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汪大海《公共管理学》笔记和课后习题详解

汪大海《公共管理学》笔记和课后习题详解试读:

第1章 导 论

1.1 复习笔记

【内容结构图】

一、公共管理概念的界定

1.公共行政与公共管理(1)行政与管理的内涵

①行政的内涵

行政,意为国家政务的管理,从本质上是指执行指令和服务。行政是管理活动的一种,把行政从管理中分解出来具有重大意义。

②管理的内涵

管理是一种行为活动,它必须由四个基本要素构成:管理主体,回答由谁来进行管理的问题;管理客体,回答管理的对象或管什么的问题;管理目的,回答组织为何进行管理的问题;管理环境或条件,回答组织在什么情况下管理的问题。

管理是在一定的环境下,为了达到组织的目标,通过别人或者和别人一起使活动完成得更有效的过程。主要包括以下几个方面的含义(如图1-1)。图1-1 管理的内涵

a.管理是一个过程:计划、组织、领导、控制;

b.管理是通过别人完成组织任务、实现组织目标的艺术;

c.管理是追求效率+效果的有效管理。其中,效率——考察投入和产出的关系;效果——考察目标的实现状况。(2)从公共行政到公共管理

①美国公共行政基础的四大传统

凯特尔确认了构成美国公共行政基础的四大传统:汉密尔顿传统、杰佛逊传统、威尔逊传统和麦迪逊传统。(如图1-2)

a.汉密尔顿传统

他敦促政府的公职应根植于宪法,主张应赋予这些公职足够的行政权力。他认为,能力是一个好政府的最主要的特征。

b.杰佛逊传统

杰佛逊传统主张能够保护个人自主权的小型政府。

c.威尔逊传统

政策的制定者应当将权力下放委托给公共管理者,这是因为政策的制定者没有处置复杂的政府日常事务的专业技能,而公共管理人员却具备这方面的专业能力。

d.麦迪逊传统

麦迪逊传统实质上是政治上权力平衡的传统,它深深地根植于美国的政治思想,并使得官僚政治成为美国公共行政持续性的特征。图1-2 公共行政的四大传统及新公共管理之位置

②公共管理的内涵

公共管理是以政府为核心的公共部门为了解决公共问题、满足公众需求、实现公共利益,运用公共权力和私有部门的管理理论、技术、战略与方法等手段,有效配置资源,强化对公共事务的治理能力,以有效、公平地为社会提供公共服务和公共产品的社会活动。

公共管理的根本属性:

a.公共管理主体的社会性。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织,国家的社会职能、政府的社会服务作用、社会公共组织的自我管理、自我服务的社会自主性都体现了公共管理主体的社会性。

b.公共管理客体的公共性,即社会公共事务的公共性。公共事务的公共性体现在:公共事务的管理者是公共部门,公共管理的性质在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

c.公共管理活动和过程的社会性。公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求,体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与,以及公共管理活动的公开性。

d.公共管理强调互动管理和服务管理。公共管理是一种新的治理,要求政府和公众合作,政府和私有部门、非营利部门、非政府组织共同参与社会管理,公共管理还更强调服务管理。政府公务人员应该是负责任的“公经理人”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”。

e.公共管理源于公共权力的合法性。公共权力来自于公众,来自于公众的委托,并必须受公众的监督和制约。

f.公共管理基本上是一种介于公共行政与企业管理之间的“第三条道路”。公共管理既不是公共行政,也不是政策执行。公共管理既重视管理程序、原则与制度,也重视战略、政策、计划的设计、制定、执行与管理。

g.公共管理兼顾公共组织内部与外部环境的关系。公共管理强调公共组织内部与外部环境的关系以及二者之间的互动与关联。特别重视组织外在环境的管理,关注外部政治因素对公共管理的冲击与影响。

h.公共管理重视选择性地运用市场化手段。公共管理选择性地运用市场机制,取消公共服务供给的垄断性。政府公共部门根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式,将公共服务民营化,但并非将公共服务完全市场化。

i.公共管理的重点是将公共行政视为一种专业。公共管理重视人力资源管理,倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。公共管理者应尽职尽责地执行政策,更应以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。

j.公共管理的目标是造就负责任、有回应、讲效率、重公平的公共组织,以满足公众需求,实现公共利益。

2.公共部门与公共物品(1)公共物品的内涵

公共物品是指这样的一类商品:将该商品的效用扩展与他人的成本为零,无法排除他人参与共享,具有排他性和消费中的竞争性两个特点,排他性是指一种物品具有的可以阻止一个人使用该物品的特性;消费中的竞争性是指一个人使用一种物品将减少其他人对该物品的使用的特性。根据这两个特点,物品可以分为四种类型(如图1-3)。消费中的竞争性?是  否是·冰激凌蛋卷·衣服排他性? ·拥挤的收费道路自然垄断·消防·有限电视·不拥挤的收费道路共有资源·海洋中的鱼

1.2 课后习题详解

一、关键概念

1.范式

答:范式是指特定的科学共同体从事某一类科学活动所必须遵循的公认的“模式”,它包括共有的世界观、基本理论、范例、方法、手段、标准等等与科学研究有关的所有东西。

2.行政

答:行政,意为国家政务的管理,从本质上是指执行指令和服务。行政是管理活动的一种,把行政从管理中分解出来具有重大意义。

3.P-途径

答:来自于公共政策学院的“政策途径”,简称为P-途径。P-途径公共管理的主要特征:第一,着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究;第二,重视非量化和实务的取向,推崇通过个案研究来发展相关知识;第三,强调与政策分析结合,进行具有前瞻性与规范性的理论研究。

4.公共行政

答:公共行政是一种为公众服务的活动,公务员执行他人制定的政策。公共行政关注的是程序,将政策转化为行动和办公室管理;“管理”则包括“行政”在内,而且它还意指为了以效率最大化的方式实现目标而进行的组织活动,以及对其结果真正负有责任,这两种要素并不一定存在于传统的行政体制中。公共行政注重的是过程、程序和符合规定,公共管理涉及的内容则更为广泛。

5.公共管理

答:公共管理是以政府为核心的公共部门为了解决公共问题、满足公众需求、实现公共利益,运用公共权力和私有部门的管理理论、技术、战略与方法等手段,有效配置资源,强化对公共事务的治理能力,以有效、公平地为社会提供公共服务和公共产品的社会活动。

6.公共行政学

答:公共行政学是研究国家行政机关依法处理政务的有效性、合法性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性的学科。它具有交叉性与边缘性、应用性、政治性、研究的广泛性以及发展性等学科特点。它研究的是“政府能够管什么,政府应该管什么,行政管理应该由谁来管,怎么管,为什么管”的问题。

7.工具

答:工具是指用来达成某种目标的目的的政策、方式及方法等。政府工具是政府用来达成政策目标的手段。

8.管理

答:管理是一种行为活动,它必须由四个基本要素构成:管理主体,回答由谁来进行管理的问题;管理客体,回答管理的对象或管什么的问题;管理目的,回答组织为何进行管理的问题;管理环境或条件,回答组织在什么情况下管理的问题。

9.B-途径

答:来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”,简称为B-途径。B-途径的公共管理的特征:第一,偏爱企业管理的原则;第二,对公、私部门的差异不作严格区分;第三,除了重视策略管理及组织间的管理外,还强调对公共管理的过程进行管理;第四,在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

10.公共部门

答:政府作为典型的公共部门,它以公共利益为基本价值取向,运用公共权力,掌握和运用公共资源,对社会公共事务进行管理,为社会公众提供公共物品。第三部门同样属于公共部门范畴,它以公共利益为基本目标,以非营利性为价值取向,为社会提供公共物品,其投资主体大多也是政府。

11.公共物品

答:公共物品是指这样的一类商品:将该商品的效用扩展与他人的成本为零,无法排除他人参与共享,具有排他性和消费中的竞争性两个特点,排他性是指一种物品具有的可以阻止一个人使用该物品的特性;消费中的竞争性是指一个人使用一种物品将减少其他人对该物品的使用的特性。

12.公共管理学

答:公共管理学是一门研究公共部门管理公共事务的过程及其规律的学科,它以公共行政学、公共政策学为基础,同时又吸收了经济学、管理学、社会学和法学等学科的最新成果而发展起来的一门学科。

二、思考与练习

1.试论述公共行政与公共管理、公共行政学与公共管理学的区别与联系。

答:(1)公共行政与公共管理

①公共行政,意为国家政务的管理,从本质上是指执行指令和服务。行政是管理活动的一种,把行政从管理中分解出来具有重大意义;

②公共管理是以政府为核心的公共部门为了解决公共问题、满足公众需求、实现公共利益,运用公共权力和私有部门的管理理论、技术、战略与方法等手段,有效配置资源,强化对公共事务的治理能力,以有效、公平地为社会提供公共服务和公共产品的社会活动。(2)公共行政与公共管理的区别和联系

①公共行政的职能与公共管理相比更狭窄,限制也更多。因此,从公共行政转变为公共管理意味着在理论上与职能上发生了重大的变革。

②公共行政从本质上是指执行指令和服务;而公共管理则指实现结果和管理者实现结果的个人责任。“公共行政”和“公共管理”不是同义词,它们在公共部门中的运用也不一样。

③公共行政是一种为公众服务的活动,公务员执行他人制定的政策。公共行政关注的是程序,将政策转化为行动和办公室管理;“公共管理”则包括“公共行政”在内,而且它还意指为了以效率最大化的方式实现目标而进行的组织活动,以及对其结果真正负有责任。

④公共行政注重的是过程、程序和符合规定,公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是执行命令,他关注的是实现“结果”并为此承担责任。

⑤公共行政与公共管理是两个不同的管理模式。仅就管理主体而言,前者仅指政府,而不涉及其他社会组织;后者则把主体从政府外延到社会其他公共组织。(3)公共行政学与公共管理学

①公共行政学是研究国家行政机关依法处理政务的有效性、合法性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。它研究的是“政府能够管什么,政府应该管什么,行政管理应该由谁来管,怎么管,为什么管”的问题。

概括来看,公共行政的基本理论特征包括以下几个方面:

a.在主体上,公共行政研究以政府为核心的公共部门活动;

b.在内容上,公共行政主要涉及政府行为与公共政策的广泛问题,担负着提供公共服务和管理公共事务的职责;

c.在目标上,公共行政包含效率与公共责任目标,强调在建立与维护公共秩序的基础上,实现公共利益,满足社会公众的需要;

d.在方法上,公共行政运用管理的、政治的、法律的理论与方法,并广泛运用现代信息技术,提高管理能力与效率;

e.在性质上,公共行政依靠公共责任机制和公众监督机制约束行为,促进社会发展与保障社会公平。

②公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法,研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学;是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务,以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

陈振明认为,公共管理学具有如下基本特征:

a.公共管理学是一种广泛而综合的知识框架。它突破了传统行政学的学科界限,把当代经济学、管理学(组织与管理理论)、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之中。

b.公共管理学拓展了政府管理研究的领域,具有一系列的主题创新。

c.公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题。

d.公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式。(4)公共行政学与公共管理学的区别和联系

就“公共管理学”及其与“公共行政学”的关系而言,陈振明认为目前主要有如下三种不同的理解:

①将公共管理学等同于公共行政学,这是那些坚持传统范式的学者们即公共行政学派所主张的。例如,罗森布鲁姆的《公共行政学》就持这种看法。

②将“公共管理学”当作公共行政学的一个分支,即专门研究行政管理方法、技术与技巧的这一部分。这以奥特等人主编的《公共管理精华读物》为代表。

③将“公共管理”当作一种与传统的公共行政学、公共政策范式(途径)相竞争的新范式或新途径。

另外公共行政学与公共管理学在研究的对象和范围、研究的层面以及学科取向等方面都有所不同。

2.论述公共物品供给中的政府、企业和第三部门。

答:(1)公共物品供给中的政府

①政府作为典型的公共部门,它以公共利益为基本价值取向,运用公共权力,掌握和运用公共资源,对社会公共事务进行管理,为社会公众提供公共物品。

②政府是公共物品供给中的主体,大部分公共物品都是有政府提供。

③政府提供公共物品的方式是政府提供不等于政府直接生产,政府提供公共物品有两种基本方式:

a.政府直接生产;

b.政府间接生产,即政府间接生产公共物品,指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激,引导私人企业参与公共物品生产,政府间接生产公共物品主要有以下几种方式:

第一,政府与私人签订生产合同;

第二,授权经营;

第三,出让经营权;

第四,政府经济资助;

第五,政府参股。

但是,政府垄断供给公共物品也存在问题,即政府也会失灵。市场不能干的,政府未必就能干好。公共物品领域的市场失灵只是政府干预的必要条件,而不是充分条件。政府能否有效克服市场失灵以及在多大范围和程度上克服市场失灵,取决于政府自身的条件。(2)公共物品供给中的企业

企业作为典型的私人部门,它遵循“经济人”原则,追求自身利益最大化,将生产的私人物品按照竞争价格卖给消费者。在私人物品供给中,经济主体按照自利最大化原则和实际需求做出生产或消费的决策和选择,只要预期可以获利,经济主体就会生产和提供该种产品,因而,市场机制能有效地解决私人物品的供给问题。但是,对于那些不具有排他性和竞争性的公共物品,市场机制不能导致该产品的供给和需求达到有效率的水平。这是因为:

①在消费是竞争性的而排他不可行的情况下,市场提供公共物品会引起一种效率损失,即由于厂商不能从公共物品供给中收回成本,更不能获利,便没有公共物品供给的动机,这就会导致公共物品的供给不足、甚至没有供给;

②公共物品的非竞争性意味着增加一个人消费所引起的边际成本为零,按照价格等于边际成本的资源有效利用原则,对这一物品消费不应该收费。但是,新增加消费者的边际成本为零,并不说明提供这一物品不需要成本。于是,如果这种物品由市场提供,厂家为补偿自己的费用支出,必然会对这种物品的使用收费,而对使用这种物品的任何个别性收费,都会阻止人们对这种物品必要的消费。(3)公共物品供给中的第三部门

①第三部门同样属于公共部门范畴,它以公共利益为基本目标,以非营利性为价值取向,为社会提供公共物品,其投资主体大多也是政府。第三部门同样不能依靠自身力量推进慈善和公益事业,表现为私人捐款不足、慈善活动的狭隘性、慈善组织的家长作风以及业余性,这就是“志愿失灵理论”。

②第三部门并不是政府或市场失灵的替代机制,而是广泛地存在于政府、市场与合约失灵的领域,以及政府与市场运行很好的地方。政府是弥补志愿失灵的有效机制,政府与第三部门是一种相互合作的伙伴关系。

③私人非营利组织是参加第三方治理体系的最自然的候选人,第三方治理的概念强调了公共和私人机构之间大量的责任共享,以及公共部门和私人作用的大量混合。政府为实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给非政府组织来执行。政府与第三部门之间存在着一种依据各自比较优势的分工,即政府负责资金动员,第三部门负责提供服务。两者的合作可以使双方各自发挥自己的优势,扬长避短,达到一加一大于二的效果。

3.论述西方国家公共管理改革的基本方式。

答:公共管理运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。西方国家公共管理改革的基本方式主要有以下几种:(1)为了解决本国的财政问题,各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看,这种做法不仅使政府的财政压力大大减轻,而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。(2)为改革政府的传统官僚行政理念,政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。(3)为满足社会的动态需求而对行政架构做出调整,主要做法是界定决策机构和执行机构的职能,加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样,一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置,另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。(4)实现政府在公共服务方面的角色转变,由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。(5)通过政府改革和由此而取得的成果,使各国执政者产生了一个共识:要想真正做到精简政府,使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰,政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。

4.从公共行政到公共管理是一种范式转移吗?

答:从公共行政到公共管理是一种范式的转移,在公共行政学百余年的发展、演变的历程中,作为政府管理研究领域的行政学经历了三次研究“范式”的转换。即从传统的公共行政学到新公共行政学,再到(新)公共管理学的三次重大突破。

从范式研究的角度出发,公共行政学经历了下述六次大的范式转变:(1)科学管理,即传统的公共行政。重实践,即以时间动作分析提高效率。(2)管理科学。重实践,寻求资源的最佳组合以提高效率。(3)公共事务。重实践,重国际国内重大问题研究,成为独立学科、系及学院。(4)政策分析。重实践,重国内公共项目政策评估及分析,成为独立学科、系及学院。(5)新公共行政。重理论,在实践中运用新公共行政的理念有一定难度,但其提出的社会公平、代表性、响应性参与和社会责任感的确为公共行政者的实践活动提供了新思维、新指南。(6)新公共管理、公共管理。重实践,重视结果、业绩而不重视过程。提倡私有化、承包和精简公共部门。尚未成为独立学科、系及学院。

5.试说明公共管理作为一门学科,主要研究哪些内容?

答:(1)公共管理作为一门学科是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法,是研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学;是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务,以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。(2)公共管理的直接对象是各类公共事务。公共事务涉及的范围极为广泛,从人到物,从有形的制度到无形的精神,可以说无所不在。公共事务的广泛性与公共领域的广阔和公共管理活动的宽泛是相吻合的。在公共事务中,公共组织的构成和运行,公共问题的加剧和列入议事日程,公共物品的生产和供给,公共政策的制定和执行,公共服务的品质与绩效,都是公共管理中的重要议题。

具体来说,公共管理的研究内容主要有以下几点:

①公共管理及公共管理学的相关概念与体系;

②公共管理的组织系统:公共组织的类型、特征、结构和体制;

③公共管理的基本职能:程序性职能(决策、计划、组织、协调与控制)与任务性职能(政治、经济和社会职能);

④公共管理的运作过程:政策的制定、执行和监督;

⑤公共管理的战略;

⑥公共管理的资源管理:公共部门人力资源管理、公共财政管理、信息资源管理;

⑦公共管理的绩效评估;

⑧公共管理的规范:责任与伦理;

⑨公共管理的改革与发展。

6.公共管理兴起的理论背景是什么?

答:(1)公共管理实践的时代背景有以下几点:

①第二次世界大战以后,西方各国政府普遍盛行凯恩斯主义,全面干预社会经济生活,由此带来了政府职能不断扩张,政府规模持续扩大,并引发了政府财政危机。面对公共服务供给与市场经济成长的双重压力,加之经济资源有限与公共财政不足的困境,以及社会公众的极度不满,西方各国政府不得不重新调整国家和社会的关系,重塑政府,特别是将市场和社会力量引入公共管理。

②随着全球化趋势造成的竞争压力,以及以信息技术革命为代表的新经济时代兴起,知识和信息快速传播,社会力量的交流能力不断加强。全球化时代的科技革命尤其是信息技术革命将全球经济连成一体,为了提高国家综合竞争力,改善国际国内形象,并在新世纪获得竞争的有利位置,各国政府开始倾听社会意见,引入市场竞争机制,鼓励社会参与,提高服务水平和服务质量。

③私营部门的革新与示范效应,带动了政府管理的改革。与私营部门的积极进取相比,政府改革姗姗来迟,这就逼迫政府不得不同样“追求卓越”。

④20世纪70年代“新右派”、新保守主义意识形态的兴起,以及新制度经济学的分析方法融入公共管理理论框架之中,为公共管理的理论发展奠定了理论基础。(2)理论背景

①政策科学的产生。20世纪60年代末70年代初兴起的政策科学研究,被誉为政治学、行政学乃至整个社会科学的一次革命。政策科学的倡导者针对传统公共行政学过分强调官僚制、过于推崇政治(政策制定)与行政(政策执行)分离等弊端,强调对公共政策制定系统及过程的研究,以改善公共决策系统和提高政策质量为目标,推动了政策科学研究范式的形成。

②新公共行政的兴起。新公共行政学是一种以公共行政规范理论为研究重心的公共行政理论。

7.公共管理的研究途径有哪些?

答:(1)公共管理的研究途径:

①来自于公共政策学院的“政策途径”,简称为P-途径;

②来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”,简称为B-途径。(2)两种途径的异同点:

①相同点

作为公共管理研究途径的不同组成部分,P-途径和B-途径的公共管理有很多共同之处,它们的眼光并不局限于有行政机关内部,而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上;它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色;它们都重视经验性的材料。

②不同点

a.P-途径公共管理的主要特征:

第一,着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究;

第二,重视非量化和实务的取向,推崇通过个案研究来发展相关知识;

第三,强调与政策分析结合,进行具有前瞻性与规范性的理论研究。

b.B-途径的公共管理的特征:

第一,偏爱企业管理的原则;

第二,对公、私部门的差异不作严格区分;

第三,除了重视策略管理及组织间的管理外,还强调对公共管理的过程进行管理;

第四,在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

8.公共管理的研究方法有哪些?

答:公共管理的研究方法主要有以下几种:(1)规范方法

规范方法又称理想方法。这是行政学古典学派常用的方法。这一方法用于公共管理现象研究时,着眼于建立一般理论和一般原则(即“放之四海而皆准”的原则)。这一方法的特点是偏重价值考虑,论及的是“应当如何”和“应当是什么”,往往追寻的是一种理想状态的东西。(2)实证方法

实证方法又称经验方法。这一方法的特点是专注于发现事实,并依据科学原则描述事实。它关注“是什么”或实然,而非“应当是什么”或应然,认为进行社会研究的学者首先应该是科学家而不是意识形态家或道德家。该方法一个重要特点是主张研究者应坚持价值中立,因为价值判断总是有取舍的,价值的参与会妨碍在观察和理解事物中的客观性。(3)案例方法

案例方法就是对特定的问题从实证的角度进行分析、评价并得出结论,然后根据这一结论来确定处理类似问题的可行方案。(4)系统方法

系统方法是社会科学研究经常采用的方法。它运用系统工程的理论和方法来分析公共管理现象和过程,把管理机构、管理对象的各个环节、各个层次,都当做一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析,以确定最优化的目标和实施方案。(5)比较方法

比较方法是公共管理学中常用的一种方法。该方法通过采用横向对比的形式,对不同国家和地区的公共管理活动或公共管理的某个侧面进行分析比较,或采用纵向对比的方式对同一个国家或地区的不同时期的公共管理活动或某个侧面进行比较分析,以研究、探索公共管理活动中的普遍理论和最优方案。(6)数理方法

数理方法是按照随机或非随机抽样的原则,在广泛收集有关公共管理现象之数据的基础上,用现代数学方法和定量分析技术,通过采用电子计算机等高科技手段把公共管理现象间的关系数量化,以对管理活动规律加以认识和总结的一种研究方法。

三、案例分析英国“第三条道路”评析

问题思考

1.试用新公共管理理论谈布莱尔政府改革。

答:布莱尔政府改革实际上是将新公共管理的思路引入政府改革中,是对新公共管理理论的再运用,主要表现在以下几点:(1)重视市场机制的作用,政府广泛采用私营部门成功的管理手段,如成本—效率分析、全面质量管理、目标管理等,同时引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,采取政府业务合同出租、竞争性招标等。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式,同时也强调政府要发挥强有力的作用;(2)强调社会公正原则,即政府不再一味的追求效率,而是更加关注公平,更加关注公民的利益;(3)摆脱左翼传统的“大社会”思路的社会福利模式,代之以机会和责任相结合的新的社会福利模式,在强调自由和效率的同时关注底层人民的生活,保证其最低的生活水平;(4)主张新社会契约政策,建立起人民与国家、政府,雇主与工会之间的合作伙伴关系,注重与私营部门的合作,结成伙伴关系,在公共服务的提供方面引进私营部门的力量,节约政府的财政资源,提高效率;(5)重振民主,恢复公民对政治的信任,通过一系列的政治体制改革,赢得公民对政府的信任;(6)在全球范围内制定新的游戏规则和规范,谋求建立政治和经济自由的新国际体制。

布莱尔的政府改革的基本特征是:(1)主张指导思想的多元化;(2)主张以私有制为基础的“混合所有制”;(3)主张在资产阶级国体条件下的多党轮流执政,后两者是社会党人不敢触动资本主义政治经济秩序的改良主义基本立场的体现。

2.从撒切尔政府到布菜尔政府的不同改革方式,体现了公共管理改革的哪些变迁?

答:(1)以撒切尔夫人为代表的英国新右派政府改革的特点有以下几个方面:

①视民众为顾客,并强调顾客的选择权。民众可以在市场机制下,选择公共部门或私人部门来提供公共服务。

②创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者,通过纳入私人部门来形成竞争机制。

③扩大个人及私人部门的活动范围,使个人更能够自力更生,自愿性团体可以扮演更积极的角色;增加私人部门提供公共服务的机会,政府机构则将注意力放在原先被视为不必要、但却是民众真正需要的服务上。

④将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来,防止政府机构利用自己的裁判员地位,为自己谋得额外的好处。

⑤对于公共服务供给者与购买者的关系,强调用契约或半契约的方式来加以控制。

⑥由市场来检测绩效目标。在部门内,管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合,即管理者的目标在于实现目标,而对部门绩效的评判,则取决于顾客的满意度。

⑦弹性薪酬。由实际的市场和绩效水平来决定薪酬,使薪酬待遇成为一项激励工具。(2)布莱尔的政府改革不是在自由资本主义和社会主义计划经济之间的另一种选择,而在欧洲的左与右之间进行的选择。即在社民党的传统和撒切尔夫人的“新自由主义”之间寻找一条通向全球化的新路。这种改革的转变体现了公共管理改革的变迁:

①从更加注重政府工作的效率到更加注重公平的建构,从注重自由到注重平等,在自由与平等之间谋求平衡;

②政府和市场之间平衡关系的调整,撒切尔夫人时代更加注重引进市场机制和私营部门的管理方法,将国有企业全面私有化,建立歌各种各样的执行机构,布莱尔政府强调在此基础上要发挥政府强有力的作用;

③注重管理和行政之间平衡关系的调整,20世纪80年代以来的改革,则是在管理主义思潮的主导下,试图全面改造官僚化的公共行政组织结构、管理模式和管理方法,把许多在企业管理中成功运用的管理模式和方法,引入公共部门组织管理之中,来重新塑造公共部门的结构和模式。

④注重分权,强调政府不再是社会中唯一合法权力的拥有者,不再维护政府在社会中大一统的地位,注重与其他组织进行合作,发挥社会组织的优良作用。

⑤注重结果和参与的政策制定:主张政策目的以结果为导向,鼓励部门之间的合作,在政策内涵上注重对各种政策相关者的影响,强调政策制定的广泛参与。

⑥改革公共部门人力资源管理,完善以结果为导向的绩效评估体系,促使学习型组织的建立,注重公务员伦理精神和传统核心价值的培养。

第2章 公共管理的公共性、服务性与共治性

2.1 复习笔记

【内容结构图】

一、公共管理的公共性

公共管理意义上的公共性,是指以政府为核心主体所实施的公共管理,必须秉持公共精神,恪守公共价值,推出高质量的公共服务,进而实现公共利益。

1.公共管理的公共性原则(1)公共管理的主体是以政府为核心的公共部门

从公共管理主体看,其管理主体是以政府为核心的公共部门,公共部门的行为代表着公共利益,而非私人利益。公共管理主体并非政府一家,其他非政府公共组织、社会团体、企业、社区甚至公民个人也可以在一定的制度安排下成为公共管理主体,从而真正体现公共管理的公共属性。(2)公共管理的客体是公共部门内部事务和社会公共事务

从公共管理客体看,其管理客体(对象)是公共部门内部事务和社会公共事务,它针对的是全体公民,而不是某一个特别的阶层、族群、社群或社区。公共管理客体范围所涉及的是整个公共事务领域。(3)公共管理的职能是协调政府与市场、社会、公民的关系,实现公共利益

从公共管理职能看,其管理职能在于协调政府与市场、社会、公民的关系,实现社会公平,有效推动社会发展和文明进步。(4)公共管理的过程体现了公共管理权力运作的多向度和公开性

①从公共管理过程看,其管理过程体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与,以及公共管理活动的公开性。

②公共管理过程实际体现了公共管理权力运作的多向度,即公共管理不仅是政府组织行使管理权责,也需要其他社会组织与公众参与和行使职责,需要多元的公共管理主体之间的沟通、互动和协作。(5)公共管理结果追求社会责任和绩效要求

①从公共管理结果看,公共管理活动所承担的社会责任和绩效要求,不能简单地用利润或效率标准来进行衡量,而必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。

②公共管理则是“外部取向”,重视项目、结果和绩效的管理。公共管理最直接的结果,就是生产和提供公共产品。

2.公共管理公共性的价值(1)公共性作为公共行政的主要性质,在于为公共福祉与公共利益服务,其目标是实现公共目的,也就是对公众的愿望与需求负起积极的责任。公共性指的是公共部门为彰显公益,实践公共目的,并积极负责的一种特性。(2)罗森布罗姆认为公共行政的公共性表现在以下几个方面:

①以宪法为基础。

②公共利益。政府有义务增进社会的公共利益。

③市场机制。相对于企业而言,政府运作受市场因素的干扰较少。

④主权。主权是指特定政治社群所拥有的至高无上的政治权力与权威。(3)弗雷德里克森认为,公共行政核心要旨是追求“公共性”,而公共性的基本理念就是实践公共利益。

公共管理的公共性价值从历史发展上表现为从统治型到管制型再到服务型,不断亲近公共性的过程,又从实践中表现为公共部门注重公共利益,主张公共道德,提倡公共参与,不断重塑公共性的努力。(4)综合来看,公共性是公共管理的最终价值观,公共管理公共性的价值隐含着以下一些内容:

①公共管理价值观、主体、手段和目标都具有公共性意义和内涵;

②主张政府以及其他公共部门恪守公共精神,遵守职业道德,保障公共利益的完整性和公共管理的高效率;

③秉持民主政治理念,强调公众参与、社会公平以及为民造福;

④注重社会公正、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系;

⑤推崇公共讨论和公共对话,形成公共利益共识,确保公共领域的建构及民主价值的实现;

⑥期许有序和谐的管理过程,并被视为实现公共利益和私人利益均衡的一种手段。

3.公共管理公共性的表现途径(1)从抽象利益到实际要求

传统公共行政以追求“效率”为天职,确立维护公共利益的诚实形象,公共管理倡导公共部门及其组织成员与顾客直接接触,真正了解社会公众的实际需求。(2)从重视效率到重视效能

传统公共行政强调组织结构的合理性和系统运行的高效率,公共管理的理念重新界定了公共服务的价值,强调经济、效率与效能(3E),重视结果,并以塑造“企业型政府”为目标。(3)从严密控制到分权参与

传统公共行政以金字塔式的官僚制组织作为一个严密的等级控制体系,公共管理强调以一种分权化的管理环境来取代高度集权的等级组织结构。(4)从强制履行到责任自主

传统公共行政是一种“命令—执行”的操作形式,现代公共管理强调,公共管理者应具有主动性和责任感,具备公共伦理精神,真正实现“为民服务”的目标。

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