作者：彭东黎
出版社：重庆大学出版社
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公路工程招投标与合同管理(第2版)试读：
前言（第1版）
为加快建设全国统一市场，促进各种产品和生产要素在全国范围自由流动、充分配置，缩小地区差别、增加劳动就业、带动相关产业发展，全面建设社会主义小康和谐社会，我国近期出台了《国家高速公路网规划》（简称“7918网”，到2030年，全国高速公路总规模大约为8．5万km）和《农村公路建设规划》（到2020年，全国农村公路里程达370万km）。这意味着未来25年内，我国将催生一个静态投资达20000亿元的高速公路和普通公路建设市场。
为了确保迅猛增长的公路建设市场健康有序地发展，维护市场的公平和效率，我国陆续出台了一系列法律法规来规范市场主体和监管部门的行为，并通过推行招标投标制、合同文本示范化、工程监理制等举措来实施这些法律法规。
目前，招投标已成为我国公路建设承发包的主要方式，是业主缩短工期、保证质量、节约投资的重要手段；是承包商进入市场、开拓市场的主要方式；是监管部门防止腐败、减少行政干预、保护国家和社会公众利益的有效工具。经过多年实践，招投标工作已成为一项程序性、法律性、政策性强，社会关注度高，业内竞争激烈的经济工作。这对公路工程招投标的标书编制工作提出了更高的要求：一是招标文件的编制必须坚持合法、合理、双赢的原则；二是投标文件的编制必须坚持内容完整全面、报价合理有利且富有竞争力，施工组织设计可靠、经济又先进的原则；三是合同条款的确定必须坚持实事求是、合理恰当的原则。
招投标工作只是公路工程合同形成的过程，公路工程目标的实现更多地是通过合同实施来完成。因此，合同管理应成为项目管理的核心。由于公路工程项目的特殊性，需要通过工程变更这种特殊的合同变更形式来完善项目功能，提升项目价值；通过施工索赔（反索赔）这种合同履行过程中的正当行为来促进合同履行，维护当事人的合法权益。
基于以上认识，规范公路工程招投标与合同管理，就必须使从事和有志于从事该工作的人员具备相应的知识和技能。为此，我们根据最新的法律法规，结合有价值的实践案例，编写了本书。
本书具有如下特点：（1）内容翔实，既有勘察设计、监理、施工等公路工程建设不同阶段的招投标文件编制内容、方法、技巧及实例，又有招投标相关法规、合同管理、合同条款、变更与索赔的理论和实践知识。（2）重点突出，本书主要围绕施工招投标进行重点阐述，既详细介绍了施工招投标文件的编制，又通过案例重点论述了施工投标报价的方法和投标策略的运用。（3）案例丰富，本书每一章都针对重要知识点辅以相匹配（经过提炼）的真实案例，还特别设置了专门的《公路工程模拟招投标课程设计》。（4）富有启发性，本书每章均附有选择题、判断题、简答题、综合计算分析题、论述题等多种题型的复习思考题，而且多数习题在书中无现成答案，需要读者认真思考分析。
本书由湖南交通职业技术学院周中意主编并统稿，江西交通职业技术学院刘开健任副主编，山西交通职业技术学院刘三会主审。编写分工如下：周中意（第6章、第7章、第8章、第9章）、江西交通职业技术学院刘开健（第2章、第10章）和蔡龙成（第4章）、湖南交通职业技术学院叶自钊（第3章）、河北交通职业技术学院高红宾（第5章）和付淑芳（第1章）。
本书在编写过程中，检索和查阅了许多信息、资料，在此向相关人员一并致谢。
由于作者水平有限，疏漏在所难免，恳请广大读者批评指正。编者2006年5月
前言（第2版）
本书为重庆大学出版社2006年出版的《公路工程招投标与合同管理》的再版。第1版教材出版发行后，深受广大读者欢迎。过去的6年里，国家、行业相继出台了新的法律、法规文件，我国公路工程项目管理有了许多创新和发展；这6年里，高等职业教育迅猛发展，职教理念不断创新，“以学生为中心，以能力为本位”已成为当前职业教育界最基本的教学思想。
基于以上考虑，重庆大学出版社决定对教材进行修订再版。本书修订时依据最新的法律、法规以及高职教育人才培养和教学改革的要求，在第1版的基础上，内容作了较多增删。主要特点如下：（1）本书以国家最新颁布的法律、法规、条例及行业规范为依据，对第1版教材中部分陈旧的内容进行了删减和修改，使教材内容与目前国际及国内最新标准相吻合。特别是在合同管理方面，全部采用了最新版《公路工程标准施工招标文件》（2009版）中的合同条款内容进行编写。（2）本书编写时更加突出应用能力的培养，贯彻“实用为主，够用为度”的原则。理论以够用为度，内容上不求大而全，从高职学生就业岗位特点出发，重点突出施工招投标内容。对公路工程勘察设计和公路工程监理的招投标内容不再单独设章叙述。（3）本书每一章的重要知识点都辅以相匹配（经过提炼）的真实案例，不仅附有选择题、判断题、简答题、综合计算分析题、论述题等多种题型的复习思考题，而且还有针对性地设置了专项实训项目，还特别设置了“模拟招投标课程设计”章节内容，使教材更加适应高职教育“任务驱动，项目导向”的教学模式。（4）本书在编写过程中，参考了相关职业资格考试大纲（一级建造师考试、造价工程师考试等）的要求，使教材内容与相关职业资格考试的要求相结合，有利于技能型人才的培养和学生的后继发展。
本修订版由湖南交通职业技术学院彭东黎担任主编并统稿，湖南交通职业技术学院胡立卫担任副主编，湖南交通职业技术学院李柏林主审。全书编写分工如下：彭东黎编写了第2，3，6章；胡立卫编写了第4，5，8章；党建新编写了第1章；肖颜编写了第7章。
本书在编写过程中，以第1版为基础并查阅和检索了许多信息、资料，在此向第1版全体编者及其他相关人员一并致谢。
由于作者水平有限，错误和疏漏在所难免，敬请各位读者批评指正。编者2012年4月
1 绪论
经过近30年的快速发展，全国统一、开放、竞争、有序的公路建设市场已日臻成熟，相关法规已初步形成体系并日趋完善。招投标方式已成为公路建设市场主体交易的主要方式。随着我国全面建设小康社会进程的推进，公路建设市场必将迎来更大的机遇与挑战。
1.1 公路建设市场概述
•1.1.1 我国公路建设市场的形成、现状和发展•1）我国公路建设市场的形成
公路建设是国家基础设施建设的重要组成部分，也是国家经济发展的先导产业。自20世纪80年代改革开放以来，公路建设管理逐步由计划经济下的行政管理体制向市场管理模式转变，我国公路建设市场也随之初步形成并不断完善。公路建设的招标承包制应运而生，并且，招投标已成为公路建设项目承发包的主要方式。
2）我国公路建设市场的现状（1）我国公路建设成就巨大自新中国成立以来，我国十分重视公路建设事业的发展，对公路建设的投入非常大。特别是在“十一五”期间，我国加速编织立体交通网，公路、水路、民航、邮政均迎来了历史上最大规模的建设热潮，取得了前所未有的大发展。到2010年年底，全国公路网总里程达395万km，5年新增60.5万km；其中，高速公路通车总里程达到7.3万km，5年新增3.2万km，居世界第二位，国家高速公路网骨架基本形成。全国农村公路通车里程到2011年年底达到345万km，5年新增通车里程53.5万km。其中，东、中部地区94%的建制村通了沥青（水泥）路，西部98%的建制村通了公路。在“十二五”期间，将按照适度超前的原则，继续加强交通运输基础设施建设，大力推进综合交通运输体系建设，统筹规划衔接，合理配置资源，逐步实现各种运输方式“无缝衔接”，到2015年，初步建成便捷、高效、绿色、安全的交通运输体系。（2）全国统一、开放、竞争、有序的公路建设市场逐步建立和完善我国公路建设市场通过推行《招投标法》《公路建设市场管理办法》等法律、法规和招标范本、合同范本制度，打破了地区封锁和部门保护，逐步建立了全国统一、开放、竞争、有序的公路建设市场，并日臻成熟。目前，公路建设市场已成为我国工程建设领域开放最早、招投标程序最规范的建设市场之一。
3）我国公路建设市场的发展
为了加快建设社会主义和谐社会，我国先后于2004年和2005年，制定并通过了《国家高速公路网规划》和《农村公路建设规划》。根据规划，到2030年，我国高速公路网将连接起所有省会级城市、计划单列市、83%的50万人以上城镇人口大城市和74%的20万人以上城镇人口中等城市。国家高速公路网采用放射线与纵横网格相结合布局方案，由7条首都放射线、9条南北纵线和18条东西横线组成，简称为“7918”网，总规模约8.5万km，其中主线6.8万km，地区环线、联络线等其他路线约1.7万km。2011年5月26日，交通运输部正式发布《交通运输“十二五”发展规划》。计划至“十二五”末，我国国家高速公路网将基本建成，高速公路总里程达到10.8万km，届时将覆盖90%以上的20万人以上城镇人口城市。
根据《全国农村公路建设规划》要求，到2020年中国农村公路的发展目标是：具备条件的乡（镇）和建制村通沥青（水泥）路，农村公路里程达370万km。“十二五”全国农村公路发展目标是：到2015年，农村公路总里程达到390万km，基本实现“有路必养”，完成县、乡道中桥以上危桥改造，大力发展农村客货运输，实现所有乡、镇和90%的建制村通班车，以适应全面建设社会主义新农村的要求。可以说，公路建设市场前景十分广阔，当然，在面临巨大发展机会的同时，也要迎接许多挑战。（1）政策、规范需要不断完善，以适应新形势的需要
①项目定价机制需要完善。如现行预算定额等不能反映当前社会先进生产力水平。工程建设材料市场价格、管理水平、科技水平等方面的不断变化，要求我们对现行预算定额等进行修订完善。
②政策、规范的综合配套不够协调。如目前对设计文件的要求没有注重环保问题或考虑不周到，但是在施工过程中又要求施工企业把环保问题纳入其中，增加了施工企业的工程成本。他们呼吁交通主管部门加强环保建设，制定相应的政策、规范。（2）政府职能部门需要进一步转变职能在公路建设中，主管部门管得过多过细，该由市场决定和调节的却没有完全放开。主要表现在：
①政府部门过多地参与项目招标，用行政命令干预招投标，如指定中标单位或制定内部保护政策。
②行政官员兼职项目指挥，自管自监或招募部分社会监理单位，建立以业主为主、社会监理力量为辅的混合式监督模式。这种模式责任不清，不按监理程序办事，不能充分发挥社会监理的作用，不能严格按市场规则办事。
③搞政绩工程，不按程序办事，搞新“三边工程”（边设计、边谈合同、边施工，甚至边落实资金）。
④设立过多的准入审批手续，主观上是为了规范市场，而实质上阻碍了市场发展。（3）业主行为亟待规范目前，我国公路建设业主多为行政主管部门指定的机构，其管理人员大多是从交通行业内部抽调过来的，往往缺乏项目管理和企业运作经验，因而在项目管理中存在着一些不规范的做法，主要表现在：
①在合同上搞“霸王”条款。如有的业主通常把FIDIC条款中对自己有利的条款写进合同，删除对自己不利的条款，并让施工单位接受。有的省在投标资格预审时，硬性要求投标单位的法人代表必须亲自到场购买资审文件等。
②擅自缩短工期和提高建设标准。工程开工后，业主在合同以外要求提前工期或要求提高工程技术标准，施工企业照做后，业主很少补偿，由此给施工企业带来了额外费用支出。
③指定分包和材料采购。《公路工程标准施工招标文件》对工程的转包与分包作出了明确规定，但一些业主在不同程度上仍存在着指定分包的现象；个别地区，业主对材料实行统购（甚至包括砂石料等），而相同质量材料的统购价格通常高于市场价格，这种做法既不利于企业就地取材降低施工成本，也不利于营造和谐的施工环境。
④不合理地收取履约担保金。《公路工程标准施工招标文件》中对履约担保作了详细规定，但有些业主执行起来却各不相同，一些业主要求中标企业必须现金担保，甚至有些地方业主要求企业出具的履约担保金远远超出国家规定的履约担保总额。这将造成企业大量流动资金冻结，增加企业负担，同时也会助长不公平的招标行为，导致腐败现象的发生。
⑤拖欠工程款。有的业主不能及时批复正常的变更，不能及时对已完工程进行竣工验收，造成施工企业不能正常结算。据统计，至2002年底，某省业主拖欠本省内8家施工企业工程款累计达36亿元人民币以上，使得这些企业只能依靠贷款来维持生产与经营。工程款的拖欠会导致企业材料款拖欠、设备款拖欠、人员工资拖欠，影响企业经营，导致恶性循环。
⑥标段划分不合理。有的业主在标段的划分上存在着不合理性，标段越划越小，使大型施工企业在工程管理上无法集中优势，不利于整个工程项目管理，造成社会资源的极大浪费。（4）承包商需要内强素质，外树形象最近几年，我国大规模的公路建设铸就了一批优秀的施工企业，但由于目前我国施工企业相对较多，企业间发展不平衡，企业在市场竞争中仍存在着一些不规范问题。
①体制单一陈旧，观念落后，不适应市场竞争。目前，有资格参与公路建设的企业，大都是国有独资企业，而且普遍负债高、包袱重，大多没有建立起适应市场经济的现代企业制度。同其他行业相比，公路施工企业的改革相对滞后，相当一部分公路施工企业流动资金匮乏、设备陈旧落后、人才外流严重、企业管理层涣散无力，企业基本是靠“资质”这块牌子来承揽工程。承包工程后分包给没有资质的队伍，靠管理费来维持低水平的生存状态。由于长期习惯于上级主管部门按计划分配工程，即使参加投标，也是靠行业保护、地方保护中标，难以适应市场竞争，反过来，主管部门过多的保护，又使得这些企业不求变革，安于现状。
②公路施工企业规模和结构不适应公路建设的需要。目前大多数公路施工企业规模偏小，省一级的企业一般规模为2000～3000人，固定资产1亿～3亿元人民币，而更多的公路施工企业小于这个规模，形不成规模效应；另一方面企业存在小而全的问题，路基、路面、桥涵样样都搞，却样样不精，由于没有形成专业化，往往承揽工程后再分包，直接增加了施工成本，企业没有积累，很难形成较强的竞争能力。
③非国有企业缺少公平竞争的市场环境。作为公路工程建设不可缺少的大量农民包工队和其他所有制施工企业大多没有公路施工准入证——公路工程资质证书，只能为有资质的公路施工企业“打工”，靠分包工程生存。即使是很有实力的新生施工企业，由于各种管理办法的限制，往往拿不到相应的准入证，只能以挂靠为生，同样不能参与公路建设市场的公平竞争。（5）中介机构需要成为真正的第三方为了规范市场，保证项目建设的质量和效率，我国参照国际惯例并结合具体国情，培育和发展了服务于项目建设的中介机构。但目前，我国公路建设的中介机构离客观公正的第三方还有一定距离。主要表现在：
①招标代理机构形同虚设。招标工作很少请有信誉的中介咨询机构专业人员主持，却有过多的政府机构、主管部门参与。
以上问题是公路工程建设和公路建设体制改革过程中必然经历的，我们要不断总结我国公路工程建设市场发展过程中的经验和教训，这对研究和探索我国公路工程建设市场的发展方向，促进其健康发展具有重要意义。•1.1.2 公路建设市场主体与客体•
1）公路建设市场主体
公路建设市场的主体分为：业主、承包商（施工企业）、咨询服务单位（勘察设计、造价、项目管理、招标代理、监理等）。（1）业主单位 即建设发包单位，也是投资者，是公路建设项目的法人，在公路建设市场交易行为中处于买方地位。我国《公路建设四项制度实施办法》第二条规定：“列入国家和地方基本建设计划的公路建设项目必须实施项目法人责任制度，由项目法人对建设项目总负责。”“通过资格审查的项目法人，可独立享有批准的公路建设项目管理权，对建设项目质量、投资和工期负责。”项目法人如委托中介机构对项目进行建设管理，必须按项目管理权限报交通主管部门核备。
公路建设项目法人分为经营性公路建设项目法人和公益性公路建设项目法人。
①经营性公路建设项目法人。依法投资建设经营性公路项目的国内外经济组织为经营性公路建设法人。经营性公路建设项目应依法成立有限责任公司或股份有限公司，对建设项目筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理全过程负责。
②公益性公路建设项目法人。非经营性公路建设项目法人为公益性公路建设项目法人。公益性公路建设项目应明确或组建项目法人，由交通主管部门授权，对建设项目筹划、资金筹措、建设实施等过程负责。（2）承包商 承包商是指公路建设中参与投标获得承包权的工程施工单位，在公路建设交易中处于卖方地位。为了适应社会主义市场经济体制的需要，业主单位与承包商进入工程建设市场，应该进行公平交易、平等竞争，从而达到确保工程质量、控制工程工期、降低工程造价、提高投资效益的目的。（3）工程咨询服务单位 工程咨询服务单位主要有勘察设计、造价、项目管理、招标代理、监理单位等，在工程建设市场中处于服务地位。其主要工作内容包括：项目可行性研究，工程勘察设计工作，组织招标工作，编制招标文件，投标单位资格预审，编制并审定标底，代理业主实施项目管理，计量支付管理，解决合同纠纷，办理竣工决算等。
公路建设市场主体中，业主与承包商之间通过签订工程承包合同构成合同关系；业主与监理咨询单位通过签订委托合同，构成委托合同关系；而监理与承包人之间通过各自与业主签订合同构成监理与被监理关系。政府管理部门对公路建设市场主体进行监督管理，与各主体之间构成监督与被监督关系。
2）公路建设市场的客体
公路建设市场的客体，即公路建设市场的“商品”，包括有形公路产品和无形产品。（1）有形公路产品 即平常所说的基本建设项目，如单项工程、单位工程、分部工程和分项工程。
①基本建设项目。即建设项目，是按照总体设计进行施工的各个工程项目的总和，建成后达到设计要求的生产能力或效益。一般把一个独立工程，例如一条公路，一条铁路等作为一个建设项目。
②单项工程。单项工程又称工程项目，是建设项目的组成部分，它具有独立的设计文件，是竣工后可以独立发挥生产能力或效益的工程，例如独立的大桥工程、独立的隧道工程等。
③单位工程。单位工程是单项工程的组成部分，具有独立设计与施工的条件，建成后不能独立发挥生产能力或效益。例如某公路上的路线工程、桥梁工程、隧道工程、涵洞工程等。
④分部工程。分部工程是单位工程的组成部分，一般按照单位工程的部位和工种，将某些性质相近、工种用料基本相同的工程划分在一起。例如路线工程中的分部工程是路基工程、路面工程、材料采集加工工程，桥梁工程的分部工程是上部结构工程、下部结构工程等。
⑤分项工程。分项工程是分部工程的组成部分，将分部工程按照结构构造、施工方法、材料、规格、标准等分为若干分项工程。例如砌筑工程分为浆砌片石和浆砌块石，路面工程分为沥青路面、混凝土路面、级配砾石路面，桥梁基础工程分为桩基础、扩大基础、沉井基础、组合式基础等。（2）无形产品 无形产品是指各类相关服务，如技术咨询、招标代理、监理服务等。•1.1.3 公路建设市场招投标的现状与发展趋势•
招标投标是市场经济条件下，由买方先提出要约邀请（招标），卖方再提出要约（投标），买方再承诺（定标）的一种商品交易方式。实质是买方通过询价的方式形成交易价格，签订交易合同。招投标制度是国际通用的、成熟的、科学合理的工程承发包方式。
1）我国公路建设市场招投标现状
公路行业是我国推行招投标最早的行业之一，在“七五”期间，随着外资引进，招投标制度被引进国内。目前，我国公路建设招投标基本形成了一套完整的模式和管理办法，特别是交通运输部分别于1994年、1999年、2003年先后3次发布的《公路工程国内招标文件范本》和交通运输部在2009年发布的《公路工程标准施工招标文件》，对规范招投标市场、招投标程序、招投标文件编制和评标办法起了重要作用，为我国公路建设市场健康、有序、快速的发展奠定了基础。（1）公路工程招投标的特点 随着我国市场经济体制改革的不断深入，公路工程招投标工作逐步得到规范和完善，对促进我国公路建设市场的发展起到了重要作用。目前，我国公路工程招投标工作相对于其他承发包方式具有如下特点：
①程序规范。招标投标程序和条件由招标人根据有关法律、法规事先拟定，在招标投标双方之间具有法律效力。当事人双方必须严格按既定程序和条件进行招投标活动。可以说，招投标工作就是一项法律性、程序性很强的经济工作。
②开放透明。招标的目的是在尽可能大的范围内寻找符合要求的中标人，一般情况下，邀请投标人的参与是无限制的。因此，招标人一般要在指定或选定的媒体上刊登招标公告，邀请所有潜在的投标人参加投标；提供给承包商的招标文件必须对拟招标的工程作出详细说明，使承包商有共同的依据来编写投标文件；招标人事先要向承包商明确评价和比较投标文件以及选定中标者的标准；在提交投标文件的最后截止日期按规定的程序公开地开标；严格禁止招标人与投标人就投标文件的实质内容单独谈判。这样，招标投标活动置于公开的社会监督之下，可以防止不正当的交易行为。
③公平客观。招投标全过程是按照事先规定的程序和条件，本着公平竞争的原则进行的。在招标公告或投标邀请书发出后，任何有能力或资格的投标人均可参加投标。招标人不得有任何歧视性规定。同时，评标委员会的组建必须客观、公正，其在组织评标时也必须公平、客观地对待每一个投标人，中标人的确定或推荐由评标委员会负责，这样就能有效地防止“暗箱操作”等腐败现象的发生。
④监管有效。依法进行强制招标的项目必须在有关部门规定的统一程序框架内进行，行业主管部门和政府主管部门的监督机构均要介入整个招投标的过程。（2）实施公路工程招投标的效益 建设市场实行招标投标制是适应我国社会主义市场经济的需要，招投标工作的开展促进了社会生产力水平的提高，加快了社会主义市场经济体制在建设市场的建立和完善，促进了建设市场的统一和开放，有利于培育和发展建设市场，规范建设市场，自实施以来取得了明显的社会效益和经济效益。其作用具体表现在以下几个方面：
①有利于规范业主行为，促进其严格按程序办事。实行招投标制度，招标人始终处于主导地位，掌握着选择投标人与工程投资决策等大权。但是招标人必须做好前期的工程规划，落实资金来源、工程设计、招标文件和合同文件的编制等一系列工程前期的准备工作，才能进行招标工作，这就保证了工程前期必须严格按基本建设程序办事，从而使工程招标后能顺利地按合同进行施工。
②有利于降低工程造价，提高投资效益。实行招投标制以后，为了在竞争中中标，参加投标的承包商都会主动降低标价，从而以报价的优惠条件中标。在施工过程中，由于承包商自身的工程成本控制，提高生产效率和加强工程管理，还可再降低生产成本。只要工程业主和监理工程师进行严格的监督管理，减少工程进展中不必要的环节，可大大降低工程造价，节约建设资金，提高投资效益。据统计，建设工程实行招标制，一般可节约投资10%～15%。
③有利于提高工效、缩短工期、保证工程质量。招投标制改变了过去企业向上级要任务的计划管理模式，企业为了自身的生存和发展，必须提高其竞争能力、提高中标率、提高社会效益和经济效益、提高自身信誉。这就要求企业不仅要加速自身经营管理体制和方式的改革，而且还要抓企业内部的技术进步，提高施工队伍的人员素质，以适应市场竞争的需要。实践证明，只有那些不断改善经营方式，注重采用新技术、新工艺，不断提高自身技术优势的企业，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地。同时由于招标文件有详细的技术规范，明确提出了各项工程的验收办法和应达到的质量标准。投标人不仅要满足规范要求，有时为了获得投标竞争的胜利，还会主动提出提高质量标准的措施。在中标后执行合同的过程中，承包人也要重视质量。首先，各工程项目都配有监理工程师，专职负责抓质量，承包人为避免因质量不合格返工而造成的经济损失，必须重视质量；其次，招投标资格审查的内容中，就包括承包商最近几年内已建工程和在建工程的质量情况。建立良好的信誉，可为今后投标竞争的获胜奠定基础。因此，招投标制的实施，能促使施工企业提高施工质量。并且招投标制规定，建设单位不具备一定条件（资金、征地拆迁、图纸等）不能进行招标，当然更谈不上开工了。同时在投标书中把建设工期以合同的形式固定下来，承包人若延误工期将受罚，提前完成可得奖，因此，将促使承包人按时或提前完工。据统计，建设工程实行招标制，一般可缩短工期10%。
④有利于减少工程纠纷，保护市场主体的合法权益。工程建设在没有普遍实行招投标制以前，业主和承包商之间经常存在着因工程结算、预算、材料、工期、质量等问题上的纠纷，有时甚至影响到工程的按期投入使用，从而造成了一些不应有的损失。实行招投标制度后，由于有了法律依据，标价和工程款的支付方法均按招标文件规定办理，从而大大简化了双方的工程预算和决算手续，招标承包制也对工期、质量和材料的采购供应方式等作了明确规定，双方职责权利清楚，矛盾、纠纷明显减少。
总之，招标投标对于促进市场竞争机制的形成，使参与投标的承包商获得公平、公正的待遇，以及提高建设领域的透明度和规范化，促进投资节约和项目效益的最大化，减少腐败、滥用职权、行政干预等现象的发生，保护国家和社会公众利益，促进建设市场的健康发展，都具有重要的意义。
2）我国公路工程招投标活动中存在的主要问题（1）资格审查中存在的问题 在资格预审中强调业绩、人员、设备，却对财务状况重视不够。为了顺利通过资审，许多企业在施工业绩、人员履历、设备数量等方面弄虚作假，尽管业主采用多种方法控制，在一些地方仍然出现了每个合同符合资格预审标准的承包人超过30家，甚至超过60家。国内目前拥有公路工程施工一二级资质的施工企业已有5000余家，每次高速公路招标，大部分有资格的单位都会报名。一方面说明施工企业较多，工程供不应求；另一方面，按目前我国公路工程招标评标办法，基本上只要中标就能挣钱，在利润驱使下，不管工程的具体情况是否适合自己，本企业是否有足够的工程，施工企业都一概趋之若鹜。另外，在资格审核中，普遍要求企业具有住建部公路工程施工一级资质，这对保证进入公路施工市场的企业具有合格的素质、净化施工企业起到一定的作用，但从长远来看，对公路工程建设市场的发展，对完善公路工程招投标机制是不利的。首先，在资格的审批中，要经过许多行政主管部门，过多的行政审批极容易造成权力腐败。在审批过程中，有些无法达标的企业会弄虚作假，采取不正当的手段，蒙混过关。其次，在审批标准中规定企业必须有一定数量的高速公路修建业绩，没有修过高速公路就批不下资质，而没有资质就没有资格修建高速公路，这样新生企业不管多有实力也批不下资质，而一些老企业即使是资不抵债，只要不发生重大质量事故，照样有资格参与市场竞争。不能给新生有活力的企业机会，不能让落后的企业淘汰是审批制存在的一大缺陷。另一方面，在公路工程建设领域拥有一级资质的基本为国有独资企业，股份制尤其是民营等其他所有制企业少，形成了国有企业垄断的局面，这不利于市场主体在公路建设市场中公平竞争，也不利于促使国有企业改善管理。（2）业主标底是否合理的问题 我国公路工程评标与国际通用的FIDIC模式最大的区别是，在国内，业主的标底一般是按照部颁定额结合项目的单价、取费标准编制的，除材料按现行价格随行就市外，定额和取费都是按规定实施。而现行的《公路工程预算定额》已有十多年没修订，层出不穷的新技术、新工艺、新材料、新设备在部颁定额中根本无法体现，尤其是随着施工企业技术管理水平的提高，原来的定额消耗水平已不能反映实际水平。现行的预算编制办法，还可以用来对项目进行宏观控制，但用来反映现在的市场价格却显得非常滞后。不同的项目，不同的业主水平高低不同，编制标底的水平也不一样，致使有些标底编制得不合理。那么，由此计算的“复合标底”的合理性同样值得我们探讨。（3）评标中的暗箱操作问题 评标办法中与业主标底配套的其他规定，给暗箱操作带来了一定空间。复合标底中业主标底占有较大的比重，复合标底下降百分之几为最优报价等，这些规定对投标者确定最终报价都非常重要，但是这些规定往往在投标者送交投标文件后才公布，那么预先知道这些信息的投标者，无疑占有很大优势，而对其他投标者则是不公正的，这些规定的制定者、操作者则有机会徇私舞弊，进行暗箱操作，给权利寻租提供了便利。（4）合理标价定标存在的问题 合理标价并不能起到合理配置资源的功能，这是违背价值规律的。目前绝大多数的合理标价工程也就是国内公路工程招标项目都是挣钱的，因为要保证标价能满足工程成本。这也是每个项目参加资审的承包商都非常多的原因之一，致使资格审查变得非常复杂。在市场经济中，商业行为必须遵循价值规律，公路工程建设也不例外，公路工程项目在这里是“商品”，投标竞争就是市场交易，工程项目的承包价是由投标者竞价而产生的，而不应该由业主主观制定，所以业主的合理标价带有严重的计划经济烙印。
3）公路建设市场招投标发展趋势
对于今后公路工程建设市场和招投标体制，有关专家认为应该有如下变化：
①带有计划经济色彩和烙印的资质、准入证等行政手段规范市场的方式逐渐弱化，更多地是以市场监督、宏观指导为主。
②各级公路主管部门转变职能、依法办事、依法行政。公路施工企业逐步走向市场，彻底脱离与主管部门的联系。
③公路建设市场向各种所有制施工企业开放，国有公路施工企业加快改革、改组、改造和建立现代企业制度的步伐，以适应市场竞争。
④高水平、专业化、技术实力雄厚的工程技术咨询、监理及仲裁机构不断涌现和发展壮大，并作为社会中介服务机构替代原来行政部门的某些职能，使招投标和工程管理更加规范化、专业化和科学化。
⑤与国际接轨，全面推行FIDIC模式管理公路工程建设。
⑥逐步形成以合理的最低标价法为核心的招投标评定标机制，统一的概预算编制办法和定额逐渐由指令性的执行标准变为指导性的标准。业主不能以自定的标底为标准来评定标价的合理性，只能作为投资控制和评标参考。公路工程施工企业建立起各种具有本企业特色的工程造价核算系统。
总之，21世纪经济突飞猛进，交通基础建设高速发展，改革和完善工程建设项目的招投标机制迫在眉睫。
1.2 公路建设市场的管理方式与运行规则
•1.2.1 公路建设市场的管理方式•1）实行统一管理、分级负责的管理机制
公路建设因其特殊性和重要性，我国一直实行统一管理、分级负责的管理机制。各级交通行政主管部门的职责如下：
国务院交通主管部门负责全国公路建设市场的监督管理工作，主要职责是：
①贯彻执行国家有关法律、法规，制定全国公路建设市场管理的规章制度。
②组织制定和监督执行公路建设的技术标准、规范和规程。
③依法实施公路建设市场准入管理、市场动态管理，并依法对全国公路建设市场进行监督检查。
④建立公路建设行业评标专家库，加强评标专家管理。
⑤发布全国公路建设市场信息。
⑥指导和监督省级地方人民政府交通主管部门的公路建设市场管理工作。
⑦依法受理举报和投诉，依法查处公路建设市场违法行为。
⑧法律、行政法规规定的其他职责。
省级人民政府交通主管部门负责本行政区域内公路建设市场的监督管理工作，主要职责是：
①贯彻执行国家有关法律、法规、规章和公路建设技术标准、规范和规程，结合本行政区域内的实际情况，制定具体的管理制度。
②依法实施公路建设市场准入管理，对本行政区域内公路建设市场实施动态管理和监督检查。
③建立本地区公路建设招标评标专家库，加强评标专家管理。
④发布本行政区域公路建设市场信息，并按规定向国务院交通主管部门报送本行政区域公路建设市场的信息。
⑤指导和监督下级交通主管部门的公路建设市场管理工作。
⑥依法受理举报和投诉，依法查处本行政区域内公路建设市场违法行为。
⑦法律、法规、规章规定的其他职责。
省级以下地方人民政府交通主管部门负责本行政区域内公路建设市场的监督管理工作，主要职责是：
①贯彻执行国家有关法律、法规、规章和公路建设技术标准、规范和规程。
②配合省级地方人民政府交通主管部门进行公路建设市场准入管理和动态管理。
③对本行政区域内公路建设市场进行监督检查。
④依法受理举报和投诉，依法查处本行政区域内公路建设市场违法行为。
⑤法律、法规、规章规定的其他职责。
2）实行严格的计划性，按程序建设和管理
公路工程的建设严格按基本建设程序进行。国家《公路法》明确规定“公路建设应当按照国家规定的基本建设程序和有关规定进行”。交通运输部2000年第8号令颁布的《公路建设监督管理办法》要求“各级政府交通主管部门必须按照职责权限审批公路建设项目，不得越权审批或擅自简化基本建设程序”。同时明确，除国家另有规定外，公路建设应遵照下列程序进行：
①根据规划，进行预可行性研究，通过工程现场踏勘和项目所在地区的经济调查，进行必要的社会效益和经济效益分析，提出建设项目的规模、技术标准。经有关部门审批后编制项目建议书，作为投资立项的依据。
②根据批准的项目建议书，进行项目可行性研究，通过必要的工程勘测、交通调查及预测，编制工程可行性研究报告，对项目建议方案进行经济、技术综合论证，提出推荐方案和投资估算，经审批后作为编制设计（计划）任务书的依据。
③根据批准的可行性研究报告和下达的编制设计（计划）任务书，对批准的方案进行初步工程测量，编制初步设计文件和工程概算，并列入国家建设计划。
④根据批准的初步设计文件和工程概算，进行详细测量，编制施工图设计文件和工程预算。
⑤根据批准的施工图设计文件，编制项目招标文件，进行招标准备和资格预审。
⑥根据批准的项目招标文件、资格预审结果和公路建设计划，组织项目招标投标。
⑦根据国家有关规定，进行征地拆迁等施工前准备工作，编制项目开工报告。
⑧根据批准的项目开工报告，组织项目施工。
⑨项目完工后，编制竣工图表和工程决算，办理项目交工验收，方可投入运营。
⑩缺陷责任期满进行竣工验收，验收合格后，组织项目后评价。
3）实行市场准入管理
为了保护市场主客体各方的利益，促进我国公路建设市场健康有序发展，根据我国实际情况，并结合国际通行做法，我国对公路建设市场主体和特殊岗位从业人员实行市场准入管理制度。（1）项目法人的资格标准 交通运输部发布的《公路建设项目法人资格标准》（2002年1月1日起试行）规定：公路建设项目法人分甲、乙两级。甲级公路建设项目法人能承担各级公路（含各类桥梁和隧道）工程的项目管理，负责项目筹划、资金筹措和建设实施。对经营性公路，项目法人还应负责项目的运营管理、债务偿还和资产管理。乙级公路建设项目法人能承担二级及其以下公路（含大桥和长隧道）工程的项目管理，负责资金筹措和建设实施。对经营性公路，项目法人还应负责项目的运营管理、债务偿还和资产管理。两级资格标准不同之处在于对主要人员资格和数量的要求。（2）公路施工企业资质管理 为了规范建筑市场，与国际并轨，建设部以国务院建设行政主管部门的名义于2001年4月颁布了新《建筑业企业资质管理规定》，按照新规定，全国建筑业企业资质管理办法和资质等级标准由国务院建设行政主管部门统一制定，国务院铁道、交通、水利、信息产业、民航等有关部门配合国务院建设行政主管部门实施相关自治类别建筑业企业资质的管理工作。除省级建设行政主管部门可制定补充性的实施细则外，国务院其他部门或地方不得自行制定或修改资质标准，不另外再搞诸如资信登记、专项许可等市场准入限制。
建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三大序列。公路工程施工总承包企业资质设为特级、一级、二级、三级共4个等级。《建筑业企业资质管理规定》第十条规定：“施工总承包序列特级和一级企业、专业承包序列一级企业资质经省级建设行政主管部门审核同意后，由国务院建设行政主管部门审批；其中铁道、交通、水利、信息产业、民航等方面的建筑业企业资质，由省级建设行政主管部门经同级有关部门审核同意后，报国务院建设行政主管部门，经国务院有关部门初审同意后，由国务院建设行政主管部门审批。”审核部门应当对建筑业企业的资质条件和申请资质提供的资料审查核实。
施工总承包序列和专业承包序列二级及二级以下企业资质，由企业注册所在地省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门审批；其中交通、水利、通信等方面的建筑业企业资质，经同级有关部门初审同意后，由省级建设行政主管部门审批。
劳务分包序列企业资质由企业所在地省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门审批。（3）施工监理企业资质管理 监理企业资质是指监理企业的人员组成、专业配置、测试仪器的配备、财务状况、管理水平等方面的综合能力。交通运输部是全国公路工程监理单位资质管理的主管部门，监理单位的资质实行分级管理。公路工程专业监理资质分为甲级、乙级、丙级3个等级和特殊独立大桥专项、特殊独立隧道专项、公路机电工程专项。交通运输部负责公路工程专业甲级、乙级监理资质和公路工程专业特殊独立大桥专项、特殊独立隧道专项、公路机电工程专项监理资质的行政许可工作；省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门负责公路工程专业丙级监理资质的行政许可工作。公路、工程监理企业应当按照其获得的资质等级和业务范围开展监理业务。《监理资质证书》有效期限为4年。监理企业在领取新的资质证书时，应将原资质证书交回原发证机关。破产或者倒闭的监理企业，应将资质证书交回原发证机关予以注销。（4）勘察设计单位资质管理 建设工程勘察设计单位资质分为工程设计综合资质标准、工程设计行业资质标准、工程设计专业资质标准和工程设计专项资质标准4个序列。其中工程设计综合资质只设甲级。工程设计行业资质和工程设计专业资质设甲、乙两个级别。根据行业需要，建筑工程、市政公用、水利、电力（限送变电）和公路行业可设立工程设计丙级。（5）工程咨询单位资质管理 工程咨询单位资格等级分为甲级、乙级、丙级，分31个专业。（6）工程造价咨询企业资质管理 工程造价咨询企业资质等级分为甲级、乙级。（7）工程招标代理机构资格管理 工程招标代理机构资格分为甲、乙两级。（8）从（执）业人员资格准入规定 《公路建设市场准入规定》第十四条规定：“法律、法规对公路建设从业人员的执业资格作出规定的，从业人员应当依法取得相应的执业资格后，方可进入公路建设市场。”交通运输部等有关部门根据“交通发展、社会公认、国际可比、事关公共利益和尽量不与其他部门颁布的职业资格制度冲突”的原则，参照国务院其他行业主管部门建立的职业资格制度，对交通行业重要岗位实行从业资格制度和执业资格制度。目前已有建造师、建筑师、勘察设计注册工程师、造价工程师、监理工程师、注册咨询工程师、项目管理师和部分特殊工种等实行资格准入制度。•1.2.2 公路建设市场运行规则•
市场的运行规则是国家有关机构（立法机构、政府、行业协会等）为了保证市场的正常运行而制定的法律、法规、制度所规定的行为准则，要求进入市场各方必须共同遵守。
1）市场准入规则
由于公路建设的特殊性，我国对公路工程建设市场主体和特殊、重要、关键岗位从业人员实行资格准入制度。只有取得经认可的相应资格才能从业，不允许没有资格、超越资格条件、借用资质从业。如《建筑业企业资质管理规定》第三条规定：“建筑业企业应当按照其拥有的注册资本、净资产、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件申请资质，经审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”《公路建设市场管理办法》（2004年交通运输部第14号令）第十一条规定：“公路建设项目依法实行项目法人负责制。项目法人可自行管理公路建设项目，也可委托具备法人资格的项目建设管理单位进行项目管理。项目法人或者其委托的项目建设管理单位的组织机构、主要负责人的技术和管理能力应当满足拟建项目的管理需要，符合国务院交通主管部门有关规定的要求。”第十三条规定：“公路工程勘察、设计、施工、监理、试验检测等从业单位应当按照法律、法规的规定，取得有关管理部门颁发的相应资质后，方可进入公路建设市场。”《公路建设市场准入规定》第七条规定：“公路建设项目法人必须通过资格审查后方可进入公路建设市场。”第八条规定：“公路建设法人如委托具有相应资格的单位进行建设管理，必须按项目管理权限报交通主管部门核备。经营性公路建设法人应当依法设立有限责任公司或股份有限公司。”取得相应资质或资格，是公路建设市场主体从业的前提条件。
2）市场竞争规则
保证各市场主体能够在平等、诚实信用的基础上进行竞争。如《反不正当竞争法》第二条规定：“经营者在市场交易中，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守公认的商业道德。”《公路建设市场管理办法》第三条规定：“公路建设市场遵循公平、公正、公开、诚信的原则。”
3）市场交易规则
市场交易的规则是：公开、公平和公正交易。如交通运输部颁布的《公路建设四项制度实施办法》第十四条明确规定：“公路建设项目应实行公开招标。国家重点项目和省级人民政府确定的地方重点项目不宜公开招标的，经国务院发展计划部门或省级人民政府批准，可以进行邀请招标。”《招标投标法》第五条规定：“招标投标活动应遵循公开、公正、公平和诚实信用的原则。”第六条规定：“依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。”《公路建设市场管理办法》第四条规定：“国家建立和完善统一、开放、竞争、有序的公路建设市场，禁止任何形式的地区封锁。”第二十一条规定：“公路建设项目法人应当按照公开、公平、公正的原则，依法组织公路建设项目的招标投标工作。不得规避招标，不得对潜在投标人和投标人实行歧视政策，不得实行地方保护和暗箱操作。”
按照以上原则，建立统一开放、竞争有序的市场体系，排除地区保护和部门分割的现象。实践证明，只有切实遵照市场运行规则，在统一规定的条件下，进行公开、公平竞争，才能促进项目建设质量、效率不断提高，从而获得良好的效益，使公路建设步入良性循环的轨道，真正实现与国际接轨。同时，也将促进我国公路行业不断提高自身素质和实力，跻身于优秀土建行业之林。
1.3 建设工程交易中心简介
建设市场交易是业主给付建设费，承包商交付工程的过程，而建设工程交易中心是我国建设市场有形化的管理方式。
建设工程从投资性质上可分为两大类：一类是国家投资项目；另一类是私人投资项目。在西方发达国家，私人投资占了绝大多数，私人投资工程项目管理是业主自己的事情，政府只是监督他们是否依法建设；对国家投资项目，一般设置专门的管理部门，代为行使业主的职能。•1.3.1 建设工程交易中心的性质•
我国是以社会主义公有制为主体的国家，政府部门、国有企业、事业单位投资在社会投资中占有主导地位。建设单位使用的都是国有资产，由于国有资产管理体系的不完善和建设单位内部管理制度的薄弱，很容易造成工程承发包中的不正之风和腐败现象。针对上述情况，近几年我国出现了建设工程交易中心，把所有代表国家或国有企事业单位投资的业主请进建设工程交易中心进行招标，设置专门的监督机构，这是我国解决国有建设项目交易透明度和加强建筑市场管理的一种独特方式。
建设工程交易中心是服务性的机构，不是政府管理部门，也不是政府授权的监督机构，本身并不具备监督管理职能。但建设工程交易中心又不是一般意义上的服务机构，其设立须得到政府或政府授权主管部门的批准，并非任何单位和个人可随意成立。它不以赢利为目的，旨在为建设公开、公正、平等竞争的招投标制度服务，只可经批准收取一定的服务费，工程交易行为不能在场外发生。•1.3.2 建设工程交易中心的作用及功能•
按照我国有关规定，所有建设项目都要在建设工程交易中心内报建、发布招标信息、合同授予、申领施工许可证。招投标活动都需在场内进行，并接受政府有关部门的监督。应该说建设工程交易中心的设立，对国有投资的监督制约机制的建立、规范建设工程承发包行为、将建筑市场纳入法制化的管理轨道有着重要作用，是符合我国实际情况的一种很好的形式。
建设工程交易中心建立以来，由于实行集中办公、公开办事的一条龙“窗口”服务，不仅有力地促进了工程招投标制度的推行，而且遏制了违法违规行为，在防止腐败、提高管理透明度方面起到了显著效果。
1）信息服务功能
信息服务功能包括收集、存储和发布各类工程信息、法律法规、造价信息、建材价格、承包商信息、咨询单位和专业人士信息等。在设施上配备有大型电子墙、计算机网络工作站，为工程承发包交易提供广泛的信息服务。
2）场所服务功能
对于政府部门、国有企业、事业单位的投资项目，我国明确规定，一般情况下都必须进行公开招标，只有在特殊情况下才允许采用邀请招标。所有建设项目进行招标投标必须在有形建筑市场内进行，必须由有关管理部门进行监督。按照这个要求，工程建设交易中心必须为工程承发包交易双方包括建设工程的招标、评定、定标、合同谈判等提供设施和场所服务。《建设工程交易中心管理办法》规定：“建设工程交易中心应具备信息发布大厅、洽谈室、开标室、会议室及相关设施，以满足业主和承包商、分包商、设备材料供应商之间的交易需要。同时，要为政府有关部门进驻集中办公，办理有关手续和依法监督招投标活动提供场所服务。”
3）集中办公功能
由于众多建设项目要进入有形建筑市场进行报建、招标投标交易和办理有关批准手续，这样就要求建设行政主管部门的各职能机构进驻工程交易中心集中办理有关审批手续和进行管理。受理申报的内容一般包括：工程报建、招标登记、承包商资质审查、合同登记、施工许可证发放等。进驻建设工程交易中心的相关部门集中办公，公布各自的办事制度和程序，既能按照各自的职责依法对建设工程交易活动实施有力监督，又方便当事人办事，有利于提高办公效率。•1.3.3 建设工程交易中心的运行原则•
为了保证建设工程交易中心有良好的运行秩序，充分发挥市场功能，必须坚持市场运行的一些基本原则。
1）信息公开原则
建设工程交易中心必须充分掌握政策法规，工程发包、承包商和咨询单位的资质、造价指数、招标规则、评标标准、专家评委库等各项信息，并保证市场各方主体都能及时获得所需要的信息资料。
2）依法管理原则
建设工程交易中心应严格按照法律、法规展开工作，尊重建设单位依照法律规定选择投标单位和选定中标单位的权利。尊重符合资质条件的建筑业企业提出的投标要求和接受邀请参加投标的权利。任何单位和个人不得非法干预交易活动的正常进行。监察机关应当进驻建设工程交易中心实施监督。
3）公平竞争原则
建立公平竞争的市场秩序是建设工程交易中心的一项重要原则。进驻的有关行政监督管理部门应严格监督招标、投标单位的行为，防止行业、部门垄断和不正当竞争，不得侵犯交易活动各方的合法权益。
4）属地进入原则
按照我国有形建筑市场的管理规定，建设工程交易实行属地进入。每个城市原则上只能设立一个建设工程交易中心，特大城市可以根据需要，设立区域性分中心，在业务上受中心领导。对于跨省、自治区、直辖市的铁路、公路、水利等工程，可在政府有关部门的监督下，通过公告由项目法人组织招标投标。
5）办事公正原则
建设工程交易中心是政府建设行政主管部门批准建立的服务性机构，须配合进驻的各行政管理部门做好相应的工程交易活动管理和服务工作。要建立监督制约机制，公开办事规则和程序，制订完善的规章制度和工作人员守则，发现建设工程交易活动中违法违规行为，应当向政府有关部门报告，并协助进行处理。•1.3.4 建设工程交易中心运行程序•
按照有关规定，建设项目进入建设工程交易之后其运行程序如图1.1所示。
①拟建工程得到计划管理部门立项（或计划）批准后，到中心办理报建备案手续。工程建设项目的报建内容主要包括：工程名称、建设地点、投资规模、资金来源、当年投资额、工程规模、工程筹建情况、计划开工和竣工日期等。图1.1 建设工程交易中心运行程序
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