作者：吴群红
出版社：人民卫生出版社
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规医以制——多维视角下医院规制及失效关键节点研究试读：
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规医以制：多维视角下医院规制及失效关键节点研究／吴群红主编．—北京：人民卫生出版社，2014
ISBN 978-7-117-18578-3
Ⅰ．①规… Ⅱ．①吴… Ⅲ．①医院－管理－规章制度－研究－中国 Ⅳ．①R197．32
中国版本图书馆CIP数据核字（2014）第007983号人卫社官网 www.pmph.com 出版物查询，在线购书人卫医学网 www.ipmph.com 医学考试辅导，医学数据库服务，医学教育资源，大众健康资讯
版权所有，侵权必究！规医以制——多维视角下医院规制及失效关键节点研究
主 编：吴群红出版发行：人民卫生出版社有限公司
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数千年来，人类的智慧虽然创建了璀璨辉煌的文明，然而面对诸多难题依然束手无策。医疗卫生改革是一项复杂的社会系统工程，这一世界性的难题亟待各国政府的探索与破解。中国医改工程之浩大与复杂更具挑战性，其中公立医院改革是五项改革中最为棘手的一项，它一直在艰难中踟蹰前行，虽然全国各地开展了不同程度的探索，但迄今为止，公立医院改革尚未有实质性的突破。
长期以来，医生肩负着拯救生命、救死扶伤的神圣职责，医患关系成为人类社会除血缘关系外最重要的社会关系之一。“健康所系，性命相托”，然而这句耳熟能详的铮铮誓词在频繁的医患矛盾中哑然失色。目前，医患关系紧张甚至冲突已成为困扰中国社会和谐发展的突出问题之一。人们不禁要问，这种原本可以托付健康甚至性命的重要关系，如今为何深陷信任危机？不时传来的令人痛心的有关医患矛盾的报道和发生的令人震惊的案例，不禁引发我们深深的担忧与思考：究竟哪些环节出了问题将医院和医生推向舆论的风口浪尖，使医患关系成为社会热议的焦点？医患矛盾加剧背后的深层体制机制根源究竟蛰居何处？中国该如何借鉴世界各国医改的经验教训，促使公立医院改革实现医患关系的理性回归？
规医以制，制医达规。医院规制改革作为解决以上问题的关键所在，不仅是我国医疗体制改革的重要组成部分，也是世界各国医疗改革的重要内容。新形势下，如何进一步深化公立医院规制改革，探索适宜我国国情及医疗服务市场运行规律的规制改革模式已迫在眉睫。
本书将以医院规制体系构成及失效原因分析为主线，通过概念解析、理论与实践探讨，客观全面地介绍医院规制发展沿革，并对医院规制相关理论、规制工具进行系统的梳理；通过对我国公立医院规制体系的现况扫描、问题与成因分析，寻找中国医院规制关键的失效节点，并对失效原因及产生的深层根源和机制展开剖析，结合我国实际情况并借鉴国际经验，提出了中国公立医院规制改革的系统实施路径及策略选择。全书共分五章，分别是医院规制概述、规制相关理论及在医院规制中的应用、医院规制构成体系、医疗服务规制工具、我国公立医院规制关键失效节点实证研究与规制体系重构。基于上述几个方面系统的理论分析与实证研究结果编成此书。
借助于国家自然科学基金项目——基于Topsis与博弈分析技术的医院规制失效关键节点理论成因及实证研究（71073044）与新医改背景下公立医院薪酬体系研究（71203049），博士点基金项目（20102307110018）的支持，向读者清晰地展现医院规制的相关知识，从科学、辩证的视角系统地对我国医院规制体系及失效问题进行深层次剖析，探析我国规制失效的原因、寻求对策，借鉴国际医院规制经验，以期为医院管理者、决策者以及从事卫生管理的教学科研人员提供有价值的参考。
本书的编写倾注了课题组全体成员的心血，在此，特别要感谢刘颖在版面设计上的倾心构思，感谢宋磊、杨世雅在文字排版、校对等工作中所付出的艰辛努力，没有他们出色的工作和付出，便没有本书的顺利付梓出版。由于时间仓促，难免有所疏漏，敬请批评指教。吴群红2013年12月哈尔滨Table of Contents第一章 医院规制概述 第一节 规制概述第二节 医院规制概述第三节 国内外医院规制的实践与发展第二章 规制相关理论及在医院规制中的应用 第一节 公共利益理论第二节 规制俘获理论第三节 规制经济理论第四节 可竞争市场理论第五节 激励性规制理论第三章 医院规制构成体系 第一节 医院规制体系框架第二节 医院规制支撑体系第三节 医院规制体系改革第四章 医疗服务规制工具 第一节 医疗服务规制工具概述第二节 医疗准入规制第三节 医疗服务价格规制第四节 医疗质量规制第五节 医疗费用控制规制第六节 医疗服务信息披露规制第五章 我国公立医院规制关键失效节点实证研究与规制体系重构 第一节 中国医院规制的历史演进第二节 公立医院规制失效的现状扫描与实证研究第三节 公立医院规制体系重构参考文献第一章 医院规制概述人类有史以来第一部成文法律《汉谟拉比法典》的颁布，展示了古巴比伦文明的辉煌并成为古代社会依法治国的典范。而在中国群雄争霸的春秋战国时期，秦国同样凭借其严明的法治、出色的领导以及成功的社会变革等治国手段，实现了一统天下的梦想。“不以规矩，难成方圆”，古往今来，很多国家都深谙运用法律、制度等手段进行规制之重要性。虽然规制活动可追溯到古罗马或是更加久远的时期，然而，关于规制概念和理论的系统研究却起源于19世纪末的美国，并伴随着相关理论和实践活动的不断完善而日趋走向成熟。现代社会，规制在各国的政治、经济、文化生活中都扮演着不可或缺的重要角色。
正如任何领域的活动都需要管理那样，医疗领域也不例外，况且其提供的不是一般商品，而是直接关系到公众健康的医疗卫生服务。如果在一般商品的生产过程中出现残次品，可以重新加工生产，而在医疗服务的提供过程中一旦出现差错，即意味着对人的健康和生命带来损害，而这种损害往往具有不可逆转性。健康所系、性命相托，医院和医务人员所提供的医疗服务质量的优劣，直接影响着人们的健康和生命安全，因此，需要国家和社会对医疗卫生领域的活动予以特别的重视与管理。医疗服务市场是一个不完全竞争市场，存在信息不对称性、垄断性、高风险性以及不确定性等多重特点，在激烈的市场竞争和追逐利益最大化等市场原始动力的驱动下，如果缺乏有效的规制，极易产生各种行为扭曲问题。因此，亟待对医疗服务市场进行有效的规制和管理。
各国的经验表明，作为保护人类健康的重要社会组织体系，医疗服务系统在保护人类健康的事业中发挥了重要的作用，但如果缺乏有效的管理和制度约束，很可能产生一系列对人类健康构成严重威胁的系统隐患。这也是世界各国政府越来越重视对医疗行业进行规制和管理的重要缘由。早在20世纪60年代，美国、英国、日本等国家就开始对医疗卫生行业实施有针对性的规制，率先将规制理论和方法引入到医疗市场的管理中。各国医疗行业规制的实践证明，作为政府和卫生行政部门的核心职能之一，规制一直扮演着十分重要的角色。如何对医院及其所处的医疗服务市场进行有效的规制，是关系到医疗行业能否健康有序发展，进而能否有效满足民众日益增加的医疗服务需求的重要内容。
中国自20世纪70年代末逐步实施“简政放权”以及医疗服务市场化改革以来，医疗卫生系统的内外运行环境发生了重大的变化，在新旧制度、体制、机制转换和变迁的过程中，出现了一系列亟待关注和解决的问题和挑战，迫切需要通过进一步的医疗体制改革和规制体系重构加以解决。然而，中国的医院规制研究相对于西方发达国家来说起步较晚，在中国卫生改革的制度变迁过程中，缺乏围绕中国医改制度、规制变革实践而开展的系统研究，特别是对医院规制的相关概念和理论体系的研究还处于起步阶段，缺乏系统、深入的理论和实证研究。规制作为调控医疗服务市场、规范医院行为的有效途径，对其理论体系框架进行系统、全面的梳理，是深入理解和实践医院规制的重要基础。第一节 规制概述“规制”一词来源于英文“Regulation”，最初主要是指规制部门对某些特定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为所进行的监督与管理。从某种意义上来讲，可以将规制理解为政府管控社会行为、方式的组合，在不同的行业和领域中，其行为和体现方式可能不同。
一般来说，规制是由专门机构制定的一系列规则，主要用来进行激励、约束和管控等活动。例如，由卫生和安全机构制定和实施的健康和安全相关的立法工作，实际上就是规制的一种具体应用。规制在调控国家行动、干预经济或社会行为等方面具有广泛的应用。从世界各国的规制实践来看，决策者通常会通过采用一系列手段，例如经济激励措施（补贴或税收）、合同制度、资源配置、特许经营、信息技术或其他手段来实现其管控目标。同样，作为国家实施社会控制、发挥约束力和影响力的多种形式和手段，市场机制或其他能够影响社会行为的机制也被认为是规制手段的重要组成部分。目前，无论是发达国家还是发展中国家，如何对经济和社会等诸多领域进行有效的规制，已成为世界各国的专家和学者研究和关注的热点之一。规制、管制与监管目前学者们对规制的表述不尽相同，管制、规制与监管都是英文Regulation的不同翻译，日本学者习惯将其翻译为“规制”，英美学者则更喜欢使用“管制”，而在国内的经济学著述中，关于“管制”与“规制”的应用无统一规定。例如，在《新帕尔格雷夫经济学大词典》中，Regulation就被译为“管制”；而在实际应用中，“监管”一词也普遍使用，如金融监管、电力监管、公用事业监管等。在中国，使用“管制”还是“规制”往往取决于学者们的不同偏好与理解，并不存在实质性的区别。在本书中，我们统用“规制”一词。一、规制的发展沿革与实施过程（一）规制的起源
人类社会的规制实践活动历史悠久，早在古罗马时期，政府就通过制定和出台多项法令，来确保被规制的产业能够按照要求提供基本的产品和服务，如要求相关产业按照国家制定的“公平价格”而不是“自由价格”进行定价，以此实现社会公平。当时的规制行为隐含的逻辑是：政府拥有强权，可以依此对微观经济主体进行干预（Hirsh，1999）这一古老的逻辑在现代社会也得到了继承和延伸。
近代的规制实践最早起源于美国，1877年，美国伊利诺伊州首次通过了对垄断剥削加以限制的规制法案，以此对州内的电梯和仓库收费进行规制。同年，为了稳定车票价格，避免消费者遭受歧视性定价的影响，美国出台“州际商业法案”，建立州际商业委员会（Interstate Commerce Commission，ICC）来规制铁路行业。在电信行业，自1876年贝尔发明电话后，贝尔电话公司获得了17年专利保护垄断经营期，美国政府则通过在电信行业设立电信规制机构——联邦电信委员会（Federal Communications Commission，FCC），来实现其有效遏制贝尔公司持续垄断价格的目的。
后来，规制研究浪潮在日本兴起，许多学者认为规制有按照规则或规定治理之意。而在我国，早期规制研究可追溯到20世纪80年代末期，最初主要由经济法学者引入，重点介绍国外规制的经济理论，后来规制研究逐渐扩展到其他领域。（二）规制的定义
随着规制实践活动的不断进行，国内外学者纷纷从不同角度对规制的概念和内涵进行界定。规制通常被理解为公共机构对涉及公众利益活动的持续控制（Selznick，1985），它是指政府（或规制机构）利用国家强制权对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或干预，其规制目标是克服市场失灵，实现社会福利最大化。
很多著名学者都对规制概念和内涵进行了研究。米尼克（Mitnick）指出，规制是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则、准则。卡恩（Kahn，A．E．）认为规制是为了维护良好的经济绩效而作出的一种基本的制度安排，其实质是政府命令对竞争的取代，是政府对被规制产业的结构及其经济绩效等主要方面的直接规定。丹尼尔·F·史普博（Daniel F．Spulber）则指出规制是“由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般管制或特殊行为”。乔治·约瑟夫·斯蒂格勒（George Joseph Stigler）认为规制作为一种法规，是产业所需并为其利益所设计和操作的，是国家“强制权力”的运用。日本学者金哲良雄对规制定义阐述为规制是指在市场经济体制下，政府为了矫正和改善市场机制内在问题，干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的各种行为。中国学者余晖认为规制是指政府的许多行政机构，根据法律法规对微观经济主体不完全公正的市场交易进行管控和干预。而黄柏青则认为规制包含了一切公权组织对私权个人或小团体的激励和约束。
罗伯特·鲍德温（Robert Baldwi）和马丁·凯夫（Martin Cave）在其主编的《理解规制》（Understanding Regulation）一书中对规制的理论、分类、关键问题等进行了总结和提炼（见表1－1）。表1－1 规制研究框架
通过对国内外规制概念、内涵及研究框架的梳理分析，我们认为规制是一个含义广泛的概念，它是指政府机构、社会组织以及公众对国家社会生活的诸多领域及其活动施加影响、实施规范和管控等多种行为的总和。规制在政治、经济、军事、文化、卫生、环境、国际、民生等领域中均有广泛应用。（三）规制主体与规制对象
规制的产生是对市场失灵现象的一种纠正，因此，在规制产生的初期，规制主要由具有公权力的国家政府部门实施。后来，随着人类民主化进程的不断发展，推动其他社会主体也逐步参与到各种形式的规制活动中。但一般来讲，政府仍然是实施规制的最主要的部门和主体。按政府各部门行使职能的不同，又可细分为权力机构、司法机构和执行机构。其中权力机构负责立法，决定是否需要规制某一产业，并有权命令执行机构明确其职责；司法机构则负责消除规制实施中产生的各种纠纷；而执行机构包括政府下属部门和各种相对独立的规制委员会，委员会通常由各方面的专家组成。这些部门分工不同，权力相互制衡，有可能提高规制效率，但由于每个部门可能代表利益集团的不同，也会出现相互掣肘的情况，并给微观经济主体提供了寻租与游说的空间，从而产生一系列腐败和规制俘获（Regulatory Capture Theory）现象。而作为规制对象的微观经济主体（包括组织和个人），其行为几乎都会受到政府的限制，比如各类主体的设立、投资、购买、雇佣、生产、流通、销售及经营方式等都有可能成为政府规制的对象。
市场在资源配置过程中，容易出现垄断、外部性、信息不对称等状况，这些市场失灵现象严重影响了市场机制的效果，为了有效改善市场运行机制，维护公平竞争，规制主体在规制实施过程中将强制力转化为相应的政策、法规，将规制行为法制化，通过干预微观经济主体的活动来修正、弥补市场缺陷，保证社会资源配置达到最优状态，既提高规制的效率，又避免政府权力任意扩张，最终实现社会福利最大化的基本规制目标。（四）规制的实施过程
规制的实施过程是一个循环链条，当出现违背利益群体的利益或偏离价值准绳等现象时，必然就会产生规制需求。首先，政府会确定规制目标，然后由立法机构通过法律途径决定是否有必要执行规制，由于规制过程中会涉及多方经济主体的利益，包括生产者、消费者及其他利益相关者等，这些主体往往非常活跃，会想方设法来影响立法过程，所以规制实施者要采取一系列规制手段和工具，如价格规制、准入规制、法律规制等对其进行干预，保证决策制定的公平性；其次，一旦法律确定需要对某产业或对象进行规制，立法机构就会任命执行机构来实施相关法律法规政策，同时委派监管机构对规制的实施效果进行监控。此阶段与前一阶段类似，仍会出现各种寻租与游说现象，所以规制执行机构和监管机构要及时反馈各种信息给规制决策发起者，保证规制的顺利进行。正如我们所了解的那样，任何一项规制活动都不会持续永久的执行下去，总会大致经历一个从无到有，从弱到强再到弱的过程，即经历一个从产生规制到强化规制再到放松规制的过程。从某种意义来讲，规制的实施过程也是行政机构和经济主体为了寻求更多的利益而相互不断博弈的过程。二、规制分类
规制涉及多个领域，不同研究领域的专家和学者对规制都有不同的分类方法，总体概括为以下四种：（一）按规制性质分类
按规制性质可以把规制分为经济性规制和社会性规制。经济性规制主要针对自然垄断和信息不对称，目的是防止资源配置方式的无效率和确保需要者的公平利用。它往往通过采取被认可的各种手段，如对企业的进入、退出、价格、质量、投资以及财务等活动来进行规制。经济性规制主要通过以下几种方式实施：对企业进出某一产业的标准或产业内竞争者的数量进行规制，如实行审批制度、发放许可证等；规制企业的产量及产品的质量；对企业的产品或服务进行定价规制，也可以称为费率规制，包括费率水平规制和费率结构规制。产品价格受产量高低的直接影响，进而影响到生产者与消费者的利益，而对产品质量进行规制的成本较高，规制者很难亲自督查管理产品生产，这就导致企业和规制者之间存在着信息不对称，影响其对产品质量的把握程度。
与经济性规制相比较，社会性规制旨在保障劳动者和消费者的安全，防止灾害发生，提高产品或服务质量。社会性规制是近年来在各国逐渐施行的，政府对涉及生产、消费和交易过程中的社会行为，如安全、健康、卫生、环保、信息、社会保障等进行规范和管理，以协调社会成员的利益，提高市场效率，增进社会福利，维护社会的公平和稳定。社会性规制最主要的特点就是通过设立相应标准、收取各种费用等方式来实现社会管控目标。经济性规制与社会性规制在实施过程中相互补充、相互依存，确保规制主体在对规制对象实施规制时更全面、更有效。（二）按规制形式分类
按规制的形式可以把规制分为正式规制（有形规制）和非正式规制（无形规制），正式规制主要是指人们有意识地创造的一系列政策法规和契约，包括界定人们在分工中的责任、确立个体的行为准则以及关于违规后的惩罚措施。它是一种有形规制，一般是由国家权力机关或权力部门颁布的具有强制约束力的文件，如明文颁布的法律法规、规章制度等。而非正式规制主要是指人们在长期交往中无意识形成的，包括对正式规制的扩展和细化，社会公认的行为规范和内部实施规则等，其中主要内容是伦理道德，非正式规制是一种无形规制，其内涵相对模糊，没有清晰边界，无需由政府权力机关界定或强制执行，而是通过公共性的约定或不成文的通行性规定而形成，它不是靠某种外在权威，而是一种非个人的社会机制，即通过“看不见的手”，从个人追求的无政府状态中自然地产生秩序，对社会主体的行为和选择产生有效影响。（三）按规制手段分类
按规制机构制约手段的不同可以把规制分为直接规制和间接规制。所谓直接规制是指政府部门对规制客体直接实施的干预，也被称为狭义的政府规制，旨在防止发生自然垄断、外部不经济的状况，它具有依据政府（行政机关）许可的法律手段直接介入经济主体决策的特点。而间接规制则是指政府（或规制机构）不直接影响经济主体的决定，而仅制约阻碍市场机制发挥效能的不良行为，建立完善的规制制度，进而有效发挥市场效用的规制。从上面的定义可看出：直接规制主要是针对具有自然垄断性质的产业进行的，为了限制垄断性产业对经济福利的损害，减少垄断导致的资源配置的低效率，需要直接规制机构控制这些产业的价格和利润。而间接规制的目标主要是建立与维持竞争秩序。反垄断、反不正当竞争制度重点关注不公平竞争，目的是保护消费者利益。但是对于垄断性产业，其本身就缺少竞争机制，反垄断政策不可能对垄断企业产生很大的控制作用，所以间接规制实际上很难发挥作用。（四）按干预对象分类
第一，直接干涉市场配置体系的规制，如市场价格规制、经济产业规制和合同规制等。第二，通过干预消费者的决策进而干涉市场均衡的规制，如购买保险条件等。第三，通过干预企业决策进而打破市场均衡的规制，如企业投入、产出或生产技术的限制、进入限制、税收和补贴等。
除上述分类之外，还有按规制内容分类、按规制工具分类等。个别学者也通过对规制的理解而对规制进行分类，如美国经济学家罗伯特·哈恩和托马斯·霍普金斯把规制分为社会规制、经济规制和程序规制三种；而美国学者黑夫兰（Heffron，1983）把规制分为三类：经济性规制、社会性规制和辅助性规制；还有的学者从规制职能角度把规制分为激励规制和约束规制。三、规制理论的背景及发展（一）规制理论的产生背景
1．经济规制产生的背景
19世纪下半叶，美国工业化和城市化飞速发展，同时社会矛盾也迅速激化。在反对不公正制度的格兰其运动中（Grange Movement），美国中西部的一些州建立了对铁路货运和客运收费的州际法律（被称为“格兰其法”）。在1877年，美国最高法院规定：当涉及公共利益时，州政府有权规制价格，这一规定为以后政府规制（例如价格规制）的出现做了铺垫。其后，联邦政府制定了第一部关于经济性规制的法律。根据该法成立的州际商务委员会（Interstate Commerce Commission，ICC）成为美国第一个联邦独立规制机构，至今已有100多年。在这100多年中，规制的发展也经历了高峰和低谷：20世纪初，出现第一个规制立法高峰期，第一次世界大战后，规制发展停滞；20世纪30年代，经济大萧条之后出现大规模的规制高潮期；自20世纪70年代后期至90年代，出现大规模的放松规制浪潮期；20世纪90年代后期至今，出现再规制的倾向，形成当代的再规制与放松规制共存期。
2．社会性规制的产生背景
社会性规制制度建立相对较晚。社会性规制主要涉及安全、健康和环境及其他信息严重不对称的领域。由于工业革命的推动，企业生产经营活动的负面影响逐渐被放大，产生了越来越多的严峻问题，严重威胁人类的生存、发展及人与自然的和谐统一。20世纪初期，发达国家首先在食品、药品等方面进行规制，而美国是最早针对这些问题建立规制制度的国家。大规模创建社会性规制制度则出现于20世纪70年代之后，如美国于70年代后设立环境保护局、消费者安全委员会、职业安全与健康管理局和原子能规制委员会等。由此，社会性规制得以发展和壮大——如环境的规制、生产和工作场所的安全规制、医药产业的准入和价格规制、金融信息的披露规制、劳动合同（特别是种族和性别报酬歧视）的执行等。第二次世界大战后，西方经济处于飞速发展时期，但是片面追求利润造成社会利益对抗、环境污染及民众精神生活萎靡空虚。在知识分子、激进主义者、工会、环保组织以及消费者权益保护组织的共同努力下，美国国会通过并建立了一系列促进健康、维护安全和保护环境的规制制度，并且成立了相应的规制实施机构。
总之，规制在不断向前演进，并且其经历的道路并不是恢复原位，而是以螺旋形的态势发展，力求沿着市场经济最优功能的方向迈进，对经济增长和发展发挥促进作用。（二）规制理论的发展
从古至今，任何国家每一次技术改革与知识更新，都离不开理论支撑，规制作为当今的热点问题，寻找它的理论依据，追根溯源，是更好理解规制的必然要求。纵观规制研究领域，先后经历了“以矫正市场失灵为目的的政府规制、对规制政策的效果进行检验分析、探索规制政策的政治缘由、深入探讨规制中的激励机制理论”四次主题转换，在此基础上，形成和发展了公共利益理论、规制俘获理论、规制经济理论、可竞争市场理论和激励性规制理论为主的规制理论（见图1－1）。规制理论的介绍详见第二章。图1－1 规制主题与规制理论的交互影响四、规制的主要功能与作用（一）维护公平竞争
维护公平竞争是规制的核心和基础功能。市场经济是一种竞争经济，要求通过“优胜劣汰”的竞争机制来实现资源的优化配置和财富的增长。但在现实的市场中存在着信息不对称，存在着转嫁风险和成本的机会，以及各种各样的道德风险，竞争总是会“自然地”产生种种不公平现象。政府规制正是国家通过立法和执法活动，对市场竞争过程中存在的各种限制竞争、不正当竞争等“无序”和“失范”的不公平现象进行约束和管控，惩治各种不公平行为，协调各方利益关系，提倡和鼓励公平竞争，为市场主体创造一个自由、公平、正常、有序的市场环境和竞争秩序。（二）经济激励
政府是资源配置的重要主体，对社会总需求和总供给进行总量调控。合理选择经济激励工具，有利于促进政府有效配置资源、促进经济结构调整和优化，有利于促进社会福利最大化，保持经济持续、快速、协调、健康增长。例如：财政补贴主要是对购买者采用的一种激励措施，包括物价补贴、亏损补贴、财政贴息等一系列措施对能够促进经济发展的企业进行补贴；而运用价格激励政策，可以完善自然资源价格形成机制，通过对水价、电价、气价等价格政策的调整，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。合理的价格制定政策，在一定程度上可以防止经济发展对环境资源产生的负面影响。此外，低息贷款政策也可以作为经济激励手段，通过利用政府给予的政策性资金支持，实现对企业利息的减免，促进企业形成良性的发展模式。（三）社会管理
社会管理的概念繁多而复杂，在本节我们从两方面对其进行诠释：首先，以政府为主体的社会管理是指政府对有关社会事务进行规范和制约，它具有社会控制、社会保障、社会服务、社会协调等基本职能，具体包括：①调节社会分配和组织社会保障；②依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾；③保护生态环境和自然资源；④提供基本医疗卫生服务，保障人群健康；⑤打击违法犯罪，维护公众生命安全。其次，以社会为主体的社会管理则指，在更大程度上，它属于不带有政治性质的社会自主性、自发性、自治性的管理领域，是一种自下而上的社会自主管理，其主要特征是社会自治。主要是由社会自治组织、非营利组织和公民个人等依据一定的规章制度和道德约束，来规范和制约自身的行为，进行社会自我管理和社会自治管理。（四）规制对于矫治市场失灵的作用
市场失灵在现实的经济发展中普遍存在。由于竞争性的市场并不能够总是有效运转，市场失灵常常以多种形式出现，而政府规制就是对其所作出的最普遍的反应。
1．回应卖方垄断权
虽然在竞争状态下市场机制能够最为有效的发挥作用，但竞争会促成生产的积聚，进而形成垄断。垄断缺少规制的约束，会导致一定程度的社会损失以及消费者利益的缺失。现在人们也逐步认识到，只有依靠政府来抑制垄断才能使市场保持良好的竞争状态。就规制的角度而言，其典型的规制回应是对垄断者（公司）限定价格（费率），即提高市场准入条件，以维护消费者的利益，减少社会福利损失。
2．对外部效应的内部化
规制作为政府直接干预的一种形式，也是可以迫使企业或个人考虑外部成本或外溢效应的一种方式。当消费单位的效用不仅取决于该单位的消费，而且取决于其他单位的效用时，就存在着消费中的外部性（戴维斯和诺斯，1991）。这种外部性是指有些经济活动的社会效用与个体效用之间、社会成本与个体成本之间存在着差别，这些差别难以通过市场评价表现出来。因而，外部性只能由政府干预或社会管理来解决，把外部经济转化为企业内部成本的工作也只能由政府或社会机构来实施。
3．补偿不充分信息
斯蒂芬·布雷耶尔和保罗·W·麦卡沃伊（1992）指出，有时候，规制就是为了降低获得信息的成本，特别是在以下情况需要政府规制：一是供给者欺骗消费者而获得利润；二是消费者无法轻易评价收集到的信息，导致犯错误的后果严重，比如在潜在的药物效力或航线安全方面；三是根据某些理由，市场供给方面不能（在以成本为基础的价格上）提供所需要的信息。
各种各样关于市场失灵的讨论，目的都是为了强调政府规制在市场中的作用。需要强调的是，市场失灵也仅是规制的必要条件，而非充分条件。规制也可能会增加行政成本，在执行规制政策时，不仅具有收入再分配的性质，而且还会干预配置效率；规制者的工作也可能在面临信息不完全的情况下进行，规制政策也可能是次优的，不可避免地会出现失败。五、规制主要工具
规制工具（Regulatory Tool）是规制权威机构为有效达到规制目标所采取的一系列举措。规制在产生之初，主要关注对微观主体经济活动的管理和控制，因此，考虑较多的是对定价、利润和服务质量等问题的管控。此外，作为政府管理社会的一项重要手段和职能，规制手段如果运用得当，规制工具选择正确且合理的话，则能够达到事半功倍的效果。总体来看，政府规制工具解决的是所涉及领域内存在的自然垄断、外部性和信息不对称三大问题。主要的规制工具包括准入规制、价格规制、法制规制、信息披露规制、费用规制、质量规制、行为规制等，下面仅介绍常见的三种规制工具（其他医院规制工具详见第四章）。（一）价格规制
价格规制，是政府对影响经济发展的价格因素予以宏观调控与管理的手段。具体来讲，是规制主体决定个人对物品或服务所交付的最低、最高价格或价格幅度。价格规制主要有三种方式：政府直接定价、政府指导定价和对物价总水平进行控制。价格规制又可分为直接价格规制和间接价格规制，前者是以介入的方式直接限制拥有定价权的垄断企业或组织的定价行为，后者则以不介入的方式来为市场价格机制的作用创造有效的运作环境。政府规制的重要目标是实现社会福利最大化，而企业经营的目的则是确保自身利润最大化。因此，政府为了保证在价格规制时具有说服力，希望了解企业的真实成本，而企业则更愿意提高自己的经营成本以获得有利于自己的定价。这种由追求各自目标的差异而导致的有关企业真实经营成本的博弈，使得有关价格规制政策的研究层出不穷，成为规制理论中最活跃的研究领域之一。（二）准入规制
市场准入是指政府为了克服市场失灵如自然垄断、外部性、信息不对称等，以及实现特定公共政策，如环境质量、公共安全等公共目标而实施的对某领域市场的进入进行限制和管理的一系列制度安排，包括各种宏观政策规定和微观直接控制或干预手段。准入规制是最常见的一种规制，它对大多数被规制产业的发展具有重要影响。在医药领域，对医疗机构、人员、技术、设备等的一系列准入管理活动的实施，对保障民众的健康具有特别重要的意义。医药产品作为一种特殊商品，同样事关公众的健康安危，因此，对这一产品的市场准入进行规制同样十分必要。其中，在国际上，以美国食品与药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）对药品市场准入的规制最具影响力也最具代表性。（三）法制规制
法制规制是指政府规制部门通过立法、执法、司法和法律监督等法律以及行政管理手段来进行规制的方法。内容主要包括规制模式、规制机制以及规制体制的建立和完善。具体表现为制定相应的法律法规和标准（如排污量、服务水平及技术标准）、定期进行风险监测、建立严格的准入制度、对违法者以及执法者的违规行为进行行政法律处置等。目前，一般的标准体系都由国家标准、行业标准和地方标准构成，三种标准体系都由政府主导。从社会治理角度看，政府负责提供保护人民身体健康与生命安全的公共产品，制定具有强制力的法律标准（又称为硬性法律标准）并监督其实施。而软性法律标准则由企业及企业组成的协会负责制定，软性标准的推广依赖于企业的自主选择，通过企业自主选择适用不同的标准，进而实现市场中的优胜劣汰。本质上讲，标准只是一种技术规范，从市场经济下政府与企业的关系角度分析，企业采用何种技术是企业的自主经营行为，由企业自愿采取，政府不宜干涉。但出于维护国家安全的需要，保护人身健康、安全，及自然生态环境等方面的需要，国家应当强制企业遵守一定的技术标准，或通过立法设置强制性的规制标准。
政府在运用规制工具对市场行为进行规制时，会基于多方面的因素考虑，首先是规制的依据，政府实施新的规制时一定要有充足的理由来促使政府作出相应的选择。此外，还应根据规制瞄准的问题以及实现的目标来考虑。表1－2简单介绍了政府规制的基本理由、主要目标并作出了相应的举例。除此之外，政府还有许多其他规制工具：如反垄断规制和激励规制等，其具体规制内容和应用详见第四章。表1－2 规制的基本理由、主要目标和举例六、规制面临的问题与挑战
市场作为“看不见的手”，无法使个人的不良行为变为符合公共利益的行为，同时也很难构造“看得见的手”去实现这一任务。和市场失灵一样，政府规制也面临失灵的风险。政府规制失灵与政府的规制政策如影随形，无论是发达国家，还是发展中国家，凡是实行政府规制的地方都可能存在政府规制失灵。日本著名的产业经济学家植草益（Masu Uekusa）把“规制失灵”概括为企业内部无效率、规制的关联费用持续增加、规制当局独裁和寻租成本的不断产生，以及规制滞后导致企业利益损失等现象。例如中国“三鹿奶粉”事件社会影响巨大，造成民众食品安全恐慌。这种严重的食品安全问题的出现，暴露了企业责任、政府规制和食品安全治理的严重缺陷与不足。
面对上述问题，规制的重要性和必要性不言而喻。规制简单来说就是一个完整的政策过程，主要包括规制制定、规制执行和规制监控，一般规制风险和问题也集中在这三个环节。具体表现如下：（一）经济性规制过度和社会性规制缺位并存
为了迎接全球化、信息化及国际竞争，摆脱财政危机、管理危机和信任危机，从20世纪70年代末开始，西方各国政府相继掀起了新一轮的规制改革。但是由于过度规制，耗费了巨大人力、物力和财力，降低了规制效率。对中国而言，长期以来，对自然垄断行业实行政企合一的规制体制，弊端很大。如政府举办企业，企业领导由政府指定，资金由财政部门给予，价格由政府规定，最后政府负担盈亏。产生的问题主要如下：一方面，规制过度造成企业缺乏竞争活力。在政府的保护伞之下，企业缺少外部竞争压力，没有追求成本极小化的欲望，资源严重浪费，成本居高不下。此外，为了保证政治稳定，政府对公用事业定价一般都低于成本价格，但这可能导致企业拒绝向市场供应，造成供不应求，也会导致大量财政补贴来弥补企业亏损。另一方面，存在社会性规制缺位。社会性规制是不以特定产业为对象，而是政府对公众不断增长的对生活质量（健康、安全和环境保护）的追求而实行的跨产业、全方位、综合性的规制。目前我国社会性规制面临的主要问题是规制立法滞后，导致无法有效保护消费者权利，公民的安全和健康受到威胁，生态环境日趋恶化；规制的覆盖范围有限，不能满足人民群众对生命安全、健康卫生、教育、文化和福利等的所有需要。这些问题的产生与长期以来政府以经济为本的执政理念错位有关，同时也与社会管理职能缺位息息相关。（二）规制目标模糊
在规制政策的制定中，无论是政府对特许权的分配，还是设立一系列条件控制厂商行为以维护公共利益，都存在着利益集团对政策资源的争夺和讨价还价现象。即使人们对公共利益达成共识，现有的表决方式和决策体制也影响着政策优化，合谋问题严重，腐败问题层出不穷；规制政策在制定与执行中，可行性与成本－收益分析不够，导致规制效果不佳。（三）规制制度滞后
相对于经济发展总体水平来说，世界各国规制制度的建设明显滞后，从而导致医疗卫生、安全生产、环境污染、社会不公等问题日趋严重。比如有些国家的地方政府对于企业损害消费者、劳动者权益以及违背社会公共利益的行为采取“不作为”态度。相比之下，中国的规制制度滞后问题更加突出，中国GDP总量虽然处于世界前列，但据博尔特（Bolt）等人的研究，中国空气污染是世界上最严重的国家之一，另据世界银行统计，中国每年仅空气和水污染造成的经济损失相当于中国GDP的8%～12%，这说明中国仍处在倒U形环境库兹涅茨曲线的两难区间：劳动要素主要依照市场配置，造成低收入阶层收入被压抑，高端收入向国际高水平靠近，社会分配不公日趋严重。此外，中国缺乏创新激励机制，严重落后于西方国家，造成企业对外支付高额的专利费。有研究显示，由于自主创新激励机制不足，中国部分企业不得不将每部手机售价的20%、计算机售价的30%、数控机床售价的20%～40%支付给外国专利者。（四）规制目标与规制工具不匹配
政府规制以矫正市场失灵，捍卫公共利益，维护社会公正为基本诉求。市场失灵有不同的表现形式，政府规制工具组合也很多。不同的规制工具具有不同的功能特征、适用范围和优缺点，不同的市场失灵应采用适宜的规制工具。由于规制工具受政策目标、工具特征、工具的背景、工具选择、意识形态以及机构预算等复杂因素制约，人们在选择规制工具时就可能出现与目标不匹配现象。（五）规制成本高、效率低
政府规制在弥补市场失灵过程中，也会出现规制成本昂贵、效率不高甚至可能出现效率低于规制实行前的情况。从整个运作过程看，政府规制主要损耗以下三种成本：一是规制运行的直接成本，包括规制规则的制定和运作成本；二是规制实行后所产生的影响及相关费用，包括转移成本、效率成本、反腐败成本等；三是比较规制实行前后的效率而得出的规制机会成本。世界各国的经验显示，政府规制的成本是巨大的，收益却常常令人不满意。（六）中国规制面临的挑战
由于缺乏科学合理的规制手段与制度设计，使得世界各国政府在规制过程中几乎都出现过度规制和规制不足现象，过度使用经济规制会破坏市场竞争的机制，也会破坏市场的自组织和自调节功能。而社会规制不足，往往会导致环境污染、公众健康及安全受到严重威胁等问题的出现；同时，规制对象的不透明性和模糊性使规制权限和权力有任意行使和被滥用的可能，这又会降低发现腐败、寻租行为的概率。
中国市场经济的特点决定了中国的规制与世界其他国家既具有共性的一面，又不乏相异之处。所以，中国学者必须结合中国实践作出开创性的理论及应用研究。自20世纪90年代以来，中国学者日益重视对规制的研究，内容主要集中在应用性研究上。他们在吸收和运用国外规制理论以及吸取规制经验教训的基础上，结合中国自然垄断产业的规制改革作出了理论与实践相结合的开创性贡献；一些学者开始涉猎外部性、信息不对称等市场失灵领域及规制政策的研究，但理论研究仍待完善。随着社会主义市场经济体制改革的逐渐深入和经济社会的发展进步，新的规制问题不断涌现，原有的规制研究难以满足实践需要。因此，中国面临的挑战是要进行深入的规制制度分析，实施切实可行的规制改革，在规制改革过程中应该着力于将公共利益规制手段与部门利益规制手段有机结合，合理划分边界，以建立政府规制与市场功能的协调运作机制为出发点，有效地斩断政府规制权力与腐败之间联系的环节或链条；同时，利用多学科间的知识相互交叉，结合中国的实际情况，包括政治、法律、社会文化等制度差异，构建适合中国国情的规制体系框架。第二节 医院规制概述医疗行业以保护和改善人类健康为目的，但如果缺乏有效的管理和规制，也可能由于管理不善而引发一系列医疗丑闻。在英国，曾经出现过影响巨大的医生谋杀患者丑闻，哈罗德·希普曼（Harold Shipman）是一位英国的执业医生，他在从医的27年间（1971～1998）直接或间接导致了大约250位病人的死亡。最后哈罗德·希普曼在普雷斯顿皇冠法庭因谋杀15人被定罪，于2000年被判入狱。近年来英国也相继报道了其他一些丑闻事件，英国的一份调查报告显示，在2005～2009年间，英国斯特福德医院因过分削减开支，罔顾住院病人基本护理标准，导致约1200名患者得不到及时治疗而死亡。此事震惊英国朝野，首相卡梅伦在英国议会发表讲话，向死难者家属道歉，并表示将全面整改国家医疗服务系统。同样，美国也曾发生过医疗丑闻事件。美国洛杉矶圣文森特医疗中心在2005年7月13日曝出肝脏移植中的惊人丑闻，该医院将一名沙特籍肝癌患者的肝源偷偷挪用给另一名患者，最终导致前者于一年后去世。2013 年7月16日，美国出现历史上最大规模的一次医药欺诈案，根据美国司法部门调查，某跨国制药公司试图向18岁以下病人推广违法药品，而且公司在极力推广这些药品时，所使用的手段包括分发具有误导效应的医药期刊文章、通过提供免费的午餐和SPA治疗贿赂医生。公司的销售人员更是通过各种方式贿赂医生大开特开该公司的产品，提供昂贵的娱乐活动如明星的演唱会门票、夏威夷度假或为所谓的学术演讲支付上百万美元，丑闻曝光之后，现在该公司对多项指控认罪并同意支付30亿美元的巨额罚款。
医疗卫生服务行业是一个特殊的行业，而医院作为医疗卫生服务体系最重要的组成部分，占据医疗服务的主导地位，其提供服务质量的好坏直接关系到民众的生命与健康。从上面的案例报道中可以看出，在缺乏有效的管理并存在利益机制驱动的条件下，医院会由于信息不对称而产生一系列违背公共健康和安全宗旨的行为，使得医院成为医患矛盾日益集结和爆发的重要场所。医疗行业已成为众矢之的，医疗丑闻的频发也毁坏了政府的形象，将国家卫生行政管理部门推到了风口浪尖，社会民众迫切呼唤对医疗行业进行有效整治和管理，这一切也推动了政府决策者、学者和社会公众对医院规制的研究兴趣和热潮。因此，对医院及其提供服务的有效规制已经成为世界各国关注的重要话题。
医院规制概念的提出和不断完善也经历过一个渐进的过程。早在20世纪60年代，美国、日本等国家开始对医疗卫生行业进行有针对性的规制，其重点是对医院及其运行的医疗服务市场的规制。各国医院规制的实践表明，对医院进行有效的规制可以提高医院运行的效率，促进医疗服务的公平性，有利于提高全民健康水平。美国于20世纪60年代开始对医院规制进行研究，主要是因为美国政府建立了老年医疗保险（Medicare）和贫困人口的医疗救助（Medicaid）计划，实施医院规制的重要目标之一是在市场主导体制下，对占卫生总费用45%的公共资金的运行效果进行监管。到了20世纪90年代，英国也开始研究医院规制，主要是针对其实施的医院内部市场改革进行监管，重点规制医疗费、医疗质量，防止医疗丑闻的发生，加强医院治理等内容（Lewis，Alvarez－Rosete，Mays，2006）。
本节将根据现有的研究资料从四个方面对医院规制进行系统的阐述与介绍，即什么是医院规制（What）；医院规制的主体与客体（Who and Whom）；医院规制的理论依据（Why）；如何进行医院规制（How）。一、什么是医院规制（What）
在1996年，布伦南（Brennan）和伯威克（Berwick）对医院规制进行了明确定义，即“医疗规制是外在于医疗服务实践或实施的一系列因素，它们能影响提供医疗服务的行为。”医疗服务的特点在于，它一方面是社会福利所系，另一方面又关系私人利益，因此，非常需要政府部门对医疗服务部门给予积极的规制和引导。而医院作为一种提供特殊性服务的机构，更需要政府有相应的规制手段和措施对医院进行引导和干预，来确保其正常运作，同时为人们提供快捷、方便的医疗服务。医院既要保证效率又要兼顾公平，如何进行有效规制，保证各方利益集团维持平衡则成为医院规制的重要内容之一。对于医院规制的定义、内涵，国内外学者众说纷纭，主要观点如下：（一）从医院与医疗服务的渊源诠释
医疗卫生服务是医疗服务机构在特定的场合综合使用医疗设备、人力技术、药物等向患者提供综合服务的总称，也可以指医务人员为防治疾病向社会提供医疗技术及药品的完整过程。医院作为医疗服务市场中最重要的载体，安全、合理、经济的医疗服务供给更有利于满足公众对生命健康安全的需求。从这一视角出发，哈费兹（Hafez）认为医院规制就是对医院以及医院工作人员的行为产生直接或间接影响的任何社会行为，是关于医院医疗卫生服务的提供、管理以及筹资的社会政策。（二）从医院规制的行政管辖方面诠释
美国经济学家史普博认为：“规制代表了国家的某种企图。”从政府角度看，规制是政府干预经济生活的手段，对于医院，它通过影响医院博弈行为和博弈策略进而影响医院的运行机制和经济绩效，所以医院规制可以理解为行政机构制定并执行的直接干预医疗服务市场机制或间接改变医疗服务市场供需双方决策的一般规则或特殊行为。（三）从医院规制的经济性解释
日本学者金泽良雄将公立医院的规制解释为在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善医疗服务市场机制内在的问题（广义的市场失灵）为目的，政府干预经济主体（主要针对医院）活动的行为。国内学者刘丽杭认为：医院规制是政府从资源有效配置和服务的公平供给出发，运用非市场的方法，确定医疗服务机构的产品或服务价格标准，调节与控制个人或保险机构支付给医疗机构的费用。它是政府通过有关价格的法律法规对医疗产品或服务等经济活动中发生的价格关系，实施组织、指导、协调、调控、干预和监督检查的行为。（四）从医院规制的社会性解释
学者李卫平将医院规制定义为主要针对医疗服务的社会公平性与普遍可及性要求、信息不对称问题、医疗质量问题和疾病的不确定性风险等问题，政府提出干预措施和解决办法。目的在于保证医疗服务的公平可及性，实现医疗资源的公平分配和合理有效利用。（五）从医院规制的内容解释
从规制内容来看，医院规制是围绕政府的各项规制目标而采取的对医院及医疗服务相关要素的准入、价格、费用等多项内容制定的各种规定和限制。医疗服务提供的过程具有专业化、复杂化、多样化等特点。此外，构成医疗服务过程的要素也是多元的，其中包括机构、人、设备、药品、器械、技术、信息等多种要素。上述多种因素结合导致了医院规制的艰难性和复杂性，并使其成为全球卫生决策者和管理者的共同挑战。
综合国内外学者的研究结果，我们认为，医院规制是政府及其授权的规制组织和机构为纠正信息不对称、垄断、外溢性等医疗服务市场失灵现象，以及实现卫生系统的公平、效率、可及性、质量、安全和费用控制等目标，而制定和实施的针对医疗服务活动、过程、要素、问题和行为等进行干预和控制的规制和行为的总和。二、医院规制的主体与客体（Who and Whom）（一）医院规制的主体（Who）
国外医疗规制体系建立较早，制度相对比较完善，并建立了相对成熟的医疗规制体系。本书根据政府和相关组织在医院中的作用、影响范围和具体实现形式，重点介绍几种典型的医院规制体系模式。从世界各国的医院规制实践来看，规制主体一般包括政府直接成立的规制机构，政府委托的第三方机构、行业协会、专业团体以及最近几年来出现的新型管理机构等。
1．美国
在美国，各种规制机构并存，包括政府、行业自律组织以及其他社会规制机构共同组成的规制主体。按政府的层级来分，医疗服务规制主体分别为联邦政府和州政府；按所有制性质来划分，分为政府规制机构和非政府规制机构。例如，国家医疗保险和救助服务中心（The Centers for Medicare and Medicaid Services，CMS），这一机构享有独立、广泛的政府规制权力，其他政府部门不得干涉其职能。此外，1952年成立的非营利组织——医疗机构评审联合委员会（Joint Commission Accreditation of Health Organization，JCAHO）的目标是不断提高医疗服务的质量和安全并且通过认证促进医疗机构改善绩效，上述组织在对美国医疗服务市场的规制活动中发挥了重要的作用。
2．英国
在英国，其国民健康体系（National Health System，NHS）实施的是政府主导下的行政管理模式，政府是医疗机构的举办者、服务的直接提供者和服务的管理者，政府在医疗服务的提供和规制过程中发挥了主导作用。随着英国NHS的内部市场化以及卫生行政部门改革的推进，购买者与提供者逐渐分离，英国开始了医院规制模式重构的进程。除了传统的筹资和服务提供等职能外，政府越来越重视通过建立不同的独立专业性监管机构来转变其以往的管理和监督职能。目前，几大独立专业性监管机构承担了很多政府职能，具有代表性的是国家病人安全中心（National Patient Safety Agency，NPSA）。除了法定的政府规制机构外，英国也有诸如皇家医疗学会（The Royal Society of Medicine）等非政府规制组织参与医疗服务的规制管理和行动。
3．德国
在德国，政府对医院发挥宏观调控的职能，主要负责参与制定卫生法律，确立国家卫生发展规划和战略，对纳入规划的医院等医疗机构实施投资以及协调医院各利益相关者等工作。对于公立医院的管理主要有以下特征：第一，联邦政府与地方政府合理分工。联邦政府负责统筹规划，州政府负责医院的基本建设和设备投入；第二，政府设立疾病基金协会，对医院实行费用控制。医院实行双重筹资体系，一方面从政府直接获取资金，另一方面从疾病基金协会争取资金，但是必须签订协议保证服务质量。政府主要通过法律、制度以间接的方式对医院进行规范和管理。此外，德国的疾病基金协会以及医师协会在医疗服务规制中也发挥了重要作用，如控制医生数量，双方通过谈判确定医生服务收费细目表，确定医保支付预算等内容。
在中国，医院规制也是政府主导，市场辅助。政府下拨一部分资金支持医院的经营，医院主要通过提供医疗服务筹集剩余部分资金。随着新医改的出台，“医药分开、管办分开”也使医院规制的责任落实更加明确。总体来看，大部分国家的医院规制主体以政府为主，当然，政府也可以放权给下级机构或是单独设立机构制定、实施医院规制。行业协会、专业团体等主要承担监督与管理的作用。（二）医院规制客体（Whom）
医院规制的客体，主要是指医疗服务提供过程中各种资源要素，如医院、医务人员、药商、药品、医疗设备、技术、医疗信息等被利用时所涉及的参与方。
1．从获得医疗服务过程的基本参与方看医院规制客体
首先，作为医疗服务的主要供给者，医院是维护公众健康和推动医疗市场有序发展的重要保证，所以它是医院规制最重要的客体，对其规制，主要包括对医院的布局、准入、分类、设置进行监督与管理；其次，直接提供医疗服务的医务人员也是重要的医院规制客体，其服务质量、能力的好坏直接关系到患者的生命和健康安全。因此，世界各国都建立了严格的医生准入标准以及相应的服务质量和安全管理规范；此外，参与和影响医疗服务过程的其他机构：如各类医疗管理机构、药品及设备的生产与流通机构、保险机构、患者等，都是医疗服务过程的重要参与者，各国也分别通过不同的法律法规手段对其进行
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