作者：李群
出版社：人民卫生出版社
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应急演练实务——设计与实例试读：
前言
近年来，新发传染病不断出现，国外疫情输入风险不断加大，国内各类突发公共卫生事件明显增加。特别是2008年以来，我国连续经历汶川特大地震、青海玉树地震、舟曲特大山洪泥石流、南方地区洪涝灾害、冰冻雨雪灾害和西南地区旱灾等重大自然灾害，以及人感染猪链球菌病疫情、甲型（H1N1）流感大流行、人感染高致病性禽流感、新型布尼亚病毒、广东地区登革热及基孔肯雅、人感染H7N9禽流感等重大传染病疫情，这些重大突发事件对人民群众身体健康和生命安全造成了严重危害。2014年8月，陆续向西非三国派出十几批次整建制卫生应急队伍远赴西非协助控制埃博拉出血热疫情，这是新中国成立以来我国卫生领域规模最大的一次援外行动；2015年，派遣3支卫生应急队伍赴尼泊尔现场开展抗震救灾卫生应急援外工作。国内外卫生应急双线作战的情形已成为应急常态，也对卫生应急工作提出了更高的要求。
党中央、国务院不断加强政府的应急管理工作，提高防范与应对突发公共事件能力。作为应急管理的重要内容，卫生部门的应急工作不断加强，在减少突发事件人员伤亡和健康危害，保障人民群众身体健康和生命安全，维护社会稳定等方面，发挥着越来越重要的作用。
目前，我国卫生应急队伍建设及其能力明显改善，已建设37支由1800名医务人员组成的国家卫生应急队伍，11支卫生应急移动处置中心已在陆续投入运行使用。2015年，2支国家卫生应急队伍分别参加了中俄、东盟卫生应急演习，展现了高水平的应急救援技术和能力。各级卫生部门每年均开展大量各种类型的演练活动，应急演练作为提高应急实战能力的重要手段，发挥了越来越重要的作用。为进一步规范和指导应急演练工作，在国务院应急管理办公室制定《突发事件应急演练指南》的框架下，中国疾病预防控制中心应急中心组织编写了《应急演练技术指南（2013）》，结合应急工作和演练的特点，提出操作层面和技术层面的指导意见。
本书主要借鉴中国疾病预防控制中心的《应急演练技术指南（2013）》和世界卫生组织西太区办公室（WHO/WPRO）的《Emergency Exercise Development（2009）》，结合各类应急演练活动开展的特点，从演练的目的、内容、基本类型、各自特征和用途、演练程序、演练准备、演练设计、演练实施、增强演练逼真性及演练评估等方面，并提供了一些在开展演练的各个阶段需要使用的具体方法和步骤，对如何设计应急演练进行了详细阐述。设计编写了2个实例，分别为埃博拉出血热输入性病例应对全方位演练和中东呼吸综合征输入性疫情应对桌面演练，无论是演练形式，还是演练的具体内容，这2个案例对当前新形势下的应急演练活动都具有很强的实用性、操作性和指导性，能为全国医疗卫生部门的应急管理人员、应急准备人员以及应急相关专业技术人员提供一套方便实用的应急演练参考工具，指导进行科学、规范的演练设计、实施和评估，从而推动全国各级医疗卫生机构不断提高演练水平，全面提升我国的应急能力。
本书在编写过程中，得到了安徽省、浙江省、重庆市、河北省、广东省和河南省等部分演练实践经验较为丰富地区疾控机构专家的大力支持，在此一并表示感谢。李 群2018年1月第一章 概述
应急演练是将应急人员置身于模拟的突发事件场景之中，要求其依据各自职责，按照真实事件发生时应履行的职能而采取行动的一种实践性活动；用以评价相关机构履行应急预案或实施方案所赋予的一项或多项应急职能的能力。应急演练旨在通过检验和优化应急预案、实施方案、操作规程及人员培训效果，以最终推动突发事件应对准备工作。本章将分别对演练的目的、目标、内容、分类、参演人员和规划等应急演练相关基本概念进行介绍。一、演练目的
开展应急演练的主要作用是培训应急人员和队伍，同时检验和完善相关应急预案和流程等，进而完善和提升整个应急管理系统。因此演练目的可总体概括为以下两个层面：
1.培训应急人员
演练参与人员能够练习各自的应急职能，适应各自在系统内的角色，从而获得更多技能和经验。故可将演练看作是一种特殊方式的培训，国内外也常将培训和演练同时考虑列入工作计划并实施。
2.完善和提升应急管理系统
在培训应急人员的基础上，通过演练可以完善应急方案，进一步促进应急管理系统的整体提升。
需注意的是，这些演练目的的实现不仅仅通过演练实施过程，更有赖于演练后的评估以及依据评估建议所采取的改进措施的落实。只有真正促进了人员能力的提高和应急方案的完善，演练才算是完全发挥了作用。二、演练目标
应急演练力求在突发事件真正发生之前，找到并解决现有应急预案、实施方案和操作规程等应急相关方案和应急人员培训，甚至是整个应急管理系统中存在的问题。因此，基于演练目的，演练的目标可包括如下内容：（1）明确突发事件应对相关机构和组织的角色和职责；（2）加强突发事件应对相关机构和组织间的协调和沟通；（3）检验和评价现有的应急预案、实施方案和操作规程；（4）揭示现有应急预案、实施方案和操作规程中存在的不足；（5）提高应急人员个体的能力和水平；（6）培训相应职能和角色的应急人员；（7）确定应急工作所缺乏的资源；（8）增强演练规划的认可度和支持度。三、演练内容
应急演练主要用于评价机构或组织履行应急方案所赋予的一项或多项职能的能力，因此，应急演练应专注于该机构或组织所肩负的应急相关职能，即在突发事件应急响应及恢复阶段应采取的行动。
各级各类单位、机构和组织的性质及功能不尽相同，担负的具体应急职责也各有不同。因此，各类演练规划的重点应是根据职责需求，着眼于测试履行具体职能的能力，不应过于关注模拟突发事件的类型。以编者所在的卫生计生部门为例，相关部门和机构的应急工作职责举例如下：
1.卫生计生行政部门
应急值守、信息汇总与上报、应急指挥中心启动、应急指挥、部门协调、现场指挥部建立、信息发布、风险沟通与媒体应对、预案的启动与终止、资源调配、防控措施决策与部署等。
2.疾病预防控制机构
应急值守、监测预警、风险评估、信息收集和报告、人员的紧急派出、应急物资与装备的调用、个人防护、现场流行病学调查、标本采集及保存与转运、现场快速检测、实验室检测与鉴定、现场防控措施制定、实施与评估、健康教育、风险沟通与媒体应对等。
3.医疗机构
院前急救：
紧急调度、急救人员与装备配置、紧急出动、检伤分类、个人防护、现场急救、终末洗消、信息报告等。
临床救治：
预检分诊、隔离处置（传染病）、事件（疫情）报告、规范诊治、院内专家会诊、治疗方案制定和实施、院内感染控制、配合流调和采样、医院内部的协调配合等。
综上所述，每次演练应根据应急工作需求和演练目的，有针对性地选择相关应急职能为内容开展演练活动。四、演练分类
应急演练作为一种旨在促进应急准备工作和提升应急能力的实践性活动，在世界各国及各种行业领域广泛开展，有较多的分类方式。2009年，我国国务院应急办印发了《突发事件应急演练指南》，对应急演练进行了分类：按组织形式划分，可分为桌面演练和实战演练；按内容划分，可分为单项演练和综合演练；按目的与作用划分，可分为检验性演练、示范性演练和研究性演练。不同类型的演练相互组合，可以形成单项桌面演练、综合桌面演练、单项实战演练、综合实战演练、示范性单项演练、示范性综合演练等。
中国疾病预防控制中心参照国际相关分类方法，同时注重与国务院制定指南的分类方法保持一致，按照世界卫生组织《emergency exercise development（2009）》、美国联邦应急管理署（FEMA）与哥伦比亚大学联合开发的《突发事件演练手册》等技术文件，组织编发了《卫生应急演练技术指南（2013）》。本手册对应急演练的分类方法继续沿用中国疾病预防控制中心技术指南的分类，将应急演练根据组织形式和演练规模可分为讨论型演练（discuss-based exercises）和实战型演练（operations-based exercises）两大类。其中，讨论型演练包括主题研讨（orientation）和桌面演练（table-top exercise，TTX）两种类型；实战型演练包括操练（drill）、功能性演练（functional exercise）和全方位演练（full-scale exercise）3种类型。
主题研讨、操练、桌面演练、功能性演练和全方位演练等各有特点和适用范围，总体来说，这5种不同类型演练的复杂程度由简到繁，演练的职能从局限到广泛，实施成本从低到高，从理论假设到模拟实际发生，每种演练都应建立在前一种演练的基础之上，直至开展全方位演练时，在突发事件场景模拟和应急处置行动这两方面都最大限度接近实际情况。实践中，也可根据实际情况，选择某一类型或综合多个类型开展演练活动。五、演练人员
即参加演练的所有人员，主要包括：控制人员、受练人员、模拟人员、评估人员、安全人员和后勤保障人员等，各类人员在演练中的总体分工职责如下。
1.控制人员
根据演练相关方案和现场情况，发布控制消息和指令，引导和控制应急演练进程的人员。
2.受练人员
指那些置身于模拟场景之中，依据各自职责，按照真实事件发生时应履行的职能而采取应对行动的人员。他们是实施演练活动的主体，也是接受练习任务，练习相应应急职能和角色的人，故称为“受练人员”。
3.模拟人员
分为两类，在功能性演练中，指在演练过程中扮演涉及突发事件应对工作的其他机构或组织的人员；在全方位演练中，指模拟事件受害者的人员。
4.评估人员
负责观察和记录演练进展情况，对演练进行评估，并在演练后追踪改进工作落实情况的人员。
5.安全与后勤保障人员
为保障演练顺利实施，根据控制人员发布指令和演练进度安排提供安全、物资、设备装备、网络、财务等支持与服务的人员。
在真实突发事件的应对过程中，参与应急工作的所有人员都可以作为受练人员参加演练，包括行政管理部门和下属各级各类技术部门的应急管理人员和专业技术人员。这些应急相关人员具体可分为管理和决策人员、辅助决策人员、协调人员、实施人员等不同层级。其中，管理和决策人员（policy-maker）负责整个突发事件应对的管理并做出重大决策，辅助决策人员（decision-maker）负责做出如何具体开展和实施应对工作的相关决定、协调人员（coordinator-maker）主要负责协调相关专业力量实施应对工作、实施人员（operator-maker）则负责具体应对工作的实施。除上述4个层级的应急人员外，还包括现场应急工作人员，实际工作中由上述4类人员构成。
以某省级疾控中心内部开展的演练为例：演练中，疾控中心领导一般为应急管理和决策人员，各专业部门（含应急办）的负责人一般为辅助决策人员，应急办的工作人员一般为协调人员，各专业部门的工作人员一般为实施人员。
需注意的是，在实际工作中，某位应急人员的职责可能是多样化的，例如上述示例中，各专业部门的负责人可能既是辅助决策人员，也可能负责具体实施某项应对工作；应急办负责人既是辅助决策人员，也兼有协调开展应对工作的重要职责。本手册将应急人员做上述划分，并不是否定其职责的多样性，而是基于应急演练的特性[不同类型演练的特征和适用范围各不相同，决定了所需的受练人员层级不同，某种类型的演练适宜于某类或某些层级的受练人员（应急人员）参加，应根据具体情况进行安排，以争取达到最好的测试和培训效果]，在多样性基础上强调其主要性，划分的原则是强调其主要的职责属性，也就是其在突发事件应对中被赋予的主要应急职责，从而将其归入某个层级的人员，并确定其适合参与的应急演练类型。同时，在各次演练中，应急人员所处的层级也是动态变化的，与当次演练活动的特点密切相关，应灵活看待。例如，在一个地市级或县级疾控中心组织的演练中，省级疾控中心的专业部门负责人可能主要以管理和决策人员的身份参与；在卫生行政部门组织的多部门联合演练中，疾控中心领导可能主要以辅助决策人员，甚至协调或实施人员的身份参与。六、演练工作规划
从宏观角度来看，应急演练与很多卫生应急工作类似，并不是一个有着严格清晰的起点和终点的独立活动，而是一个包含着许多阶段和任务的复杂过程。所有的演练环节相互联系，某一个环节的工作不仅决定着本次演练能否成功，还可能会影响到今后其他系列演练的成功开展。故作为应急准备中的一个重要环节，应急演练应具有规划性：即注重计划性和连续性，避免为了完成任务而无序地开展彼此间缺乏联系的演练活动，浪费资源。在开始具体的演练活动之前，需制定演练规划，也就是经细致设计和充分论证，具有一定的长期性和系统性，包含多种演练类型和多次演练活动，能用来满足特定需求和达到明确目的的工作计划。
1.规划的特征
除工作规划的一般性特征外，应急演练规划还应具备以下特征。（1）需取得广泛共识：
突发事件应对往往需要诸多机构的协同工作，这就决定了模拟真实应对情况的应急演练同样应纳入诸多机构参与，因此，演练工作的规划也应涉及多个单位、机构、组织或部门。通过演练规划制定期间的多方参与，不仅可检验出各方应急管理工作的执行能力，也可测试出彼此间的协调状况。因此，负责编制演练规划的部门（演练的牵头组织单位）必须考虑纳入所有参与应急响应的机构和组织。（2）不断提高难度：
演练规划应由一系列复杂程度递增的演练活动组成，由简入繁，循序渐进，逐渐提高复杂程度。每次演练都应建立在前期演练获得的能力、经验和信心的基础上，进一步使用更复杂的场景模拟技术，投入更多的准备时间和人力。在没有通过复杂性和成本较低的低难度演练来发现薄弱环节前，不应直接进入全方位演练，从而增大失败的可能性。
2.规划的制定人员
需根据规划需求中不同演练活动来编制演练工作规划的人员。对于一个政府层面的演练规划来说，政府中的牵头部门负责确定每次演练需由哪些部门和单位参加，然后根据单次演练的属性和规模，进一步确定具体的参加者。在明确演练工作参与单位后，就可以相应的明确参与演练规划编制工作的人员范围，并根据实际情况进行整合和取舍。
3.规划的制定
相对于单次演练活动的设计，作为长期性工作的演练规划制定在国内常常被忽略；但这恰恰是应该得到重视的工作，不仅因为演练规划是单次演练活动的重要指导性的纲领，也因为认真细致做好规划的成效将会在单个演练的设计中得以充分的体现，为单次演练奠定良好的基础。（1）组建设计团队：如前所述，规划制定团队应由所有相关的职能部门的代表组成，在牵头部门的领导下共同分析需要开展的工作。这种联合作业的模式将有助于在演练参与部门之间先期建立重要的协作关系。在此基础上，演练规划制定团队的成员可以参与甚至独立领导单次演练的设计团队，负责设计单次演练。（2）确定进程安排：演练规划的制定是一个长期性的系统工作，常耗时数月，因此规划制定工作本身也需要设置阶段性工作目标或建立进程安排，避免因缺乏目标性和持续性而导致编制工作效率低下。（3）组建规划制定团队和明确进程安排后，即可着手进行演练规划的起草工作。演练规划编制工作的核心思路为：基于分析，列出能够满足各参与单位需求的系列演练，并就这些演练列出合理的实施顺序，并制定时间表。
4.规划的体例结构
应急演练规划虽无一定的结构和版式，但可参考工作规划制定的通用原则。建议包括以下要素：（1）规划时限：如5年、10年规划等。（2）需求分析：背景情况、面临挑战、存在问题、能力需求等。（3）目的和目标：包括总体目标和阶段性目标。（4）演练内容：需要加强的应急职能、预案方案和工作流程等。（5）演练类型、参演人员、目的和缘由等。（6）进度安排：时间表。第二章 应急演练的分类
卫生应急演练可分为主题研讨、操练、桌面演练、功能性演练和全方位演练5种类型。本章将依次介绍这几种应急演练的演练目的、演练形式、应用范围、所需设施、演练时长、准备工作和参演人员类型等，并采取特征定义法，对各类型演练进行概括和定义，以帮助理解各类型演练的内涵、相互联系及区别。一、主题研讨（一）演练形式
主题研讨（orientation）通常在较低压力环境下进行，常见形式为相关人员聚集在一起进行非正式的讨论，可分为主题讲座（seminar）和专题研讨（workshop）两种形式，具体可采用多种方式，例如：主题演讲、专家讲座、集体讨论、小组讨论、幻灯放映、视频展示或计算机演示等。
1.主题讲座
让参与者熟悉新制定或更新的预案、方案与政策等，较少进行交流和互动，例如为某应急预案举办的培训班、研修班等。
2.专题研讨
需通过讨论产生一定的产出，比如草拟或完善一个新的预案、方案或政策文件，需要较多的进行交流、互动和集体讨论。
由于这种研讨方式几乎不需动用大量资源去实际模拟真实情况，可作为演练规划的一项准备工作，如通常在设计大规模演练的方案时，可采用专题研讨等方式提出演练主要内容。（二）演练目的
进行主题研讨的目的是使受练人员熟悉应急方案，了解方案所确定的角色职责及与之相关的程序或装备；同时也可用来明确职责的划分和工作的协调。（三）应用范围
主题研讨的应用范围较广泛，包括：
1.集体讨论和编制或更新应急预案、应急工作方案或操作规程等。
2.向现有成员介绍新的信息（比如新的应急预案、实施方案或应急储备）。
3.向新成员介绍现有的信息（新的应急技术人员或应急管理人员需要了解和熟悉的现有应急实施方案或应急职责）。
4.介绍演练规划或为下一个更为复杂的演练做准备。
5.在更复杂的演练开始前对参演人员进行培训和动员。（四）演练场所
主要是会议场所。根据目的不同，可使用会议室或其他任何满足会议需求的固定场所。（五）演练时长
持续1~2小时较为适宜。（六）准备工作
易于准备和实施，一般情况下，用两周时间足以准备充分，参演人员不需要提前培训。（七）演练人员
主题研讨的参演人员包括控制人员和受练人员两类。
1.控制人员
主题研讨的控制人员常被称为主持人（或主讲人），研讨在主持人（通常为1名）的带领下进行。主持人负责展示信息、引导和协调讨论的进行。主持人需具备一定的主持技能，对其他技能的要求则较少。
2.受练人员
主题研讨中受练人员的选择主要依据所研讨的主题。如果研讨涉及多种职能，那么每种职能所对应的单位都应有1~2名人员参加；如果研讨只涉及一个单位，则应由来自该单位内部的各个部门的人参与。根据研讨内容的不同，主题研讨的受练人员可以包括各个层级的应急人员，可以是管理和决策人员、辅助决策人员，也可以是协调人员、实施人员或现场人员。二、操练（一）演练形式
操练（drill）是对应急工作所涉及的各项应急技能的练习，例如：应急指挥中心（emergency operations centre，EOC）的启用程序、疾控机构的现场评估和采样、院前急救中的心脏复苏、应急队伍的人员集结等。操练包含真实的现场工作和装备使用，作为对应急指挥中心启动和指令发布的响应。操练应尽量接近于真实情况，使用与真实事件应对时相同的设备和仪器。
操练在整个演练规划中的作用是实践和完善应急预案的实操性内容，为大规模的演练做好准备工作。（二）演练目的
操练的目的是测试应急工作中的某种特定的操作或规程，即应急方案中的实操性内容。
操练不需启动应急指挥中心，但应急指挥中心启动和运转所需的操作或规程同样可以作为操练的内容。（三）应用范围
操练常用在应急指挥中心、突发事件现场及其他应急相关工作场所（办公室、实验室等）测试应急工作相关的某项操作，练习和保持现有技能，也常用于对新装备使用或新的操作规程进行培训，其有效性在于专注于整个应急管理体系中单一的、相对局限的部分。（四）演练场所
根据演练的内容，操练可在应急指挥中心、突发事件现场或任何应急相关的工作场所中进行。（五）演练时长
操练持续时间一般以30分钟至2小时较为适宜。（六）准备工作
操练是最易设计的演练活动之一，准备工作约为1个月，事先仅需向受练人员简短介绍即可。（七）演练人员
操练的参演人员包括控制人员和受练人员两类。
1.控制人员
操练中的控制人员一般称为指挥人员，可由应急管理者、部门领导或者演练设计者来担任。
2.受练人员
因操练更多关注实操性内容，因此参加操练的受练人员主要为相对较低层级的应急人员，包括：协调人员、实施人员和现场人员，其数量取决于所测试的职能。进行操练前，受练人员必须经过培训，确保其对测试的职能有较好的理解并具备一定基础的实践技能。三、桌面演练（一）演练形式
桌面演练（table-top exercise，TTX）以建设性的讨论为基本形式，在非正式和压力较低的环境下，参演人员围绕/聚集在一起，针对某一模拟的突发事件情景来开展相关内容的研讨交流。演练以宣读简短的叙述性文稿开始，展现一个虚拟的突发事件场景，随后控制人员以两种方式引发讨论：
1.直接“提问”
即演练控制人员直接向受练人员提问，问题既可提给某个受练人员个体，也可以提给参与的机构或组织。根据提出的问题，受练人员讨论需采取哪些应对行动，并认真作答。
2.输入“事件进展信息”
事件进展信息（详见第五章）描述了模拟突发事件的进展情况，比直接提出的问题更为细化和明确，信息接受者也需讨论应采取的响应行动。
直接提问和输入事件进展信息两种方式均可展现模拟突发事件所引发的问题，也可混合使用。受练人员在讨论中应关注本方的决定或需求对其他参演方产生的影响和获得的反馈，借以完善彼此间的协调和配合。（二）演练目的
1.通过讨论来培训受练人员，并使其熟悉各自单位（个人）的角色、职责或程序。
2.有助于受练人员基于现有的应急方案来尝试应对可能发生的事件，找出预案、方案和工作流程中需完善的部分。
桌面演练是否成功，既取决于能否将应急方案涉及的所有相关利益方调动起来参与讨论和交流，通过共同参与来确定存在的问题（即尽可能发现所有的问题），也取决于受练人员的改进建议在完善预案、实施方案和程序方面的落实情况（即解决发现的问题）。（三）应用范围
如果把突发事件应对行动简单概括为“做什么”“谁来做”和“怎么做”这样三个层面，那么操练则主要解决“怎么做”的问题，即如何实施各项应对行动。而桌面演练主要解决“做什么”和“谁来做”的问题，即专注于受练人员基于各自的角色和职责如何去制定应对计划，组织实施和协调开展，较少涉及“具体怎么做”的问题。在进行桌面演练时应尽可能少地涉及应在操练中解决的实施层面的具体操作，更切忌因操作的技术细节等占用桌面演练过多的时间。
桌面演练有一定的局限性，包括场景模拟方面的要求较少，缺乏真实感且没有时限性的压力，因此不能测试应急管理系统的真实应对1能力，更无法测试系统的过载能力；不涉及具体操作层面的问题，仅能对方案、程序和人员能力进行表面的测试（即在讨论中，某单位口头承诺可以履行某项应急职能，但真实应对中是否能够履行尚不确定）。其优点主要为时间、经费和资源的消耗适中。基于以上特征，桌面演练的应用范围包括：1 过载能力：指系统超出承受能力后，日常状态所表现出的能力水平出现明显下降，或者日常状态较容易完成的工作难以按预期完成。例如，日常状态下发布新闻稿件，按照程序由新闻负责部门负责人审核后即可发布，耗时较短，但突发事件中新闻采访需求激增，新闻部门负责人疲于应付各种采访需求而无暇审核稿件，导致发布时间延后；也见于应急管理者在应急状态下需要决策的事件过多，从而使某项应对行动因等待决策而迟迟难以实施。（1）受练人员在压力较小的情况下讨论有关协调和决策的问题；（2）提供机会使参演各方的应急工作负责人员彼此熟悉和加深了解，同时了解各自的角色和职责；（3）提供一个良好的解决问题的氛围，尤其是参演各方对某项职责划分或协作方式等产生分歧时；（4）非常有用的培训手段，能为功能性演练做好准备；（5）检验和完善预案、实施方案的有效方式。（四）演练场所
基于桌面演练的主要形式，加之几乎不需部署人员和调用物资，因此桌面演练较适宜的场所为会议室或会谈场所，以便于参演人员集中到会议桌周围。（五）演练时长
桌面演练没有一定的时间限制，通常持续1~4个小时，根据实际需求也可适当延长。控制人员应鼓励受练人员在没有时间压力的情况下进行深入讨论，待讨论结束后得出结论。控制人员既要时刻清醒地认识讨论中每个主题的时间分配，也要避免为刻意追求演练成功而强制性完成所有的预设主题。（六）准备工作
桌面演练一般需要一个月的时间来准备。准备工作中通常应包括至少一次主题研讨，以及必要时一次或多次的操练，以预先解决实操层面“怎么做”的问题，确保桌面演练，专注于“做什么”和“谁来做”的问题。（七）演练人员
桌面演练的参演人员包括控制人员、受练人员和评估人员三类，演练很大程度上依赖控制人员（通常为1名，有时需2名）的引导。桌面演练不使用模拟人员，也不需耗费精力去准备复杂的模拟用具和通信设备。
1.控制人员
桌面演练和主题研讨同属讨论型演练，其控制人员也称为主持人，负责全程引导、协调和调度整个讨论过程。主持人确定向谁提出问题或发送事件进展信息以及顺序，并要求其他受练人员参与讨论。在这个过程中，主持人主要职责是引导受练人员进行讨论，而不能诱导受练人员做出决定。
桌面演练的特色是抽象的逻辑推算（因此常被人称为“桌面推演”），而不是要传达面对各种状况时的标准作业流程。在模拟突发事件的场景压力下，只要受练人员反应的方式能符合基本的要求及原则，如可行、迅速、节省资源、有效、无重大错误等，主持人基本上都应加以鼓励。
2.受练人员
主题研讨中的受练人员可来自各个层级的应急人员，与之不同的是，桌面演练的目的决定了其受练人员通常是相对较高层级的应急人员，通常为管理和决策层级的人员，即应急管理和决策人员、辅助决策人员。
受练人员的具体选择范围主要依据演练的目的来确定。但总的来说，只要受练人员能够从演练中获得提高，或是对既定的讨论主题有益处（如促进了预案的完善），桌面演练可以包括许多单位和个人，其范围可扩展至与应急方案制定及应急响应有关的所有单位。
3.评估人员
桌面演练需1~2名评估人员全程观察并记录演练的过程。在每个演练环节/部门结束后，可就演练实施情况、包括演练组织本身以及涉及的专业和技术问题进行点评、总结，并提出改进工作建议。四、功能性演练
功能性演练（functional exercise）因在国内开展较少，对我国卫生应急人员来说可能有些陌生。顾名思义，从名称中便可了解功能性演练的主要特性。首先，“功能”的含义是指应急管理系统的主要功能和整体表现。应急指挥和控制功能作为应急管理系统的核心功能，是功能性演练的优先和主要测试对象，针对的也主要是应急管理系统的整体表现。其次，借用医学上对功能的定义，“功能”的另一个含义是指“按时”和“有序”的完成某项应急工作的能力。之前介绍的主题研讨、操练和桌面演练均无时间压力和时限性要求，属于“静态测试”；只有增加了“时间”和“程序”的要求，才是“动态测试”，也才能测试其真正的应对能力和应急职能的履行情况。（一）演练形式
功能性演练不会真实动用人员以及运送装备到突发事件现场，但除此外，这种类型演练要求最大限度地模拟突发事件，因此与真实的突发事件应对情况类似，受练人员面临的问题具有真实性，行动具有时限性，演练现场的气氛充满压力和紧张感。
功能性演练主要依靠事件进展信息反映一系列正在发生和发展的事件以及出现的问题。模拟人员通过电话、电台、电视、地图及其他任何在真实应对时可能用到的信息传递方式，来传递事先编制好的、前后关联的事件进展信息以迫使受练人员及时做出决定，按照应对真实事件的方式来开展应急行动。因此，功能性演练中受练人员所有的决定和行动都是有时限要求的，并自其他受练人员处得到真实的响应和结果反馈（例如受练人员甲希望受练人员乙尽快提供一份事件影响情况评估报告，则需要乙对该指令做出应答并真实提交报告以作为反馈）。
因此，功能性演练类似于没有装备使用和人员部署的全方位演练，是一种几乎完全模拟真实应对的互动型演练，是在时间压力下应对模拟真实场景的协调性响应活动。（二）演练目的
功能性演练的目的是测试某个机构或组织对一起模拟突发事件的整体响应能力。（三）应用范围
功能性演练重点关注的是机构或组织在模拟事件发生前、发生中以及发生后的各个阶段，其决策、角色和职责、程序方面的协调性、完整性和相互配合情况。该型演练可在无高资源消耗和安全风险的情况下，测试和全方位演练基本一样的职能和响应，适合于评价和考验应急管理系统的整体表现，例如：（1）应急管理系统的指挥和控制功能；（2）整个应急决策过程；（3）应急预案、实施方案、规程和个体的角色职责；（4）机构组织间的沟通和信息分享；（5）应急人员和应急资源的配置；（6）应急状况下应对资源的总体充足程度；（7）应急人员个体的表现。（四）演练场所
真实事件发生时应急人员（演练中的受练人员）应该处于的工作岗位，就是功能性演练应该实施的场所，通常为应急指挥中心或类似的指挥场所（如多功能厅）。理想情况下，受练人员和模拟人员应有独立的位置或房间。
应急指挥中心指用于在真实应急情况下进行决策、协调、控制和总体规划的中心区域。人员数量较多、面积较大的单位可能建设有应急指挥中心；反之，可理解为在应急状态下供应急管理和决策人员工作的核心区域。（五）演练时长
功能性演练可持续一天甚至更长时间，但推荐通常为半天或1天。（六）演练准备
通常需要6个月甚至更长的时间来进行功能性演练的准备，这是因为：（1）演练本身持续时间较长，也较为复杂；（2）为动态测试，需认真编写演练场景，细致思考，同时需注重细节；（3）受练人员需对所测试的应急职能具有一定的经验和技能基础；（4）之前需开展主题研讨、操练和桌面演练等复杂程度较低的演练；（5）演练控制人员、评估人员和模拟人员需提前培训；（6）尽管没有现场部署，但演练仍可能动用和调配大量资源，需在参演机构和组织（以下也称“参演方”）的领导间就主要事项达成共识。（七）演练人员
功能性演练的参演人员包括：控制人员、模拟人员、受练人员和评估人员。功能性演练受练人员主要包括管理和决策人员、辅助决策人员、协调人员以及实施人员等层级的应急人员，不需现场人员参与。
1.控制人员
功能性演练的控制人员常称为演练指挥人员，负责管理模拟人员、评估人员及整个演练实施过程，确保演练按照计划进行和达到目标。功能性演练本身的复杂性和实时性决定了指挥人员必须能对演练过程有整体的把握，同时具备快速思考和反应的能力。此外，演练实施过程中，受练人员常常会做出预期之外的决定或采取预料外的行动，指挥人员必须能及时、合理地做出应对，以确保演练持续推进。（1）职责
1）确保模拟人员和评估人员在演练前接受培训；
2）展示背景故事，引导受练人员、模拟人员和评估人员等参演人员融入演练；
3）使用“场景主线事件列表”（场景主线事件列表包括事件进展信息、重要的事件、信息的传递时间和预期行动等信息）作为指导，监控模拟事件和场景发生的先后顺序，管理事件进展信息向演练过程的输入；
4）对预期之外的行动或资源需求做出响应；
5）必要时调整演练进展速度：插入更多事件进展信息以加快速度，删除部分事件进展信息以减缓速度；
6）确保媒体、摄像及后勤等人员不妨碍和干扰现场演练的正常节奏和顺利开展。（2）人选：
因演练设计团队成员对演练场景的设置较为熟悉，可控制演练向既定目标前进，故功能性演练的控制人员推荐来自于演练设计团队。（3）准备：
为做好指挥演练的准备，指挥人员应准备好一系列辅助工具，包括演练目标列表、场景主线事件列表、事件进展信息列表、受练人员列表、各机构和组织可获得资源的列表等表格和信息。
演练前，指挥人员应对模拟人员进行培训，确保其熟悉场景、目标、负责传递的事件进展信息及传递方式等。
2.模拟人员（1）职责
1）扮演涉及突发事件应对工作的其他机构或组织的工作人员，采取行动及与受练人员互动；
2）按照事件序列，根据排定的时间，向受练人员发送事先编写的事件进展信息；
3）向指挥人员报告任何与场景偏离的情况或发现的其他特殊问题；
4）必要时，自主性地编制和输入事件进展信息，比如：①当指挥人员发出了一个错误指令，会导致演练场景中没有计划的事件发生时；②当受练人员要求获得更多信息时；③当受练人员所做的决定与场景中下一个事件没有关联，可能导致后续场景无法按照计划展示，进而导致演练进程受阻时。（2）人选：
模拟人员应熟悉他们所扮演的机构或组织、模拟的突发事件以及事件进展信息顺序，并具备在职责范围内自由发挥的能力，故建议从演练设计团队中选择模拟人员。（3）数量：
决定模拟人员的数量需综合考虑受练人员数量、演练时长、模拟人员知识技能和培训情况以及通信手段等因素。理想情况下，应保证突发事件应对所涉及的每个应急机构或组织都有至少1名对应的人员来代表（即指挥中心的每个工作台面都有1名模拟人员）；必要时还可安排人员模拟公众、媒体和其他社会团体。
3.受练人员
功能性演练中的受练人员包括日常就在应急指挥中心工作，处于关键性的决策和协调位置的应急人员，即那些在真实事件发生时会参与响应的人员，包括：管理和决策人员、辅助决策人员、协调人员、实施人员，具体可根据应急方案进行选择。（1）职责：
功能性演练中，受练人员核心的职责和任务就是模拟面对真实发生的突发事件时，根据演练中接收到的事件进展信息进行应对和响应。受练人员所有的决定和行动实时发生，同时从其他受练人员处获得真实的响应和结果反馈。（2）人选：
正如第一章中受练人员层级划分部分所强调的，各层级的应急人员划分是动态变化和相对的。对于一个由行政部门牵头组织的多个下属单位参与的演练，管理和决策人员指行政部门负责人、辅助决策人员通常应包括行政部门中各部门以及各下属单位的负责人，必要时，政府相关领导也可作为管理和决策人员参加演练。而在单一机构开展的内部演练，机构负责人作为管理和决策人员，应急相关各部门的负责人则作为辅助决策人员参与演练。
负责协调工作和实施工作的人员来自于各个机构组织或单个机构组织内部的各部门，与辅助决策人员一起工作。在规模较大的演练中，协调人员和实施人员可分别由不同的应急人员担任，而如果功能性演练规模较小，协调和实施的任务则可由相同人员一并完成。
4.评估人员
评估人员主要职责为观察演练中所有受练人员的行动和决定情况，因此评估人员需要熟悉演练目标、演练场景以及参演机构或组织。其具体职责包括：（1）观察演练进程，使用评估表格记录观察到的东西；（2）记录演练是否达到目标，如未达到目标，需明确问题及原因；（3）评价受练人员的行动，而非受练人员本身，故所观察到的正面和负面的内容都应进行记录；（4）演练中出现任何问题时及时向指挥人报告；（5）现场撰写简短的书面评论，以便纳入最终评估和改进建议报告。
整个过程中，评估人员应特别注意观察位置的选择，避免干扰受练人员的情绪和行动。五、全方位演练
全方位演练（full-scale exercise）是一种耗时较长，尽可能多地接近涉及真实事件现场应对，且需动用大量应急人员、装备和资源的实战型演练。
与功能性演练类似，对“全方位”的理解将有助于该类型演练的诠释。“全方位”包括以下几层含义：在场景模拟方面，最大限度的模拟真实突发事件发生的情况；在整体性方面，是全面的测试整个应急管理系统；在演练内容方面，涉及应急预案或方案的大部分应急职能；在演练规模上，需协调几个机构或组织之间的工作并启用应急指挥中心；在受练人员方面，从最核心的管理和决策人员到突发事件现场的人员，所有应急人员均需参与；在演练场所方面，既包括应急指挥中心，也涉及突发事件的现场。（一）演练形式
全方位演练开始时，采取事件实际发生时真实的信息传递方式（例如应急值班电话），将突发事件的信息传递给应急管理人员。负责现场工作的人员接到应急管理人员指令后赶往指定地点，可看到事先准备好的、模拟的可视化的事件场景（比如“受伤”“感染”“发病”或“中毒”患者、“崩塌”的灾区建筑、高速公路上模拟的化学泄漏或是恐怖袭击现场）。从此刻开始，现场采取的行动就是对应急指挥中心的一种事件进展信息的输入。真实感是全方位演练的一大特征，通常通过以下方式获得或得以增强：（1）受练人员所有的决定和行动都是实时的，并自其他受练人员处获得真实的响应和结果反馈；（2）有一定数量的模拟的“受害人员”；（3）需要实施各项现场应急处置工作；（4）使用日常应急工作中常使用的通信设备；（5）调用各种现场应急处置装备；（6）真实的资源调动和人力调配。
全方位演练中，事件进展信息既可以用语言和文字表达，也可以通过视觉直接进行传递，例如灾害场景、假扮的受害者、道具等。（二）演练目的
全方位演练目的是在模拟的真实事件和应对的高压力环境下，考验整个应急管理系统，测试和评估应急管理系统运转能力。（三）应用范围
全方位演练是对应急职能的最终测试。这种演练时间和经费花费均较大，所以常用于最高优先等级的危害及相关职能的演练，具体用途包括：（1）检验总体协调性：不仅仅是管理和决策人员与协调人员之间的协调，还包括现场力量的协调；同时，也能测试参演各方之间的协调；（2）真实的评价应急管理系统同时履行多项应急职能的能力；（3）能够精确了解资源和人员能力现状，发现缺陷和不足；（4）极大的扩展演练规划整体的知名度和直观性；（5）实施成功的演练活动，可吸引媒体关注并增加公众信任度。（四）演练场所
全方位演练的场所需同时包括指挥场所和突发事件现场。实地展示模拟的突发事件（工厂爆炸的厂房、自然灾害中的临时安置点等），同时启动应急指挥中心（或其他指挥场所）；必要时还应建立现场指挥部。（五）演练时长
全方位演练时长短至2~4小时，长可至一天或数天。（六）准备工作
全方位演练需要花费大量的时间和精力进行准备（国外通常花1年到1年半来开发完成演练工具包），之前还要进行系列的操练、桌面演练和功能性演练；也需要动用较多的资源，参演各方的人力和装备也可能长时间被征调。较之其他型演练，细节对全方位演练成败的影响程度更大，建议应具备以下基础条件。（1）通过操练、桌面演练和功能性演练等各种预备演练已积累了相当经验（应急工作经验、演练经验）；（2）得到主要负责人和（或）上级领导的支持；（3）有能力动用所有应急相关资源；（4）充足的场地和设施，包括应急指挥中心和现场指挥部；（5）充足的通信设备（如电话、电台、对讲机、网络等）；（6）充足的预算（直接和间接/隐性费用），比如劳务费和时间成本；（7）慎重选择的适宜模拟突发事件现场，并仔细筹备后勤保障。（七）演练人员
全方位演练包括所有类型的参演人员：控制人员、模拟人员、受练人员、评估人员和安全人员。
1.控制人员
与同样具备互动性和实时性特点的功能性演练类似，全方位演练的控制人员一般也称为指挥人员。但不同的是，全方位演练如有多个现场以及多个机构和组织作为节点，就需要不止一名指挥人员。在这种情况下，所有指挥人员需在一个主要指挥人员（演练总指挥）的指挥下协调开展工作，负责确保演练按计划进行。
与功能性演练类似，信息的传递对于全方位演练的实施非常重要，因此全方位演练的指挥人员也应设置演练控制点，用于监控所有的信息流动。
2.模拟人员
全方位演练中的模拟人员与功能性演练不同，往往是假扮突发事件受害者的志愿者。在场景需要时，为突出真实感，模拟人员可以穿着特定服装或带有特定标志，也可以装作发热、受伤、失去知觉、中毒、情绪激动或死亡等。
3.受练人员
全方位演练需要考验整个应急管理系统，因此受练人员应包括各个层级的应急人员：管理和决策人员、辅助决策人员、协调人员、实施人员和现场人员。
4.评估人员
评估人员负责观察各种演练行动并记录重大事件。因受练人员的行动不可能完全事先预计，不可避免地存在自主性响应，故评估人员的实时记录非常必要，必要时可对演练过程进行录像。
5.安全人员
全方位演练有现场因素，存在很多安全隐患，因此需要指派至少一名安全人员，其首要职责是从安全的角度分析整个演练。六、不同类型演练的特征比较
上述5种类型演练活动的特征比较可参见表2-1。从一个侧面，这5种类型的演练组成了卫生应急准备的完整环节。主题性研讨完成了新的应急方案（应对预案、实施方案、操作规程）的编制（专题研讨）和宣贯（主题讲座，作用类似于培训）。操练实现了应对工作所涉及的操作性技能的练习。在解决了操作层面的问题后，开展桌面演练测试和完善应对工作机制层面的问题（如职责划分、部门合作、联防联控等）。基于操作层面和机制层面问题的解决，围绕突发事件处置的应急指挥和现场处置两个层面的特点，首先通过功能性演练完善应急指挥和管理机制，然后纳入现场元素，完全模拟真实事件应对的情况开展全方位演练，对体系进行测试和完善。表2-1 5种类型演练的主要特征比较第三章 演练的工作程序一、演练流程
演练设计人员在开始制定演练规划和设计单个演练的准备工作前，需要对演练工作及所有过程有总体性的了解和认识，才能做好全部演练相关工作的计划和编排。本书介绍3种方式来了解整个演练的过程：按照时间序列、按照任务种类、按照产出环节等，这3种方式是从不同角度去描述同一个演练的整个过程。（一）任务时间序列流程
见图3-1，按照大致时间顺序展示演练工作中的各项主要任务，便于设计人员总体了解演练过程，有助于编制任务时间进度表，即演练工作计划。图3-1 演练任务时间序列流程图（二）任务种类流程
演练过程也可划分为3个阶段：演练前、演练中和演练后；各阶段又可按照任务类型分为演练设计和演练评估两大类。因此，可将所有的演练工作任务划分为六大类，详见表3-1。表3-1 按照演练阶段和任务类型进行分类（三）任务产出环节流程
宏观把握主要产出环节也是了解演练过程的有效方式。如图3-2所示，整个演练过程可分为5个主要产出环节：演练准备、演练设计、演练实施、演练评估、改进追踪。每个产出环节包含若干工作，上一次演练的结果将会影响到下一次演练，从而构成一个循环。图3-2 演练任务产出环节流程图
该循环中，每个环节都是以上一个环节为基础的，只有细致扎实地完成前一环节工作，才能确保下一环节顺利开展：如果缺乏细致的演练准备，就不可能得到一个良好的演练设计，而如果缺乏良好的演练设计，演练实施必然难以成功，最直接的表现即是演练实施过程本身难以顺利进行；而一个组织混乱的演练实施过程，无法进行客观和准确的演练评估；缺乏客观准确的评估，基于评估结果的改进工作就无从谈起。同时，在混乱的演练实施过程中，不但难以对受练人员进行个体培训，更有可能打击其信心，给未来的演练造成影响。总而言之，这样的演练无论从应急人员个体培训角度，还是从应急管理系统提升，预案、方案和程序改进和完善的角度讲，都无法实现演练的主要目的，是一次失败的演练，进而影响到下一次的演练开展和整个演练规划的实现。
因此，一个演练要想顺利实施并实现演练主要目的，必须做好每一个环节。在实际演练工作中，演练组织单位、观摩领导、媒体和其他观摩人员最关注和最直观感受的，往往仅是演练实施这个环节。演练实施之前的演练准备和演练设计常常得不到足够的重视，演练的评估和随访改进也往往被忽视，使许多演练停留在“为了开展演练而演练”或“追求场面和震撼性”。因此，本书后续章节在继续介绍演练实施这一环节的基础上，将详细描述这些易被忽视，但其实非常重要的演练准备、演练设计、演练评估和改进追踪等环节。二、演练步骤
本章以主要任务产出环节模式为基本框架，结合任务时间序列和任务分类两种模式来概要性介绍演练程序。后续章节也将按照这种顺序，较详细、完整的介绍整个演练过程。（一）演练准备
演练在设计阶段需尽可能将所有设计人员调动起来，按照真实事件发生的状况去进行思考。因此设计工作不仅耗时耗人，也直接决定演练后续步骤的成败。演练设计通常被认为是整个演练的最初工作，但其实在此之前同样需要相关准备工作，以奠定成功完成演练设计的基础。演练设计的准备工作应包括以下内容。
1.回顾现有方案 包括现有应急预案和实施方案的设定目标、突发事件应对所需采取的行动和程序。
2.开展需求评估 包括风险评估、应对能力现状等。
3.评估开展演练的能力 机构或组织在演练的设计和实施阶段可以调用的资源。
4.编写演练目的。
5.初步明确演练要素。
6.经费预算 演练所需各种物资的储备和可能的消耗，以及人员和装备的保险和损伤后的赔偿。
7.获取支持 既包括从上级部门得到支持，也包括从其他参演机构或组织处得到支持。
8.组建设计团队。（二）演练设计
演练设计，特别是桌面演练、功能性演练和全方位演练的设计工作，可以按照8个通用步骤进行，分别是：需求评估、确定演练要素、编写演练目的、明确演练目标、设计背景故事、撰写主要事件和细节事件、列出预期的行动、准备事件进展信息。
其中需求评估、确定演练要素和编写演练目的等3个步骤对演练设计和演练实施两个环节均非常重要。这3个步骤既出现在演练准备工作的环节中，又出现在演练设计的环节中，这并不是简单的重复。在较简单的演练中，早期开展的需求评估、确定演练要素和明确演练目的等工作已足够，可在演练设计环节直接使用，无需重复；但在比较复杂的演练中，在进入演练设计环节后，设计人员可能需要返回这3个步骤去修订和完善，以保证设计方案更加适应特定的演练。
演练设计的具体内容将在第五章详细介绍。（三）演练实施
演练的实施过程是整个演练工作中最重要的环节。第六章将具体介绍各类型演练的实施，在此列出对所有类型演练通用的指导性建议，以利于演练的成功实施。
1.清晰理解职责和信息
参演人员必须清晰理解其在演练活动中所承担的职责和接收的信息，部分演练失败的原因就在于未对演练中使用的基本原则和模拟技术进行清晰的介绍。
2.保持行动的连续性
在既设的场景下，应保持所有参演人员持续采取行动，最终实现演练目的。保证信息（以“事件进展信息”的形式）的持续性是确保行动持续性最重要的手段，因此在整个演练过程中，控制人员应仔细监控信息的流转情况，以确保所有参演人员在整个演练中始终保持活跃，持续开展决策与行动。
3.保持真实感
鼓励各类参演人员想象真实事件发生时的情况，来应对模拟的应急场景，比如：通信系统过载或损坏、设备故障、运输受限、人员缺失等。
4.做好实施进度测算
建立合理的实施进度测算和进程安排将有助于保持演练的每个环节都处在合适的节点上。
5.建立紧急终止机制
可在演练开始前以简报的形式告知演练参加人员，以确保所有人员都了解紧急终止程序和机制。
6.积极利用预料外的状况
除安全事故外，演练中若发生预料之外的情况，可能会在客观上增加了演练的压力，从而更有效地测试真实应对能力，故应以积极的态度对待预料外之外的状况。（四）演练评估
评估演练目标是否实现以及实现的程度是演练的重要组成部分。演练目标包括应急预案和方案中需要改进的方面、应急管理系统需要加强的地方、人员技能培训的重点和相关资源的缺乏等。
演练评估工作的广度和深度取决于实际需要。对于一般的演练，仅靠控制人员的观察和评价就可以完成评估；而对于相对复杂的演练，需单独设立观察人员，采用专门的分析方法进行评估。评估人员
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