作者：任建忠
出版社：山西经济出版社
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社区工作理论与实务试读：
序言
随着中国经济社会快速发展和城市化进程的不断推进，城市规模不断扩大，城区人口急剧增加；越来越多的人与“单位”逐渐脱离，社会自由流动资源增多，公民社会自主空间逐渐扩大；城市管理体制改革深入推进，城市社区出现了许多新的领域、新的组织、新的群体，非公经济和新社会组织加快发展；农民工和流动党员大量涌现，社会经济成分、组织形式、利益关系、分配方式等日益复杂化和多样化，基层社会形态发生深刻变化，城市生活内容在社区内高度挤压。就业、社会保障、社会救助服务等越来越多的社会性、群众性、公益性事务逐步向社区延伸，建立在传统单位制基础上的城市治理模式开始逐步向以社区为基础的管理模式转变，以社区为主的新型城市基层管理体制已初步形成。目前，群众生活、城市社会建设和管理的最基本单元就是社区，它日益成为公民参与社会事务、表达个人诉求的重要平台，成为各种社会组织的落脚点、各类社会群体的聚集点、各种利益关系的交会点、各类社会矛盾的易发点，成为整个社会的缩影。
面对当前城市发展和社会转型过程中出现的各种矛盾和问题，作为城市基层组织的社区，在城市建设和管理中的作用越来越突出。社区是基层群众性自治组织，是党在城市执政的重要基础，是党在基层执政的支撑点，是社会管理的着力点。党和国家在城市的各项方针、政策和工作部署，最终要靠社区去贯彻和实施；居民群众的意愿和要求，最终要靠社区去了解和反映；推动城市社会主义精神文明、物质文明、政治文明与和谐社会建设全面发展，最终要靠社区组织居民去实现。社区是社会的细胞，社会服务的需求在社区，社会事业的重心在社区，群众在社会保障、社会救助、再就业帮扶以及家政、养老托幼、医疗保健等服务方面需求更丰富、更具体，基础设施建设、公共服务资源配置要求更完善、更健全；社会矛盾集中在社区，社会稳定责任在社区，处在转型发展的关键时期，利益调整导致的各类矛盾在社区集聚交织，调处矛盾纠纷，维护社会稳定，社区责任重大、任务繁重。
社区作为社会管理最基层的组织，是城市工作的基础平台，是上层建筑与普通公民沟通交流的桥梁和纽带，既协助政府承担大量社会管理事务，又充当普通居民利益诉求与社会服务的组织者角色。在城市建设和基层民主实践中，社区充分发挥自我管理、自我服务、自我教育的功能，开展各类社会服务，组织居民活动，协调矛盾纠纷……，处理各种纷繁复杂的事务，面对千头万绪的社区工作，身处其间的每一位社区工作者该怎么办？如何完成好政府交办的各类公共事务？如何满足自下而上的居民多样化需求？这些都使得社区和社区工作者成为当前社会关注的焦点。
为了进一步创新社区工作管理和服务体系，传承社区工作的优良传统，强化社区自治和服务功能，全面推进社区建设工作，开拓社区工作者的视野，太原市民政局组织编写了《太原市社区工作者培训教材》丛书，结合国情、市情，坚持理论联系实际的原则，将党和国家关于社区建设的理论、法律、法规、方针和政策同太原市社区建设实践紧密结合，运用理论介绍与案例分析相结合的方法，对社区党组织建设、社区居委会建设、社区工作理论与实务、社区管理与服务及社区建设中的若干问题进行深入研究和探讨，旨在向社区工作者介绍理论的同时，为大家提供一种工作方法和思路，向大家教授一些在社区工作中的技巧、方法与手段，提高社区工作者的组织、沟通、协调等方面的综合能力，引导社区工作者向专业化、职业化转变，提升社区工作者的整体水平，使其在服务社区居民生活、保障人民安居乐业、推动基层社会服务管理精细化水平方面做出更大的贡献，为社区建设夯实基础。本套丛书既体现了实践性、操作性和通俗性，又突出了太原特色，可供社区工作者培训和自学使用。希望本套丛书能够在社区建设的专业教学与研究，以及社区工作实际中发挥参考作用，能够成为社区工作者喜爱的读物，为建设一支专业化社区工作队伍提供一些参考意见。刘勇于北京2013年10月
第一章 社区工作概述
第一节 社区的概念、功能与分类
一、社区的概念
社区是社会学家使用最多的词之一，同时，也是概念上最复杂、歧义最多的词之一，这可以从该概念的产生与发展看出来。学者们普遍承认，社区这个概念源于德国社会学家滕尼斯的贡献，他因此而被誉为“社区理论的创建者”。1887年，他出版了社会学名著《Gemeinschaft und Gesellschaft》。此书被译成英文时，名为《Community and Society》，中文将其译为《社区与社会》。费孝通先生在谈到“社区”这个术语的翻译时指出：社会是人际关系的综合，每一个社区都是一个社会，而社会却不是社区；社区这个词实际是指在一个地方共同生活的人，是指一群聚集在一个地方分工合作的人，它是具体的。这群人之间的关系，即人际关系，构成社会。
滕尼斯使用的“gemeinschaft”和“gesellschaft”这两个概念，通常也被译为“礼俗社会”和“法理社会”，他强调的是这两种理想类型社会的对立。礼俗社会的特征是“亲密无间的、与世隔绝的、排外的共同生活”，其成员由共同的价值观和传统维系在一起，他们有共同的善恶观念、共同的朋友和敌人，在他们中间存在着“我们”或“我们的”意识。而法理社会的特征是更多的理智与工于心计，人们首先关心的是自己的私利，契约与个人主义是至上法则。这应当讲是滕尼斯的原意，类似的论述在社会学大师韦伯、杜尔克姆的著述中也出现过。例如韦伯认为，基于成员主观的共同感建立起来的关系，包括家、近邻、种族、宗教等都属于礼俗社会；杜尔克姆则提出了“机械团结”和“有机团结”的概念。
但是，当用community来表示“礼俗社会”这个概念时，特别是对community进行实证的社会学研究后，出现了混乱与麻烦。一方面，英文中community的语义很复杂，包括社会学、经济史、社会史甚至政治学的各种用法；另一方面，更主要的是在社会学研究的操作上，这个概念很难把握，因而出现了无数个关于社区的定义，而每个定义都是研究者根据自己的需要而进行的解说。
1955年，美国社会学家希勒里（Hillery）收集了有关社区的94个定义而做出结论：除了人包含于社区这一概念内之外，有关社区的性质，没有完全相同的解释。16年以后，1971年，社会学家贝尔（Bell）和纽柏（Newby）发现了更多的定义——98个。为此他们进行了归纳分类，通过统计分析，他们认为大多数社会学家同意社区应当包括社会互动、地理区域、共同关系这三个特征。
1968年出版的《国际社会科学百科全书》第3卷在谈到社区时，社会学家伯纳德和桑德斯将社区的定义概括为三种：①社区是居住于特定地区范围内的人口；②社区是以地域为界并具有整合功能的社区系统；③社区是具有地方性的自治自决的行动单位。
1974年出版的《社会学百科全书》认为，社区一词在社会学上的主要用法是指空间或地域的社会组织，其次是指心理凝聚力或共同情感下结合于此组织中者。
1979年出版的《新社会学辞典》指出，“社区”一词是指称人们的集体，这些人占有一个地理区域，共同从事经济活动和政治活动，基本上形成一个具有某些共同价值标准和相互从属感情的自治的社会单位，城市、城镇、乡村或郊区就是例子。这里包括地理区域、互动关系和共同情感三个特征，或地域性社会组织和共同情感两个特征。
1994年出版的《社会学辞典》指出，社区这个术语，“至少指的是地理区域内人们的集合”。
看起来，绝大多数社会学家都同意，社区的社会学定义应当包括三个共同要素，即地域性、社会互动与共同的联系纽带。
但是，即使承认上述定义，在以下三个方面仍有必要加以明确。
第一，作为地域性社会组织类型的社区与作为社会关系或情感类型的社区之间经常出现混淆，一些人强调前者，而另一些人强调后者。
作为前者，社区主要是指共同拥有一个确定的地理区域的群体，如邻里、城市、村庄等；一些社会学者如帕克、霍利认为，社区最重要的特征是共同的地域，虽然他们也承认共同联系，但是认为这些联系本身不足以构成社区。
作为后者，社区主要指具有共同特质、归属感，并且维持着形成社会实体的社会联系和社会互动的群体，如种族、宗教团体等；强调后者观点的人否定地缘性的意义，他们更强调共同联系。共同联系、归属感来自于对共同历史的信念或共同命运、共同价值观、利益、亲属关系等，这些特征都不以一起生活为前提，其成员在地理上是分散的。虽然，持后一观点的人要比持前一观点的人遭到更多的批评，但是近些年来，现代科学技术的发展给一些社区居民生活带来的变化，却有力地支持了后者的观点。“社区解放论”的创建人费舍尔强调指出，廉价而高效的通信与交通，使得居住在不同地域的人，可以维持初级纽带关系，从而比较接近滕尼斯所指出的那种“礼俗社会”或“社区的理想状态”。
第二，作为社会组织的社区与正式社会组织不应混淆，一些社会学家于20世纪六七十年代撰文做出区分：正式社会组织以专门的、明确的目标为导向，其成员在实现其目标的活动中，都是以专门角色的承担者而建立相互关系，如公司、学校、教会、军队、职业协会等都是正式组织。社区是以泛化的、扩散的目标为首要导向，其成员的关系要松散得多，包括成员之间更多的生活层面，如家庭、种族群体、邻里等都是社区组织。不过，这两者之中都可以包括一些性质对立的亚组织，如工厂中工人的非正式的朋友群体，社区邻里中的志愿者协会等。
第三，确定社区的范围或规模也是争论的热点之一，与正式组织相比，缺乏清楚的范围是社区组织的主要特征之一，但是，在以地缘性为基础的社区中，如没有范围的界限，那么社区的概念可以扩展到整个国家和整个世界（事实上也确实有人将世界看成一个社区），霍利坚持把社区的规模限制在居民对本区域的日常生活有一种大致的了解范围内，人们对自己的社区十分熟悉，耳闻目睹那些不会引起其他地方的人注意、关心的日常琐事。这样，就将全球、国家和巨型城市排除在外。
但是，另一方面，社区的最小范围有没有呢？比如，一个家庭是不是一个社区？一些社会学家认为，这一问题可根据以下两方面来把握：①社区必须发挥一些基本功能，包括提供基本经济需要、社会化、社会控制、社会参与和相互支持的功能。②社区是社会的缩影，与其他群体不同，它也是一个社会系统，包括如政府、经济、教育、宗教、家庭等子系统。所以，社区必须具有一定规模。
通过以上叙述，我们可以看出社区概念具有以下几个主要特征：①共同性，主要指共同利益、共同文化、共同意识或价值观等；②非正式组织性；③社区内居民之间互动较多，对社区内的日常生活较为熟悉；④具有一些基本社会功能和一定规模；⑤地域性在多数情况下仍是一个必须考虑的因素，但可以确信，非地域性将会越来越重要，今后很长一段时间内，社区将包括地域性社区和非地域性社区两种类型。
最后我们还要注意，如前所述，社区这个概念在社会学史上一直存在争论。目前，一些社会学家承继前面论述的强调地域性社会组织类型的社区与强调作为社会关系或情感类型的社区之间的争论，认为社区这个概念同时负载着两个不大相干的社会事实：一是它界定着一定的地域规模或范围（也包括“网络社区”这类空间的规模和范围）；二是它象征着“礼俗社会”的意义。他们主张，界定一定地域规模或范围的社区应当被“地域性”或“地方性”的概念取代，象征“礼俗社会”意义的社区应当被“城市生活方式”这个概念取代。
绝大多数人都与多个社区保持着联系，这一方面是由于我们不会永远固定在一个地方，而是会在地理上不断迁移，或者会通过电子通信技术与更多的人发生联系；另一方面，我们居住的小社区通常是隶属于更大的社区，这些社区同样会影响我们的生活。作为社会工作者，我们需要知道这些规模大小不同的社区。
社区提供给我们丰富多彩的社会和个人生活，它影响我们思考和行为的方式，用价值观、行为规范、明确的法律、非文字的行为举止准则包围和塑造我们；用关于现实世界的意义和解释以及对世界的设想滋养我们；为我们的居住、工作、学习、成长、买卖、宗教仪式、娱乐和休息以及受到关照提供资源、机会和场所。与社会工作的生态学模式强调环境中的个人相一致，社区肯定也是如同个人、家庭和群体一样的社会工作介入的对象。社会工作者可以扩大社区的资源。根据费林（Fellin）的观点，一个令人满意的社区应当是一个“有能力回应广泛的成员需要，解决他们在日常生活中遇到的问题和困难的社区”。当居民能够：①对其社区承担义务；②自我意识到他们共享的价值观和利益；③在相互交往中敞开心胸；④广泛参与社区的决策时，社区以上的能力将会得到加强。
二、社区的功能
社区也是一种社会系统，其各个部分相互联系、相互影响，为社区成员履行着各种社会功能。但是，社区作为社会系统与正式组织作为社会系统不一样，它不是被一个中央权威理性地组织起来的，也没有一个非常明确的目标。社区实际上是履行与地方有关的主要社会功能的各社会部分或者各社会子系统的联合体，功能上是一个社会活动的组织，为居民提供他们日常生活中必需的、更广泛的活动区域和活动资源。从这方面讲，一个社区具有地方性，但不一定具有明确的地理边界。社会工作者关心的是人民居住在何处，更关心的是居住地点如何影响他们的居住。社会工作扎根于居民、家庭、社会关系和教育网络、工作网络以及价值体系中，关注人们如何获得和保持他们的社会关系与社会网络。
社会学家沃伦认为，社区可以在以下几个维度上进行相互的比较：①在履行其五大功能方面，社区对社区以外的纵向上级组织和机构依赖或者独立的相对程度。这比较的是该社区的自治性程度。②当地机构（如商店、教堂、学校等）的服务区域相互吻合的程度。也许，有的社区服务区域中的每个人得到的都是同一社区的各种机构的服务，而有的也许相反，根本不存在服务的共同地理区域，因此也不存在社区活动的共同地理中心。③对共同地域的心理认同程度。有的社区中的居民相互之间很少联系，很少将社区看作是重要的社会群体，也很少具有属于该社区的意识；而有的社区则可能完全相反。④社区内各种当地组织和个人相互之间联系的程度的紧密性。这比较的是社区水平维度上情感、行为与社会系统相互之间的强弱。
社区具有五大功能：生产—分配—消费功能、社会化功能、社会控制功能、社会参与功能与相互支持功能。这些功能是社区及其成员的存在所必需的，社区通过正式或者非正式的组织和群体模式来履行这些功能。
作为社会系统的社区系统地进行功能的运转，同时其各功能实体相互作用、相互影响，各功能实体和制度结构作用、影响和贡献于社区共同的目的，相互支持以完成各自的社会功能。系统的每一部分对于社区达到其目的都是必需的，所有这些社会功能和社会结构都是相互依赖的，并且影响着我们的生活。一个贫困的社区对于相互支持和社会福利有更多的需求，而一个富裕的社区有能力提供这些需求，但是，只有其社会化的共同价值观支持公共福利和义务给予才可能。（一）生产—分配—消费
生产—分配—消费是组织个人和其他资源进行商品和服务的生产、分配与消费的系统，这是社区的经济功能，也是社区最基本的功能。社区必须能够满足当代和下一代对物品和服务的需求，如果下一代没有可以满足的消费必需品，就不会有生产的继续，也就不会有社区的继续。没有生产和分配，也就没有消费，也就没有相互支持；没有消费也就没有社会化、社会控制和社会参与的能量。所以，这个功能是社区必需的功能。
生产—分配—消费功能并不需要特殊的经济制度或者模式，其组织是高度灵活的。可以是个人自由放任主义的模式，也可以是合作式股份制的公司模式；可以是家庭和家族层次的，也可以是社区层次的。这里的生产—分配—消费功能是服务于社区的需要，而不是像目前经常看到的，是社区服务于经济系统的需要。这个道理常常被只认利润的市场所忽略，而这种不被约束的市场对于社区的凝聚力与价值观是一种破坏，甚至是摧毁。随着全球化的发展，生产—分配—消费功能的决策已经越来越远离社区和个人，但是，我们还是应当记住以下几点：①经济是社会的创造物，而不是天然地产生的。②比起其他系统来，经济系统是最不具有内在道德的，其道德水平是由其服务社区好坏所决定的。③经济服务于社区，不应当是社区为经济而存在。④生产—分配—消费功能或者经济系统的结构是社区存在所必需的，但是，只有经济系统并不够，其他的功能必须同样发挥作用。（二）社会化
社会化是一个过程，通过这个过程，个人学习和获得其社会的知识、共享的价值观和行为模式，学习适合于社会提供的多种社会角色的行为。学习这些社会价值、角色和行为规范是一个人终生的正式和非正式的学习过程，实际上就是我们学习如何思考与行动和思考什么、做什么的过程。社区是在社会行为特定的结构和评判方面指导人们的最初地点。
社会化是初级和次级群体如家庭、教会、非正式的伙伴群体以及当代才出现的高等学校教育机构的责任。然而，现在这些初级和次级的群体和机构已经失去了它们在社会化方面的部分控制力。当代社区中的社会化的控制已经超越了地方社区，教育、宗教、娱乐和信息已经不再限于社区，而是成为国家甚至全球层面的事情。商业、大众媒体、互联网现在都是社会化重要的工具。但是即使如此，社区在社会化方面仍然起着重要的作用，如社区里的家庭、邻里、教会和学校等正式或非正式的组织，对于青少年的价值观、角色和行为规范的形成具有相当大的影响。人们从幼年开始，在与社区内邻里、小伙伴群体以及社区小学校老师和同学的交往过程中，初步学习了群体和社会的文化，学习了如何承担社会角色。（三）社会控制
社会控制是这样一个过程，社区通过此过程获得其成员对规定和禁止的社会角色、规范和行为的遵守。社会控制内在于社会或者社区中，这些规范和行为模式进入到组织成员活动的每一个方面。没有社会规范，社会就呈现为一片混乱。这里的问题不是社区是否规范和控制其成员的行为，而是如何规范和控制，出于什么原因。
行为的控制有两种方式：①通过社会化过程发展出来的内在控制；②制度化形成的对社区提倡和允许的行为进行奖励以及对社区禁止的行为进行惩罚的外部控制。绝大多数社会机构履行着这些社会控制功能，社会工作和社会福利也是社会控制的一种机制。崔特纽（Trattner）认为，社会控制“是一个社会中使社会生存足以获得支持水平的社会内聚力，包括在社会秩序的范围内使贫困者和无助者能够生存和发挥功能的措施和手段。也就是我们现在叫作社会工作和社会福利的那些工作”。著名的社群主义理论家埃兹奥尼（Etzioni）指出，社会控制是必需的，但是，它最好是在社区中被初级群体所行使：“我们认为，自由的个人需要社区，因为社区可以做他们的后盾，以反对国家的侵害，维系用于亲属、朋友、邻里和其他社区成员之间的道德，而不是那种政府的控制和对权威的恐惧。……如果一个社会的大多数成员不能经常有良好的行为举止，那么，任何社会都不可能运转顺利。”如果社会化和公民社会很弱，那么，在极为异质、分化的社区内就需要对个人更多地强调外部的社会控制结构。当团结受到损害，外部的社会控制为了社会秩序必然被强化。绝大多数的这些控制会被政府的法律系统所执行，超政府的群体会强夺社区的权力。外部的社会控制意味着社会化的失败，说外部社会控制的增长和引入促进了社区共同的价值观是令人怀疑的。
不过，如我们所看到的，社区的社会化正在弱化，正在变得越来越复杂、越来越相互依赖、越来越多样化。契约与法律条款取代了通过社会化进行社会控制的非正式手段，高等教育和纵向的社会控制系统导致了对于个人自由的正式限制，政府和企业扩张，闯入个人生活中合法的社区物品和安全。对于个人自由和地方社区权威的强迫，近年来被国家政权所强化。政府通常过于对公共物品的社会责任食言，并且正在放弃其社会化的责任。（四）社会参与
社会参与是社区的根本功能，如果社区成员和社区本身是个健康的社会且有权能（competence），那么就允许和要求其成员参与社区的生活和治理。按照费林的定义，社区具有权能指的是“社区为了达到其目的而进行解决问题的能力”。社区的各个部分进行合作、共享决策权、共同努力以满足社区的需要。当社区广泛地参与决策时，社区权能得到加强。社会参与是社区实践的核心和社会工作实践的社会要素，也是参与式民主的根本所在。社会参与是改变社区社会控制机构的政策不利和专横影响所不可或缺的，可以纠正社会的边缘化。社区本身的概念就需要其成员直接的相互交往和参与，以便发展社区的性格，传递、实现社区的价值观。
社区参与需要可以发展、维持和规范社区生活和其他如生产—分配—消费、社会化、社会控制、相互支持功能的社会结构，需要包括非正式的初级和次级群体活动的参与以及社区更正式的法规制度的建立与治理的公民参与。由于工业社会中工作与家庭的分离、社区物理—地理边界的扩大、契约社会的形成，公民参与已经变得越来越遥远和零碎。社会互动和参与也更加复杂、孤立和减少，更大的、更加非个人的社区的正式社会结构已经取代了直接的、整合的、联系紧密的社会互动，大众的市场化方式侵蚀了调解功能、互惠与社区责任机制。这种更加非个人的技术模式的参与对于社区的社会融合所必需的社会投资、社会资本和互惠而言，也许是关键的因素。
社区中社会参与的下降和政治系统的无能往往会引起严重的社会问题，这种下降会强化社会的边缘化，最终导致社会的排斥。
充分的社会参与需要公民对地方社区和国家治理的参与，在民主的社区中，社会和公民的参与特别重要，民主依赖于多个组织对政策实施影响，如果公民及其组织不参与这个过程，他们就会在政府的规则制定中被排除在外和不被考虑。
社区参与中志愿者组织和中介机构起着非常重要的作用。
对于现代社会原子化和社会解组进行矫正的途径就是各种各样的志愿者组织中个人（包括我们服务的客户）的积极活动，志愿者组织提供了与新成员见面和建立关系的机会，学习与他们一起工作，扩大社会整合的互惠性，发展社会和公民参与的技巧，促进社会支持。参与的人趋向于更多地参与，并且具有更多的社会和政治参与机会。没有志愿者组织层面的参与，个人就只会被局限于那种正式的公民参与。
加强社会参与是社会工作的重要任务。以社区为基础的志愿者组织是一种中介结构，它们在个人与更复杂的社会之间起着缓冲器的作用。它们对于保护个人和民主免受全球旋涡式经济的超国家和超公司的侵害是必需的，为个人提供了保护性区域。志愿者组织作为中介式的组织，对于社会的分裂、原子化和社会的解组能够起到安慰性作用。拉德（Ladd）指出，“参加面对面的群体，来表达共同的利益和兴趣是公民社会的关键因素。这种群体帮助人们抵抗现代社会的压力。它们教育市民将技巧扩大到家庭以外的活动中去”。那些参与志愿者组织的人具有更多的公民之间的信任，中介结构的最好例子是家庭、教会、工会、社会支持群体和邻里组织。
随着全球化经济的无孔不入和跨国公司的统治，独立的个体消费者越来越与市场的功能无关。如同个体的选民对于全国性政治市场基本没有什么影响一样，个体的消费者对于市场同样也没有什么影响力。而一个跨国公司却有极大的影响力。如果没有中介结构，个人与国家和市场的巨型组织结构相比，就基本处于无权无势的境地。有了中介结构，个人能够聚集自己的影响力，联合起来作为协调者和行动群体来面对巨大的公司和国家。但是，中介组织在发展中也应当防止自己蜕变为那种巨型组织，就像历史上出现的工会、政党以及红十字会那样。
社会参与与社会工作的联系，在社区组织、网络关系和合作以及社区社会案例工作的实践中会得到充分显示。社会工作者的工作对象需要社会参与，希望参加公民组织和联盟。将这些对象整合进以社区为基础的社会支持网络和组织，能够帮助他们接触广泛的社会支持资源，为他们提供社会和政治授权的机会以及互惠的社会结构。草根的社区组织需要联合起来，成为个人应对全球化经济和政治组织的中介结构，社会工作者需要促进社区的地方和全国性参与，被边缘化的个人需要与组织的各级网络保持联系。所有这些都是社会工作者和社区福利组织可以得到的积极资源和中介性的力量。（五）相互支持
相互支持的功能和社会福利的功能是社区在其成员和家庭遇到困难，且不能提供自己的家庭和个人关系获得帮助时发挥作用的。相互支持是在需要时进行的彼此帮助，传统上，初级和次级群体如家庭、邻里和朋友是提供社会支持和社会保证的第一道供给线，当社区变得越来越复杂，更多的次级和第三级正式组织如国家的有关机构、营利和非营利的健康和福利组织、保险公司、日间看护中心、志愿者队伍以及婴幼儿照管中心等来履行这些功能。这种帮助可以是临时性的，也可以是长期的。
相互支持所必需的内在整合是人们之间的信任和密切纽带，人们需要信任来防止“搭便车”的人和傻子。那些在相互支持中不能创造点滴公共财产或者物品、没有任何公共责任感、不能对公共物品做出任何贡献，并且粗暴使用这些物品的人就是搭便车者。而那些捐助者或纳税者，或者那些没有践踏公共财产而且具有公共责任感的人就是傻子。
搭便车者和傻子的两难困境是反对福利国家的共同观点和悲剧，这种观点的悲剧在于，如果我们能够什么都不做就可以满足自己的需要，那么就可能不会有什么动力去发展个人和集体的财产；但是，如果我们的需要不能从共同财产中获得满足，那么就会有一些人使用和挥霍公共财产，不给下一代留下什么东西。所以，公共财产如果要永远存在的话，就必须是所有人生活在和谐中并共同行动，换句话说，就是社区必须是一个信任度高的强民主社区。
信任，或者进一步讲，以培育社会为中心的社会资本是避免搭便车者和傻子处于两难困境与公共财产悲剧的解决途径，社会工作为人们之间的网络关系、规范的建立和相互支持与信任提供了一种公共结构和社会资源。
三、社区的分类
在现实生活中，由于各社区的要素、内容及结合方式存在着差异，从而形成了不同类型的社区。人们可以根据研究的需要对社区进行分类。如果按照规模大小划分，可以细分为大、中、小型和微型社区等等。如果按照形成方式划分，还可以细分为自然性社区和法定社区。前者是人们在长期的共同生活中逐渐扩展而形成的社区，具有自然的边界，常常以河流、湖泊、空地、山林为标志，其最突出的表现形式是农村中的自然村。后者主要是根据社会管理的需要而设置的社区，例如城市中的区、街、居委会辖区以及农村中的“行政村”等。法定社区的边界主要是根据社会管理的需要而划定的，但在很多情况下，又是以自然性社区为基础的，这就出现了自然性社区与法定社区相重合的现象。国内学者在社区研究中通常根据居住方式的差异把社区分成农村社区和城市社区两大种类。如果按照发展的连续性还可以把社区分为农村社区、集镇社区和城市社区。就城市社区来说，如果按照主要功能划分，还可以细分为工业社区、商业服务业社区、政治社区、文化社区等。（一）农村社区
农村社区是指人口密度低，居民以农业为主要职业，以面对面的互动为主要交往方式的区域性人类生活共同体。从人文生态的角度来看，农村社区是一个人口数量较少、人口密度较小的地域；从行业构成看，农村社区的主业是农业；从社会文化看，农村社区成员之间的关系是和谐的，劳动分工是不显著的、初级的；农村社区的文化一般都是传统型的，变迁速度相对缓慢。
农村社区是人类几千年文明史中的主要聚居方式，在已经完成工业化和现代化的发达国家，传统意义上的农村社区已经不存在了，但对大多数发展中国家来说，其居民中的多数仍居住在农村社区。就中国而言，大部分人口目前仍居住在农村社区，而且在现代化进程中，中国农村社区正发生着巨大的变化。在急剧的社会变迁过程中，研究农村社区的发展、变化机制，有着重要的现实意义。
我国当前农村社区的主要特征表现为：人口的同质性强，流动性小；社会组织结构比较单一，社区活动比较简单；受传统势力和习惯的影响较大；社会成员关系密切，家庭、血缘关系深厚；服务设施和物质条件都比较薄弱等。（二）城市社区
城市社区是指在一定地域内异质性居民稠密集聚的共同体。城市社区在历史上已存在了几千年，但作为人类生活的主要聚居形式，则是出现在工业革命以后。目前，发达国家的大部分人口和发展中国家将近半数的人口都居住在城市社区中。
城市社区的特征：首先是人口密度大，在一个有限的区城内集聚了大量的人口；其次是政治、经济、文化等社会活动频繁，社区功能是综合性的；第三是结构复杂，社区成员的异质性强，人际关系由以血缘、地缘为主转向以业缘为主，人际互动以间接互动为主要形式；第四是社会流动性大，个人的社会地位和社会角色变化快。
欧美发达国家的城市化进程是与工业化相伴随的，而我国的城市化进程在这一点上表现得不是很明显。我国的城市以前几乎全是政治文化中心，工商业城市则很少。相应地在城市社区方面也就表现出一些不同的特点。主要有以下几点：（1）从社区的空间地域范围看，中国的城市社区与城市行政区划在很大程度上是重合的。一般来说，人们都将一个街道所涉及的辖区视为一个社区。而国外的城市社区大多是在较长的城市化过程中自然形成的，社区之间的界限并不十分清晰，与当地的行政区划也没有太多的关系。（2）从社区的人口及其社会关系看，中国的城市社区人口具有高度组织化的突出特征。每个社会成员从生到死都与组织发生着千丝万缕的联系，这种过度组织化现象在国外社区中是不多见的。（3）中国很多城市的社区拥有较雄厚的经济实力，这一点主要与以前的街道经济有密切关系。相比之下，国外城市社区一般通过非营利团体和志愿者服务来实现社区活动的功能，社区直接办企业、抓经济的情况并不多见。（4）从社区居民的参与度看，中国城市社区的居民参与程度普遍较低。由于过去长期存在政府、组织包揽一切生活事务的情况，居民只是服从领导管理，接受单方面的服务，较少有机会参与社区管理乃至决策，也造成了居民对于组织的依赖。（5）缺乏有活力的社会团体。过去的基层管理主要通过政府管理方式实现，通常所谓的群众组织也都与政府存在着千丝万缕的联系。能够参与社区活动，成为联系居民与政府的中介团体比较缺乏。
总的说来，中国城市社区无论在传统、结构、要素、运行方式等方面，还是在其未来发展趋向上，均与其他国家存在着明显的差异。注意到这种差异，有助于我们发扬自身的优势，借鉴国外的城市社区管理经验，更好地完善社区建设与管理。（三）集镇社区
集镇社区也称作乡镇社区，是由生活在集镇围内，主要以不从事农业劳动生产的人群形成的区域范围。它与前两类社区都不同，但也都有类似的地方，它在人口要素上与城市社区较接近，而与农村社区的差距较大；在结构要素和社会心理要素上，它又与农村社区的特征相类似；在物质要素方面，它又处于这两类社区的当中。因此说集镇社区既不同于农村社区和城市社区，又兼具了这两类社区的某些特点，它具有农村社区向城市社区过渡的特征，是农村和城市相互影响的一个中介。按照中国的情况，县以下的多数区、乡一级的行政中心，具有一定的工商和文教卫生性质的公共服务设施等，习惯上被称作集镇。
第二节 社区工作
一、社区工作的含义
众所周知，社会工作包括个案工作、小组工作和社区工作，社区工作被视为社会工作的三大工作方法之一。与个案工作和小组工作相比，社区工作是形成得比较晚的一种社会工作的方法。在国外，社区工作的主要宗旨是教育社区居民积极参与社区治理，自觉维护自己的各种合法权益和社会公益，努力实现社会公平，借助政府的和社会的一切资源在社区内建立各种各样的互助合作和互相关怀的社区服务体系。其目的在于培养和增强社区居民对社区的归属感，减少他们对社区的疏离感，通过社区居民对社区管理工作的积极参与，加强社区整合和自我解决问题的能力。
早在1955年，美国人罗斯（N.Ross）就已经指出，社区工作有三大分支，即社区发展、社区组织和社区关系。后来，罗斯曼（J.Rothman）在1968年又进一步指出，社区工作包括三大工作实践类型，即地区发展、社会行动和社会计划。社区工作之所以能够被确认为社会工作的方法之一，就是因为它们之间具有许多一致的地方，比如在相信人的自觉权利、相信人的尊严和价值、相信争取社会公益等重要方面都存在着共同的价值观。
从广义上说，社区工作、社区发展和社区组织也可以视为相同，并且在许多时候是可以互换的。例如社区工作计划也可以称为社区发展计划或社区组织计划，社区工作者也可以称作社区组织者或社区发展工作者。在美国，人们常用“社区组织”这一概念，在英国则常用“社区工作”这一概念。最初，美国人所说的“社区组织”是指联系和统筹不同的地区组织，共同为社区提供各种服务，满足社区多样化需求的一种组织活动。后来，这一概念的含义逐渐扩大，也包括一系列促进社区利益的其他工作，这就与英国人所指的“社区工作”概念没有什么区别了。
社区工作的定义是什么呢？社区工作这个术语也是一个充满争论的概念，没有大家公认的定义。由于学术观点不一，界定也不同，在现有的文献中有许多关于“社区工作”的定义。在英国的文献中，较早期的社区工作定义一般认为是由《高本汉报告书》给出的。该书认为，社区工作主要是指那些涉及“影响社会转变”的工作，它包括“社会情况分析”和在“不同群体”间“建立关系的两个过程”。“其目的是让市民参与决策的制定，使市民建立社区认同感并向市民提供其所需要的服务。”这个定义主要强调的是社区工作与社会转变的关系，有人批评它过于空泛和笼统，而且还将那些本来不属于社区工作的工作也都纳入社区工作之中了。
后来，高信斯（G.W.Goetschius）于1974年提出了一个比较具体的定义，他认为，社区工作是“社会工作的一种方法”和“一个过程”，社区工作者在这个过程中促使社区居民“相互协作”，运用这个过程以达到有效用和有效率的关系，通过“运用适当的资源去实现居民自己选择的目标”。这个定义的闪光点在于提出了居民自决的目标。米尔森（P.Milson）也认为社区工作是一个过程，他基本同意高信斯的看法。他说：“社区发展是一个过程，通过这个过程去动员社区内的资源，以保障、支持和加强个人及小组能够成为社区的一个成员。”
与此同时，巴多克（P.Baldock）在《社区工作与社会工作》中提出了自己新的看法，他把社区工作看成是一项“由受薪工作人员进行的工作”，即是由专门从事这项工作的人来做的专业性工作。与上述几个人一样，他也认为社区工作者的任务是“协助居民识别他们所面对的问题和机会，让居民共同做出实际决定”。值得注意的是，他还特别强调，社区居民是“采取集体行动解决这些问题”的，当“居民决定付诸行动的时候”，社区工作者一定要注重“培养居民自我独立行动的能力”。
在美国的文献中，较早的社区工作定义是由罗斯给出的。他也认为，社区工作是一个“过程”，社区居民在这个过程中“决定自己的需要和目标”，“寻找他们所需要的资源”，并“采取行动去满足这些需要和目标”。罗斯特别指出，要达到这个目的，必须“在社区内发展居民的合作精神和将这种精神付诸实践”。罗斯与英国人不同的地方就在于，他更强调社区工作中的居民合作与社区整合。
邓汉姆（A.Dunham）给出的社区工作的定义被同行广泛采用。他认为，社区工作是一个“有意识的社会接触过程”和“社会工作的方法”，它应当包括以下三个方面的内容：①满足社区需要，调适社区资源；②协助居民解决问题，培养居民的参与精神，提高居民的自决能力与合作意识；③改善社区间和社区小组间的关系，优化社区内的决策机制。
20世纪80年代，布雷格和史伯（G.Brager and H.Spechtr）提出，社区工作是一项有计划的介入行动，它的重点是社会制度的变迁。他们说：“社区组织是一项介入手法，通过它，个人、小组和社区组织可以参与有计划的行动，解决社会问题，其目的是加强、发展和改变社会制度。”他们还说：“有计划地完成解决问题的步骤和有目的地组织居民积极地参与这个工作，是社区组织工作中两个最主要的过程。”
H. J.鲁宾和I.鲁宾（H.J.Rubin and I.Rubin）提出了他们关于社区工作的更加独特的定义。这个定义特别强调社区居民的“授权性”（empowerment），也就是说，他们将社区工作与民权观念紧紧地连在一起。在他们看来，“社区组织是通过帮助居民克服和冲破其无能感去解决问题。而社区发展主要是进行居民授权，通过组织居民采取集体行动的方式去控制和影响社区内一切事物的程序、计划、决定以及有关政策”。
联合国在1956年曾经给社区工作下过一个定义，这个定义是这样的：“社区发展（社区工作）意指一个过程，通过官民之间的合作，改善社区内经济、社会及文化上的状况，拉近这些社区与整个国家之间的距离、促使他们为国家的进步做出贡献。这个复杂的过程包含两个重要成分：促进居民的参与和自力更生的能力，去提高生活水平；以及提供技术和其他服务，去鼓励居民的主动意识、自助和互助。”联合国的定义强调人的参与、人的需要和社区居民自救自助的行动，它尤其注重官民合作和争取国家进步在社区工作中的重要地位。所以，这个定义受到世界各国政府的普遍欢迎。20世纪60年代以后，这个定义逐渐被人遗忘，其原因可能有二：其一是，人们认识到，除了官与民的合作之外，社会的冲突和对抗同样也能促进社会的进步和国家的发展；其二是，在社会高度发展的今天，只靠社区居民自己的自救与自助，已经不能从根本上满足他们日益增长的多样化的需求，也不能有效地解决他们所碰到的日趋复杂化的社区问题。所以，在居民自救自助之余，政府应该承担更大的责任和义务，协助做好社区发展工作。
概括起来讲，对社区工作的有关理解多与政治上的价值联系在一起，自20世纪60年代以来，社区工作的理论和实践基本上是被两种主要理论所影响：多元主义和激进主义或者社会主义。
自20世纪60年代早期，多元主义就统治着社区工作的理论和实践，这些在不少社会工作的学者的著述中都有陈述。多元主义是一种政治视角，它认为压力集团和利益群体具有重要的意义，这些群体是权力和影响的中心。例如在英国，各种利益群体如宗教团体、商会、政党、压力集团以及黑人群体与中央政府分享权力，在这些利益群体之间存在着某种平衡，以便所有的群体能够以不同的方式影响政策的制定，但是，任何一个单一的群体都不能控制政府的运作。多元主义的贡献之一就是社区工作，托马斯（Thomas）认为，社区工作的活动有两个主要要素：“分配型的”和“发展型的”。他对激进主义和社会主义的观点和实践持怀疑态度。他相信，只有小规模的变化是可行的，所以，他强调社区工作的教育和实验层面，并且同意社区工作的重点是发展社区居民的自觉意识和独立解决问题的能力的说法。他指出，社区工作是一个长期的过程，社区工作者不仅要帮助居民争取眼前的要求，更重要的是要关注居民的成长和发展，使他们能在日后成功地组织起来。在托马斯看来，社区工作是一个缓慢的过程，社区工作者需要有足够的耐心、诚心和不追求即时效果的精神。
激进主义或社会主义的理论家们将社区工作置于大规模的社会变化基础上，将社区活动的经验与劳工社会运动结合起来。如雅克布斯（Jacobs）认为，社会主义者需要重建其与工人阶级社区的关系，并且相信，这可以通过考察激进主义的社区工作经验来进行。科瑞格（Coraig）等人力图为社区工作发展出一种激进主义的理论。这种以冲突论为基础的视角基本上都集中在性别、收入、教育和种族的不平等问题上，在社区工作的范围内，相关讨论和研究的主题就是关注社区中不同人和群体的经历，防止邻里层次上的结构性不平等。
比较来讲，我们认为泰勒（Taylor）和普瑞斯累（Presley）的定义更容易理解和在实践中被操作，可以作为研究的出发点：“社区工作……是献身于增加非专业人士知识、增强人们应对困难和窘迫环境的能力、能够对自己周围的环境有更大控制能力的一种专业。社区工作者激励和支持社区内的个人和群体努力改善自己邻里生活的条件，创造更多的条件。直接的目标常常是具体的，包括更好的休闲娱乐、住宅、工作机会。更深层次的目的是增加信心、技术和社区自我组织的权力，这些可以使参与者在社区工作者离开以后，也能够继续应用和扩展自己的能力。”
综上所述，我们可以从以下几个方面去理解社区工作这个概念：社区工作是社会工作的一种介入手法；它既是一项有计划的行动，也是一个过程；社区工作者经常运用集体行动的手法，鼓励居民互助、自主和自决，提升居民的各种能力；社区工作的主要目标是满足社区需要，解决社区问题，培养社区成员的归属感和认同感，促进社区整合，改善社区生活质量，实现社会公正。
二、社区工作的目标与特征（一）社区工作的目标
社区工作的目标可以分为总体目标和具体目标，就总体目标而言，基本上都遵循以下两位学者的两分法。
首先是罗斯曼从目标及其达成的角度，归纳了“任务目标”（task goals）和“过程目标”（process goals）两个类别。
任务目标，就是解决一些特定的社会问题，包括完成一件具体的任务，达成一些社会福利的目标，满足社区需要，以至修桥补路、安置无家可归者等。这些改善是具体而实在的。这里的任务目标实际上就是社区工作的总体目标，因为社区工作的最主要目的就是为了解决社区的社会问题，满足社区的需要。
过程目标虽然是为了完成总体目标而进行的工作，但是，同时也是泰勒和普瑞斯累讲的更深层次的目标。即“促进社区人士的一般能力，包括建立社区内不同群体的合作关系，发掘及培育社区领袖参与社区事务、加强对公民事务的了解，以至增强解决问题的能力、信心和技巧等”。
20世纪80年代，英国学者托马斯提出了另一个更具影响力的目标二分法，即“分配资源目标”和“发展居民目标”。
分配资源目标指的是：“社区工作是组织居民，就市民日常的切身事情，争取合理而平均的资源调配，从而令市民的权益得到保障。”
发展居民目标包括两方面。第一个方面是“社区工作可以促进公民权的发展，这包括培养基层市民的‘政治责任感’，亦即增强他们的‘政治能力’及政治重要性”。所谓政治能力，就是令市民对政治产生兴趣，掌握更多的政治知识及技巧去参与政治事务。所谓政治重要性，是令市民拥有信心及能力，借以影响政党及政客，觉得自己在政治参与上有着重要位置。社区工作者有责任培养政治意识成熟的选民，监督政府或政党的运作。
第二个方面是“社区工作可促进社会发展，这是指培养居民的‘社区凝聚力’，增强居民间的交往及对社区的归属感，令居民觉得可对整个社会做出贡献”。
托马斯的分配资源目标类似于罗斯曼的任务目标，但是，托马斯的贡献在于进一步强调公民权和社区凝聚力的重要性。
社区工作的具体目标包括以下几个主要方面：（1）促进社区居民参与解决自己的问题，提高社区居民的社会意识。鼓励社区成员参与解决社会问题的过程，并且让居民有机会表达其意见。（2）调整或改善关系，改善权力分配，减少社会冲突。（3）发挥人的潜能，发掘并培养社区领导人才。社区工作是通过居民的集体行动解决日常生活的问题，从而发挥居民的潜能。同时，又可以加强居民的自决及自立的能力。（4）培养互相关怀、互助互济的美德。在社区工作中，可以促进形成真正互相关怀的氛围，以达到社区照顾的目的。居民之间的彼此交往可以减低工业化和城市化中人们的疏离感，加强社区的归属感。（5）追求权力和资源的公平分配。（6）促进社区需要与社会资源的有效配合，以满足社区需要，解决或预防社会问题，改善社区生活环境，提高生活质量，促进社区进步。（二）社区工作的特征
以社区为对象。社区工作的对象不是个人，也不是家庭或小组，而是整个社区。社区工作的重点是解决社区内群体所面对的集体问题，或者居民共同关心的社区事务。
结构导向的分析视角。社区工作对问题的分析多采取宏观的角度，因为社区工作认为问题的产生并不是个人原因，而是与社区周围的环境、社会制度以及整个社会有密切的联系。社区工作者解决问题的方法不是纯粹要个人改变，适应环境，而是要改变环境和不合理的制度与政策。再者，解决问题的责任也不是由个人承担，政府和社区都有责任提供资源，协助处理和解决问题。其目的是最终解决产生问题的根源，而不仅仅是补救。
广泛的介入。虽然社区工作的对象是社区，但是，社区问题有时会涉及整个社会的政策和制度。因此，社区工作的介入不局限于一个社区，而是牵扯政策的分析和制度的改变。相对于个案工作和小组工作，社区工作较多涉及社会层面，与整个社会的变迁有密切关系。社区工作能够拉近个人、群体和社会的关系，关注社会发展，重视提升社会意识和社会资源与权力的分配。
强调居民参与。社区工作十分重视居民的参与，它的目标并不是为居民提供全盘服务，而是鼓励居民一起参与，合力解决社区问题，为社区做出贡献。通过参与，让居民明确自己的责任，行使自己的权利和减少无权力的心态。社区工作与其他工作的不同之处在于多运用集体行动的方式解决问题。社区工作认为社区问题不是个人的问题，而是大家的问题；个人的力量有限，所以只有通过动员群众，大家组织起来，才能增强能力。
短期目标与长期目标相结合。在社区工作中，短期目标与长期目标同样重要，任务目标和过程目标同样重要。如果只是改善了环境、改变了制度，但是居民自身的素质、能力等没有得到发展，社区工作也不算是成功。
运用社会资源。社区工作重视运用社区内的各种资源，更相信居民有不少潜能和能力有待进一步发掘和运用。社区工作不应当只靠专业工作者的能力，那些存在于社区内的非专业的支持网络（如邻居、朋友和亲属）也可以发挥很大的作用。社区工作者强调善于运用和组织社区的资源，为社区做出贡献。
政治性的特点。广义上讲，凡涉及资源和权力的分配都可以被看作政治。从社区工作的定义来看，社区工作的范围也是与政治有关系的。比较社会工作的其他范畴，社区工作可以说是较为政治化的。
三、社区工作的工作模式
社区工作的模式包括六大模式，即社区照顾、社区组织、社区发展、社区计划、社区教育和社区行动。（一）社区照顾
社区照顾最初是针对“住院式照顾”提出来的。住院式照顾是政府兴办大型福利院舍，雇用大批工作人员对无依无靠的老年人和残疾人实施住院式集中照顾。这种照顾方式虽然较好地解决了被照顾者的日常生活需要，但由于使他们脱离了长期生活的社区，精神生活难以得到满足，引起了某些人的批评。再者，照顾形式也增加了政府的财政负担。社区照顾有两层含义：一是社区内照顾，亦即不使被照顾者离开他所熟悉的社区，而是在本社区内为其提供生活服务；二是由社区来照顾，也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。社区照顾使被照顾者能够像正常人那样在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感，从而受到了普遍欢迎。
关注于社区照顾的社会工作是力图为社区居民，特别是老龄人口、残疾人和婴幼儿开发社会网络和志愿者服务。社区照顾模式关注于发展自我帮助的理念，依靠那些付酬的专业工作者或者组织者来组织和促进居民志愿互助。
社区照顾中社会工作者的专业参与包括三个层次，这三个层次是逐步递进的。第一个层次是从长期来看，社会工作者多少都要履行支持性或监督性的角色，工作中，使用志愿者和低酬的协助者。第二个层次是社会工作者制定相关的活动计划，该计划是从自己的支持性角色只是短期的考虑出发，并组织和启动有关的活动，通过活动，可以使社区照顾在没有社会工作者的情况下，仍然能够继续，即培养和提高社区居民的独立能力。第三个层次是逐步让社区照顾变成一种由外行的居民来进行的活动，社会工作者将只提供极少的帮助。（二）社区组织
社区组织主要指的是社区内的居民组织，但是居民组织本身包括的范围相当广泛。梁祖彬对居民组织的界定是：“居民组织这个名词，在现实情况中可用以形容由邻居组成的非正式小组，也可应用于有正式会员制度、提供社区服务的注册公司，包括社区中心、学校及诊所等庞大官僚机构。居民组织一词泛指一群关心及投入的人士，为成员提供服务，保护他们居住地区的共同利益。整体上来说，居民组织有两项独特之处：一是其重点在于地区内居民的福祉；另一是这些组织属志愿性质，因此假设是独立及自发的。”概括起来主要有两点：一是以社区居民为基础的居民组成；二是社区居民的福利和服务。
实践中，社区组织模式常常是协调各种各样社会福利和社区服务机构的一种手段，通过这种手段，可以避免服务机构和扶贫资源的重复设置和浪费，从而提供更有效、更充分的服务。在英国，社区组织的典型例子是“志愿者服务理事会”（councils of vol-untary service）、“老年人福利委员会”（old person's welfare commit-tees）等。当然，社区组织是以服务而不是管理为导向的。（三）社区发展
社区发展就是帮助人们获得提高他们自身生活品质的技能和自信。作为一种专门的社区工作方法，社区发展形成于20世纪50年代中期联合国在全世界，尤其是欠发达国家推行的社会改造运动。由于各国文化背景的差异，对它的理解也就各不相同，大体上，人们的观点有三种，即社区发展是一种工作过程，或一种工作方法，或一种工作方案。
在发达国家如英国，社区发展是在邻里区域的层次，其关注点是社区各群体表达其问题和需要的过程，以此来实现在满足这些需要方面的决策制定过程中的集体行动。在这种模式中的专业工作者的角色“通常是帮助人们在解决他们界定的问题方面进行学习，并且在对有关制度的改革方面提供专业知识”。（四）社区计划
社区计划常常被认为与社区发展是一样的模式。按照托马斯的界定，社区计划是“社会条件、社会政策和机构服务的分析，目标和优先工作重点的确定，服务项目的设计与合适资源的动员，以及服务和项目的贯彻和评估”。
根据这一界定，社区计划实际上包括四个方面，首先是分析条件、政策和现有的服务；其次，确定社区工作的目标与工作重点；再次，为了完成目标制订和设计相应的服务项目以及寻找合适的资源，并且进行动员；最后，贯彻和执行这些服务项目，而且要对项目的完成情况进行评估。（五）社区教育
社区教育被界定为“力图以以下方式，即将教育和社区更紧密和更平等地结合起来的方式重新确定教育政策和实践”；目的是培育和加强居民掌握自己命运的信心和能力，使他们积极参与社区事务，争取自己的权益。
社区教育最早起源于英国，根据马丁（I.Martin）的看法，社区教育在英国来源于三个分支，第一个分支是20世纪20年代亨利·莫里斯（Henry Morris）在剑桥郡发起的以学校为基础的村落和社区学院，后来，其他一些地方仿效，并建立起相同的综合性的教育制度。第二个分支是1967～1972年实施的优先教育地区项目的经验，这个项目力图在那些不发达的内城地区提供补偿性的教育。第三个分支是20世纪60年代后期和70年代早期许多社区发展项目进行的工人阶级的成人教育工作。（六）社区行动
社区工作的一个重要目标，就是组织居民参与集体行动，合力解决社区问题，争取所需资源，改善社区环境与生活品质。要达到这些目的，社区工作者很多时候需要与居民一起组织社会行动，向公众表达他们的问题及困境，并向有关当局施加压力，要求做出适当的解决措施。
布赖恩（R.Bryant）指出，社会行动要解决的问题，是动员社会上无权无势及政治权力薄弱的群体，争取更大的代表性及获取应得的集体利益。
社区工作者采取的集体行动，对象多是社会的下层群体，他们多数社会资源极为缺乏，拥有极少的权力和社会地位。其中，不少人是社会的边缘群体或者弱势群体。
社会行动的本质是在现存的体制下，改变不公平的政策，建立更公平、更公正的社会。表1—1对社区工作的六种模式进行了比较。表1-1 社区工作的六种模式
第三节 太原市社区体制改革与研究
社区是国家结构中最基本的社会单元，是社会构成的基础，是社会管理最主要的基本载体。目前，城市社区管理是通过城市社区建设来实现的。随着市场化、信息化、城镇化的发展，城市社区建设的状况直接影响到城市和社会的发展。随着城市社区建设的深化，一些根源性的矛盾和问题也日显突出：政府对社区的财力投入不足、街道和社区的关系没有很好理顺、社区居委会负担过重、干部队伍不稳定、居民自治流于形式等，这些都直接制约了城市社区建设特别是城市社区管理的深入开展，为此必须从管理体制上进行创新，充分发挥城市社区管理的基础性作用，促进社会和谐稳定发展。就太原市来说，目前的城市社区管理体制存在着许多弊端，过去采取“权随责走、费随事转”、“社区准入制”等办法来解决社区管理中遇到的问题，就此我们提出不同意见，认为落实难度大，不能解决实际问题。在综合目前我国在社区管理体制改革过程中出现的社区管理新模式的基础上，结合太原市社区发展的自身特点和在城市社区管理中的改革创新举措，对重构太原市社区管理新体制的路径问题提出了对策建议。
一、太原市城市社区管理取得的成绩
太原市现辖三县一市六区及四个开发区，总人口423.54万，总面积6988平方公里，社区总数543个。有街道办事处52个，城市社区501个。2000年成立了太原市社区建设领导组，开始进行居民自治组织体制创新，组建新型社区居委会。2001年全面展开了城市居委会改制，全市1268个传统居委会重组整合为489个新型社区。2002年民政部把太原市命名为首批全国城市社区建设示范市。在社区建设过程中，太原市广泛开展“四个创新”（体制创新、机制创新、制度创新、手段创新）、抓好“五项工程”（基础工程、服务工程、民主工程、载体工程、联动工程）、强化“六种功能”（自治功能、服务功能、保障功能、稳定功能、整合功能、引导功能），使社区建设工作得到了进一步深化。（一）加强领导，创设齐抓共管局面，不断完善社区建设领导机制
为加强对社区建设的指导和协调，太原市市、区两级成立了社区建设领导组，形成了党委领导、政府负责、民政牵头、部门配合、社会协同、居民参与、整体规划、分步实施、整合资源、统筹城乡、健全体系的领导体制和工作机制。市、区各级领导干部经常深入街道、社区和驻区单位，调查研究社区建设情况，协调解决问题，指导推动工作。各社区普遍建立了以社区党组织为核心，社区居委会为主体，社区中介组织或民间服务组织为补充的"三位一体"的社区组织体系，夯实了社区建设基础，畅通了基层民主渠道。各部门进一步强化社区意识，形成了领导高度重视、部门积极配合、社会各界大力支持的良好态势。（二）务实创新，构建公众参与的管理格局，不断健全社区管理机制
公众参与是社会管理创新的重要内容，也是社区建设主要的依靠力量。为了提高社区居民参与社区事务的积极性，太原市从以下几个方面进行了创新。1. 改变现有的社区管理模式，推行社区网格化管理。变“居民上访”
为“干部下访”，社区专职工作者担任网格长，与群众广泛接触
交流，倾听呼声，了解民情，让居民知道有话向谁说，有事找谁
办，使社区工作变被动为主动，变习惯“灭火”为突出源头治理。2. 建立“社区议事会”制度。由社区党组织、居委会、居民代表及
业主委员会成员组成社区议事会，对居民群众提出的本社区内的
事务进行研究落实，对涉及政府工作、社会建设的意见、建议，
经整理后由社区居委会分别报相关部门研究解决。通过这四个层
面的工作，组织社区居民有序参与社会管理，达到“听民意、集
民智、解民难”的目的，实现“最大限度激发社会活力，最大限
度增加和谐因素”的目标。3. 组建社区志愿者队伍。由社区根据居民的特长、爱好和志愿，组
建各类社区志愿者队伍，帮助社区居民解决生活中遇到的具体困
难，实现自我服务。积极鼓励社区内的党团员、青少年、有一技
之长的社区居民、热心公益的专业人士等加入社区志愿者队伍。
新增的社区志愿者中，大学生、青少年所占比例明显提高，企事
业单位大量有技能、有水平的人加入到社区志愿者队伍中来，使
社区志愿服务的内容从过去较为单一的卫生清扫、安全巡查，拓
展到教育培训、卫生医疗、文化艺术、体育健身、心理慰藉等多
行业、多领域。目前，太原市已形成了10.2万人的社区志愿者队
伍。（三）以人为本，建立健全社区公共服务体系，不断拓展社区服务功能
建立市级社区服务中心一个、市级社区服务信息网络平台1个、区级社区服务中心4个、区级社区服务信息网络平台2个、街办级社区服务中心31个、社区服务站543个，已初步形成了覆盖全体居民的社会福利救助、便民利民和社会化服务体系。同时，依托太原市社区网格化管理信息平台，录入社区居民综合信息，建立区域内的空巢老人、残疾人、低保家庭、4050人员、刑释解教和社区矫正等群体重点服务对象档案。在全市100个社区开展居家养老试点工作，签约老人约5万户；为空巢老人配备3万部爱心一键通；依托8181890社区热线提供家政民生服务；于2011年7月成立太原市社区社会组织服务中心，面向全市开展社区社会组织培育孵化服务，一期入驻孵化项目及组织为13个，目前已孵化出壳社区社会组织7家，主要从事自闭儿康复、儿童早期阅读教育、社工危机干预、心理调适等；目前中心正在筹备第二期孵化项目。（四）加大投入，建立社区保障机制，逐步提升社区管理和服务能力
本着“资源向下、民生优先、民主向前、民心向上”的目标思路，不断加大社区建设投入力度。1. 社区办公服务场所大有改善。通过加大社区基础设施投入力度，
实施双百强基工程，新建和改扩建社区办公服务场所88个，总
投资6840万元，总建筑面积33478平方米，新增加社区办公服务
用房面积24662平方米。严格按照《关于进一步加强和改进社区
建设工作的意见》（并办发〔2012〕30号）文件提出的“新建住
宅小区和旧城连片改造居民区的开发单位，按照每百户30平方
米的标准，将社区办公场所和居民公益性服务设施纳入建设工程
规划设计方案和小区规划方案，由开发单位无偿提供社区使用”
的规定，加大社区基础设施建设力度，预计总投入2亿元，分3
年时间完成。2. 办公经费基本保障。目前太原市3000人以上的社区办公经费平
均3万元，3000人以下的社区办公经费平均为2.5万元。根据《关
于进一步加强和改进社区建设工作的意见》（并办发〔2012〕30
号）文件精神，太原市将按照每年平均5万元的标准，将社区办
公经费纳入市、县两级财政预算；按照省财政规定，从2012年
起，省级财政每年对每个社区给予3万元经费补助；省级党费补
助每个社区培训经费600元。3. 社区工作人员待遇也有所提高。平均达到1810元/月，此外养
老、医疗、失业保险和冬季取暖补贴等待遇也全部落实。4. 实施社区惠民项目资金。从2013年起，为每个社区安排20万元
惠民资金，全市合计1.1亿元，用于发展本社区居民群众热切关
心的、切合实际的服务项目。惠民项目涵盖社区设施维护、社区
文体公益活动、社区社会组织培育、社区环境卫生治理、社区服
务、特困帮扶六大类。目前已开展的居家养老、社区楼院文化、
平安社区创建、楼道亮化工程等具体项目，受到居民的普遍认可，
此项工作在全国具有一定的影响力。（五）改革创新，建立社区用人机制，不断加强城市社区自治组织队伍建设
通过2010年社区两委换届和社区专职社工招续聘考试，城市社区工作者队伍得到了充实，采用民主选举、公开招考、竞争上岗等办法，把一批素质高、能力强、热心社区工作的优秀人才充实到社区居委会，使社区干部队伍的知识层次和年龄结构有了根本性的变化。当选的4208名社区工作者中社区专职党组织干部1102名，社区居委会干部1590名，社区专职社工1516名，平均年龄37岁，其中硕士学历35人，本科学历407人，大专学历2256人，助理社会工作师170人，中级社会工作师116人，中级心理咨询师92人，社区工作者职业化、专业化水平稳步提高。
二、目前城市社区管理体制存在的问题
城市社区管理体制是指城市社区管理的组织体系及运转模式。它是以社区管理的基本内容为基础，与社会外在环境和社区发展的方向相适应，从而实施管理的组织结构、职能权限划分和管理方式、工作方法的总和。就太原市来说，虽然在社区建设工作取得了一定的成就，但也存在许多弊端，不能很好适应现代城市社区的发展要求。具体来说，表现在以下方面：（一）社区之间发展不平衡
同处太原市，城市与农村社区之间、城市新建社区与老城区社区之间，以及各社区工作发展不平衡。一是社区办公及服务用房等基础设施不平衡。面积最大的社区居委会达到2000平方米，面积最小的仅有不足5平方米。新开发居民区内新建、改扩建的社区用房面积较大，而老城区、商贸集中区的社区用房面积非常小，几乎没有服务居民的设施条件。二是农村社区和城市社区发展不平衡。农村社区因有共同的文化传统、熟人社会的社会关系基础和集体经济支撑，具有较强的自治基础和自治能力。而城市社区的连接纽带主要是地缘关系，多无社区经济组织支撑，也无强有力的地缘文化支持，自治基础薄弱。三是工作发展不平衡。由于不同的发展条件，不同的工作态度与能力，以及缺乏社区建设与发展的基本标准与规范等，各社区之间工作发展情况也不平衡。（二）社区管理体制滞后于社区建设发展新形势的需要
社区居委会是自治组织，主要任务本应是发展居民自治，却承担了大量的行政事务，造成了行政化倾向严重。目前采取的解决办法主要有两个：一是实行社区工作准入制，为社区“减负”。所谓的“社区工作准入制”，即“凡是区直各部门、各街道办事处在社区内设机构或下派超出社区工作职责以外的任务时，必须填写《社区工作准入申请表》，经区社区建设领导小组批准后方可进入社区。任何部门未经批准，不得擅自向社区安排工作”。这种办法，国内不少地方都曾经采用，但效果不佳。其原因在于，在当前的行政管理体制下，对于区委、区政府而言，如何将上级部门布置的工作落到实处，是其首要考虑的事情。在区一级，绝大部分涉及基层的落实任务，都只能是交由社区居委会干部来承担，办事处仅仅是指导、督促、检查。从另一个角度来说，社区居委会不承担的“不属分内的工作”，在政府向社会购买服务尚未成为大趋势的环境下，指望区直部门寥寥几个人去干，显然不现实。所以，推行“社区准入制”，为居委会“减负”只能是社区居委会干部及有关部门的一厢情愿。二是推行“权随责走、费随事转”，要求各职能部门在布置工作的时候，赋予社区居委会相应的执法权、协管权、收费权并下拨相应的工作经费。但实施过程中，发现落实此项政策难度大。其原因是，在“权随责走”方面，作为一个没有公职身份的自治组织干部，在当前规范政府行政行为的大环境下，不可能具有与相关工作对应的执法权、协管权、收费权。而没有相应的权力，工作做起来就难上加难。在“费随事转”方面，面对上级压下来的任务，社区居委会作为一个自治组织，在生活补贴、办公经费、工作考评等各方面受区街严重制约的情况下，根本没有拒绝的权力，更谈不上与政府职能部门关于工作经费协商的话语权。对于区直部门来说，工作是上级布置的，给不给经费都得落实，为什么要主动给经费？
综上所述，这个问题本质上是政府在社区管理体制上缺位造成的。所谓社区管理体制缺位，是指政府没有在社区设立承担政府公共服务的组织。当前，各级部门下移的各项政府公共管理与公共服务，都要落实到社区，这是各级党委政府在新形势下社会管理重心下移，以社区管理促进社会管理的现实需要，是大方向。这些行政性工作，必然要有一个组织来承担。目前，社区组织主要由社区党支部、社区居委会、社区居民议事协商委员会等组织构成。其中，社区党支部与社区居委会基本上是两个班子一套人马。既然社区内没有政府的行政末梢组织，那这些工作必然要由社区的主体组织—社区居委会来承担。但问题在于，既然社区居委会是居民自治组织，各级政府在社区居委会的干部生活补贴、工作经费、个人发展前途等方面，也仍按照居民自治来对待，少数地方在投入上能少则少，在个人前途上没有政策就不考虑，在工作上只要不掉下就继续维持现状。这是社区居委会干部普遍反映的工作任务重、经济待遇低、办公经费少、居委会工作运转艰难、社区干部人心不稳的根本原因。由此就产生了一个矛盾：社区居委会究竟是以自治为主，还是以承担行政性工作为主？如果社区居委会以自治为主，那政府就有必要在社区设立工作站，行政性工作交由工作站人员（具有行政事业编制）完成，相应的执法权、协管权、收费权也可以下放到工作站，工作站人员的个人前途也与其工作业绩挂钩。如果社区居委会继续以自治组织的身份承担大量政府行政性工作，上述矛盾仍将继续存在，社区居民与政府部门的良性互动也就无从谈起，城市社区管理的高效有序也就难以实现。（三）居民自治机制尚未真正形成
扩大居民参与范围，发展社区居民自治是一种成本较低的社会管理方式。当前的社会管理仍属于全能型、全权型的政府管理，管理范围非常广泛，事无巨细，管理成本非常高，城市社区管理亦是如此。近年来，不少街道、社区干部都深有感触：尽管社区管理任务繁重，并在为居民服务方面做了大量艰辛的工作，但驻区单位和社区居民群众却对街道、社区开展的工作不理解、不配合、不支持。例如，近年来一些社区提出了“社区是我家，建设靠大家”的口号，但一些居民在内心是不以为然的：“那是你家，不是我家，建设你家要靠大家？你想咋建设就咋建设，与我有什么关系？我提意见管用吗？”面对这种情况，社区干部在开展工作时，多数时候都是唱独角戏，自己去干，群众在看，干不好还挨群众的骂。例如城市低保发放，社区干部面对几千口人中的低保对象确定，如果仅靠个人努力，需要花极大的精力才能确保准确无误。但社区又何止这一项工作？难怪社区干部整天喊累。累的同时居民还有意见。我们认为，社区干部累的关键原因，还是居民自治没有开展起来。不发动群众，什么事情都自己干，那么随着社会事务的越来越复杂、社会管理的越来越精细化，就需要花越来越多的精力去做，最终是必须要用越来越多的人去干。所以，必须要高度重视居民参与，通过健全居民自治机制来发动群众参与，强化社区居民自我管理、自我服务、自我教育能力，把群众自己的事情交给群众自己去办。目前，太原市正在积极建立公益事业社区居民参与机制，市政府为民办实事项目全部通过居民投票方式进行初选，更大程度上体现了民意。但我们也应该看到，还有很多社区公益项目是没有经过民意调查的，上海公益项目创投模式积极引入居民参与评价机制，是值得借鉴的好的做法。（四）城市社区内社会组织发育不足
社会组织作为与政府和市场相对应的第三方—社会力量的代表，在社区建设和发展中起着举足轻重的作用。社区居民的自治，即自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，并不能等同于社区居委会自治或居委会代替居民自治，更不能等同于单个居民的自治，而是通过居民参与各种社会组织的活动来实现的。但从太原市城市社区社会组织发展的实际来看，虽然社区社会组织服务中心的建立，一定程度上推动了社区内社会组织的发展，但显然无法一蹴而就，社会组织的发展在社区管理中仍处于缺位状态，社会组织不仅数量有限，而且缺乏独立性。因此大力促进社区社会组织的发展，是建立充满活力的社区居民自治机制的重要途径。（五）社区干部队伍不稳定，对实现高效有序的社区管理造成了隐忧
目前，社区干部普遍人心不稳。主要体现在三个方面：一是社区干部待遇低。中办发〔2000〕23号文件下发前，居委会干部主要由退休的老头、老太太担任，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，其主要工作职责是“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，开展精神文明建设活动，办理居民公共事务和公益事业。调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议，以及协助政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。在具体工作中，居委会干部主要与居民群众打交道，同时承担少量涉及居民切身利益的工作。对居委会干部，市、区两级财政给予一定的生活补贴。自城市社区建设开展以来，社区逐渐成为城市管理和服务的工作基础和落实平台。面对新的工作要求，原有的居委会干部无论在体力还是工作能力等各个方面，都已难以适应工作需求。各个城区普遍采取招聘大学毕业生、下岗职工、退伍军人从事社区居委会工作。但在其经济待遇方面，仍定位为生活补贴，没有定位为工资待遇。其原因在于，社区居委会是居民自治组织，其干部不是行政、事业在编人员，也没有和政府签订劳动合同。目前，全市社区居委会干部平均“工资”普遍低于城镇职工平均工资水平。工作辛苦、收入微薄，是影响社区干部队伍稳定的主要原因。二是个人发展前途几乎没有。由于社区居委会干部没有编制、没有身份，也就失去了向上发展的空间。干得再好，干得时间再长，也还是社区干部，不可能有个人发展前途。因此，不少地方近年来招聘的大学生社区干部，绝大多数都是干个一两年，然后再通过考公务员、应聘其他公司等渠道离开。我们曾经考察过一个区。区、街在社区居委会换届选举时，通过努力，多渠道选聘了一批富有朝气和文化素质较高的社区居委会干部，不到一年时间，被选聘的硕士研究生、大学生几乎全部跳槽；留下来的干部也人心思走。他们戏言道：“我们是被遗忘的角落，没有政治前途。”这些从社会上选聘到居委会的干部，由于工资低，再加上人生前途无望等多种因素，思想波动较大。三是三年一届的社区居委会换届选举，也对社区干部的稳定造成一定影响。社区工作的性质，决定了社区干部要对辖区居民、驻社区单位熟悉。但按照《居民委员会组织法》规定，社区居委会干部必须经过居民群众选举产生，三年一届。新当选的社区干部，熟悉情况就需要一年半载，没干两年就又面临着选举的问题。这些，也对城市社区管理造成了一定的影响。（六）社区两委和社工以外的社区工作人员急需提升素质、加强管理
尽管社区两委和社区专职社工年龄结构和学历结构逐步趋优，但社区工作人员来源多样，工作态度、基本素质、能力水平差距较大，使得各社区在队伍整合、使用上存在一定难度，难以有效发挥社区组织的力量开展工作。如社区协管员、低保协管员、社保协管员、安全监督员、卫生监督员、综合服务员、联合工会主席、残疾人联络员等，占到社区工作人员的50%左右，但这部分人员中不少为4050人员，专业素质较低；在人员管理上大致实行“市（区）聘、街道管、社区用”的管理原则，聘、用、考核管理主体三分，使得这些人员的管理效率较低。（七）社区管理手段滞后于社区建设发展新形势的需要
随着近年来城市化进程的加速，城区人口逐年增加，人口构成较以往更加复杂；此外，随着太原市转变经济发展方式以及老龄化的加速，面向下岗失业人员、贫困人口、老龄人口的各种公共服务及互助服务也正在拓展和深化。在新的形势下，社区管理和服务的对象、工作量都在逐年增多，必须要加强工作手段创新，以更加高效的管理和服务来应对。针对社区管理手段落后的情况，太原市采取了一系列改革创新举措。如正在推行的社区网格化管理，较好地解决了社区管理服务在基层的落实问题；在网格管理构架的基础上，依托信息化技术，初步实现了城市社区管理的精细化、精准化，有效地避免了增加层级带来的人员大幅增加、城市社区管理成本大幅增加的问题；将社区专职社工引入到城市社区管理，有效地提高了社区工作水平。在肯定这项创新举措的同时，我们也看到，社区网格化管理服务模式还缺乏相应的支撑体系。如按网格长工作职责要求，每一位网格长要履行“联络员”、“信息员”、“服务员”、“采集员”、“安全预案”、“监督员”、“监管员”、“接待员”、“传播员”、“宣传员”的十大员职责，但由于激励机制、工作手段和工具等没有同时建立和配齐，社区网格化管理还有很多不完善之处。
三、当前我国城市社区治理模式比较分析
自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，比较具有代表性的有上海模式、深圳盐田模式、沈阳模式、江汉模式。通过分析这些模式对城市社区管理体制改革的经验与利弊，对太原市城市社区管理体制改革起到借鉴作用。（一）行政侧重型模式：以上海模式为例
上海模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业。
上海市经济发展水平较高，改革力度相对较大。社区建设一方面强调党和政府的指导作用，以保持政治经济生活的稳定发展；另一方面，它没有忽略高度经济发展之上的政治民主生活的提高，重视社区的行政支持力量，即社区内社会性组织的发展。它是一场自上而下的改革，上海依靠行政力量推动社区建设，在居民的内生需求和共同体意识尚处于发育阶段的情况下，在短期内迅速取得成效。
上海模式存在一定不足：1. 社区居委会过度行政化。“街道办”对社区居委会的控制逐步加
强，居委会在很大程度上接受“街道办”的指挥和考核，实际上
成为“街道办”行政领导的下属机构。2. 居民参与不足，社区意识不强。居委会过度行政化带来的后果就
是，它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的
上升相应的是自治职能的下降。3. 政府力量过于强大，社区自治组织和中介组织比较虚弱。街居一
体使街道成为社区，模糊了行政组织与自治组织的行为边界，混
淆了两者的定位与功能，不符合社区自治总体发展方向。
近年来，上海也开始意识到行政侧重模式带来的弊端，社区服务公益项目创投等举措，在一定程度上加强了社区居委会自治功能。（二）自治型模式：以沈阳模式为例
沈阳模式按照“小政府、大社会”的原则，政府将社区管理的职权包括自治权、初审权、协管权和监督权交给社区。社区的社会性组织具有法定地位，拥有相应权力，在社区建设和发展中具有主导性和创造性。政府主要采用法律和制度来规范社区运行机制。公众参与也是沈阳模式的鲜明特色，社区组织机构由居民选举产生，社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意，并以此对政府的决策施加影响。
沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”原则，符合现代社会民主政治的发展方向。沈阳模式最大的特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。
沈阳模式在实际运行过程中也出现一些问题。1. 政府角色的“越位”。“以政代社”，承揽了过多的应由非政府社
会组织所承担的职能。2. 政府角色的“缺位”。对非政府的社会中介服务机构、专业化的
社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位。3. 社区组织与运行机制尚不健全、不完善。社区内既要体现自治，
又要坚持党的领导；既要避免行政化的倾向，又要避免完全的市
场化，如何协调好党、政府、企业等主体之间的关系是一个难点。4. 社区居民主动参与管理程度不足。优化、壮大志愿者队伍是进一
步深化社区服务的关键。（三）混合型的江汉模式
江汉模式是政府对社区工作和社区建设加以规划、指导，划拨相当经费，但政府对社区的干预较为宽松，社区建设以自治为主，将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会。社区协商议事会不是常设机构，但明确提出了社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。
江汉模式是在沈阳模式基础上的发展，以转变政府职能为核心，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，主要体现在：完成了社区调整划分，社区组织体系得以重构；社区主体组织健全，民间组织逐步发育；社区基础设施逐步完善，空间配置趋于合理；社区服务范围更加拓展，社区服务方式更加多样；社区工作者队伍不断健全，工资待遇不断提高；政府与社区关系逐步理顺，合作共生的机制逐渐形成。这些成效的取得为建设和谐社区奠定了良好基础。江汉模式不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区居民自愿参与相结合的治理模式。
江汉模式在实践中存在一些不足。1. 在社区管理体制上，仍然存在社区行政化倾向、政府职能转变不
到位等诸多问题。2. 低程度的社区居民参与和社区发展的要求不相适应。江汉区社区
建设基本上还是处于政府主导阶段，社区居民和社区单位大多游
离于社区公共事务和公共活动之外，参与社区建设的广度和深度
都不高，成为社区建设向纵深推进的瓶颈。3. 低配套率的社区公共服务设施与日益增长的居民需求不相适应。（四）深圳盐田“一会两站”模式
深圳盐田“一会两站”的社区治理模式真正实现了“政社分离”，在全区范围内实行把提名权交给居民的真正的社区居民委员会直接选举，使社区民主程度大为提高。
一会即社区居委会，两站即社区工作站和社区服务站。社区居委会在性质上是由居民依法民主选举产生的，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织。社区工作站在性质上是盐田区政府社区建设委员会通过街道办事处设在社区的工作机构，是政府在社区的服务平台。社区服务站在性质上是民办非企业单位，属于非营利机构。“一会两站”的社区治理模式具体内涵，就是实行把社区居委会和社区工作站也就是社区自治组织和政府机构从组织结构、职能、人员、经费、场地等一一分离。注：实线表示领导与被领导关系，虚线连接表示指导与被指导关系。深圳盐田“一会两站”的社区管理体制组织框架
从政府层面看，“盐田模式”的社区治理体制提高了政府执行能力，降低了政府行政成本。
从社区层面看，盐田模式增强了社区居委会自治能力和居民民主意识，加强了社区民间组织培育。
这一模式亦存在一定不足。社区居委会一方面没有了繁重的政府行政性事务，可以有更多的时间开展社区服务和进行居民自治，但另一方面社区自治组织和中介组织仍然比较虚弱，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而难以取得居民认同，社区居委会的地位尴尬。
在分析国内社区管理体制改革实践模式的基础上，结合我国国情，我们认为我国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党在新时期解放思想、改善党的领导而推行的治国策略的一部分，因此社区管理体制创新应该在加强党的领导核心地位的基础上，重点解决社区居委会行政化倾向、居民参与和自治水平低、社区社会组织发展缓慢、社区管理水平落后等问题。
四、关于太原市城市社区管理体制创新的相关建议
从国内四种社区管理模式看，在城市社区管理体制创新方面，主要有两种途径：
第一种途径是不改变现有社区组织架构，继续由社区居委会承担政府公共服务和行政性事务，通过增加社区工作人员（或实行网格化管理，等同于增加社区工作人员）、采取信息化手段提高工作效率、提高社区干部生活补贴、增加社区工作经费等方式，逐步解决政府对社区管理服务的有效落实、社区居委会干部队伍稳定等问题，同时积极探索居民自治的有效办法。
第二种途径是创新社区组织架构，理顺区街与社区关系，通过在社区设立社区工作站（社区公共服务中心）来承担政府公共服务和行政性事务，其人员由街道办事处下派，工作经费由市、区财政保障，社区工作站干部升迁与工作业绩挂钩；同时，将社区居委会的职责定位为以开展居民自治为主，并协助社区工作站开展工作，市、区财政给予社区居委会干部一定的生活补贴，并给予少量经费用于组织居民群众开展自我服务、自我教育、自我管理活动，最终实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动。第二种途径能够理顺区街与社区关系，进而有效解决社区居委会行政化问题，要解决社区管理问题最终还是要走这条路。目前而言，在一些经济发达、思想开放的地区采用这种方式有一定的可行性，但对于大多数地区，特别是中西部地区，采取直接将社区行政事务从社区居委会中剥离并成立社区工作站的做法，在实践中，社区居委会容易被边缘化，突然没有了行政性事务，社区干部普遍不知道该干些什么，社区居委会变得可有可无，我们认为不利于城市基层政权的巩固。这就如同我们的社会主义建设，不可能一蹴而就，而要走渐进式的道路。所以对太原市的社区进行调研后，我们更倾向于先通过第一种途径，用渐进的方式，逐步解决当前社区管理中存在的问题和矛盾，并就此提出以下建议：（一）深化街道社区党建工作管理体制和运行机制
全面推行街道大党工委制、探索社区大党委制，充分发挥街道社区党组织在社区建设中的领导核心作用，构建条块联动共建、组织联建共抓、党员联网共管、活动联搞共创、资源联用共享、服务联做共办的“六联六共”区域化党建工作新格局。强化驻地单位社区建设工作责任，完善社区党组织、社区居委会、驻地单位联席会议制度，推动驻地单位将文化、教育、体育等活动设施向社区居民开放，建立健全驻地单位社区建设工作责任评价体系。（二）改变现有的社区管理模式，推行社区网格化管理1. 划网格。按照“任务相当、方便管理、界定清晰”的原则，考虑
居民的认同度、社区工作人员状况、小区类型、户籍人口、流动
人口和管辖面积等因素，坚持因地制宜的原则，由各县（市、区）
组织街道（乡镇）合理划分和设置社区网格。每个网格内居民约
400户左右，人口约1500人。网格划分横向到边、纵向到底，不
留空白，避免交叉，区域内所有主次干道、背街小巷、公共场所、
居民小区、驻地单位等全部纳入网格，实现全覆盖。划分网格的
同时，同步做好网格党组织的组建工作。暂不具备条件的，与就
近网格组建联合党组织。2. 组团队。整合社区各类力量，建立网格督导员、网格长、信息员
等三级管理队伍，实行“兼管多格”和“专管一格”相结合的办
法确保网格管理顺利运行。督导员由街道（乡镇）工作人员、社
区党组织书记、社区居委会主任担任，对责任区内的网格进行全
面督导；网格长由社区专职工作者担任，具体负责本网格内的管
理工作；网格服务人员由社区党员、社区民警、网格清洁工、网
格城管、社区志愿者、社区物业等共同组成；信息员由热爱社区
工作、在社区居民群众中有一定威望的同志担任。3. 定制度。制定相关的《社区网格化工作服务团队职责》、《社区
网格长职责》、《社区网格服务人员职责》、《社区网格信息员职
责》、《社区网格化工作例会制度》、《社区网格化工作问题反馈
制度》、《网格管理服务公示制度》、《错时工作制度》、《民情日
志记录制度》等网格化管理制度。4. 建信息。依托太原市社区网格化管理信息平台，录入社区居民综
合信息，了解社区网格内服务对象的家庭成员情况以及服务需
求，建立社区网格化管理资料信息库，在每个网格区域内醒目位
置设置网格区域管理图和服务指示牌，标注单元网格的责任人、
责任范围、户数、党员数及各类弱势群体信息，公布网格管理服
务工作人员姓名、联系方式、工作内容、监督电话；社区公益服
务场所要设置网格区域平面图和网格划分全景图，建立区域内的
空巢老人、残疾人、低保家庭、4050人员、刑释解教和社区矫
正等群体重点服务对象档案，便于及时了解情况，掌握工作动态，
做到服务有重点、工作有方向。5. 明责任。网格督导员负责督促、指导、协调网格管理服务工作，
通过实地检查、协调处置等方式，确保网格管理服务作用有效发
挥。网格长作为网格管理服务直接责任人，负责了解掌握网格内
的情况，具体落实各类基础信息的采集、不和谐因素排查、帮助
居民办理政府社会管理和公共服务事项，坚持定期巡查制度，成
为发现、受理、处置、协调、报告“第一人”。社区专职工作者
既要履行好自身工作职责，又要履行好网格长职责，同部署、同
督查、同考核。网格服务人员在各自职责范围内，为网格内居民
提供服务。信息员负责本楼院信息的随时收集整理，协助网格长
做好有关工作。
在推行社区网格化管理的过程中还需将资源、服务与管理一起放入网格中，构建“三位一体”的社区网络，为每个网格的运行提供有力保障，促进社区网格化管理模式可持续运行。一是把服务放入网格中，建立网格化服务，让网格化服务与网格化管理共同成为社区发展的生命线。建立网格化服务体系，以网格化服务打造社区精细化服务品牌，实现以服务促进管理、将管理寓于服务之中的工作格局。在网格内设立网络服务公示牌，公示网格服务内容与网格员、网格长联系电话，建立居民舆论监督环境。二是把资源放入网格中支撑网格运行。建立与网格化管理模式相适应的人、财、物、力、时的管理机制。特别是配备网格化运行所必需的信息化设备、软件工具和通信手段，增加网格运行的人员经费。三是加强网格长和信息员队伍的培训。社区网格管理工作中许多新的内容和要求都必须通过系统培训才能掌握，所以加强网格长和信息员的培训非常重要。（三）采取信息化手段提高工作效率，打造数字化社区
利用通信、网络技术，实现社区管理的网格化、信息化、数字化，提高工作效率。整合社区现有信息网络资源，建立覆盖县（市、区）或更大范围的社区综合信息管理和服务平台，构建人口基础信息系统。以社区网格为信息收集基本单元，以“社区网格化管理信息系统”为信息采集平台，由网格长和信息员实时采集社区信息，实现社区基础信息的一次采集、集中交换，多方共享、实时更新。整合区、街道、社区面向居民群众、驻区单位服务的内容和流程。建设集行政管理、社会事务、便民服务为一体的社区信息服务网络，实现居民各项服务需求诉求一线连接、一键直通、一网受理、及时响应，形成互联互通共享的信息服务系统。推进社区居民委员会内部管理电子化。逐步建立“网上居委会”，利用社区qq群、太原社区网，及时发布社区信息，建立沟通的有效平台，促进社区居民网络交流。建设和运用好8181890社区服务热线，扩大社区便民利民服务的信息化渠道。（四）提高社区工作人员待遇，加大社区公益项目财政投入力度
根据《关于进一步加强和改进社区建设工作的意见》（并办发〔2012〕30号）文件精神，社区工作人员待遇应提高到平均每月1600元左右，达到上年度城镇人均可支配收入水平。另外，为了激励社区干部工作积极性，开展星级社区创建工作，并根据星级水平给予绩效奖金。进一步加大从社区干部中选拔基层公务员和事业单位工作人员的力度，给社区干部更大的发展空间，吸引更多有理想、有能力、有抱负的有志青年到社区来工作。随着社会的发展，光靠政府部门很难全面满足居民的各类需求，这就需要社区社会组织的参与。目前社区公益项目投入仅依靠社区办公经费维持，远远无法满足社区发展的需要。根据上海市社区公益项目创投的经验，建议建立太原市社区公益项目创投基金，由市、区财政或福利金出资，通过社区申报、民意调查、专家审议、社会公示等程序，对居民认可的社区公益项目进行投资，培育一批能够真正服务社区的社会组织，实现社区居委会、社区社会组织与社区居民的良性互动，以政府买单的公益创投项目的形式，解决居民日益多元化的需求。（五）以人为本，塑造社区工作队伍新形象
培育发展一支职业化、专业化的社区工作者队伍，作为加强城市社区建设工作的人才支撑，从而提高社区工作者队伍的总体素质。一是配强社区工作力量。按照城市社区7～9人配齐配强社区“两委”班子成员，按照每个社区3～5人，配齐社区专职社工。根据社区网格划分情况，选齐配好网格长、楼院长和信息员。二是拓宽社区用人渠道。按照职业化、专业化要求，多种渠道选人用人，通过政府购买服务加强社区专职社工力量，选派优秀年轻的机关干部到社区挂职锻炼，鼓励和引导城乡社区与高等院校、专业社会组织建立专业社会工作教育基地，鼓励、引导和扶持专业社会组织和专业社工等进入社区开展专业服务。三是提高社工队伍素质。鼓励社区工作者参加全国统一的社会工作师、心理咨询师等社会工作资格考试，提升职业化和专业化程度。四是加强现有社区工作者队伍的教育管理，通过业务培训、岗位实践、以会代训、参观学习等方式，实行社区工作者资格认证和持证上岗制度，提高社区工作者的综合素质和工作能力。（六）完善社区考核机制，切实加强对社区和社区工作者的管理
在社区干部中普遍开展能力考核工作，切实提高社区干部的计算机操作、口头表述、文字组织、矛盾协调等技能。健全监督约束机制，规范社区工作者工作行为。建立社区工作综合考评制度，改变街道、民政、计生等多部门分头考核的状况，明确由街道、社区共同在年终组织社区居民代表、人大代表、政协委员、党员代表等对社区工作进行综合考核评估，加大对社区干部考核的规范性和透明性，加强对社区工作者的日常管理与考核，考核结果作为评优、表彰和福利奖金的依据，或者作为不合格者退出社区工作岗位的依据。推进星级社区创建工作，出台星级社区创建标准。一方面将社区工作纳入标准化考核、创建的轨道，有序引导社区建设管理；另一方面执行与星级标准挂钩的社区工作者收入分配机制。激发社区管理创新的活力，激发社区工作者的工作活力。
城市社区管理是一项伟大而艰巨的任务，它需要社会各阶层、各方面的通力合作、尽职尽责。只有这样，才能把城市社区建设成为生态环境优美、社区服务完善、文化教育发达、社会秩序稳定、公共安全可靠、人际关系和谐、生活质量优良、居民安居乐业，并充分体现社会主义社区建设新成就的新型社区。
第二章 西方国家社区工作理论与实践的历史回顾
第一节 社区社会工作实践理论
社区工作理论是社会工作理论的重要组成部分。社区工作理论可以分成“基础理论”和“实务理论”两大部分。王思斌等学者也将之分成“一般理论”和“实践理论”。
社区工作理论可以分为两个层面。一种是宏观层次的理论。这种理论大多是借用社会学和政治学的相关理论，着重从理论上分析社区工作的宏观社会环境，特别是对社区社会工作与社会整体的关系进行了较深入的探讨，比如社会结构、组织系统、社会分层与社会流动、社会公平与正义等，可以视之为实践理论（theory of practice）。另一种是微观层次上的理论。这种理论主要来自社会工作者的实践经验，是社会工作者在开展具体工作时的经验和依据，比如工作技巧、工作手法、介入模式以及须遵守的相关原则、法则等，可以视之为实务理论（Practice theory）。
当然，我们也可以从根本性质上把社区工作理论划分为描述性（解释性）理论和指示性理论两种；还可以从研究对象上把社区工作理论作层次上的分解，比如从个人到家庭、群体，再到社区、社会，最后是国家，划分为微观理论（microscopic）、中观理论（mesoscopic）和宏观理论（macros）三个层次。理论是灰色的，而实践之树常青。随着社会的变迁，政治、经济、文化等制度的任何改变都有可能影响到社区工作理论的发展。
如前文所述，社区组织、社区发展和社区工作在目标、功能、价值及实践过程中都有很多重合之处，在不少地方，这三个概念是可以互换的。社区工作理论在一定意义上也涵盖了英美学界关于社区组织和社区发展的讨论。基于此，本章的社区工作指的是“社区中在专业社会工作实践范围内的一切工作”，本章谈到的社区工作理论不仅包括社区工作的实践理论和实务理论，而且涵盖了社区组织和社区发展的相关学说。
一、西方社会工作理论的发展阶段
西方国家的社会工作理论经历了一个缓慢发展的过程才从缺乏理论总结过渡到自觉采用理论指导，从单一化理论过渡到多元化理论，从主要依靠心理学过渡到综合采用心理学、社会学、认识论等多学科的理论。大卫·豪（David Howe）的《社会工作理论》对西方社会工作理论的发展历程做了较为客观的描述，他将社会工作理论的发展划分为七个阶段。
第一个阶段是“调查”阶段。这是社会工作的初始阶段。在这个阶段，社会工作的主要内容就是从事社会救济和社会救助事业。社会工作者们关注的是一些具体而实际的社会问题，对于社会工作的本质、过程与方式方法等理论问题既没有深入的思考，也没有很好的总结。那时的社会工作者们认为，他们所从事的是“助人艺术”，类似于“调查者”，对于理论知识的重要性尚未有清楚的认识。虽然如此，社会工作者们的实践活动为社会工作理论的进一步发展提供了丰富的实践经验和鲜活材料。
第二个阶段是“精神分析学”阶段。在这个阶段，部分社会工作者已经开始认识到，单纯依靠经验指导的社会工作存在着严重的不足，而必须采用一定的理论来指导社会工作沿着自身的规律发展。由于社会工作本身尚未形成有价值的理论，所以只好从其他领域借用一些理论。当时比较流行的就是弗洛伊德开创的精神分析理论，于是社会工作者们借用了这一现成的理论，并将之广泛运用于社会工作实践中。
第三个阶段是“精神分析学”与“功能主义学派”并立的阶段。20世纪三四十年代，由于受功能主义的影响，社会工作领域形成了不同于精神分析的新流派，这就是功能主义学派。精神分析学派认为人的行为受到儿童时期经历的影响，并据此开展心理干预和治疗。而功能主义则认为，个体的行为主要是受他当前所处环境影响的结果，既包括客观存在的环境，也包括社会工作机构的功能。在这样一种结构性和社会性的关系相互作用中，个体能够改变自己。因此，社会工作的任务不是对服务对象加以治疗，而是要和服务对象建立一种有助于服务对象潜能得以发展的积极的、开放的相互关系，使其行为由内而外地逐步发生变化。
第四个阶段是“获得”阶段。从20世纪60年代起，许多相关学科的理论被相继引入社会工作中，如心理学、社会学等。这些理论的广泛运用满足了社会工作者多元的理论需求，达到了博采众长的目的，推动了社会工作实践的健康发展。
第五个阶段是“盘点阶段”。社会工作者经历了不加区别的理论吸纳阶段后，普遍感到太过庞杂，如果不进行整理和消化，必然会影响社会工作自身的学科建设，因而需要对这些理论进行清点、评估和理性吸收。
第六个阶段是“理论统一阶段”。自20世纪70年代起，在前面对理论总结清理的基础上，社会工作者们试图把各种理论观点统一起来，发展出一种适应社会工作自身规律、能够满足社会工作实践需要、整合各种社会工作方法的“一元化”理论框架。
第七个阶段是“理论归类”阶段。在这一阶段，社会工作者承认了多元理论并存的现实，认识到社会工作自身的理论建设不可能“单一化”，因而不再单纯追求理论的统一，而是通过对各种理论的整理、归类，使之井然有序，进而发挥不同的理论功能。被充分消化理解后的多元理论模式为社会工作者把握社会工作规律、指导具体实践提供了必不可少的工具和方法。
除了上述从形式化的角度来概括社会工作的理论发展脉络外，迈克姆·佩恩曾经提出社会工作理论的三大传统：即注重实效的传统、社会主义的传统、治疗学的传统，也是影响比较大的理论概况指标。
社会工作理论的发展充分体现了马克思主义认识论的发展观，社会工作在具体实践中逐步引进、总结、提炼出带有规律性的理论认识，在理论指导下社会工作获得持续发展，进而发现理论存在的缺陷和不足，在实践中校正、发展和完善理论认识，如此循环往复。
二、社区社会工作的实践理论
从认识论的角度看，社区社会工作者对社区环境和社会结构的分析，将深深影响他们对社会和社区问题（例如社会制度、经济制度或政治制度）、工作对象（例如个人、小组、社区、各种社会组织）、介入策略（例如保守的、温和的或者激进的方法）、社区工作的方向及其自身的社会价值、角色定位的看法。所以说指导社区社会工作者进行实践活动的理论是“实践理论”。实践理论有时也被称之为“场景理论”（context theory），是社区工作基础理论的重要内容。以实践理论为依据而展开的社会分析，可以较好地帮助社区社会工作者从理论上理解社区及整个社会，从而更准确地把握社区社会工作的发展规律。其主要理论基础涵盖社会分析、意识形态和社区发展三大部分，而每一理论内容又可划分为不同的理论流派。（一）社会分析理论
1.功能派理论
结构功能主义是第二次世界大战后在美国出现的最主要的社会学流派。帕森斯（Parsons）和默顿（Merton）是这一流派的重要代表人物。帕森斯认为，社会系统由行动者与其共同结构中的其他行动者之间稳定的、制度化的角色关系所构成。而社区是社会系统中的一种特定类型，是指对环境具有较高程度的自给自足性的社会系统。社会系统的稳定性依赖于行动过程中的不同角色在权利和义务关系上的互补性。这种互补性使得互动能够持续进行下去，从而维持着社会系统的稳定。帕森斯写道：“社会系统的既成状态，就是两个或两个以上单独行动者的互补性相互作用过程，在这一过程中，双方中每一方都对另一方的期待表现出自己的顺应性。”也就是说，社会系统内的每一个人、每一组织或每一部分，彼此之间都有着紧密的关系——功能性的关系，互为影响，牵一发而动全身。但无论出现怎样的变动，社会始终会维持相对的稳定和平衡。通过“结构”将“零散”的“部分”结合到一起，形成稳定有序的、功能整合的运行系统，是社会系统追求的最终价值和目标。社会问题产生的根源在于个人与社会之间出现分歧，无法达成共识，各个部分不能充分发挥其功能，结构没能起到“串联”的作用，从而造成变异的心态和出轨的行为，形成社会问题。要解决社会问题，使社会系统恢复稳定和平衡，就必须从组成系统的个人、组织或者部分入手，诊断各组成部分功能无法发挥的原因，然后对症下药，加以治理，使社会系统的内部运行机制重新出现活力。
2.系统理论
系统是一个组织及其相互关联的组成部分。关于系统的认识是，一个社会系统的存在与周围环境的关系是微妙的，既要保持自己本系统的边界和独立性，又要处理好与周围环境的关系。社会系统一定不是封闭的。系统理论是社会学重要的理论之一。
一个社区或者一个社会组织都是一个系统。为了保持自己的独立性而有一定程度的封闭性，但同时需要和其他系统进行信息和资源的交换，又呈现出开放性的特点。社区内外的社会组织或者服务机构也是一个个不同的系统，其成立的目标是为了完成某个特定的任务，为了实现目标需要制定组织的运作方式和决策规则。随着社会的发展，社区和社区组织的生存环境发生了很大的变化，充满了不确定性。
3.社会冲突理论
社会冲突理论是对结构功能理论的反思和扬弃，它强调社会冲突对于社会巩固和发展的积极作用。代表人物有马克斯·韦伯（Weber）、霍尔（Hall）等。社会冲突理论认为社会上的各个领域，如经济、政治、文化、种族、宗教、行业等，都有众多的利益团体，它们各自为自己争取最大的权利和好处。这种现象无处不在，是日常生活的主要部分，不能回避。而社会问题的成因，在于社会上的财富、资源及权力的分配失去平衡，使利益团体之间的冲突难以协调解决。例如贫穷问题，多数情况下是由工资低、社会保障制度不健全等原因所致；健康问题可能与恶劣的工作环境和生活居住环境有关，也可能与医疗水平低下、医疗制度不健全有关。针对产生这些问题的原因，社会冲突理论认为必须从制度上下工夫，努力改革旧制度，同时制定新的社会政策。换句话说，就是要从立法方面入手，通过建章立制，用制度的规范去解决社会问题。社会冲突理论提出的社会问题解决方案只针对制度和社会政策，不针对个人。
4.阶级冲突理论
马克思的思想被认为是冲突理论的另一个重要来源。在冲突论者看来，马克思的理论主要包括这样三个基本假设：经济组织决定所有其他社会组织；每个经济组织里都包含有阶级冲突的成分；无产阶级因为受压迫而产生共同的阶级意识，以反对资产阶级的剥削。要改变被剥削和被压迫的现状，就必须改变整个社会现行的经济制度，取消私有财产制度，建立新的生产关系，推翻资本主义建立社会主义制度，最终实现共产主义的理想。
功能派理论、系统理论、社会冲突以及阶级冲突理论对社区社会工作的意义在于它们提供了解和分析社区的基本理论工具，进而指导社区工作者从不同的视角去分析社区性质、社会问题的根源，并提出解决问题的方法。在外部环境相同的情况下，用不同的理论来描述和分析同一社会问题，会得出不同的结论，并提出不同的解决方法。比如结构功能派可能会强调教育、讨论或较保守的干预方法；而冲突论者则可能会倡导对抗、冲突等较激进的方法。（二）意识形态理论
意识形态是“个人及小组或社群的一般社会和政治世界观，这些世界观多包括在不同的政治哲学之中，例如自由主义或社会主义”。不同的意识形态必然会影响社区社会工作者对社会问题成因的看法，以及所提出的解决问题的建议、方案和介入方式、策略。与社区工作直接有关的意识形态主要有：新保守主义、多元主义、新马克思主义、社会民主主义、无政府主义（激进自由主义）、新女性主义。下面分而述之。
1.新保守主义
20世纪70年代英美等国面临着因经济危机而引发的一系列社会问题。许多社会学家就如何度过经济危机、妥善解决社会问题提出了各自的见解。新保守主义在70年代后期开始在英美等国流行，其代表人物和机构有哈耶克（F.A.Hayek，1944）、约瑟夫（K.Joseph，1977）、经济事务研究所（Institute of Economic Affairs，1979）等，其主要观点有：（1）强调社会的渐进性（evolutionism）。认为社会中的各种制度均为社会演变的结果。现存的市场、家庭、代议民主等制度，均不是任何人或任何群体凭借理性设计所能达到的。由于社会制度是历史演进的产物，所以它们都是合理的，都能体现社会上不同个体或者群体的利益。（2）坚信自由市场是解决社会问题的有效途径。自由市场制度
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