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作者:高培勇

出版社:社会科学文献出版社

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财税体制改革与国家治理现代化

财税体制改革与国家治理现代化试读:

前言

(一)

中共十八届三中全会关于深化财税体制改革的系统部署,是从财政和财税体制的全新定位开始的。站在新的历史起点上,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)围绕深化财税体制改革写下了如下一段话:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

对于中国财政和财税体制改革事业来说,这绝对是一个非常重要的里程碑。它标志着,以此为转折点,财政与财税体制已经同国家治理紧密对接,并且,作为国家治理体系的一个重要组成部分,财税体制改革已经同国家治理的现代化进程联系在一起,在彼此交融、相互促进的更高平台上、更广范围内发挥更大的作用。

读者眼前的这本《财税体制改革与国家治理现代化》,正是在如此的背景下立题、构思、撰稿并最终完成的。(二)

作为新中国历史上规模最大、影响最为深远的一轮财税体制改革,1994年财税体制改革为我们搭建的现行财税体制基本框架,迄今已经运行20年。随着时间的推移和改革开放进程的推进,当前中国财税领域面临着诸多难以在现行财税体制框架内解决的难题。这些难题,既与1994年的财税改革目标未能全面实现、改革不够彻底有关,也同此后的改革未能与时俱进、国内外经济社会环境发生了一系列十分重大的变化有关。故而,必须通过启动规模更大、影响更为深远的财税体制改革加以破解。

中共十八届三中全会在深刻分析现行财税体制利弊得失的基础上,以全新的理念和思维对深化财税体制改革做出了系统部署。这些部署,既是对1994年财税体制改革的继承,也是对1994年财税体制改革的发展。鉴于改革的思路已经有所调整、改革的方向已经有所矫正,为了与1994年的那一轮财税体制改革相区别,本书将《决定》围绕深化财税体制改革所做出的系统部署以及据此正在实施或即将启动的一系列财税体制改革举措,称为“新一轮财税体制改革”。

财税体制改革牵一发而动全身,它的影响,绝对不会也从来没有停留于财税体制领域自身。以全新的角度思考全面深化改革的总体布局,可以发现,新一轮财税体制改革不仅是经济体制改革的重要组成部分,而且牵动包括经济、社会、政治、文化、生态文明以及党的建设在内的所有领域的改革。这意味着,新一轮财税体制改革不仅绝对是全面深化改革的重点工程,而且极可能成为全面深化改革的突破口和主线索。

鉴于新一轮财税体制改革的蓝图已经大致绘就,接下来,摆在我们面前的主要任务,就是通过实实在在的行动,将改革蓝图付诸实践。这一方面要根据改革的总体规划和顶层设计,进一步细化重大改革措施,另一方面要按照改革的时间表,以2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果实行倒计时,进一步落实重大改革行动。然而,无论是细化财税体制改革重大措施,还是落实财税体制改革重大行动,都需有战略层面的考虑,都需要在深入而系统地理解《决定》的基础上,清晰地梳理好新一轮财税体制改革的基本目标和行动路线。

注意到这是一项非做不可、亟待进行的具有打基础意义的重要工作,对于新一轮财税体制改革,本书选择了两个互为关联的研究线索:其一,将其放入全面深化改革的总棋局,从总体规划和顶层设计中,定位新一轮财税体制改革;其二,将其同1994年的财税体制改革相联系,在比较中归结新一轮财税体制改革的新特点、新变化和新举措。(三)

本书所论及的财税体制,系广义的财税体制——用以规范政府收支及其运行的一系列制度安排的统称,而非狭义的财政体制——单指用以规范不同级次政府收支关系的财政管理体制。

尽管财税体制所覆盖的内容相当复杂和广泛,但深入实质层面,可以看到:作为政府的收支或政府的收支活动,取得收入和拨付支出是其两个最基本的线索,围绕财政收入和财政支出而形成的制度规范——财政收入体制和财政支出体制,便分别构成了财税体制的两个基本内容。在现代经济社会,无论财政收入还是财政支出,都是要纳入以预算为主体的制度体系加以管理的,围绕政府预算的编制、审批、执行和决算而形成的制度规范——预算管理体制,便构成了财税体制的第三个基本内容。进一步看,在中国这样的大国,政府肯定是要分作若干级次的,不同级次政府之间肯定要发生收支往来关系。围绕处理不同级次政府之间收支关系而形成的制度规范——财政管理体制,又构成了财税体制的第四个基本内容。所以,对于财税体制或财税体制改革而进行的讨论,可以区分并聚焦于如下四个方面:财政收入体制、财政支出体制、预算管理体制和财政管理体制。

循着上述线索,本书拟在全面而系统地分析新一轮财税体制改革基本目标及其相关理论的基础上,择其主要方面,依次讨论税收制度改革、财政支出改革、预算制度改革和财政管理体制改革。(四)

无论从哪方面讲,财税体制改革与国家治理现代化之间的关系都是一个新命题。本书所做的工作,尚处于探索阶段,其中的不少分析和判断,都有进一步推敲和深化之必要。若能以此抛砖引玉,为新一轮财税体制改革的理论和实践研究起到一点推动作用,则是笔者最大的心愿。

期待着来自广大读者的批评指正。高培勇2014年4月28日第一章财政与财税体制的全新定位

对于财政和财税体制,我们并不陌生。对于它们的内涵外延,即便是非专业圈内人士,也常常可以说出个大致梗概。不过,从总体上说来,在以往,无论是学术界的研究语言,还是实践层的工作用语,都是将其作为经济范畴加以操用、在经济生活领域内寻求定位的,极少有脱出经济范畴、经济领域的局限而归结财政概念、财税体制功能及其作用的情形。

中共十八届三中全会则跃出了以往的视野局限,站在国家治理的总体角度并以前所未有的历史高度,给予了财政、财税体制全新的定位。第一节财政:从根本上摆正了位置一 财政概念的传统表述

翻开我们使用多年的各类涉及财政问题的教科书,极易找到关于财政概念的代表性表述:

所谓财政,就是政府的收入与支出。或者说,是以收支为主线的政府的经济活动。在我国,由于财政与税务部门在管理体制上分设,并且,出于凸显各自重要性的考虑,举凡涉及政府收支领域的事项,也往往称之财税。所以,在通常情形下,财政与财税同义。

对于财政概念的上述界定,显然是在财政属于经济范畴、财政收支属于政府的经济活动的认识基础上得出的。基于这样的认识,也就有了如下的进一步阐释:

作为一个经济行为主体,政府同企业与居民一样,在履行自身职能的过程中,同样需要筹钱、需要花钱,同样有它的收入和支出。所以,正如企业要有财务收支活动、居民要有家计收支活动一样,政府也要有其自身的收支活动。

有别于企业与居民的收支活动,作为掌握在政府手中的一个重要的宏观经济变量,政府的收支可以改变原有的GDP分配格局,深刻影响企业与居民的消费、投资和社会总供求,进而影响整个经济社会活动的运行。故而,政府的收支是贯彻公共政策意图,调控经济社会运行的重要手段。在政府的宏观调控体系中,财政扮演着重要角色。二 财政概念的全新内涵

中共十八届三中全会,则在以往关于财政概念的传统表述的基础上,赋予财政概念以全新的内涵。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)开宗明义地指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱”。

由“政府的收支或政府的收支活动”到“国家治理的基础和重要支柱”,关于财政概念的表述发生如此重大的变化,显然是前所未有的,可以说是从根本上摆正了财政的位置。

第一,作为中共十八届三中全会的核心词语,国家治理的概念系首次进入官方话语体系。与之相伴随,财政的概念被引入国家治理领域并在两者的相互联系中加以界定。这样的情形,不仅在实践层的工作中绝对属于第一次,在学术界的讨论中亦十分鲜见。

第二,根据词义,治理不同于管理。管理的主体只是政府,而治理的主体还包括社会组织乃至居民个人,体现的是统一共治的理念。这一变化意味着,政府不仅是治理的主体,而且也是被治理的对象;社会不再只是被治理的对象,也是治理的主体。国家治理既是一个可以包括政府收支的更高层次的概念,也是一个可以囊括政府、社会组织和居民个人活动及其影响的更广范围的概念,更是一个可以将经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有国家生活领域全面覆盖的概念。将财政与国家治理相对接,标志着财政的定位进入了一个新的更高层次、更广范围的平台。

第三,注意到在“基础”前面未加任何修饰语,意味着财政是国家治理的“唯一”基础。即便在“支柱”前面添加了“重要”二字,也意味着财政是国家治理的为数不多的支柱之一。如果把国家治理比作一座金字塔,那么,处于金字塔基座位置且作为整座金字塔骨架的便是财政。这又意味着,财政所支撑的是整个国家治理体系,财政所面对的是所有国家生活领域的需求。

第四,从国家治理的总体角度定位财政,至少说明,财政不是一般意义上的政府职能,而且是一项可以覆盖、牵动所有政府职能的基础性的、支撑性的政府职能。财政绝不仅仅是一个经济范畴,而且是一个事关国家治理和整个经济社会事务,牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有国家生活领域的基本要素。三 实质是认识深化和定位提升

这样的归纳和表述,昭示了如下一个重要的事实:

在新的历史起点上,我们对于财政的认识深化了:财政不仅仅是政府的收支或政府的收支活动,而且是国家治理的基础和重要支柱。

作为认识深化的一个必然结果,赋予财政的功能定位被极大地提升了:财政不仅仅要作为政府的收支或政府收支活动而发挥作用,而且要作为国家治理的基础和重要支柱而履行使命。第二节财税体制:同国家治理体系紧密对接

对于财政认识的深化及其定位的提升,自然会传递到与之相关的另一概念——财税体制——上。一 财税体制的传统定位

财税体制,前面已经提及,顾名思义,是用以规范政府收支及其运行的一系列制度安排的统称。从根本上说来,它所面对并处理的无非是两个线索上的关系,即政府与企业和居民之间的分配关系以及不同级次政府之间的分配关系。相应的,财税体制运行的结果,也无非是呈现在两个线索上的分配格局,即政府与企业和居民之间的分配格局以及不同级次政府之间的分配格局。

这就是说,财税体制的功能及其作用主要是通过处理政府与企业和居民之间的分配关系和不同级次政府之间的分配关系体现出来的。这种功能和作用,我们通常概括为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定(高培勇等,2007)。

关于财税体制的上述功能和作用概括,显然主要是基于政府收支的视角、在政府经济活动的认识基础上得出的。二 财税体制的全新定位

随着财政与国家治理相对接并获得新的定位,在以往概括的基础上,中共十八届三中全会对于财税体制也给出了新的阐释。《决定》指出,“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。

由“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定”到“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”,绝不仅仅是功能和作用概括上的数量添加或项目整合,而系在充分认识财税体制功能及其作用的基础上,从国家治理体系的总体角度对财税体制的全新定位。

第一,如果把财税体制理解为政府收支领域的制度安排,那么,事关所有领域的总的制度安排或者覆盖国家生活领域所有制度安排的概念,便是国家治理体系。就此而论,财税体制不仅是经济体制的重要内容,而且是国家治理体系的一个重要组成部分。在财政的概念被引入国家治理领域并被赋予全新定位之后,在制度安排层面,财税体制自然要与国家治理体系相对接,从局部与整体的关系上寻求新的定位。

第二,作为一个包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面的体制机制和法律法规,国家治理体系实质是一整套紧密相连、相互衔接的国家制度(陈金龙,2013)。将财税体制置于国家治理体系之中并从国家治理体系的总棋局上定位财税体制,随着财税体制活动舞台的转换或扩大,财税体制的功能与作用当然要获得提升和拓展。

第三,如果可以将“优化资源配置、维护市场统一”主要归结于财税体制在经济生活领域的功能与作用,那么,“促进社会公平、实现国家长治久安”的影响则绝对不限于经济生活领域。实质上,作为一个相互联系、密不可分的统一体,包括“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”在内的四个方面的功能与作用,已经延伸至经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有国家生活领域。它至少说明,较之于以往,财税体制可以也应当在更高层次、更广范围发挥更大的作用。

第四,同财政职能有别于其他领域、其他方面政府职能的道理近似并由此决定,与其他领域、其他方面的体制安排有所不同,财税体制在国家治理体系中所担负的功能和发挥的作用是基础性和支撑性的,而非一般性的。它不仅应当也必须作为国家治理的主要线索在国家治理体系中扮演主要角色,而且,以此为基础,它应当也必须在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等有关国家治理的各个方面全方位地履行职能,发挥基础性和支撑性作用。三 更大的功能潜力和更广的作为空间

作为财税体制与国家治理体系相交融并在其中寻求定位的一个必然结果,也是作为对财税体制的功能和作用认识深化的一个必然结果,财税体制被赋予了更大的功能潜力和更广的作为空间。

这实际上告诉我们,之所以要在新的历史起点上从根本上摆正财政的位置,是因为要在新的历史起点上赋予财税体制新的任务。新任务与老任务之间的变化和转换,标志着财政和财税体制的功能与作用的质的飞跃。第三节回归本意之举

说到这里,必须着重指出的是,财政也好,财税体制也罢,其定位绝非今天被人为拔高了,而是本来就如此。只不过,在以往,我们或是由于对它的认识不够充分,或是由于对它的理解不够深入,以至于本来具有更重要功能、可以也应当发挥更大作用的财政和财税体制,在一定程度上被大材小用了。从这个意义讲,财政和财税体制在新的历史起点上的定位提升,纯粹是回归本意之举。

不妨说得更具体一些。一 极具“综合性”的特殊品质

国家治理的主体,当然首先是政府。有别于其他方面的政府职能范畴和政府职能部门,财政职能和财政职能部门所具有的一个特殊品质,就是极具“综合性”。

稍微留意一下现实各国的政府职能和政府职能部门设置格局,就会看到,任何政府职能的履行,任何政府部门的运转,都是要用钱去支撑的。这些钱,当然来自财政支出。只有财政支出到位之处,才是政府职能履行之地。财政支出,又要来自财政收入。只有财政收入的筹措到位,才有财政支出的拨付可能。无论是财政支出的拨付,还是财政收入的筹措,都是财政职能的具体体现,也都是要通过财政职能部门的活动去实现的职能。所以,在所有的政府职能和所有的政府职能部门中,财政职能和财政职能部门是最为综合的职能和最为综合的职能部门。

换言之,只有财政职能可以覆盖所有的政府职能,只有财政职能部门的活动可以牵动所有政府职能部门的活动。也正因为如此,也只有财政才能作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。二 最有效的多元交互共治线索

国家治理的主体,除了政府之外,也包括社会组织和居民个人。有别于其他方面的经济社会活动线索,财政活动是一条能够把政府、社会组织和居民个人有效地动员起来、从而实现多元交互共治的最有效的线索。

从总体上看,尽管可以有多种纽带将政府、社会组织和居民相连接,但归结起来,无非是“事”和“钱”两个方面。两相比较,“钱”比“事”更扣人心弦、更牵动全局、更关系利益得失、更易于把握和掌控。这些钱,在国家生活领域,当然主要表现为财政收入和财政支出。财政收入来自社会组织和居民个人的缴纳,任何社会组织和居民个人,或是作为直接的纳税人,或是作为间接的负税人,都处于财政收入筹措活动的覆盖之中。财政支出用于对社会组织和居民个人的转移支付和公共服务,任何社会组织和居民个人,或是作为转移支付的接受者而直接领到钱,或是作为公共服务的受益人而直接或间接地享受实际的公共利益,都处于财政支出拨付活动的覆盖之中。所以,在所有的经济社会活动中,只有财政活动的触角能够延伸至所有社会组织和居民个人,只有财政活动能够牵动所有的消费、投资和储蓄环节和所有的国家生活领域。正因为如此,也只有财政才能作为国家治理的基础和重要支柱而存在和运转。三 起根本性、全局性和长远性作用

国家治理,要靠一整套制度建设。与国家治理体系其他方面的制度内容有所不同,财税体制往往是起根本性、全局性、长远性作用的。

从历史上看,财政乃庶政之母。宋代大学者苏辙曾将其概括为“财者,为国之命而万事之本。国之所以存亡,事之所以成败,常必由之”。国家兴衰、政权更替,往往与财税体制密切相关,古今中外,概莫能外。我国历史上的几次重大变革,如商鞅、王安石、张居正变法,就是围绕着财税制度的变革而展开的。英国在工业革命中崛起、美国在19世纪成为强国,都与财税制度的变革直接相关。甚至包括英国的光荣革命、法国大革命和美国的独立战争在内,起因也都在于税权的纷争。现代中国的改革开放事业,从改革开放初期的放权让利到20世纪90年代的制度创新,更是以财税体制改革作为突破口和主线索的。可以说,发生在人类国家历史上的每一次重大变革,几乎都带有深刻的财政烙印。在所有的有关国家治理的制度安排中,只有财税体制能够渗透到国家治理的方方面面,像枝蔓般延伸至国家生活的各个领域。

也正是出于上述原因,无论是国家政体的设计,还是国家治理体系的建立,都是以财税体制为基础和重要支柱的。主要参考文献

中共中央:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社,2013。

高培勇、杨志勇、杨之刚、夏杰长:《公共经济学》,中国社会科学出版社,2007。

高培勇:《筑牢国家治理的财政基础和财政支柱》,《光明日报》2013年11月15日。

陈金龙:《治国理政基本理念的重大突破》,《中国社会科学报》2013年11月23日。[延伸阅读]筑牢国家治理的财政基础和财政支柱——学习中共十八届三中全会精神的体会

中共十八届三中全会闭幕了。通读全会公报,可以发现,有关财税体制改革的内容特别引人瞩目。深化财税体制改革不仅作为全面深化改革系统部署的一个重要组成部分而放置于重要位置,而且,财政还被提升至关乎“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度,被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。在新中国的历史上,这绝对是第一次。对此,需要我们认真领会和深刻把握。一 财政是国家治理的基础

随着我国国力和现代化水平的迅速提升,国家面临的国际形势比以往任何时候都错综复杂,国家面对的国内改革发展稳定任务也比以往任何时候都艰巨繁重。这一切,都对我国现实的国家治理体系和治理能力提出了严峻挑战。也正是基于这样一种判断,推进国家治理体系和治理能力的现代化,被明确界定为当前这一场全面深化改革战役的总目标。

实现国家治理的现代化,当然要从筑牢其基础做起。财政即是国家治理的基础。

之所以说财政是国家治理的基础,是因为,在任何经济社会和任何发展阶段,国家治理的主体都是政府,财政则是政府履行职能的基础所在。这个道理不难解释。

政府做任何事或从事任何活动,都是需要花钱的,都是要以花钱为条件的。政府所花的钱,来自财政支出的拨付。政府要花钱,就要筹钱,就得有钱的来源。政府所筹措的钱,构成了财政收入。这一收一支或财政收支的过程,实际上便是作为国家治理主体的政府履行职能的活动。没有财政支出的拨付,没有财政收入的筹措,就不可能有政府职能的履行,也就不可能有国家治理的实现。可以说,财政与政府、财政与国家治理如影随形、亦步亦趋,系绑在一起、密不可分的统一体。此其一。

相对于其他方面的政府职能,财政职能所具有的一个特殊品质或突出特点,就在于其最具“综合性”——覆盖全部、牵动大部。由于财政收支既是所有政府活动的基础,又是连接政府和家庭、企业的最直接的纽带,财政职能的履行,其范围,能够覆盖于所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域;其触角,能够延伸至所有家庭和企业、所有经济社会活动领域。牵住了财政职能这个牛鼻子,顺藤摸瓜,就等于抓住了政府职能履行、国家治理实现以及整个经济社会运转的全部内容。此其二。

作为政府的收支或政府的收支活动,自然要遵从一定的制度规范来进行。围绕政府收支所形成的一系列财政制度安排,它的优劣不仅直接决定着财政职能的履行状况,而且事关所有政府职能的履行状况,进而决定着国家治理体系的运行状况和国家治理的实现水平。所以,财政制度的现代化与国家治理的现代化息息相关。它们之间彼此依存,互为表里,相辅相成。只有打下了现代财政制度的坚实基础,才可能收获现代国家治理体系和治理能力的成果。此其三。二 财政是国家治理的重要支柱

实现国家治理的现代化,也自然要筑牢其重要的支柱。财政即是国家治理的重要支柱。

之所以说财政是国家治理的重要支柱,是因为,在构成现代国家治理体系的诸种要素中,财政几乎是最重要的一种要素。这个道理也不难理解。

第一,综观当今世界各国政府所履行的职能,尽管项目繁多,表现各异,但从大类分,无非“事”和“钱”两个方面。前者主要涉及行政事务,后者主要指财政事务。与之相适应,国家治理的实现线索,无非位于两个层面:事权与财权的界定和支出责任与财力的配置。只有各级政府和各个政府职能部门的事权与财权界定清楚了,各级政府和各个政府职能部门的支出责任和财力配置妥当了,各项政府职能的履行才可能落到实处,国家治理的相关活动才可能运行顺畅。无论是就政府职能归类的“事”和“钱”的两个方面事务而言,还是就国家治理实现的“事权与财权”“支出责任与财力”的两个层面线索而论,财政都可谓是不可多得的重要支柱。

第二,无论从哪个角度看,在全面深化改革的系统部署中,加快转变政府职能都是一场硬仗,也是一块最难啃的骨头。而在这方面,我们实际面临着从“事”入手还是由“钱”入手来转变政府职能两种选择。相对于各级政府之间和各个政府部门之间的权力归属和利益分配关系而言,有关“事”的方面即行政管理体制的调整,对其的触动是直接的、正面的,有关“钱”的方面即财税管理体制的调整,对其的触动则是间接的、迂回的。显然,前者实施的难度较大,遇到的阻力因素较多。后者实施的难度和阻力,通常会弱于前者。以财税体制改革为突破口,顺势而上,显然有助于迂回地逼近政府职能格局的调整目标。这意味着,财税体制改革不仅可以作为全面深化改革的重要支柱,而且也应当成为实现国家治理现代化的重要支柱。

第三,在现代社会的国家治理体系框架中,政府预算绝对是一个重要载体。通过政府预算治理国家,更是迄今可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹。作为政府财政收支安排的一个基本计划,政府预算反映和规定了政府在预算年度内的工作或活动范围、方向和重点。一本政府预算,就是一面反映政府工作的镜子,就是一本有关政府活动的详细记录。通过政府预算,我们可以了解政府的工作,透视国家治理的活动;作为各级人民代表大会审批的一个重要文件,政府预算还是人大代表和全体人民监督政府收支运作的途径和窗口。通过政府预算,我们可以评价政府收支运作的成本,考核国家治理工作或活动的绩效;作为必须经过各级人民代表大会审批才能生效的一部具有法律效力的文件,政府预算也是控制政府支出规模的一个有效手段。通过政府预算,我们可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。三 以现代财政制度的建立,筑牢国家治理的基础和重要支柱

上述分析,不过是作为国家治理的财政基础和财政支柱所具有的功能和所能发挥的作用的一个缩影。

进一步分析还可以看到,在全面深化改革的背景下,国家治理所涉及的范围已经全面覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标,也就意味着要全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。

以如此的视角认识中共十八届三中全会所做出的全面深化改革的系统部署,便会立刻发现,无论是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,还是紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革,也无论是紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革,还是紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革,亦无论是紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,还是紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革,都离不开财政收支规范化运行的基础,都离不开财政收支规范化运行的支撑。

这实际上启示我们,在当前这一场全面深化改革的系列重大战役中,深化财税体制改革可能是最为关键的一仗。深化财税体制改革的主要着眼点,可以也应当放在建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度上。也正因为如此,中共十八届三中全会才会做出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的重要判断。

可以由此确立的行动路线是,瞄准建立现代财政制度这一基本目标,通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、提高效率以及改进预算制度、建立事权和支出责任相适应的制度、发挥中央和地方两个积极性等一系列重大改革,为全面实现国家治理的现代化筑牢财政基础和财政支柱。(原载《光明日报》2013年11月15日)第二章财税体制改革与全面深化改革

对于财税体制改革,在以往,我们也多是将其作为经济体制改革的一个组成部分而与经济体制改革的目标相对接的。

以1994年的财税体制改革为例,《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》将分税制改革的意义归结于“分税制改革是发展社会[1]主义市场经济的客观要求”;《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》将工商税制改革的目的归结于“为了适应建立社会主义市场经济体制的需要”“建立适应社会主义市场经济体制要[2]求的税制体系”;《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》中将两套税务机构分设的意义归结于“加强国家宏观调控和促进社会主义市场经济体制[3]的建立”,等等。正因为如此,对于1994年财税体制改革的基本目标,我们一直操用的是“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”的表述。

随着财政与财税体制定位的变化,对于新一轮财税体制改革,中共十八届三中全会给出了不同于以往的全新解释,进而把财税体制改革的重要性提到了一个前所未有的新高度。第一节国家治理现代化:全面深化改革的总目标一 全面深化改革需要有管总的目标

以往的历次三中全会有关重大改革的部署,主题多是某一领域、某一方面的改革。如中共十四届三中全会的主题是建立社会主义市场经济体制,中共十六届三中全会的主题是完善社会主义市场经济体制。与之有所不同,中共十八届三中全会所部署的是全面深化改革。之所以将主题确定为全面深化改革,是因为,这一轮的改革不是某一个领域的改革,也不是某几个领域的改革,而是全面的改革、涉及所有领域的改革。它包括了经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队改革、党的建设制度改革等各个领域。

既然是全面的、涉及所有领域的改革,围绕它的推进,就需要统筹安排,由此也就有了统筹安排各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。故而,围绕全面深化改革而提出的目标,不能是仅仅覆盖某一领域的,也不能是覆盖某几个领域的,而是要覆盖所有领域的。于是,从总体角度布局改革、提出一个统领所有领域改革的总目标,肯定要成为当然之举而走入《决定》的视野。二 推进国家治理体系和治理能力的现代化

那么,这个总目标是什么?

在财政与国家治理、财税体制与国家治理体系相对接并获得全新定位的同时,《决定》对于全面深化改革的总目标做出了令人振奋的概括:“全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。不难看出,在这一表述中,“发展和完善中国特色社会主义制度”是一个基本前提或根本方向,总目标实际上是落在“推进国家治理体系和治理能力现代化”身上的(陈金龙,2013)。

同国家治理以及国家治理体系的概念相似,国家治理体系和治理能力的现代化也是第一次被引入官方话语体系。

这里所说的国家治理体系,就是党领导人民管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互衔接的国家制度。

这里所说的国家治理能力,就是运用国家制度管理国家社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。

这里所说的国家治理体系和治理能力的现代化,就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。两者相辅相成,前者是后者孕育的基础,起根本性、全局性、长远性作用。没有前者的现代化,就谈不上后者的现代化;后者是前者功能的彰显,没有有效的后者,再好的前者也难以发挥作用。然而,尽管国家治理体系和治理能力紧密联系,但两者又不是一回事。前者的完善并非可以自然带来后者的强大,所以,国家治理体系和治理能力现代化要结合在一起提,忽略哪一个或单靠哪一个治理国家都不成。两者应当齐头并进、协调发展。三 提出国家治理体系和治理能力现代化的特殊考虑

作为全面深化改革的总目标,国家治理体系和治理能力现代化的提出是有特殊考虑的。

综观世界风云变幻,大多数的社会动荡、政权更迭,固然可从多个方面去归结原因,但其中一个根本性的问题就在于没有形成有效的国家治理体系和治理能力。由于没有有效的国家治理体系和治理能力作为依托,遇到社会矛盾和问题就会捉襟见肘,甚至久拖不决,起初本来不那么严重的矛盾和问题也会因日积月累、积重难返而导致严重的政治后果。

中国的改革开放已经持续30多年。这期间,我们在取得了令人瞩目的发展成就的同时,也积累了一系列的社会矛盾和问题。倘若这些矛盾和问题不能有效地得到解决,不仅改革难以推进,发展难以持续,而且会危及国家的长治久安。解决当前面临的矛盾和问题,显然需要成熟的国家治理体系和高超的国家治理能力。

相对于我国的经济社会发展水平和人民群众的要求,相对于当今世界日趋激烈的国际竞争形势,相对于实现国家长治久安的目标,我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多弱项和短板,有些方面甚至成为制约发展和稳定的重要因素。为了人民幸福、社会和谐稳定、国家长治久安,我们必须形成有效的国家治理体系和治理能力,全面提高国家治理体系和治理能力水平。

进一步说,国家治理体系和治理能力水平也是文明国家的重要标志。衡量一个国家的文明程度,除了诸如生产力发展水平、国民道德素养状况、社会和谐稳定程度等方面的指标外,国家治理体系和治理能力也是重要的考量因素。故而,适应国家现代化的总进程,推进国家治理体系和治理能力的现代化,以此为基础,建构文明国家形象、提升中国的国际地位,不仅是必要的,更是迫在眉睫的。

一言以蔽之,在新的历史起点上,我们要着手打造一个现代国家应有的制度形态(楼继伟,2013)。四 一项极为宏大的工程

国家治理体系和治理能力现代化是一个重要的理论创新。正是认识到推进国家治理体系和治理能力现代化的极端重要性,我们才将其作为统筹推进各领域改革的总目标加以提出。也正是意识到推进国家治理体系和治理能力现代化的极端复杂性,习近平总书记(2014)讲道:“这项工程极为宏大,零敲碎打调整不行,碎片化修补也不行,必须是全面的系统的改革和改进,是各领域改革和改进的联动和集成”。“在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果”,是这场全面深化改革战役胜利的关键。

有鉴于此,以制度安排为主要线索、以制度定型为主要目标,《决定》确立了国家治理体系和治理能力现代化的目标:“到二○二○年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”第二节从构筑其基础和支柱做起一 分目标与总目标相契合

作为一项极为宏大的工程,推进国家治理体系和治理能力的现代化,无疑要从构筑其基础和支柱做起。

绝非出于巧合,在上面的讨论中,我们已经看到,不仅财政作为国家治理的基础和重要支柱而获得了全新的定位,而且财税体制的功能和作用在纳入国家治理体系之后也获得了极大的提升和拓展,进而从根本上摆正了财政和财税体制的位置。这一切,均为实践全面深化改革的总目标——推进国家治理体系和治理能力现代化——做好了相应准备。

这意味着,与以往主要聚焦于经济体制改革而定位财税体制改革的思维有所不同,作为政府收支领域的制度安排——财税体制——的改革目标,可以也应当在全面深化改革的总目标统领下加以确定。也可以说,在很大程度上,新一轮财税体制改革的分目标同全面深化改革的总目标是一致的、重合的。二 新中国成立之初:围绕国家治理问题的财税探索

历史的经验值得注意。新中国成立之后的一段时间,我们虽没有明确提出国家治理体系和治理能力的概念,也没有明确提出国家治理体系和治理能力现代化的问题,更没有明确赋予财政以国家治理的基础和重要支柱的定位,但就怎样治理社会主义社会、怎样治理中国这个问题一直在积极探索。在充满艰辛的探索之路上走出的每一步,几乎都是从财政和财税体制入手的。举凡涉及经济社会全局的重大事项,几乎都同财税体制的变革有关。

三年国民经济恢复时期,我们就狠抓过“整顿财经秩序”工作。面对当时饱经战火摧残、几乎处于崩溃边缘的国民经济,在短短的3年时间内,我们通过推出统一财经工作、平衡财政收支、稳定物价等一系列政策措施,为国民经济的恢复、政权的巩固以及各方面治理工作的开展提供了有力的保证,从而实现了国民经济的全面恢复和国家财政状况的根本好转。

第一个五年计划时期,作为整个计划经济体制的核心组成部分,财政担负起了为工业化筹集资金和促进社会主义改造的双重任务。一方面,以筹集社会主义工业化建设资金为重点,通过改进和加强财政收支管理,开辟和扩大财源,增加资金积累,保证了“一五”计划的顺利完成。另一方面,伴随着对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造进程,逐步建立以对不同所有制和不同区域实施“区别对待”为主要特征的财税体制,在发展和壮大国有制经济、削弱乃至消灭私有制经济的进程中发挥了积极作用。“大跃进”和五年调整时期,鉴于因“大跃进”盲目发动而出现的经济大起大落以及国民经济调整期的特殊体制环境,政府在财税体制设计方面做了多方面的探索。先是配合“大跃进”实施对地方和企业的放权,在一定程度上改变了“一五”时期的过度集权的体制格局。后来,为适应国民经济调整和应对经济困难的需要,适当收缩了一部分“大跃进”期间下放过多的财权,重新加强了财权、财力的集中统一。与此同时,伴随着经济建设回归适度规模的调整进程,财政收支规模也经历了由急剧膨胀到回归常态的变化。应当说,在进入全面建设社会主义新时期之后的这一时期,财税体制以及其他方面财税工作的改进和加强也好,围绕计划经济体制而在财税体制上进行的适应性调整也罢,对于保证和推动国民经济全面调整的顺利进行和恢复与发展,都积累了宝贵的经验。“文化大革命”时期,在整个经济社会生活陷入混乱状态的背景下,财税工作也面临困局。不仅财政管理指挥体系大大削弱,财政管理思想陷于混乱,国家财经纪律也受到严重践踏。为应对由此而引致的不断增加的财政压力,这一时期的财税体制,在保证国家最低限度的经常性开支、支持经济建设和工农业生产、保持财政运行的相对稳态状况等方面,扮演了苦撑危局的特殊角色。三 改革开放新时期:财税改革成为国家治理体系建设的先行军

进入改革开放的新时期以后,我们开始以全新的角度思考国家治理体系建设问题。围绕改革开放而进行的探索,实际上就是以国家治理体系和治理能力现代化为取向的改革探索。在其中,财税体制改革事实上扮演了“先锋官”和“突击队”的角色。

在“放权让利”为主调的改革时期,从分配领域入手的经济体制改革,最初确定的主调,便是“放权让利”。通过“放权让利”激发各方面的改革积极性,提高被传统经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。而在改革初期,政府能够且真正放出的“权”,主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”,主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。这一整体改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手,打破或改变“财权集中过度、分配统收统支,税种过于单一”的传统体制格局——相对接,随之便有了一系列旨在为整体改革“铺路搭桥”的改革举措。

在踏上“制度创新”之路的改革时期,随着改革思路由侧重于利益格局的调整向新型体制的建立的转换,以1992年10月中共十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标为契机,按照中共十四届三中全会所通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的部署,从1994年起,中国的财税体制改革率先踏上了制度创新之路。那次财税改革,不仅为我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制的基本框架,而且为整个社会主义市场经济体制的建立以及此后20年的经济快速发展奠定了基础。实践已经一再证明,1994年的财税体制改革及其20年的稳健运行,既是社会主义市场经济体制建设的里程碑,也是我国国家治理水平的一次飞跃。四 全面深化改革:还是要从财税体制改革破题

从为共和国的财经秩序奠基,到支撑社会主义工业化建设和助力社会主义改造进程,从为建立适应计划经济体制的财税体制而进行艰难的探索,到为顶住各方面的动荡压力而在财政上苦撑危局,从主要着眼于为整体改革“铺路搭桥”而在财税上“放权让利”,到走上制度创新之路、为社会主义市场经济体制的建立和完善充当“先锋官”和“突击队”,当我们大致把握了60多年间中国财税体制改革与国家治理体系和治理能力现代化之间彼此关联、相互作用的基本轨迹之后,特别是在清晰地认识到了中国财税体制改革在推进国家治理体系和治理能力现代化方面所具有的特殊作用之后,如下的结论可能是适当的:

全面深化改革并非所有领域改革“一二一”齐步走,而仍然要有先锋官和突击队。在新的历史起点上,面对推动中国特色社会主义制度更加成熟和更加定型的重大历史任务,我们可以也应当从财税体制改革破题,以构筑作为国家治理的基础和重要支柱的一系列行动,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用、更有效的国家治理体系和治理能力。第三节建立现代财政制度一 以现代财政制度标识改革方向

毋庸赘言,能够与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的财政和财税体制,也应当是基于全新的理念和思维建立起来的。这意味着,新一轮的财税体制改革绝非以往财税体制改革的翻版,也绝非通过零敲碎打的行动所能完成,而必须同国家治理体系和治理能力现代化的总目标相匹配,在国家治理体系和治理能力现代化的总体框架下加以推进。亦即,从财政作为国家治理的基础和重要支柱出发,从财税体制作为国家治理体系的重要组成部分要在更高层次、更广范围发挥更大作用出发,建立具有顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向的现代财政制度,是新一轮财税体制改革的基本出发点和归宿。

正是基于上述的种种考虑,《决定》在将新一轮财税体制改革目标与全面深化改革总目标相对接的同时,破天荒地以“建立现代财政制度”标识新一轮财税体制改革的方向。

追溯一下我国改革开放的历史进程,可以发现,迄今为止,在官方话语体系内,以“现代”二字前缀某一领域制度安排的情形,除了“现代财政制度”之外,便只有“现代企业制度”一个先例。以建立现代企业制度为方向、发生于20世纪90年代的国有企业制度改革,为我国国有企业最终走出困境、迈上正常发展轨道打下了坚实基础。正如国有企业制度改革需要以现代化的企业制度作为参照系一样,作为国家治理的基础和重要支柱的财税体制改革,也要以现代化的财政制度为参照系,同样需要借鉴成熟市场经济国家财税体制的一般规则和基本做法。故而,时隔约20年之后,面对经济全球化深刻变化和深入发展的历史潮流,仿效建立现代企业制度的改革思维,将“现代”二字与“财政制度”对接,并且以建立现代财政制度标识新一轮财税体制改革的方向,其意义肯定不亚于曾经的国有企业制度改革。二 一幅明确而清晰的“路线图”

以现代国家应有的制度形态为标尺,用心体会现代财政制度概念中的“现代”二字所蕴含的深刻含义,并注意到此“现代”财政制度与彼“现代”国家治理之间的内在联系,不难理出如下的逻辑线索。

全面深化改革的总目标在于推进国家治理的现代化,实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政,构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制,科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础之上。于是,“建立现代财政制度”→“科学的财税体制”→“国家治理的基础和重要支柱”→“国家治理体系和治理能力的现代化”,便可以勾画出有关新一轮财税体制改革的十分明确而清晰的“路线图”。

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