收入)的研究,一定是可以从多个角度去把握并相互印证的。尽管本章以产权的结构作为研究的关键词,然而与结构相关的一些问题也不可避免地会牵涉其中,例如在研究产权的结构时,不能仅仅停留于财产产权结构化的表面,还需要追问“产权”这个经济关系的空间之所以存在复杂的关系背后的原因,其牵连的因素必定极为广泛。例如,从产权的功能的实现的角度、从权利外部性的角度、从收益内部化的角度,甚至也可以从意识形态的角度等多方面展开。总之,这不是一个简单的话题。

产权也可被认为就是对财产的权利,或基于财产的权利,即人们基于财产的行为权利和由此获得收益的权利。从这个意义上说,产权和财产所有权并无实质性的区别。但是,财产所有权较之产权,能够更好地表达财产所有者通过对物的占有而获得的完整的权利束,而产权能够更为准确地描绘现实世界中受限制的权利;既然财产所有权是所有权利的集合,特定的财产就只能有唯一的所有制。当强调附着在财产上的权利束由单一权利主体持有,并将其作为一个整体加以运用时,所有权概念能够更好地把握财产所有者之间的关系。但是,所有权概念掩盖了财产权利的多样性和复杂性。当着重说明附着在特定财产上的某一项具体的权利时,特别是权利的细分和不同权利的组合、交叉,以描述基于同一产权的不同权利主体间的关系时,产权能更为准确地描绘权利的这种多样复杂性。

马克思没有给出所有权的完整定义。从《资本论》和其他著作来看,马克思所描述的资本主义的所有权是一种具有排他性的、可以进入市场交易的,并在交易运动中不断增值的财产权。同所有权一样,马克思也没有给出所有制的完整定义。对所有制的理解,只能从对马克思主义经济理论的整体把握上去分析,或者从马克思的某些与所有制有关的论述中去推敲。总体上说,所有制属于经济范畴,是一种经济存在,其核心是生产资料归谁所有的经济制度。而所有权是法律范畴,是关于财产归属的法律权利。所有权是所有制的法的观念和法律表现。马克思认为,法律中的所有权是所有制的法律形态,是“一定所有制关系所特有的法的观念”。所有制的性质和内容决定了所有权的性质和内容,所有制的变动决定所有权的变动。所有权反过来作用于所有制。总之两者是经济基础与上层建筑的关系。

如前文第二章所言,总的来看,马克思主要是在两种意义上使用了“所有权”这一概念。一种是广义的所有权(rights),即由财产的占有所产生的全部权利或部分权利组成的权利束,这些权利可以统一于一个权利主体,也可以分散于不同的权利主体;另一种是狭义的所有权(right),即财产的归属权,也就是终极所有权,它是广义所有权中的一项权能,也是最基本的权能。因此,虽然马克思在不同范围内使用了所有权的概念,但他所讲的广义的所有权与西方经济学所讲的产权的内涵相同。二者讲的都是与物的占有和使用相关的权利,都是由法律制度所规定的权利,是一种法权。

马克思从人类社会发展的整体角度论证了资本主义私有产权制度发生、发展以及将被社会主义公有产权替代的历史逻辑,并在此基础上前瞻性地研究了公有产权制度的基本原则。不过,由于历史发展中的不确定性以及共产主义实践前所未有,在传统的公有产权制度建立的过程中出现了僵化、绝对化的做法。20世纪50年代之后,一批东欧国家的经济学家开始进行系统的反思和研究,从而推动了公有产权理论的发展。在差不多同时期内,西方主流经济学界也开始关注产权问题的研究,不仅研究私有产权问题,而且研究公有产权问题,这些相关理论对于我国经济体制改革都具有重要的借鉴意义。

3.1 产权的结构或类型的划分

有学者认为,“结构”是一个系统内各构成因素及其组织状况或互相联系的状况。包括构成因素的种类及相互的数量比例,也包括不同构成因素的地位及相互关系。产权或产权关系是人类社会经济关系的重要组成部分,也可以说是重要的人际关系的系统。对“产权结构”这个范畴,可以给予一个一般定义:特定考察范围内,产权的构成因素及其相互关系和产权主体的构成状况。对产权结构可以从不同角度加以考察,从而呈现不同的结构状况。这种不同的考察有不同的理论和实践意义,同时对于下文提炼出“公共产权”的概念也具有重要的启示。限于篇幅,本书主要从产权的主体和产权权能的组合角度对产权的结构做一初步的考察。

3.1.1 产权的横向划分

首先需要声明的是,产权主体的考察有微观与宏观两个视角,如果从微观单位来看,无论产权主体的身份是自然人、法人甚或是国家,它都只是一个微观单位,作为微观单位的产权结构会涉及该单位所拥有或控制的产权的具体权能形态,这在下文从权能形态分析产权的时候会有所涉及。产权的宏观结构是指全社会范围内各种产权和产权主体的分布或构成。例如比较流行的是产权“四分法”:国有产权(state property)、私有产权、共有产权和开放利用(non-property or open access)。布罗姆利曾给出“四分法”的明确定义和详细描述,这一分类仍是根据权利持有主体的性质来划分的,由于产权的重要性主要体现在资源进入和资源利用的权利,故这一分类方法可以用表3—1显示。表3—1 产权结构的“四分法”

即使是产权的“四分法”,也是对产权结构的大致划分。更多的学者认识到,现实中的产权结构可能是连续性的,而不是“两分”或“四分”这样的离散。张五常就指出:“产权结构存在不同的形式,私有产权和共有产权是产权安排形式的两个极端,大多数产权安排处于这两者之间。”李金昌亦提出不同自然资源按照是否可以独占和排他性使用,可以大致划分为独占性资源资产和公共性资源资产(或开放型资源资产)。事实上,从独占性资源资产到公共性资源资产构成了一个谱系,前者包括耕地、固体矿物、森林等;后者包括海洋水产资源、流动水体、环境容量等。即便如此,产权的“四分法”凭其对现实产权安排的合理抽象,在经济研究中仍获得了一定应用。

3.1.2 产权的权能划分

产权一词,在英文里是一个复数名词:property-rights,它意味着对特定财产的完整的产权,不是单项的权利,而是一组(a bundle)权利或一个权利体系。德姆赛茨等论产权时,使用的都是“一组”产权,例如:“两组产权就发生交换”,“一组产权常附着于一项物品或劳务”等表述。从理论上分析,其中的每一项都可以分割和独立出来。这组权利一般可以分做四项:狭义所有权或归属权、占有权、支配权、使用权。其中归属权即归谁所有,是这一组产权中最根本的权利,其主体的状况决定产权关系的性质,而产权关系的性质是特定所有制性质在具体的产权关系中的体现。狭义所有权决定其他三项产权,但是不能取代或包括它们。当特定财产的“四权”处于完整或不分离状态时,又可统称为广义所有权,但是这时的广义所有权在理论上必须是一个整体的不可分割的概念。其中任何一个单项独立出来,就不能再称之为广义所有权。上述“四权”的划分只具有一般的意义,其中任何一项都可能有各自的、具体的、可变化的存在形式,因而其权能和利益都可能划分得更细,产权理论中使用得很多的权利形态就是基于这个道理。但是这种更具体的划分并不否定上述“四权”的一般性,任何具体形式都可以归类于这“四权”之中。问题是,迄今为止的产权理论,还没有能够确定产权到底有哪些,有多少种具体的权项。这是由问题本身的动态性和复杂性所决定的,因为产权本身的具体形态和权项数量一方面随社会的发展和人们对它的认识的发展而发展;另一方面,产权本身就是一种复杂的人与人之间的权利关系,对有些特定场合发生的权利关系,只能在特定场合下把握,很难用一个具有一般性的概念来概括它。一些产权经济学文献中常常出现“收益权”或类似概念与所有权、占有权等并列。其实这是不确切的表述。“收益权”不是一项独立的产权,而是任何一项产权中应有的内容,不能与其他权利并列。

3.1.3 不同权能与不同主体动态结合的产权划分

有学者根据产权主体与具体产权各项权能的结合情况对产权类型进行了划分,认为根据产权主体的不同,可以区分为合一型产权制度、分离型产权制度和联合体型产权制度等三种类型的产权制度:合一型产权制度是指产权主体为同一所有者的产权制度,即生产资料的所有者同时也是占有者、支配者和使用者,具有四权合一的特点。而分离型产权制度则是指所有权、占有权、支配权和使用权的主体彼此分立的产权制度。在分离型产权结构中,生产资料的所有者、占有者、支配者和使用者是不同的经济利益主体,各自都取得独立的经济地位。联合体型产权制度是指所有者、占有者、支配者、使用者是同一主体的不同部分的产权制度。这是公有制度下的产权结构。马克思说:“每一个单个的人,只有作为这个共同体的一个肢体,作为这个共同体的成员,才能把自己看成所有者或占有者。”生产资料的所有权、支配权归属唯一的最高的所有制——联合体。联合体本身具有经济职能,它以分配的形式把生产资料的占有权和使用权提交给占有者,使占有者相对独立并有自己的经济利益。在马克思看来,未来社会所有制和原始共同体下的所有制一样,都是联合体型产权结构。不同的是,原始共同体下的产权结构,生产力十分低下,人们的联系和生存必须以对自然的共同所有和不同占有为纽带。未来社会条件下的联合体型产权结构,生产力十分发达,人们的联系和发展必须以社会化的生产资料的共同所有和不同占有为基础。

如本节前文所言,对于产权结构可以从产权的主体、产权的权能以及产权的主体与权能的不同组合的角度进行把握。然而决定或构造某种产权结构的最本质的属性,仍是由产权的归属权抑或狭义所有权所确定的,这对于本书关于“公共产权”有关概念的定义具有重要的作用。如果说在公共产权这个词汇中,“公共”是对产权形态的一种限定,那么准确理解或把握“公共”一词的属性就至关重要。按照一般经验来看,主要是通过两个因素去判断,其一是产权的主体的特定身份或者特定结构,一般认为,非“私人所有”的产权主体一般公共色彩相对突出,比如一般认为国家作为产权的主体,其公共性特征就比较明显;其二是认为,判断产权的属性主要应从产权这种经济利益关系所带来的最终利益的归属与分配的角度着眼。由此,对于产权属性的判断还不能过于表面化,不能仅仅根据产权主体的身份界定其差异,应当结合利益归属问题实施综合判断。在本章第二节将试图对该问题进行初步的探讨与回答。

3.2 产权与国家关系的思考

3.2.1 如何理解作为产权界定者的国家

前文已经分析过产权的基本结构及其权能,然而有一个问题还没有探讨,即产权(权利)是如何形成的。对于现有产权格局的追根溯源,看一看它究竟是如何以及为什么产生,是一项颇为诱人的工作。但是正如巴泽尔所言,这种努力将会是徒劳的。消费商品——包括生活必需品——的能力,就隐含着占有它们的权利。因此我们不能期望去发现产权形成前的状态。马克思曾指出:“私有财产的真正基础,即占有,是一个事实,是无可解释的事实,而不是权利。只是由于社会赋予实际占有以法律规定,实际占有才具有合法占有的性质”。亦即“占有”表明的是经济事实,“所有”表明的则是这一经济事实的合法性。所有权和占有权首先在经济事实上被分离。然而,为了研究产权的演变,我们必须从某些权利(例如所有权)既定的背景出发,在给定某些权利已经存在的条件下,就有可能去探索这种权利在经济条件和法律约束中的变化。

通过研究需要激烈的行动以对权利进行重新界定的无政府状态就可能推断出产权的产生。一个有名的例子就是美国历史上曾经出现的加利福尼亚的“淘金热”,阿姆拜克对此进行了研究。他的研究并未对权利的最初产生展开描述,而是集中解释在没有政府权威的时候暴力的作用,或者更精确地说是暴力威胁的作用。但是,其结果却不是很有利于形成一个更有秩序的社会。巴泽尔认为:“一般来说,在一个已经运转的社会中,权利的产生是一个不断发展的过程。权利是在存在政府权威的情况下产生的;它与个人运用暴力相比具有优势。当政府权威已树立时,非暴力分配机制的作用就得到极大的加强。产权是不断产生并不断放弃的,因此需要一种适用于不断变化的情形的分析。”

在以往经济学家的研究中,认为财产要么是共同所有、要么是私人所有的二分法观点比较流行,其对应的权利观念是“权利要么全部、要么没有”。人们一般认为产权(权利)除非得到明确界定,否则就是完全不存在的。他们忽略了现实中的产权(权利)只能得到部分界定这样一个事实,因为产权的界定是需要成本的,即便对于政府来讲,许多产权形态的界定也是十分困难的事情。当产权界定的成本过高时,权利被置于公共领域就不是一件不能理解的事情,因此产权永远不会是完全界定的。但是随着经济体条件的变换,个人拥有某些产权或权利变得更有价值,他们将对这些权利加以更彻底的界定,人们希望花费资源来获取它们并将其变为私有财产,这种从公共领域到私人所有的转变,有时由个人实施,有时由政府实施。然而问题的分析还不能止步,按照产权理论学派开山鼻祖科斯的观点,由于在现实世界中“交易费用为零”的条件不能满足,因而“权利的界定就会对资源配置产生影响”。那么在此就产生了一个值得思考的问题:既然政府(国家)具有界定产权的功能,那么如何解释由国家界定和行使的产权的类型以及行使的有效性。由此诺斯教授独具匠心地提出,必须将产权理论同国家理论结合起来研究。由于国家并不是“中立”的,国家决定产权结构,因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率承担责任。所以,在诺斯教授看来,关于制度变迁的国家理论既要能解释造成无效率的产权的政治或经济组织的内在的活动倾向,又要能说明历史上国家本身的不稳定性,即国家的兴衰。这一点通常为人们所忽视。诺斯认为,产权是由国家界定并行使的,因此应从国家入手去理解产权的类型以及产权行使的有效性问题。诺斯认为,国家可被视为在暴力方面具有比较优势的组织。产权的本质是一种排他性的权利,在暴力方面具有比较优势的组织处于界定和行使产权的地位。理解国家的关键在于,为实行对资源的控制而尽可能地利用暴力。离开产权,人们很难对国家作出有效的分析。

关于国家的理论首先要说明国家的性质。关于这一点,政治学中不乏这样或那样的学说,但主要有两种:契约论和掠夺论(剥削理论)。契约论有着悠久的历史,这种理论认为,国家是公民达成契约的结果,国家必须为公民服务。这种学说既用来说明国家起源的必要性,也说明国家内部统治者与被统治者之间关系的合理性。由于契约限定着每个人相对于他人的活动,因而它对经济增长来说是十分重要的。契约论对能促进经济增长的有效率的产权的发展作出了解释。

在西方学者看来,国家掠夺论或剥削论是由一些极不相同的社会学家所持的观点(非经济学家),其主要包括马克思主义者和某些新古典经济学家。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中是这样阐释国家的起源并定义国家的:“国家并不是从来就有的。曾经有过不需要国家、而且根本不知国家和国家权力为何物的社会。在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时,国家就由于这种分裂而成为必要了。”“确切说,国家是社会在一定发展阶段上的产物;国家是承认:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,就是国家。国家和旧的氏族组织不同的地方……是公共权力的设立……这种公共权力在每一个国家里都存在……在阶级对立还没有发展起来的社会和偏远的地区,这种公共权力可能极其微小……但是,随着国内阶级对立的尖锐化,随着彼此相邻的各国的扩大和它们人口的增加,公共权力就日益加强。就拿我们今天的欧洲来看吧,在这里,阶级斗争和争相霸占已经把公共权力提升到大有吞食整个社会甚至吞食国家之势的高度。为了维持这种公共权力,就需要公民缴纳费用——捐税。捐税是以前的氏族社会完全没有的。但是现在我们却十分熟悉它了。随着文明时代的向前进展,甚至捐税也不够了;国家就发行期票,借债,即发行公债。”恩格斯上述关于国家起源的理论也被一些西方学者称为“国家掠夺论或剥削论”,这一观点认为国家是某一集团或阶级的代理者,国家的作用是代表该集团或阶级的利益向其他集团或阶级成员榨取收入。掠夺性的国家将界定一套产权,使权力集团的收益最大化而无视它对社会整体福利的影响。

诺斯教授认为,上述两种理论所说的国家都能在历史中找到佐证,但它们均不能涵盖历史和现实中的所有国家形式,因而是不全面的。从理论推演的角度看,国家带有掠夺(剥削)和契约两重性,因而诺斯教授倡导有关国家的“暴力潜能”(violence potential)分配论。若暴力潜能在公民之间进行平等分配,便产生契约性的国家;若这样的分配是不平等的,便产生了掠夺性(剥削性)的国家,由此出现统治者和被统治者,即掠夺者(剥削者)和被掠夺者(被剥削者)。在该理论的导引下,诺斯教授构造了一个有关国家的新古典理论。他认为国家有三个基本特征:一是,国家为取得收入而以一组被称为“保护”和“公正”的服务作为交换;二是,为使收入最大化而为每一个不同的集团设定不同的产权;三是,面临其他国家或潜在统治者的竞争。所以,国家有两方面的目的,它既要使统治者的租金最大化,又要降低交易费用以使全社会总产出最大化,从而增加国家税收。然而,这两个目的是相互冲突的。也正是因为存在这样的冲突并导致相互矛盾乃至对抗的行为出现,国家才由此兴、由此衰。

3.2.2 国家构造的产权形态的种类及其理解

不论持有何种关于国家起源的理论背景,国家自身要维持其存在的合理性并发挥能动性作用,必须取得公共权力。其中,有关经济资源配置的公共权力从本质上是以产权的形式集中体现的,而具体的产权形式又是通过产权界定而划分的。所谓产权的界定就是把不同的资源以及相应的权能赋予不同的主体,如科斯定理所言,不同的产权界定对于资源的配置效率具有决定性的影响。在现实中界定产权的方法主要有两种:一种是法律机制,一种是协商机制。通过法律机制界定产权是专属于国家的一种公共权力,即国家以立法权创造产权制度。然而国家对于产权形态的法律创造也不是随心所欲的。

结合历史来看,“共有”与“私有”是人们最初对财产所有权主体的区分。在罗马法中,权利主体或者说具有权利能力的主体只能是人。但权利主体也不仅仅是单个人,罗马法中的法人概念中包含着“社团”制度,而社团则是由数人组成的,而且其总体被承认为权利义务的主体。此外,罗马法还有一个重要的术语——“团体”(Universitates personarum),然而“团体”一词在当时的使用非常频繁和混乱,例如自治市、城邦委员会、僧侣会,要成就具有法律人格的团体,只是需要有数个为同一合法目标而联合并意图建立单一主体的人,对于罗马法来说,甚至不需要国家对该团体的明示承认。同时团体的法律人格不同其成员人格混淆,即便团体只剩下一人也是如此。当然国家或“罗马人民”,因其政治机构的特点,自古就被承认为权利主体。然而有学者提出,不能忽视整个罗马法的财产权制度并非构建于近代的个人主义和权利本位之上,而是基于政治共同体的需要而建立的。如就公法和私法的划分而言,许多学者认为商品经济导致了罗马市民社会与政治国家的分野,其实古罗马根本未形成独立的市民社会,国家和社会仍融为一体。因此,虽然就法律关系而言,近现代与罗马法时代诸多财产关系大致相同,但是近现代财产权的构造和演变却很难从罗马法中找出相应的理论依据,而只能找出近现代财产权的雏形。但无论如何,财产权利本身一直呈现的就是一个从简单向复杂的演进过程。

在古典经济学时代,权利的界定和权利的交换相对更为简单。谁持有某物,也就拥有了附着在该物上的全部权利束。所以包括马克思在内的古典经济学家,通常使用所有权来描述不同权利主体间的关系。然而,随着社会的进步,财产权利受到越来越多的限制。或者说,那种不受限制的所有权越来越少,而更多的是受到限制的所有权或产权。此外,随着市场的拓展,在资源、技术、分工等要素发生变化的背景下,产权及其交易关系也日趋复杂,产权主体的类型也出现了新的特征。人们要求对所有权作进一步的细分,并对这些细分后的权利进行交易。因此,当代经济学更多地使用产权而非所有权范畴,就反映了财产权利关系的这种变化。例如,目前比较流行的有关产权类型的区分是私有产权、国有产权、共有产权和开放利用的产权“四分法”,前三类产权的主体分别为自然人、作为法人的国家、作为共同体的成员,有关“开放利用”的产权在主体上不做限定,因此前述三类主体都可以参与并成为这类产权关系的主体。

3.2.3 中国现实背景下产权结构的划分

当然,在中国产权理论体系的视野中,所谓产权的“四分法”显然不同于西方产权理论中的“四分法”,我国学者一般认为在中国的产权理论语境中,产权的“四分”主要是对应私有、国有、共有和集体产权(所有权)四种产权形态的。(见表3—2)表3—2 产权“四分法”及各类型的比较

由此,中国的产权“四分”与西方的产权“四分”的区别也十分明显。在中国的理论中,产权形态包括“集体产权”,而不存在西方产权经济理论中的“开放利用”这种对主体不做特殊限定的权利形态。例如有学者认为,共有产权是指共同体的每一成员拥有同样的权利,但排除了共同体外的任何成员对共同体内所有权利的干扰,并以“公有制”来例证共有产权。同时,该学者认为集体产权是指行使对资源或财产的各种权利均由一个集体作出,这个集体的决策机构以民主程序对权利制定规则和作出约束。然而从该学者的表述看,对于不同产权形式区分的标准是前后不一的,按照他的逻辑,对共有产权形式的把握是以“共同体”成员的身份为前提的,而对于集体产权的理解则转化为一种对集体决策的“行为”的关注。这显然体现出了运用不同标准所致的内在不协调,在一定程度上体现了一种多元的产权划分标准。然而笔者认为,这种多元化的区分标准其实在某种程度上或许更为合理,但也不可避免地使问题更趋复杂。

为此,要梳理清晰上述主体之间的经济利益及经济关系,仍需要从体系化的角度理解当前的产权形态及其结构关系。在众多的产权划分标准中,笔者认为根据四个因素——权利的排他性程度、主体的特征、权利的行使方式以及经济利益的归属,就基本能够对产权形态及其结构体系作出较为清晰的描述。然而,对于中国的产权结构的分析至此还不能停步,就中国的现实而言,对财产权利的分析所涉及的一个重要问题,即以公有制为代表的公有财产的相关权利的细分和重组,从而建立起与市场兼容的各种经济主体间相互关系的问题。显然,如果在分析中仍然使用笼统的所有权范畴,就很难说明“全民”、国家、企业及其他经济主体之间的关系。对此,本书第四章将试图通过对国有形态的产权或国家所有权更深度的挖掘,以揭示其更细微层次的结构性特征。同时,笔者认为,这种对国有产权分析的纵深化,实际上并不完全是将“公共产权”等同于,甚至降格为国有产权或国家所有权。对此,后文再做交代。

3.3 理论研究中对公共产权概念的使用及辨析

关于“公共产权”这个词汇,在现实中已经有学者在不同场合中加以使用,然而其概念表述在总体上还显得比较随意。通过比较不同的概念表述可以梳理出其中一些带有共性的成分。以下做一简要介绍。

3.3.1 结合产权主体的“排他”与“联合”性质的辨析

有学者认为,“公共产权”一词来源于西方产权经济学对资源稀缺和交易成本定性研究的领域范畴。例如阿尔钦认为,公共产权和私人产权是相对立的,公共产权是指公共体的每一成员都有权分享同样的权利,都可以使用某一资源来为自己服务,可以排除公共体外的任何成员对公共体内的任何成员行使这些权利的干扰,但每个人都无权声明这个资源就是属于他的个人财产。公共产权在公共体内部不具有排他性。基于公、私两分法的产权理解是较为传统的一种产权划分方式。阿尔钦提出的公共产权的概念具有重要的理论价值,然而公、私两分法作为一种区分产权的标准也存在问题,从阿尔钦的标准看,其考量的重点在于权利的排他性。按照这个标准,将私人产权定性为绝对的排他的权利,而公共产权的排他性要受到“公共体”的限制,即公共产权的排他性只是对非公共体成员而言;在公共体内部,成员之间的权利是处于平等的地位。然而有一个值得考虑的问题:既然“产权”作为一个研究的范畴是基于资源的稀缺和交易成本,那么对于公共体内部的成员在平等地分享公共产权所带来的利益的时刻,其内部是否会存在其他的令权利行使受到干扰的情况?对此,上述概念中并没有做进一步交代。结合后来的研究看,产权形态“四分法”(私有、共有、国有、开放利用)已经超越了“二分法”的局限性,其解释力也有所增强。然而,无论是产权形态的四分法还是其他的更精细的区分办法,只是提供更多的区分产权的参照标准,这种区分的标准意在相对清晰化不同产权主体之间的权利边界,从而给不同权利主体通过社会交互行为来实现更大的自由创造条件。换言之,权利界分的终极目的意在更充分地保障不同权利主体之间形成有序的经济利益互动(交易)关系,然而为了实现这个目的它必须首先强调一个可以把握的尺度。

沿着这个思路,对于公共产权及私人产权的保护问题需要再向前推进一步——不但要在“区别”的基础上实现对不同产权主体权利的保障,还需在“联系”的视角上着眼不同产权主体、包含公共产权利益的实现。比如有学者认为,在中国经济转轨过程中,产权理论研究中有一个重要的问题是:如何维护个人产权之上的公共产权。该学者认为,在逻辑关系中,维护公共产权不同于维护个人产权。公共产权代表公共利益,个人产权是私有产权,代表个人利益;在个人产权中没有公共利益,而在公共产权之中却存在个人利益,即公共产权的存在总是包含有个人产权在其之内……由此,为保护公共利益以及公共利益之中的个人利益,都必定要重视而不能无视公共产权的存在及其作用。相应地,这表明公共产权的研究不仅是更重要的,而且比个人产权的研究包含有更复杂的内容……公共产权并非只存在于政府公共产品或社会公益活动的创造和民众对其需求之中,按照公共产权是非个人归属产权的划分,股份制公司的企业法人产权是典型的公共产权,这种公共产权与股东个人产权之间的关系是现实之中最普遍也是最复杂的产权理论研究的内容……由此,既然权利与权利之间在现实中不可能做到彻底的切割,权利之间总是存在交汇点或重叠部分,那么不同产权形态之间也可以被认为是存在一种嵌套关系,这种嵌套关系或许有助于引导人们从“联合”的视角去考虑公共产权的内涵,即能否以一种“联合形态的产权”去理解并构想观念形态的“公共产权”。对此,本书第四章还将做进一步归纳。

3.3.2 结合资源、服务和产品的公共利用程度与占有关系的辨析

在惯常思维中,大多数人很自然地认为公共产权同国有资产、国有资本、国有企业存在紧密联系。如有学者认为,公共产权同国有资本有着内在的联系,“公共产权的存在是国有资本存在的基础,公共产权是国有资本生存和演变的最重要的逻辑根源……公共产权往往是以某种组织方式来配置难以分割的共用性资源为特征,且这些共用性资源无法采取私人提供,或由私人提供没有采取公共产权形式更有效率”。现实中,某些资源本身的性质在某种程度上也决定了其所对应的、具有较高资源利用效率的产权形态的合理性,或可为私有,或可为公共所有,然而其中还有许多制约因素不得不考虑。例如,对于不可再生的自然资源、如水流、矿藏等的财产归属,基本上多数国家都规定为国家所有(或得由国家与私人分别所有),其对应的是国有自然资源的产权制度;而对于可重复利用的自然资源,例如土地,多数国家的立法设定了既可私有也可国有的产权形态。而对于非自然资源类且不具有自然稀缺性的一些社会公共服务的提供与满足,尤其是一些人工构造的、可供公共使用的产品或服务,似乎还不能由此获得较为充分的合理性解释。例如,现实中存在的大量的非属于资源性且带有经营性的国有资本、国有财产等的产权形态,如国有的房地产公司、国有金融机构、国有的电信公司等,从使用角度看,这些财产、设施或者服务的确能够满足公众生活中的一些公共需求,但作为一种产权形态,在产权主体上它们并不必然对应于法定的国家专有或专营。

3.3.3 结合公共收入与公共产权关系的辨析

有学者在研究公共收入中也提及了公共产权问题,例如刘尚希教授认为,公共收入分为公共权力收入和公共产权收入(公共资源、行政事业单位财产、国企财产、主权资产等带来的收入)……在产权改革中,偏向于保护私人产权,忽略了公共产权的保护。不少人利用公共资源、公共财产,比如土地、矿山、国企资产,在很短时间内暴富起来,这实际就是公共产权收入流失的结果。“公共产权收入是依据国家是公共产权所有者代表的身份而取得的收入……公共产权是由法律来界定的,这与国有资产的性质是一样的。”

然而,即便是公共产权内部的具体利益归属情况也较为复杂,也会直接对公共收入的取得构成影响。以国有产权为例,其内部存在的国有产权利益主体有四种。第一种是所有者主体,即国有产权的最终所有者是全国人民。第二种是管理者主体,即国务院、地方各级政府及其所属部门,是国有资产所有者代表或者管理主体。第三种是经营者主体。各级政府作为所有者代表可以管理国有资产,但不能经营国有资产,必须委托他人(厂长、经理)去直接经营国有资产。第四种是国有企业的职工。按照现行政策,国有企业的每个职工也是企业的主人,当然也是企业产权的所有者。上述国有产权利益主体的行政化、多层次化、多环节化的结果是,“谁都可以按照自己的利益与意志去管理国有资产,但并不对其负责”。国有产权主体的虚置或缺位说明,实际上全体人民对国有资产的所有权,只有通过国民收入的再分配间接实现。如上所言,结合刘尚希教授的观点,由于公共产权主体存在一个虚置的现实性,因而据其所取得的公共收入也有一个公正分配的问题,否则有可能被截留或沉淀在各个环节。

如果仅从收入与产权的关系看,收益权的确是产权(财产权、物权)的核心权能之一,因此按照这个道理,公共产权所对应的收入的取得权(公共收入取得权)也是值得研究的课题。如果说收益权是产权的核心权能,同时其作为法权的形式应体现为法律关系的话,那么至少可在形式上构成基于不同产权的主体及与其对应的产权结构形成的一种收入结构,比如说:

按照学者刘尚希的观点,“公共产权收入是依据国家是公共产权所有者代表的身份而取得的收入……公共产权是由法律来界定的,这与国有资产的性质是一样的”。其中有几点值得思考:其一,“国家”是基于公共产权所有者代表的身份取得公共收入,那么“代表者”是否能够完全等同于被代表者本身?它们之间通过何种方式建立代表关系?其二,公共产权是由法律界定的,但是这里所指的“法律”是狭义(宪法)的还是广义(宪法、法律、行政法规、地方性立法)的?其三,法律在界定“公共产权”的过程中是否存有限制及如何体现?其四,一个附带的可思考的问题是,如果说公共产权的界定是可以通过法律来实现的,那么作为公共产权所有者的代表的“国家”所取得的“公共收入”是合法的;但是,国家对于所取得的收入的支配权(分配或使用的权力)要不要再由专门立法做界定或专门授权?如果不需要,是否可认为,经概括授权的“国家”这个公共产权的代表,在初始授权中已经自动获得了所需的处置公共产权的所有权能?最后,国有产权是否等同于公共产权?如不能等同,它们之间的区别应如何把握?以上思考,本书将试图在后文进一步梳理。

3.3.4 结合抽象层面产权公有化程度的辨析

有学者结合国有企业的改革分析认为,公共产权是中国改革开放以来,打破单一公有制结构后出现的一种产权形态。就产权的共有性程度而言,它既区别于公有产权,也区别于共有产权。公有产权是马克思、恩格斯设想的未来社会财产归全体劳动者共同所有的产权方式,是公有性程度最高的产权,相当于传统体制下的全民所有制经济产权。共有产权主要是指分散的劳动与资本通过股份形式而建立的产权形式,如现阶段我国存在的由个人或家庭之间建立的股份合作制等,多属于这种产权形式,它具有一定的公共性,但公有化程度比较低。所谓公共产权是特指在原国有经济与集体经济基础上通过改制而建立的具有比较完善的法人治理结构的公司制企业与公众持股的股份合作制企业中的产权结构,它的公有化程度比较高,是介于公有产权和共有产权之间的一种产权。

由该学者的论述可知,该学者所提及的“公共产权”是一种介于具有最高公有性程度的“公有产权”与具有程度较低的公有化的“共有产权”之间的一种产权状态。笔者并无意于做文字上的细微比对,然而“公有性”与“公有化”之间的区别还是较为明显的,公有性是一个确定的属性判断,即为公共所有,姑且将其认定为全体公民所有;而“公有化”似乎可以理解为一种状态的描述,而非带有确定性的判断。笔者认为,“公有化”结合该学者的上下文可理解为——在某种程度、某种条件下,具有向“公有性”转变的不确定的可能性。总之,从其概念的表述看,共有产权既非确定的私有产权,也非确定的公有产权。而如果共有产权也只是处于这样一种状态的话,那么“公共产权”概念的确定性内涵该从何提炼?因此,如果只是在概念层面注重产权形态间的抽象区别,似乎难以形成一个清晰的产权结构的图像。

但上述学者的思考仍不乏积极启示作用,因为其中还有一个重要的前提条件,如果该条件可以成立的话,或许对于确定“公共产权”的概念(边界、区域、范畴)具有决定性的引导作用。在该学者的论述中,将所谓“公共产权”限定在国有企业改革这个宏观背景下,即在国企改革所涉及的产权结构变化与重组的背景中,能否给“公共产权”找出一个相对清晰的定位是值得思考的。如果在这个前提下,即在企业形态的产权结构层面上,公共产权又该如何组织?有学者认为,公共产权是个体产权的联合;也有学者认为,公共产权无法分割为个体产权,只能采取某种共同形式下的共有形式。这两种说法都有道理,即公共产权可以是个体产权的联合,也可以是无法分割和计量状态情况下的共同所有。也就是说,公共产权可以以联合所有、集体所有、国家所有的形式来实现。按照这个思路理解,“公共产权”实际上可被认为是一种具有构建性的、联合型的产权形态,这种理解具有一定的抽象性;同时由于其具有联合型和构建性的特征,其作为概念的抽象程度似乎还应高于现有的国有产权、集体产权、共有产权、私有产权,即它是一种在具体产权形态(本处暂以产权四分法为参照)之上的再抽象。(见图3—1)图3—1

如前文所言,联合体型产权制度是指所有者、占有者、支配者、使用者是同一主体的不同部分的产权制度。这是公有制度下的产权结构。生产资料的所有权、支配权归属唯一的最高的所有制——联合体。联合体本身具有经济职能,它以分配的形式把生产资料的占有权和使用权提交给占有者,使占有者相对独立并有自己的经济利益。在马克思看来,未来社会所有制和原始共同体下的所有制一样,都是联合体型产权结构。不同的是,原始共同体下的产权结构,生产力十分低下,人们的联系和生存必须以对自然的共同所有和不同占有为纽带。未来社会条件下的联合体型产权结构,生产力十分发达,人们的联系和发展必须以社会化的生产资料的共同所有和不同占有为基础。对上述关于联合体型产权的描述,以及其同本书所关注的公共产权之间的关系如何实现转换,仍是一个值得思考的问题,即“联合体型产权”是否等同于“公共产权”,或者它们之间有怎样紧密的关系。同时联合体型产权显然不是以对于其他产权形态的统辖姿态存在的产权,由此也不能以“公共产权”的联合体特征“吃掉”其他产权存在的价值,否则无疑又是对人类既有产权或财产权历史的否定。那么,公共产权是否也只能成为一种观念的把握?对此,本书第四章将给予集中的回答。第四章 基于产权的公共性对公共产权的把握——法律层面国家财产权的“公”与“私”

如第三章所言,笔者提出对“公共产权”概念的使用意在引起对于产权公共性问题的关注。由于现实中对于产权类型的区别是客观存在的,因而也不必将公共性问题泛化为所有产权形态均需要讨论的一个内在品质。例如对于私有产权的公共性问题就不是本书探讨的重点,但并不是说私有产权就不存在一个公共性的问题,比如在德国《基本法》中就规定了“所有权的社会义务”,这项义务性的规定是指包括私人所有权主体在内的一切权利主体均应当向社会其他成员承担的义务,其中就内含了一种公共性的精神,即权利的行使不得给公共利益造成损害、不得给社会公众带来风险。但是不同形态产权的公共性的要求程度显然是不同的。一般来讲,产权主体的构造越简单,其内在的公共性问题就相对不那么突出;而伴随着产权主体构造的复杂程度的提升,尤其是产权主体“群化”性质的提高,其内在的公共性问题就显得突出了。

在本书第二章、第三章都提及了联合体型产权的概念,并认为它是最接近或符合“公共产权”的一种形态。联合体型产权制度是指所有者、占有者、支配者、使用者是同一主体的不同部分的产权制度。这是公有制度下的产权结构。对于联合体型产权的描述,以及它和本书所关注的公共产权之间的关系如何实现转换仍是一个值得思考的问题,即“公共产权”可否被认为是一种内在于“联合体型产权”的、基于公共性的价值判断?进而可否通过这个意向去把握产权的公共性及其精神?并且实现对联合体型产权的公共性改造?4.1 对于联合体型产权的理解及其同公共产权抑或产权公共性的关联4.1.1 “联合体型产权”主体的应然面貌

马克思说:“每一个单个的人,只有作为这个共同体的一个肢体,作为这个共同体的成员,才能把自己看成所有者或占有者。”生产资料的所有权、支配权归属唯一的最高的所有制——联合体。在这里,马克思所指的联合体的成员似乎只能是“单个的人”。而“联合体”作为生产资料的所有权、支配权的归属唯一的最高的所有制,似乎也只能是由全社会成员共同占有全部生产资料的公共所有制,即从本质上杜绝人们通过占有生产资料为手段而获取对他人剥削的可能性,从而消灭人剥削人的社会。然而据此推导,这个“联合体”就是指社会本身,但社会本身还不可能直接构成生产资料所有者主体,其道理也不复杂。早在公元前4世纪,亚里士多德就曾对公共所有制表达过反对,这些反对意见不仅以逻辑为基础,而且主要是在功利基础上形成的。亚里士多德认为,“这种制度是不切实际的,因为没有人会对不属于他的东西给予适当的关心”。亚里士多德否定了柏拉图所持的公共所有制能消灭社会混乱的观点。他认为,“恰恰相反,共同拥有东西的人们比那些各自拥有东西的人更容易发生争吵。他没有从期望获得财产的努力之中而是在人类的本性中去寻求社会不稳定的根源——‘不是财产,而是人类欲望要被整齐划一’”。从中推导出,能够有效地根除纠纷的是教化,而不是对私有制的废弃。当然,关于理想主义与功利现实主义之间所发生的持续不断的争论一直延续到今天。4.1.2 “联合体型产权”主体或可把握的实然面目及其论争

如果社会本身不能直接作为联合体的代表构成公共所有制的代表,那么退而求其次的选择是联合体以另外一个面目实现对全部生产资料的占有,即间接的公共所有制的实现。而这个主体是不是国家?

然而,针对这种间接的实现生产资料的公有制的具体途径历来存在争议,具体来讲有两种观点。其一,认为只能通过国家占有的方式实现,即以国家作为“联合体”的代表来实现。因为在一些学者看来,社会本身对于生产资料的占有是无法实现的,充其量它只能被认为是具有逻辑推演上的可能性而已。而国家本身也不过是人类社会中阶级矛盾不可调和的产物,国家不可避免地反映着统治阶级的意志,国家被赋予为了维持最基本的社会秩序所必要的公共权力,但这种公共权力既不可避免地带有统治阶级的色彩,同时又不得不保持其最低限度的公共性,因此国家所被赋予的公共权力大致是应处于来自社会各个阶级影响力的平衡的边界,始终呈现出一种紧张的状态。然而,国家一经出现,其本身就成为凌驾于社会之上的一个特殊组织,它源自社会而又同社会相区别,国家异化于社会的现实必然导致在实质上其不能被认为等同于社会的观点。当然,社会对国家也不是束手无策,如果能够通过相应的社会运行机制,例如政治机制、法律机制、公共治理机制、公共权力运行机制、纠纷解决机制等,或能够将国家代表社会所行使的公共权力约束在一个既定的轨道之中,使得国家权力中所固有的阶级性被压缩至最小的空间。而相应的是,将采取各种措施督促国家通过有效行使公共权力而彰显其所代表的、符合社会需求的公共性,使得公共性能够真正透过国家这个代表的行为得到最充分的发扬,那么在这种情况下,国家行为就会比较接近于它所代表的社会本身。综上,国家相对于社会来讲,总还是一个可以把握的实体,因此以国家为代表的、对社会全部生产资料的占有,在相对程度上可以被认为就是代替社会占有全部生产资料的唯一形式。

其二,东欧经济学派关于公有产权的理论对此持不同意见,其代表人物有南斯拉夫的学者卡德尔与波兰学者布鲁斯。卡德尔反对将国家所有制与公有制相等同。卡德尔认为,尽管国有制曾经发挥过巨大的作用,但它不过是社会主义公有制的初始形式。卡德尔说:“以斯大林为代表的社会主义经济理论之所以把国家所有制等同于社会所有制,把国家所有制看作是社会主义的高级形式,在很大程度上与他们对马克思主义公有制范畴的曲解有关。他们总是把国家与社会等同起来,从而把国家占有与社会占有等同起来。而马克思并没有把国家所有制同公有制等同起来。”在卡德尔看来,国家所有制存在着内在矛盾和历史局限。第一,国家所有制“表现为把工人及其劳动同对社会资本和劳动的其他客观条件的直接管理相分离”。“会造成使劳动者同公有制生产资料相异化的一定形式再生产的条件。”结果,就不能解决劳动者进行生产的动力和效率问题。第二,国家所有制集权形式不是生产力发展的有机表现,而是国家采取的政治行动,这种集权形式使劳动组织彼此隔绝和分散化,从而增强了经济的粗放经营程度,阻碍了生产的集约化发展。这样,“国家所有制的集中在越来越大的程度上变成了现实的经济和工艺一体化的障碍”。第三,在国家所有制条件下,还会存在滋生严重的官僚主义的危险,使革命的行动上的集中越来越蜕化为行政官僚的中央集权制,使对国有化生产资料的管理,亦即对社会资本的管理,变为某种国家所有制和专家治国论管理者的垄断权,党和国家管理机构可能使公有制由解放劳动者的条件变为奴役劳动者的工具。卡德尔认为,公有制的历史含义在于克服劳动同社会资本的异化,从而克服在私有制条件下,由于经济需要和外部强制所造成的劳动条件和成果同劳动者相分离的现象。根据卡德尔的观点,马克思所指的公有制实质上是社会所有制。社会所有制的体制特征可以概括为:劳动者与生产资料直接结合;劳动是占有生产资料的唯一基础,排斥任何脱离劳动过程的所有者垄断地占有生产资料;劳动成果由劳动者根据经营状况和社会利益进行分配。在社会所有制条件下,“每个劳动者实际上在进行个人占有,但不以生产资料和私人所有制为基础,而是以自己的劳动为基础”。马克思之所以强调社会所有制是社会劳动条件下个人所有制的特殊形式,是因为社会所有制本身并不是目的,而是为了克服劳动条件、劳动产品同劳动相脱节的产物。因而,在社会所有制下没有“所有者”与“非所有者”之间的关系,而是共同支配生产资料、劳动者占有自己劳动果实的关系。社会所有制也不是集体或集团所有制,法律制止在生产资料和剩余劳动方面采取任何形式的垄断。卡德尔所理解的社会所有制,具有财产关系体的工人自治的特征。

根据波兰经济学家布鲁斯的研究,“在国家社会主义模式中,社会化归结为把生产资料转变为社会主义国家所有”。但是布鲁斯认为,“公有制”并非社会主义的唯一存在,有了“公有制”也并不意味着就有了真正的科学的社会主义,因为“公有制”如果存在于资本主义经济中,是不能被看作“社会所有制”的。因为“在对国家社会主义模式的分析中,我们还未能从经济本身的角度揭示区别于公有制的生产资料社会所有制的客观必然性。相反,实际上的普遍国有化、合作

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