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作者:巫永平

出版社:清华大学出版社

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《公共管理评论》(第二十卷)

《公共管理评论》(第二十卷)试读:

内容简介

《公共管理评论》是由清华大学公共管理学院组织编写、清华大学出版社出版的一份公共管理和公共政策研究的专业学术出版物。第二十卷共收录7篇

论文

、5篇书评。所收录的论文反映了国内外公共管理前沿的一些研究领域的最新进展,包括移民政策、慈善组织、社区自治、政府社交媒体等问题。书评是对5本与公共管理相关著作的介绍和评价。论文社会政策和移民政策的互补性:一个对2015年欧洲难民危机的政治经济学解释蒙 克[1]

摘 要:2015年由中东动荡形势所引发的欧洲难民危机,其深层原因只有在欧洲福利国家和全球化条件下国际移民之间长期互动和矛盾的背景下才能得到理解。本文通过回顾关于国际移民对福利国家影响的历史和理论文献,建立一个关于社会政策和移民政策之间互补和互动的政治经济学分析框架,将移民政策视为广义福利国家的重要组成部分,指出造成欧洲难民危机的重要原因之一,就是欧洲各协调型市场经济国家采取的“福利国际主义+限制性移民政策”的政策组合,其一方面通过给予外国公民高额福利吸引了海外难民的到来;另一方面却又凭借严苛的移民筛选机制将大部分申请者拒之门外。前者激起欧洲各国国内反移民力量的强烈反对,后者又引发了国际舆论对欧洲处理难民问题的道德指责,欧洲各国政府由此陷入内外交困的矛盾境地。避免类似难民危机的再次发生,长期来看只能通过改革针对国际移民的吸纳和福利体制,但这一改革却注定会因为社会政策和移民政策两个领域之间强烈的互补性而困难重重。

关键词:洲难民危机 全球化 国际移民 社会政策 移民政策一、引 言

从2015年夏季开始,随着中东军事行动的升级,大量来自叙利亚和伊拉克的难民为躲避战火而涌入欧洲。仅截至8月底,主要欧洲国家就已经收到超过53万份的难民庇护申请。难民的大量涌入给欧洲各国造成了极大压力:欧盟担负救济国际难民的道义责任,然而各成员国却出于国内反移民力量的抵制、难民接收后不确定的政治和经济后果,以及国家安全等种种原因,在接收多少和如何接收等问题上无法达成一致。政府行动的拖延使得难民的逃难之路历尽艰辛,屡次发生的难民死亡的人道主义悲剧让国际社会使用了“欧洲难民危机”(European refugee crisis)一词来概括目前的严重事态:它既是中东难民的生存危机,又是欧洲各国和欧盟的治理危机。

此次危机的产生,中东局势动荡固然起到了触发作用,但本文认为,根本原因还在于欧洲各国的福利体制和移民政策。的确,如果我们仅仅关注国际局势的不稳定,无法解释下图所显示的各欧洲国家所承受的不同的难民压力:为什么唯独德国、法国、瑞典等国接收到了数量最多的难民申请,而希望前往英国、荷兰以及瑞士的中东难民却数量较少?换言之,为什么同样的国际局势动荡,对欧洲各国造成的难民压力却是不同的?造成这种区别的原因,并不是人们通常所认为的经济、人口或是地理因素。首先,上述国家都是经济发达国家;其次,德、法、英三国各自的人口总量分列欧盟第一到第三位,而英国接收的避难申请却远低于德、法两国;最后,也许有人会认为申请去英国避难的人数较少是因为它比德、法距离中东更远,且英吉利海峡将其与欧洲大陆隔离开来,于是地理上的阻隔降低了难民前往该国的意愿。然而这一论点无法解释为何更为遥远、且同样被海域阻隔的瑞典能够收到如此多的避难申请。总而言之,要解释为何欧洲各国面临不同的难民压力,我们需要探讨各国国内的政治和政策因素,尤其是管控全球化条件下国际移民流动及其福利待遇的制度和政策。这需要回顾全球化时代国际移民对福利国家影响的相关文献。欧洲主要国家接收的难民申请数量(2015)资料来源:BBC官方网站http://www.bbc.com/news/world-europe-34131911

全球化可理解为货物、资本、人和知识的全球性流动[2]。它是任何国家在制定内外政策时都不可忽略的因素。那么全球化如何影响旨在保障公民社会福利的社会政策以及作为这些政策的制度和组织载体的福利国家?大量文献已经讨论了物(即资本和货品)的全球流动对福利国家的影响[3],本文无意赘述。出于解释本次欧洲难民危机的目的,本文将着重探讨人的全球流动(即国际移民)及其与福利国家的关系。有学者认为,国际移民提供了年轻劳动力,缓解了国内人口的老龄化趋势,从而应被视为福利国家的救星。但也有观点指出,国际移民瓦解了国内人群的相互认同,进而降低了各群体间通过收入再分配实现风险共担的意愿,因此其对福利国家的存续是一大威胁,就如弗里德曼所说“自由的国际移民和福利国家,二者不可兼得”。[4]

人员的全球化究竟如何影响福利国家,特别是其针对国际移民的福利政策,以及这种影响如何帮助我们理解当前的难民危机,本文将采取历史和理论结合的视角,回答这些核心问题,其结构如下:①明确当前的国际移民与历史相比究竟有何特点;②基于政治经济学文献,本文将辨析国际移民对福利国家的益处和弊端;③基于所回顾的史实和理论,本文将提出一个解释不同福利国家对国际移民不同政策反应的理论框架,着重于社会政策和移民政策的互补性;④这一框架将被应用于帮助我们理解此次的欧洲难民危机,尤其是解释各欧洲福利国家为何会面临不同的难民压力。二、国际移民:历史与现状

国际移民是全球化进程中的核心组成部分,它是当今很多西方国家政治辩论中极为重要,也是极为敏感的议题,常常激起选民和政客的不满、焦虑甚至恐惧,仿佛外国人的成批到来是一个他们从未见过的惊悚奇观。其实,仅就数量上来说,当今的国际移民潮与历史上的跨国移民相比不算什么。历史上最大的国际移民发生在20世纪初。以美国为例,20世纪10年代外国移民占美国人口比例是15%,这一数字到了20世纪90年代末只是略高于10%[5]。下表显示了美国在过去两个世纪中各个时代的移民数量,最大的移民潮发生在“一战”前的20世纪10年代,这个10年为美国带来了将近880万外国人,该水平直到20世纪末都未被超过。20世纪初的国际移民大潮不难理解:那时针对外来移民的政府管制尚未建立,护照、签证和工作许可等如今旅行必备的文件更是闻所未闻[6]。在19世纪和20世纪之交的先辈也许会讪笑如今人们对外来移民的惊惧是神经过敏。表 美国接收的国际移民(1820—1996)年代数量/人1820—1830143 4391831—184059 91251841—18501 713 2511851—18602 596 2141861—18702 314 8241871—18802 813 1911881—18905 246 6131891—19903 687 5641901—19108 795 3961911-205 735 8111921-304 107 2091931-40528 4311941-501 035 0391951-602 515 4791961-703 321 6771971-804 493 3141981-907 338 0621991-966 146 215资料来源:摘自Richard Staring. Flows of People: Globalization, Migration, and Transnational Communities.//Kalb D, Staring R. The Ends of Globalization:

Bringing Society Back In. Oxford:Rowman & Littlefield, 2000:204.

难道今天人们对于国际移民的担心纯粹是大题小做吗?也不尽然。目前的国际移民也许在量上无法与其历史先例相比,但是它在一个层面上却是独一无二的,就是移民构成在种族和文化上的多样性。“二战”前前往美国的移民基本上来自欧洲,如英国、爱尔兰、意大利和俄国,他们为了逃避家园的战乱和革命前往新世界。那时的国际移民其实还称不上“国际”二字,至多算是一个“欧洲”现象。而今天的国际移民却大不相同。交通和通信技术的发达,再也没有什么距离是无法跨越的天堑。移民真正成为一个“全球”现象,不仅仅是欧洲,越来越多的国家和地区加入进来。今天绝大多数的前往美国的移民都拥有拉美和亚洲背景[7]。移民成分的多样化带来了一个重要问题,就是移民引致的文化多元(immigration-induced cultural diversity)。

在这一文化和族群多元的背景下,我们才可以理解今天人们对于国际移民会对国内生活特别是福利保障造成威胁的担忧。按照福利国家政治理论奠基人托马斯·马歇尔(T.H.Marshall)的看法,福利国家的运转依赖公民的贡献(如税收),而公民之所以同意国家拿走自己一部分的财富去救济和保障另一部分公民,乃是出于相信这部分公民也和他们自己一样,是享有同样文化遗产、同样价值观念的共同体中的成员[8]。这种出于共同体的成员身份而获得社会保障的权利,就叫作“社会公民权”(social citizenship)。所谓福利国家,就是保障社会公民权之实现的国家权力的运用及其制度表现。如果福利国家的合法性基础在于一种共同体成员间的纽带和感情,那么引入了大量陌生人、异族人从而不断稀释这种共同体的国际移民浪潮难道不会降低公民为福利国家贡献自己收入的意愿,从而最终导致福利国家的倾覆吗?换言之,如果福利国家在它过去150年的历史里都是在民族国家(nation-state)的基础之上建立的,那么持续侵蚀这一基础、不断瓦解民族国家纯洁性的国际移民大潮岂不正是福利国家的大敌[9]?

这种担心并非空穴来风。的确,世界上福利国家的典范,例如,瑞典、挪威和丹麦,都存在于种族、宗教、语言都十分单一的北欧世界。与之相反,作为多元民族和文化熔炉的美国,尽管经济发展程度更高,却从来都没有建立能与欧洲大陆媲美的福利体制。当然,左派学者也许会告诉我们北欧和美国在福利国家成熟程度上的差异乃是出于他们各自工人运动力量大小不同:北欧工会力量强大,支持代表工人利益的社会民主党长期执政,有利于劳方的福利政策自然会得到推行,而美国的工会运动长期式微,这就是为何桑巴特会问道:“美国为何没有社会主义”的原因。这一观点有其道理,但仍然无法消除种族和文化多元对于福利国家的重要性。我们甚至可以认为文化和族群的多样是福利国家发展和工会运动力量这两者共同的原因——多元种族和文化一方面降低了人们支持福利国家的意愿;另一方面还降低了不同民族的工人之间的相互认同,从而削弱了工人的凝聚力,打击了工会力量。因此诉诸工会力量不是对上述认为种族单一有利于福利国家发展的论点的有力反驳。三、国际移民和福利国家:友耶?敌耶?

在讨论了国际移民的基本背景及其所造成的忧虑之后,我们来辨析关于国际移民如何影响福利国家的各种观点。首先要讨论的是认为国际移民有利于福利国家的看法。这一看法认为国际移民之所以是福利国家的福音,是因为它能够缓解西方发达国家由于低生育率和高预期寿命带来的人口老龄化[10]。人口老龄化对福利国家造成了全面的压力,因为老龄化意味着人口中比例越来越少的活跃劳动力能够通过税收支持福利国家各个项目的开支,同时也意味着越来越多的寿命越来越长的老年人需要更多的养老和医疗服务。这些因素叠加的后果就是福利国家的财政不堪重负。

通过引进国外年轻的劳动力,国际移民至少在短期内能够缓解上述问题。例如,一项针对前往加拿大的移民的年龄结构的研究表明,尽管移民的年龄构成时常处于变动状态,但是总体上看移民还是要比加拿大本地居民年轻,因此他们相信国际移民有助于减轻加拿大特定劳动力市场上的短缺问题[11]。然而该研究同时也承认,想要依靠国际移民解决加拿大的人口老龄化问题是不切实际的。的确,人口学家已经达成共识,如果仅仅依靠注入外国年轻人来缓解人口老龄化,需要引进的人口数量将无比庞大。例如,据测算,仅仅是把2050年德国的人口年龄结构保持在其2005年前后的水平,2020年前每年德国需要招揽30万年轻人,而接下来的30年直到2050年,这一数字则需上升到每年50万人[12]。如此大规模的外来人口引进,姑且不论是否能找到供应源,单是对他们的整合就是德国社会自身难以承受的。因此,国际移民只能在短期内缓解人口老龄化对福利国家的压力,长期来说它的作用可能只是杯水车薪。

至于国际移民对福利国家的威胁,一般有如下三个方面。

首先我们来看由移民所导致的文化多元所造成的影响。前文已经提到,人们有理由相信国际移民造成的文化和种族多元可能会降低人们支持福利国家的意愿,毕竟后者会取走他们一部分的收入去支持一些他们很少认同的外来人。事实果真如此吗?一项运用世界价值观调查(World Values Survey)和欧洲社会调查(European Social Survey)的数据的分析揭示了受访者对外来移民和福利国家的态度[13]。该分析发现,尽管公众时常会表现对移民的敌意,但是没有证据显示对于福利国家的支持在移民拥入后下降。该分析将民众对福利国家的这种持续支持归结于福利国家本身。也就是说,福利国家的存在本身就具有整合外来移民的作用,其通过促进社会公平从而增强国内各族群之间的信任和认同。这告诉我们所谓本国人对外来移民的认同不是固定不变的,这种认同会受国内制度的塑造。因此,思考国际移民对福利国家的影响,必须同时考虑国内制度的作用。本文的第三部分将回到这点讨论。

如果文化多元不是国际移民对福利国家施加的真正压力,那么威胁也许来自于移民潮对国内劳动力市场的影响。对于外国移民最多的指责就是他们的大量拥入会拉低工资的市场水平,同时造成本地工人失业,而这又增加了当地的失业救济系统的负担。有学者的实证研究证明这些看法言过其实了[14]。首先,移民参与的大多是本地工人本来就不愿意承担的工作,例如,农业、建筑业以及许多社会地位不高的服务业岗位。因此指责外来移民从本国工人手上“抢夺”工作是不公平的。其次,就如下文将要讨论的,移民群体的失业率要远高于本国人群的失业率。因此,真正的问题不是太多的移民抢夺了劳动机会,而是过少的移民能够融入当地劳动力市场。最后,在移民确实会与当地工人竞争的劳动力市场部门——需要高劳动技能的工作岗位,移民和本地工人的待遇其实是一样的,因此关于移民会拉低工资水平的说法是不正确的。基于这些理由,我们可以总结说,国际移民造成的劳动力市场替代和失业最多只发生在劳动力市场的个别领域,任何关于国际移民如何影响劳动力市场运行的概括性论断都是欠考虑的。

国际移民对福利国家造成威胁的最后一个方面,是移民人群给福利国家带来的财政负担。衡量外国移民融入本国社会的重要指标之一是所谓的劳动力市场融合度(labor market integration)。如果一个移民无法在本国劳动力市场上找到工作,他势必会成为该国福利系统的使用者和依赖者。换言之,移民群体的高失业率意味着移民群体的高福利依赖率。有学者对德国失业数据进行了分析,发现国际移民的失业率与德国居民的失业率之间的差距从1993年开始就不断扩大。2003年,外国人的失业率达到21.5%,是德国人失业率(10.1%)的2倍。这一失业率的差别所造成的结果就是外国移民的高福利依赖率。例如,在1996年,外国人仅占德国劳动人口的9.8%,但他们却构成了社会救济申领人群的23.5%。瑞典和美国也面临相似的移民福利依赖问题。在瑞典,移民和本国人的失业率之间的差距在20世纪90年代持续增大,并于1998年达到顶点,在这一年移民失业率已经4倍于本国居民失业率。于是,在整个20世纪90年代,仅占瑞典人口约5.4%的外国移民,占用了该国将近1/2的社会救济支出[15]。类似的,在1998年,占美国家庭总数9%的移民家庭使用了14%的社会服务[16]。总而言之,由于语言障碍、工作技能以及教育程度种种原因,外国移民常常难以完全融入移民接受国的劳动力市场,由此造成的较高的福利依赖率使得国际移民成为福利国家的财政负担。四、福利国家如何应对国际移民:一个解释框架

综上所述,国际移民对福利国家造成的压力,不在于降低选民对福利国家的支持程度,也不在于移民对本地工作的抢夺。真正的威胁来源于难以融入移民接受国经济生活的外来人口对福利国家资源的占用和消耗。面对这样的压力,福利国家是如何应对的呢?本文认为,面临随国际移民而来的财政压力,西方福利国家的反应一般有两类:福利沙文主义(welfare chauvinism)和福利国际主义(welfare internationalism)。所谓福利沙文主义,是一系列限制外来移民使用本国社会福利资源的措施的总称。例如,美国在1996年的福利改革法案要求,1996年8月22日之后到达美国的外来移民在5年内都无权利申请食物券(food stamp)和补充性收入现金补贴(Supplemental Security Income)。有测算表明,1996年,美国福利改革法案所节约的540亿美元福利支出,其中有1/2都来自于限制和削减移民的福利权利[17]。

与福利沙文主义相反,福利国际主义承认外来移民的福利权利,旨在接纳和包容国际移民,其多见于欧洲的发达福利国家。例如,尽管瑞典在20世纪90年代末期限制了寻求庇护者(asylum seekers)申请失业救济的权利,并在一定程度上造成了该国在劳动力去商品化指数(decommodification index)在同一时期的略微下降,但是这一限制却不适用于其他门类的合法外国移民,例如,为家庭团聚而来的移民,以及欧盟区内享有宪法性移民权利的成员国公民。又如,在1993年的法国,政府内部希望限制外国居民使用法国医疗资源的提案被以社会事务部长为首的反对势力挫败。基于这些案例,有学者总结说,尽管存在排斥国际移民的压力,大体来说在欧洲大陆的福利国家,外国移民和本国居民在福利权利享有方面的差异基本可以忽略不计[18]。这就提出了一个有趣的问题:为什么在美国这样的自由式福利国家(liberal welfare states),在面对国际移民时会存在各种违背自由主义原则的福利沙文主义,反而欧洲大陆的那些保守式福利国家(conservative welfare states)却“拥抱”了与保守气质格格不入的福利国际主义?我们如何解释发达福利国家对国际移民的不同政策态度(即采取福利沙文主义还是福利国际主义)?

现有的文献希望利用艾思平安德森(Esping-Anderson)的福利国家分类回答这一问题[19]。这一分类区分了福利资本主义的三个世界,包括盎格鲁-撒克逊民族的自由式福利国家,处于欧洲中部和南部的保守式福利国家和北欧的社会民主式福利国家[20]。基于该分类,学者们认为,正是自由式福利国家和欧洲大陆的福利国家在制度设计上的区别,决定了二者对国际移民不同的态度。自由式福利国家大量的社会福利项目采用了以收入水平决定享用资格的原则(means-tested,即低于一定收入水平即可申领社会福利),因此很多低收入的外来移民可以很容易地使用这些福利项目,这就迫使自由式福利国家必须限制移民的福利权利,以便控制福利支出和成本。与自由式福利国家不同,欧洲大陆的尤其是保守式福利国家,其福利项目的组织采用的是社会保险原则,即工人必须要工作一段时间、缴纳了一定时长的社会保险之后,才有资格使用社会福利项目。因此至少在短期内,外来移民没有资格申领很多社会福利项目,从而不会对福利国家造成很大的财政压力,于是欧洲福利国家才不会很容易地就像美国一样通过采取限制福利权利的沙文主义措施排斥外来移民。

上述解释的缺陷在于其过于强调养老保障的重要性。的确,欧洲的养老保障组织多是依循社会保险的原则,养老金的申领需要在工作岗位上缴纳数十年的养老保险。但是,就如我们在本文第二节所看到的,外国移民对福利国家的财政压力主要来自于其对失业保险和社会救济的领取,而这两种福利项目不管在自由式福利国家还是在欧洲的社会保险福利国家,其组织原则的区别都不大,都是在一定收入水平之下或工作较短时间就能申领的。因此我们不能用在欧洲和北美不同福利国家类别解释二者不同的对国际移民的政策态度。

本文提出一个替代性的解释框架,认为福利国家对待国际移民的不同态度(是采取福利沙文主义,还是采取福利国际主义)取决于其执行限制性或选择性移民政策的能力(restrictive/selective immigration policy)。所谓选择性移民政策,就是一个国家以财产、技能、受教育程度等指标为要求挑选其所需要的移民的边境控制政策。由于其能够从一开始就把该国不需要的移民挡在国门之外,因此又称限制性移民政策。如果一个国家能够通过严格的限制性移民政策在最开始就防止可能成为福利依赖者的外国移民入境,它就没有必要限制移民的福利权利,从而显示一种福利国际主义。但是如果一个国家无法严格执行这样的选择性移民政策,大量依赖社会福利移民的拥入就会迫使其削减移民的福利权利,从而展现一种福利沙文主义。那么,又是什么因素决定了一个国家推行选择性移民政策的能力呢?本文认为是这个国家内部的各社会力量和规制社会力量影响公共政策制定的政治结构。一个国家需要什么样的移民,取决于该国企业的生产策略和该国经济体的产业结构。如果一个国家的企业主要依赖低技能的大规模标准化生产作为其国际竞争策略,就需要大量的低技能廉价劳动力,大量的国际移民正好能满足商业界的这个需要。至于其所造成的福利依赖问题,则可以由全社会承担。因此,如果这时该国的政治制度允许商业雇主影响公共政策的制定,严格的限制性移民政策就很难出现。相反,如果一个国家的企业的国际竞争优势在于高技能专业性劳动力在利基市场(niche market)的运用,这些企业就会试图推动选择性移民政策,从而引进其所需要的高技能劳动力。

本文的这一解释有一个重要的意涵,即移民政策应被视为广义的福利国家的重要组成部分。这一观点的理论基础是所谓的“福利功能”概念(welfare function)[21]。这一概念意在指出,福利国家不仅包括传统意义上的、专门致力于影响公民福利的政策门类(如各种社会保险项目),还应该涵盖许多对社会福利有间接影响的政策。贸易政策可以用来说明这一概念。国际贸易对国内市场的冲击会影响公民的就业和收入,从而间接地影响公民的社会福利。因此,旨在保证国内市场稳定进而公民就业和收入稳定的贸易保护政策(protectionist trade policy),事实上在执行社会福利保障的功能。换言之,贸易保护政策和社会保障政策是“功能上的对等物”(functional equivalents)。受“福利功能”这一概念的启发,本文认为限制性移民政策,由于其能够处理来自国际移民的对福利国家的财政压力,因此也是社会保障政策功能对等物,应该被纳入对福利国家的分析之中(如福利国家对国际移民的不同态度)。

因此,本文提出如下理论框架:面对国际移民所施加的财政压力,能够推行限制性移民政策的福利国家会“拥抱”福利国际主义,承认移民的福利权利;而无法执行这样的移民政策的福利国家只能采用福利沙文主义政策,限制移民的福利权利和削减针对移民的福利开支。德国就是第一类推行“选择性移民政策+福利国际主义”政策组合的典型国家。1993年德国修订了其国际移民法,限制了能够进入德国的国际移民类别。这次修订使得德国能够更好地控制国际难民等类别的入境,并且将所吸引的移民主要控制在符合劳动力市场要求的技能门类,包括护理和教育[22],从而标志德国的移民政策从基于血统身份向基于劳动力价值(utility-based)的转变。至于技术类国际移民所能享受的福利项目,则基本与德国本地工人无异,体现了一种福利国际主义的原则。德国的选择性移民政策反映了依赖高技能劳动力进行生产的国内企业主的需要,因为德国本来就是专长于国际市场中高附加值的利基部门的协调型市场经济体(coordinated market economy)[23]。这种限制性的移民政策同时也反映了向强大工会团体的妥协,因为工会一直担心拥入大量廉价移民会稀释工会团结,减少工会的讨价还价能力。企业家和工会的这些利益考量,经由德国的统和主义制度安排反映到国家的政策制定层面,催生了上述的选择性移民政策[24]。

与德国形成对比的是美国。美国在1993年所做的不是限制移民的进入,而是通过修订福利法案从而削减移民的福利权利。美国无法推行严格的移民控制的原因在于该国的多元主义政治制度。的确,美国的移民政策常被批评是“无效和象征性的”,在其严格控制外来人口入境的表面下,其实隐藏无数的漏洞和后门可资利用[25]。这些漏洞方便的是一部分州和企业利益,他们需要大量的廉价劳工的流入以控制生产成本。这种依靠低技能劳动力的生产方式也和资本主义多样性(Varieties of Capitalism)文献中关于作为自由型市场经济(liberal market economy)代表的美国倚赖的标准化、大规模的福特主义生产战略的论断是一致的。这些利益集团之所以能够影响美国移民政策的制定,原因就在于美国的多元主义政治制度,这种制度给予了个别的社会利益集团大量进入政策制定过程的机会。五、讨 论

本文讨论了作为全球化重要组成部分的国际移民如何影响福利国家。国际移民对福利国家的挑战不在于通过增加文化和种族多样性从而稀释民族国家,也不在于通过带来廉价劳动力从而冲击国内劳动力市场。国际移民真正的挑战在于经由移民福利依赖所带来的对福利国家的财政负担。因此,要研究福利国家如何受国际移民的影响,需要研究福利国家如何应对这种财政负担。本文认为,福利国家采取哪种应对方式——福利沙文主义还是福利国际主义,取决于它是否能推行限制性的移民政策,而执行这种移民政策的能力又取决于该政治经济体内部的社会力量和政治制度。本文通过比较德国和美国两个案例检验了这个假说。但很明显,未来的研究可以通过更大范围的统计分析验证这一假说的正确性。

将这一理论框架应用于此次欧洲难民危机,我们可以解释如下两组事实。首先,作为协调型市场经济的国家,如德国、法国、意大利和瑞典,由于其依赖于制造业技术工人的生产策略,他们采取了“福利国际主义+限制性移民政策”的政策组合。福利国际主义原则下针对外来移民优厚的福利待遇,吸引了大量难民前往避难。这解释了为什么这些国家比英国、荷兰和瑞士等遵循福利沙文主义的自由型市场经济国家接收到了更多的难民申请,从而承受了更多的难民危机带来的压力(参见前图)。其次,由于福利国际主义必然是与限制性移民政策相联系的,因此,上述协调型市场经济国家尽管许诺国际移民优厚的福利待遇,从而吸引了大量避难申请,但他们实际批准入境的国际移民比例其实是低于其他国家的。例如,在2014年,德国、法国和意大利分别只批准了41.6%、21.6%和58.5%的避难申请者,远低于采取更开放移民政策的荷兰(66.7%)与瑞士(70.5%),这二者由于采取福利沙文主义原则,并没有给予外来移民丰厚的福利待遇,因此他们并不担心造成移民对政府福利的依赖,从而敢于接纳更多移民[26]。这就是当前欧洲难民危机的政策根源:以德国为代表的协调型市场经济国家,一方面通过福利国际主义吸引了大量难民前来;另一方面他们严苛的限制性移民政策又将大量避难申请者拒之门外。换言之,“福利国际主义+限制性移民政策”的政策组合在解决难民危机的过程中是自相矛盾的。

因此,要避免类似的难民危机在未来重演,欧洲国家至少要对两个政策领域同时进行调整:社会政策和移民政策,这是由二者强烈的互补性决定的。但本文对这项改革成功的可能性持谨慎态度。首先,由于改革涉及至少两个政策领域,难度较大;其次,本文的分析显示,针对外来移民的社会政策和移民政策之间采取怎样的互补形式,根本上取决于该国经济体的生产策略和支持该种策略的社会和政治力量。如果这些力量不支持改革的方向,改革一定难以推行。本文认为克服改革阻力的可能因素有两个:一是结构性的经济因素,如果欧洲的去工业化进程能够改变德、法等国依赖出口型制造业的生产策略,其苛刻的旨在挑选高技能工人的限制性移民政策就存在松动的可能;二是国际性的政治因素,如果欧盟如德国总理默克尔所呼吁的那样,在欧洲层面立法,强制要求各成员国遵守更为“统一”(unified)的移民政策,该政策领域的“欧洲化”(Europeanization)进程也许能够克服各国国内阻力,从而主导政策变迁进程。Complementarity Between Social Policy and Immigration Policy: A Political Economy Explanation of the European Refugee CrisisMeng Ke

Abstract: The European refugee/migrant crisis in 2015, triggered by military escalation in Middle East, can only be understood when taking into account the pressure imposed on advanced welfare states in Europe by globalization. Drawing on the historical literature and theoretical debates on the impacts of international immigration on the welfare state, this article formulates a political economy framework that focuses on the complementarity between social policy and immigration policy. It argues that the root cause of the present refugee crisis lies in the policy package of welfare internationalism and restrictive immigration policy adopted by many coordinated market economies in Europe. This policy regime attracts applications of international refugees by promising them generous welfare benefits, while shunning many away by only selecting those with required qualities. This approach,therefore, is self-defeating in solving the European refugee crisis.

Key Words: European refugee crisis; globalization; international migration; social policy; immigration policy

[1] 清华大学公共管理学院助理教授,E-maill:ke.meng@stx.ox.ac.uk。

[2] International Monetary Fund. Globalization: Threats or Opportunity, Washington, D.C.: IMF Publications, 2000.

[3] 对该文献的综述请参见Brady David, Jason Beckfield, Martin Seeleib-Kaiser. Economic globalization and the welfare state in affluent democracies, 1975—2001. American Sociological Review, 2005, 70(6): 921-948.

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[13] Markus Crepaz. Trust Beyond Borders: Immigration, the Welfare State, and Identity in Modern Societies. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2008: 6-7.

[14] Thomas Faist. Migration in Contemporary Europe: European Integration, Economic Liberalization, and Protection//Klausen J, Tilly L. European Integration in Social and Historical Perspective: 1850 to the Present. Oxford: Rowman & Littlefield, 1997: 230-259.

[15] 对德国和瑞典失业人口构成的分析,请参见Markus Crepaz. Trust Beyond Borders: Immigration, the Welfare State, and Identity in Modern Societies. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2008: 218-228.

[16] George Borjas. Heaven's Door: Immigration Policy and the American Economy. Princeton: Princeton University Press,1999: 108.

[17] George Borjas. Heaven's Door: Immigration Policy and the American Economy. Princeton: Princeton University Press,1999: 108.

[18] Keith Banting. Looking in Three Directions: Migration and the European Welfare State in Comparative perspective//Bommes M, Geddes A. Immigration and Welfare: Challenging the Borders of the Welfare State. London: Routledge, 2000: 119-141.

[19] Keith Banting. Looking in Three Directions: Migration and the European Welfare State in Comparative perspective//Bommes M, Geddes A. Immigration and Welfare: Challenging the Borders of the Welfare State. London: Routledge, 2000: 119-141.

[20] Gosta Esping-Andersen. Three Worlds of Welfare Capitalism. Oxford: Oxford University Press, 1999.

[21] Elmar Rieger, Stephan Leibfried. Limits to Globalization: Welfare States and the World Economy. Cambridge: Polity Press, 2003: 64.

[22] Markus Crepaz. Trust Beyond Borders: Immigration, the Welfare State, and Identity in Modern Societies. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2008:214.

[23] 资本主义多样性文献将西方发达国家区分为两类:协调型市场经济(coordinated market economy)和自由型市场经济(liberal market economy)。前者代表是德国、法国、意大利、北欧三国国家,特点是银行为主的金融体系,强工会为特点的劳资关系,生产策略倚赖专业型技能的制造业部门;后者代表是美国、英国、加拿大、瑞士等国,特点是金融体系以证券市场为主,工会影响力低,生产策略以采用通用型技能的服务业部门为主。参见Peter Hall, David Soskice. Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage. New York: Oxford University Press, 2001.

[24] Thomas Faist. Migration in Contemporary Europe: European Integration, Economic Liberalization, and Protection//Klausen J, Tilly L. European Integration in Social and Historical Perspective: 1850 to the Present. Oxford: Rowman & Littlefield, 1997: 241.

[25] Cornelius W A, Tsuda T. Controlling Immigration: the Limits of Government Intervention//Cornelius W A, Martin P L, Hollifield J F. Controlling Immigration: A Global Perspective. Stanford: Stanford University Press, 2004: 42.

[26] 该数据来自于Eurostat,摘自The Economist官方网站http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2015/09/daily-chart.治理结构对慈善组织透明度的影响——基于中国公募基金会的实证研究华若筠[1] 邓国胜[2]

摘 要:慈善组织的透明度问题是学术界长期关注的重点。基于文献研究,本文提出治理结构是影响慈善组织透明度的重要因素等理论假设,并运用中国公募基金会的数据,对此进行了实证研究,结果表明:首先,慈善组织理事会的权力配置对于透明度确实存在影响;其次,监事和外部理事对透明度的作用并不显著;最后,执行层的薪资与透明度呈负相关关系。

关键词:治理结构 慈善组织 透明度一、引 言

近年来,频现的慈善丑闻引发了公众和学者对慈善组织透明度的高度关注[3]。一些调查表明:①公众对慈善组织的透明度确实存在不满;②这种不满会影响公众的捐款行为[4]和组织的合法性[5]。鉴于透明对慈善组织和慈善事业发展的重要影响,不少学者对如何提升慈善组织的透明度进行了研究[6]。然而,正如Saxton、Guo、 Verbruggen、Christiaens和Milis等学者指出的,这方面的研究依然是不足的:①已有研究大多集中于外部环境和组织特征对透明度的影响[7],而极少涉及组织内部的治理机制对透明度的影响;②部分变量对透明度的影响在不同文献中呈现彼此矛盾的结论[8];③已有的实证研究均未对“透明度”这一构念的测量给出信度和效度的检验结果,且其关注的透明度仅仅局限于财务信息的披露。对此,本文试图进一步补充和拓展慈善组织透明度的研究:①关注内部治理机制对慈善组织透明度的影响。特别是根据慈善组织的特点提出了“非物质索取权”概念,对所有权理论[9]进行了拓展;②将慈善组织的财务透明度拓展为组织整体情况的透明度;③运用中国公募基金会的数据对所提出的理论假设进行了检验。二、文献综述

以往学者们主要从环境影响和组织特性两个层次分析慈善组织透明度的影响因素。在环境影响的层面,Verbruggen、Christiaens和Milis依据资源依赖理论和制度同形理论解释了慈善组织遵从信息披露标准的原因。研究表明,对补贴、财务借贷[10]、捐赠的依赖程度[11]以及是否拥有独立审计与慈善组织遵守财务信息披露规则的程度正相关[12]。Healy和Palepu指出市场竞争、竞争对手信息披露的相对开放程度以及信息披露所产生的风险显著影响透明度[13]。Garcia等学者指出,慈善组织的透明度受法律规定的严格程度、第三方评估的压力的影响[14]。在组织特性的层面,Flack和Behn均指出慈善组织的项目运作领域(行业因素)对其透明度有重要的影响:教育[15]和医疗慈善组织的年报信息的披露程度更高。通过对646家澳大利亚昆士兰州注册的慈善组织的调查,Flack还发现,信息披露程度与捐赠收入的规模和组织对捐赠的依赖程度相关[16]。Behn通过调查261家美国慈善组织发现,资产规模、借贷率、公益事业支出率、薪酬支出率与透明度正相关[17]。Saxton和Guo等学者的研究发现,全国性慈善组织的透明度正在迅速提高[18],而地方性慈善组织提高透明度的实践却十分缓慢[19]。Saxton等运用了“策略—能力—治理”框架,通过分析40家中国台湾慈善组织的数据探究了慈善组织信息披露的影响因素。他指出,低借贷率、规模小、理事会规模大且拥有更少外部成员的组织显示了更高的透明度。公益事业支出、盈利能力、独立审计对透明度无显著影响[20]。他的研究中显示一些与已有研究相反的结论,如借贷率、组织规模、理事会规模和独立审计对透明度的影响。以上相互矛盾的研究结论,一方面,与这些研究基于不同地区、不同时期的数据有关;另一方面,可能也与以往的理论分析框架的局限性有关。三、理论假设(一)内部激励与透明度

1.固定薪资激励

组织内部的激励机制主要分为固定薪资激励和剩余索取权激励两种。很多以企业为样本的研究发现,执行层固定薪酬与信息披露程度之间呈正相关关系[21]。但是对于我国的慈善组织而言,逻辑却不一样。现代慈善事业在中国刚刚起步,公众对现代慈善的理念仍然存在很多认识上的误区。例如,认为慈善组织的工作人员不应该有报酬,更不应该领高薪[22]。在这种环境下,如果慈善组织的管理层采取高固定薪酬作为激励,可能会遭到社会的诸多质疑,因而获得高薪的执行层便更不愿意披露其信息,这使得高薪对信息披露产生了负面影响。由此得到以下假设。

假设1:慈善组织执行层的高固定薪资对组织的透明度产生负向的影响。

2.非物质索取权

大多数对企业的研究发现,最优的激励机制应使得“剩余所有者”与“剩余控制者”最大对应、“风险的制造者”和“风险的承担者”最大对应,并且尽可能使产权所有者成为监督人[23]。但是,当试图将此结论应用于慈善组织时,却面临一个重大的问题:慈善组织不允许现金流上的剩余分配[24]。而且,根据《基金会管理条例》的规定,基金会工作人员的工资福利和行政办公支出不得超出当年总支出的10%。《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》规定,符合免税资格的非营利组织必须满足“工作人员平均工资薪金水平不得超过上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍”。在这些法律、制度的约束下,我国慈善组织执行层高管的薪酬严重偏低。在这种情况下,慈善组织到底是靠什么内部激励吸引和留住高级管理人才呢?为此,我们提出了“非物质索取权”的概念,对现有的所有权理论进行了拓展,从而解释慈善组织执行层的理性激励。“非物质索取权”是指慈善组织的理事会成员和执行层成员根据其承担的责任和风险,而获得的声誉、经验或社交网络的奖励/损失。与剩余索取权概念不同的是,非物质索取权是一种无形资本,具有不可分割性。也可以说是一荣俱荣,一损俱损。由于在更多情况下,理事会成员相比执行层成员,本身兼任更多其他的重要职位。如果慈善组织因不透明产生丑闻,对理事会成员造成的损失将远远大于执行层,因此,理事会成员承担了更大的风险。然而,由于存在信息不对称,理事会成员无法有效地监督执行层的行为。因此,根据所有权理论,需要通过内部激励机制,使得拥有“非物质索取权”和作为“风险承担者”的理事会成员的代表兼任执行层的重要职务,从而使得“非物质索取权所有者”与“控制者”最大对应,“风险的承担者”与“风险的创造者”最大对应。这样,作为控制者的执行层便会自觉地向着好的方向做出符合委托人期望的行为,包括更清晰、真实的信息披露。

尽管慈善组织的执行层与理事会一般是分离的,但是执行层的高管,如秘书长,也可以兼任理事会成员,甚至兼任理事长。这种执行层高管两职合一的状态被认为代表了慈善组织治理结构中的权力集中程度[25]:当秘书长不是理事会成员时,权力集中程度较低;当秘书长是理事会成员时,权力集中程度中等;当秘书长兼任理事长时,权力高度集中。由此,我们得出:

假设2:慈善组织治理结构中的权力集中程度越高,组织的透明度越高。

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