机关标准化管理及认证实施指南(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者:宋振华

出版社:河北人民出版社

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机关标准化管理及认证实施指南

机关标准化管理及认证实施指南试读:

上篇 基础与要求

第一章:机关标准化管理与认证概述。从机关标准化管理及认证的基本概念入手,简要阐述了机关标准化管理及认证的相关概念、程序和基本要求。

第二章:基于ISO9001标准的机关标准化管理要求。基于管理体系融合理论与标准化基本原理,提出机关标准化管理体系的概念,为实现机关标准化管理体系与GB/T 19001—2008标准(等同采用ISO9001标准)质量管理体系的有机衔接奠定了理论基础。结合机关实际,采用新的更机关化的描述方式,对GB/T 19001—2008标准进行了全面的解释、分析和应用,使读者能够更深、更快地理解和应用标准。本章重点在于除了告诉读者机关标准化“做什么”之外,大量篇幅旨在说明“怎么做”,这也正是我们编制《指南》的本意。

第三章:机关标准化管理文件。从机关标准化管理体系文件的概念、作用和构成入手,详细介绍了机关管理手册、程序文件、工作指导书、工作记录等四大类型文件的编制及认证审核的要点和主要方法,具有较强的指导性和实用性。

下篇 文件编制指引

第四章:介绍机关标准化管理文件编写指引的使用方法、指引编写体例和文件编写难点解析。

第五章:按标准要求,提供管理体系建设和运行中必备的各个文件的编写模板。具体包括管理手册、体系文件表、文件控制程序、记录控制程序、内部审核程序、不合格服务控制程序、纠正措施控制程序和预防措施控制程序等。

第六章:结合机关公共行政服务活动的不同类型,如行政审批、行政监管和政策引导等,分别给出其工作规范类文件的编写模板,具体包括文件介绍、结构和要素、要素编写设置和文件示例等。

第七章:结合机关行政综合管理活动的不同类型,如贯彻上级指示、同级部门协调、对下级督办指导和内部管理活动等,分别给出其工作规范类文件的编写模板,具体包括文件介绍、结构和要素、要素编写和文件示例等。

第八章:给出各类文件通用要素编写指引和示例等。上篇 基础与要求

第一章 机关标准化管理及认证概述

本章对机关标准化管理及认证相关概念进行了简要论述。从基本定义入手,概要阐述了机关标准化管理、机关管理体系建立和运行、机关管理体系认证的方法、步骤和基本要求以及ISO9000族质量管理体系标准概况,为后面各章节的展开奠定初步的理论基础。

第一节 机关标准化管理

本节首先从机关管理、标准化管理的基本概念入手,提出并阐述了机关标准化管理的基本涵义。在此基础上,借鉴ISO9000标准以及系统论的有关思想和理论,结合机关实际,提出实施机关标准化管理的八项基本原则和三种主要方法,供读者了解和参考,为深入理解和实施机关标准化管理奠定理念和方法论基础。

一、机关标准化管理的涵义(一)机关管理的基本要求

行政机关(简称机关)是按照国家宪法和有关组织法的规定设立的,代表国家依法行使行政权,组织和管理国家行政事务的国家机关,是国家权力机关的执行机关,也是国家机构的重要组成部分。

按照行政管理学的定义,机关管理也称行政事务管理,是指依据机关内在的活动机理,利用先进的科学技术,综合运用机关的各种资源,有效实现机关目标的过程。广义的机关管理是对行政机关内部和外部事物的管理,通常指利用科学方法,有计划、有效率地规划、管理、联系、协调和运用机关的组织、人员、经费和物材,作适时、适地、适人和适事的处理,以提高行政效率,发展机关业务,完成机关的使命。机关管理应遵循下列基本要求:

——贯彻方针路线。行政机关是为了实现国家利益设立的履行国家行政职能的执行机构,必须认真贯彻党和国家的方针、路线,以国家的法律、政策为依据,全面履行行政职能,为实现科学发展、构建和谐社会而努力。

——建设服务机关。建设服务型机关是由政府性质决定的。全心全意为人民服务是政府的基本职能和本质特征,人民政府的性质决定了行政机关所做的一切,必须也只能是为人民谋利益,为人民服务。机关应通过各种渠道倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,努力为人民群众服务。

——坚持依法行政。行政机关依据宪法设立,机关的运行必须依据法律的规定并遵守相关程序,一切行政行为都要接受法律的监督,违法行政应承担法定的责任。依法行政,既能使行政机关充分履行行政权力,为社会提供服务,又能对行政权力进行有效的制约和监督。

——推行政务公开。行政机关的决策和执行过程应依法向社会公开,使权力在阳光下运行。机关应大力推行政务公开,提高工作透明度,切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

——接受社会监督。行政机关应自觉接受人大、政协的监督,按照行政诉讼法及有关法律规定,接受司法监督。同时还应自觉接受监察、审计等部门的专门监督,以及社会舆论和人民群众的监督。

——提高行政效能。行政机关的设置和管理不是一成不变的,应适应经济社会发展的需求,在持续的动态中,通过加快行政管理体制改革,不断调整职能、理顺关系、增强决策力,改进工作作风,提高行政效能。(二)什么是标准化管理

根据GB/T 20000.1—2002《标准化工作指南第1部分:标准化和相关活动的通用词汇》中的定义,标准是为了在一定的范围内获得最佳秩序,经协商一致制定并由公认机构批准,共同使用和重复使用的一种规范性文件。标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序,对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。由此可见:

——标准化是一定范围内的活动,如“机关标准化”、“服务标准化”、“农业标准化”等等;

——标准化活动主要包括标准的编制、发布和实施,以及标准制定前的研究和标准实施后的修订和废止;

——标准化是一项有目的的活动,其目的是在一定范围内获得最佳秩序,通过建立最佳秩序来实现效益最大化。

标准化是制度化的最高形式,可运用到生产、开发设计、管理等各个方面,是一种非常有效的工作方法,统一、简化、协调和优化是其基本原理。根据管理学的定义,标准化管理是指符合外部标准(法律、法规或其他相关规则)和内部标准(组织所倡导的文化理念)为基础的管理体系,是建立在管理规范化的基础上,依照组织的运营流程或框架对管理体系进行建设和控制,对组织运营的流程进行规范化、流程化、制度化、表单化、数据化的管理方式。组织通过建立以责、权、利对等为基础的管理框架,使组织的常规业务纳入制度化、数据化、流程化的管理,形成一致、规范和相对稳定的管理体系,以此提高工作效率,达到保障组织有序运营的目的。

标准化管理在具体运作上涉及多个方面,包括战略规划与决策程序、组织结构、业务流程、部门和岗位设置、规章制度和管理控制等;标准化管理的目标是实现决策程序化、考核定量化、组织系统化、权责明晰化、奖惩有据化、目标计划化、业务流程化、措施具体化、行为标准化、控制过程化。(三)什么是机关标准化管理

参照标准化的定义,机关标准化是为在机关的职能履行和管理范围内获得最佳秩序,对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动。机关标准化活动包括建立和实施机关管理体系,制定、发布机关标准(管理体系文件)和贯彻实施各级标准(文件)的过程。

将标准化管理方法运用到机关工作管理实践,是机关实现科学管理的基础,是新形势下机关更好地履行职能的一项战略性决定。综上所述,机关标准化管理是指围绕机关工作的主题和总要求,以塑造政府公信力、增强机关执行力为目标,以管理的系统方法、过程方法及PDCA循环方法为主要方法,以满足要求和持续改进为管理宗旨,通过明确管理方针、管理目标、工作流程、岗位职责和评价标准,对工作流程和岗位职责进行梳理和优化,最终建立符合机关实际,覆盖各项工作、各个环节的标准化管理体系和运行机制。

推行机关标准化管理工作有利于改进管理方式、规范行政行为、强化服务意识、提高行政效率,有利于加强行政权力监督、实现依法行政,克服工作的随意性,增强工作的条理性和规范性,有利于通过严密、细致的程序和过程控制,促进转变政府职能,降低行政成本,建立高效、廉洁、服务的学习型机关,真正实现执政为民的要求。把标准化管理引入机关,能够促进干部职工思想观念和工作方式的转变,使机关工作人员进一步解放思想、与时俱进,推动工作方式由行政命令为主向规范程序管理转变;能够通过外力的约束和推动,发挥机关工作人员的主动性和积极性,强化机关干部职工的责任意识、主动意识、标准意识、服务意识,不断提高机关工作质量和服务水平。

二、机关标准化管理的原则

ISO9000标准提出的八项质量管理原则是世界各国质量管理经验的高度概括,是ISO9000族标准的理论基础,渗透了现代质量管理的理念、思想和意识,对推行机关标准化管理同样具有重要的指导意义。为便于机关更好地应用八项管理原则指导和推进标准化管理,对应八项质量管理原则,机关标准化管理同样应当遵循以下原则:

——牢固树立服务宗旨。机关管理直接面向人民群众,机关的工作宗旨是为行政相对人服务,为人民群众服务。人民群众的满意程度是机关工作的衡量标准,是机关履行职能的出发点和落脚点。机关应理解人民群众当前和未来的要求以及明确提出的和普遍隐含的要求,将人民群众作为机关全部工作关注的焦点,不断提高人民群众对机关服务的满意程度。

——注重发挥领导作用。领导在机关管理中起着决定性的作用,只有领导重视,各项活动才能有效的开展。机关最高管理者应紧紧围绕群众需要,把人民群众的需求转化为机关的要求,以此建立管理方针和目标,并围绕目标的实现,提供相关资源,激发、鼓励工作人员的积极性,使机关标准化管理体系能够有效运行,推进机关行政效能不断提高。机关最高管理者应创造并保持良好的内部环境,使干部职工能充分参与实现机关管理目标的各项活动。

——努力实现全员参与。机关服务质量是由提供服务的全体人员共同努力形成的,机关应对工作人员进行服务意识、职业道德、以人民群众为关注焦点、持续改进和敬业精神的教育,激发他们的积极性和责任感,使全体人员都能积极参与,努力工作,共同为实现人民群众满意的目标而奋斗。机关的全体人员是机关完成全部工作的根本保证,只有确保全体人员充分参与机关管理体系建立和运行,才能促进管理体系的不断完善,保证管理体系的符合性、有效性和充分性。

——合理运用过程方法。过程方法是对机关管理实现有效控制的基本方法。机关要充分识别过程,找准过程的输入与输出、所需控制活动的控制点、过程所需的资源以及其他相关的支持过程,对过程中每一环节的活动进行必要的控制,确保过程的输出满足输入的要求。机关应根据实际工作需要,将全部行政管理工作进行合理分解和组合,明确岗位职责,明确各岗位承担的过程、过程标准和检验标准,并以岗位为基点,运用过程方法对各个关键工作过程进行控制,确保工作过程的实施和实施结果符合要求。

——全面协调系统管理。系统方法是管理过程中保证管理体系完整、科学的基本方法。按照全面、协调、系统、优化的原则,研究机关各个过程相互之间的关联关系,明确接口和职责,对于提高过程的有效性极其重要。机关应对全部工作岗位和工作流程进行梳理,明确相互间的关系,对相互关联的工作过程从系统角度加以明确识别,必要时进行过程再造,提高实现目标的有效性和效率。

——持续改进行政效能。持续改进行政效能是机关管理的永恒目标,也是管理体系有效运行和不断提高管理层次的基本保证。持续改进是增强满足“需求”能力的循环活动,机关每名工作人员应从改进自己的工作过程来实现服务改进,时刻需要考虑和关注:过程的结构和运行是否最佳、能否采用其他方式而使过程输出效果更好、达到同样的过程输出效果在资源消耗和效率提高方面还有哪些潜力可挖掘等问题。

——依据事实科学决策。实事求是,依据事实,是科学决策的基础和保障。机关的全部决策必须建立在对真实、合理、有效的数据和信息进行系统分析的基础上。机关应重视数据与信息的收集、汇总与分析,以便为科学决策提供依据。

——始终追求互利共赢。机关只有通过与协作部门合作才能实现自身的目标与追求。为使机关管理符合人民群众的要求并不断提升满足人民群众需求的能力,机关与相关方只有目标一致、相互扶持和发挥各自优势,不断创新、优化资源,才能实现互利共赢。

三、机关标准化管理的方法(一)管理的系统方法

系统,是指相互关联或相互作用的一组要素。相互关联指要素与要素、要素与系统、系统与环境之间发生的相互作用,是系统呈整体性的根源。系统具有以下基本特征:

——目的性。每个系统都有明确的目标,一个系统通常只有一个中心目标。与目标相对应的是效益原则,每个系统的目标都离不开增值、取得效益。

——整体性。应把每个系统看作一个整体,先从整体把握,然后研究系统与子系统、各子系统之间的相互关联、相互影响,为达到同一目标而努力;当子系统的目标与整体目标矛盾时,要以实现总体目标为准则。同时,还应明确每个系统同时也是一个更大系统的组成部分。

——层次性。任何复杂的系统都有一定的层次结构。系统的效率高低,很大程度上取决于能否分清层次以及各层次之间的任务和职责是否清楚。管理系统一般分三个层次,即决策层、协调层(中层管理者)和作业层,其中决策层是相对开放的,它负责制定方针和目标,指导协调层工作,负责对外界联系和协调,以适应外界环境的要求;协调层主要协调内部各过程或活动,按确定的组织结构、程序,利用相应的资源进行,起到承上启下的作用;作业层主要侧重经济和技术的合理性,按规定的计划、标准、程序和工作指导书开展每项活动,实施控制功能。

——动态性。系统的正常运行不但取决于系统本身,还受其他系统和条件的影响与制约,随着系统内外条件的变化和事物的发展,我们对问题的认识也在不断深化,不仅会有目标上的更新和提高,对目标的实施过程也会不断更新和完善。针对管理复杂、多变的特点,应重视收集和分析信息,注意反馈,随时进行调节,保持充分弹性,构成连续封闭的管理回路。

系统方法是指达到所规定的系统目标而采取的方法,包括系统分析、系统工程和系统管理。即系统地分析有关数据和资料,确立要达到的目标;通过系统工程策划或设计应采取的措施和步骤以及资源,形成完整方案;实施中通过系统管理取得有效性和高效率。具体而言,管理的系统方法可用于各管理系统,其在建立和实施管理体系中的应用包括以下步骤:

——确定顾客和相关方的需求和期望;

——建立组织的管理方针和管理目标;

——确定实现管理目标必须的过程和职责;

——确定和提供实现管理目标必须的资源;

——规定测量每个过程有效性和效率的方法;

——应用这些方法确定每个过程的有效性和效率;

——确定防止不合格服务并消除产生原因的措施;

——建立和应用持续改进管理体系的过程。(二)过程方法

过程是指一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动。由此可知:过程是活动,是一组相互关联或相互作用的活动,其目的是将输入转化为输出。对任何一项相对独立的要素都可以看作是一个过程,采用过程的方法进行管理。过程可以组成一个网络,一个过程的输出往往是另一个过程或几个过程的输入。过程还应该是增值的,也就是说输出应大于输入活动。图1和图2为一般的过程及一般过程的顺序。图1 一般的过程图2 一般的过程的顺序

过程具有以下特点:

——有输入和输出。输入是实施该过程的基础、依据或要求,包括资源、条件和方法;输出是该过程完成后的结果,即中间产品或最终结果;

——有资源投入。实施过程是将输入转化为输出而开展的各项活动,必须使用与所开展的活动相适应的资源,包括人员、设施、工作环境、信息、资金等;

——有过程控制。为了确保过程的质量,应针对该过程的活动规定实施方法,即制定程序,并且认真执行程序开展活动,控制过程的质量;

——有必要的测量。应对输入、输出在过程的适当阶段进行必要的测量,以证实其正确性、适宜性和符合性。

为了产生期望的结果,由过程组成的系统在组织内的应用,连同这些过程的识别和相互作用,以及对这些过程的管理,可称之为“过程方法”。其内容包括:站在系统和总体角度,识别有哪些过程;确定的每个过程,识别与其他过程的关系;管理过程和过程之间的关系。与其他方法相比,过程方法的主要优点是对这些过程间的相互作用和组织的职能层次间的接口进行管理和控制。将过程方法引入水平管理,能够跨越不同职能之间的壁垒,并把他们的关注焦点集中到机关的主要目标上,从而改进过程接口的管理(见图3)。图3 一个组织中过程联系的例子

过程方法的实施步骤一般包括:

1.过程的识别。

——确定组织的宗旨。组织应识别其服务对象和其他相关方,以及他们的需求和期望,以确定组织的预期输出;

——确定组织的方针与目标。根据服务对象、相关方的要求、需求和期望以及相关法律法规的要求,确定组织的管理方针和管理目标;

——确定组织中的过程。确定取得预定输出所需的过程,一般包括管理、资源、产品(服务)实现和测量与改进的过程,识别所有过程的输出和输入;

——确定过程的顺序。确定各过程如何按顺序和相互作用运行,确定并建立对过程网络和相互作用的描述;

——确定过程的责任者。确定相应人员的分工和职责,确保每个过程及其相互作用的实施、保持和改进;

——确定过程文件。确定要形成文件的过程以及如何形成文件,形成文件的主要目的是使各过程一致、稳定地运行。

2.过程的策划。

——确定过程内的活动。定义过程所要求的输入和输出,确定将输入转变为预期输出而需要的活动;

——确定监视和测量要求。确定应在何处和如何实施监测与测量,应考虑对过程与预期输出的控制与改进;

——确定所需的资源。确定每个过程有效运行所需的资源;

——根据既定目标来验证过程。确定过程的特性和组织的目的是否一致,验证识别的所有要求是否得到满足。

3.过程实施和测量。

组织应按策划的实施过程和过程活动制定过程实施项目,包括沟通、意识、培训、变更管理、管理层参与、适用的评审活动等,还应按计划实施测量、监视和控制。

4.过程的分析。

组织应分析并评价从监视和测量中获得的过程数据,来量化过程绩效,通过将过程绩效测量的结果与过程要求比较,来确认过程的有效性、效率和是否需要采取纠正措施,根据对过程信息的分析结果识别过程改进的机会。

5.过程的纠正和改进措施。

组织应确定实施纠正措施的方法,包括:识别并消除问题(例如错误、缺陷、缺少适当的过程控制)的根本原因以及按计划实施纠正措施并验证其有效性等。一旦实现了预期的过程结果并满足了过程要求,组织应持续将工作关注放在将过程绩效提高到更高水平的措施上。(三)PDCA循环方法

除了八项管理原则提及的系统方法和过程方法之外,PDCA循环方法也是推行机关标准化管理一项重要的方法,适用于机关标准化管理的所有过程。PDCA循环最早是由美国质量管理专家戴明提出来的,所以又称为“戴明环”。一个PDCA循环一般都要经历以下4个阶段(见图4)。即:图4 PDCA循环的4个阶段图5 PDCA循环的8个步骤

P(Plan)——策划,包括方针和目标的确定以及活动计划的制定;

D(Do)——实施,执行就是具体运作,实现计划中的内容;

C(Check)——检查,就是要总结执行计划的结果,分清哪些对了,哪些错了,明确效果,找出问题;

A(Action)——处理,对总结检查的结果进行处理,对成功的经验加以肯定并适当推广、标准化;对失败的教训加以总结,未解决的问题放到下一个PDCA循环里。

具体而言,PDCA循环每个阶段的实施步骤(见图5)和方法如表1所示。此外,PDCA循环在实施过程中还具有以下特点:

——周而复始。PDCA循环的四个过程不是运行一次就完结,而是周而复始地进行。一个循环结束了,解决了一部分问题,可能还有问题没有解决,或者又出现了新的问题,再进行下一个PDCA循环,依此类推,如图6所示。

——大环带小环。类似行星轮系,一个组织整体运行的体系与其内部各子体系的关系,是大环带小环的有机逻辑组合体,如图7所示。图6 周而复始图7 大环带小环图8 阶梯式上升

——阶梯式上升。PDCA循环不是停留在一个水平上的循环,不断解决问题的过程就是水平逐步上升的过程,如图8所示。

第二节 机关管理体系建立与运行

机关实施标准化管理的过程,也就是机关按照特定的管理体系标准,建立、实施、保持和改进机关管理体系的过程。本节首先就机关建立管理体系的基本要求和一般步骤进行简要说明,然后就机关管理体系建立后运行过程中保持和改进的基本要求和措施进行了概述,使读者对机关管理体系的建立和运行过程有一个整体的了解和把握,也为下一节机关管理认证做好必要的铺垫。

一、建立管理体系的基本要求

机关管理体系的建立,是贯彻管理体系标准最基本的环节,也是管理标准各项要求在机关中的具体落实和体现。机关在建立管理体系的过程中应遵循下列一些基本要求。

1.遵循标准,结合自身实际建立管理体系。每个机关只要在正常

工作和运行条件下,不管是否应用管理标准,在客观上都存在一个现行的管理体系,只是这种体系不一定是按照科学管理的程序和要求建立的,从而不能有效达到持久稳定地确保行政管理服务质量和使群众满意的作用。按照标准要求建立机关管理体系,要充分考虑到机关原有的管理体系,在认真总结机关管理经验的基础上,对那些实践证明对提高服务质量确有好处的经验予以保留,对不满足标准需求的加以补充和完善。

2.注重实效,实现服务质量的提高和群众满意。机关建立管理体系应紧紧围绕提高行政管理服务质量,并且将群众满意作为建立管理体系的最终目的。机关应把建立管理体系视作一个过程,将过程向识别人民群众的要求到群众满意程度的评价这两头延伸,评价和确认群众的要求是否得到满足,通过不断地评审、测量和分析,提出改进措施,形成闭环,从而实现服务质量的持续改进和达到持续的群众满意。

3.软件和硬件一起抓。机关在建立管理体系的过程中常常会产生一种误解,认为建立管理体系就是编制管理体系文件。其实编制管理体系文件只是建立管理体系的一个环节,应根据各机关的实际情况,编制适当的文件程序,文件的多少和详略程度,取决于机关的规模、行政管理服务的类别、工作的复杂程度和人员的培训等诸多要素,机关要根据自身的实际情况完善管理体系的文件化。同时,管理体系标准应特别注重资源的管理,如人员的素质和合理的配置,设备、设施和工作环境及信息资源等都构成了机关管理体系的重要组成部分。因此,机关在建立管理体系的过程中,应注重软件硬件一起抓,尤其要重视包括信息资源在内的资源的配置、开发和利用。

4.要用管理的系统方法来完善管理体系。所谓管理的系统方法,就是建立并实施管理体系的方法,即从制定管理方针、管理目标开始,然后通过识别过程、确定过程的顺序和相互关系、控制过程、监督测量和分析过程等过程网络构成的管理体系来实现管理方针和管理目标的方法。因此机关要建立管理体系,首先要确立管理方针、管理目标,然后确定过程,要对这些过程进行管理,最后才能对机关管理的有效性和效率作出贡献。用系统的管理方法来完善管理体系,有助于机关提高管理实效,避免理论与实际脱节的“两张皮”情况。

5.突出过程控制的思想。管理体系标准是建立在一切活动都是由过程来完成这一认识的基础上的。要建立机关管理体系,首先要识别管理体系所需要的过程,然后控制过程,测量过程,管理过程。管理体系标准鼓励机关使用过程方法,机关在进行管理体系策划时,首先应结合本机关的具体情况,确定应有哪些过程,然后分析每一过程需要开展的管理活动,确定应采取的有效的控制措施和方法。

6.管理体系应具有较强的操作性。任何机关建立管理体系,必须紧密结合本单位的工作特点、人员、规模等具体情况,选择合适的管理体系要求,以实现管理体系的适用性和可操作性。当管理体系要求确定后,应把每一要求展开形成具体的管理职能,再进一步逐级进行管理职能分析,从而构成机关每个部门承担某几项管理职能为主,又承担几项配合管理职责的管理责任网络;然后把影响行政服务质量形成的各个环节及其接口都纳入到机关管理体系的控制范围,从而做到通过各部门管理职能的具体落实,将管理体系要求转化为可以实际测量的目标。

二、建立管理体系的一般步骤

机关建立管理体系是一项复杂的工作,特别是按照管理体系标准建立一种以过程为基础的管理体系,要涉及许多方面工作,既要考虑标准的要求,又要考虑机关自身的情况。(一)组织准备

1.宣传动员,统一思想。按照管理体系标准建立管理体系,是对传统管理方式进行的改革,涉及单位的每一名干部职工,所以必须在整个机关内加大宣传力度,使机关内全体干部职工都能统一思想,全员参与。

2.明确职责,确定主管部门。为确保机关管理体系的有效建立和实施,应结合单位实际,在机关管理层确定一名管理者代表并明确其职责,同时明确机关管理体系的主管部门,由主管部门统一协调管理体系的建立、运行、监督等工作。

3.培训队伍,成立文件编制小组。确立机关管理体系文件编制小组,对文件编制人员进行专门培训,包括管理体系标准知识的培训、管理体系文件编写的培训等。同时为了充分创造全员参与管理体系的良好氛围,调动全体干部职工的管理积极性,应对机关全体以适当的方式进行管理体系标准的宣贯。(二)总体规划

机关管理体系的总体规划是根据管理体系标准的要求,结合本单位的具体情况,对管理体系建立过程进行通盘考虑的过程。

1.现状调查,分析本单位的管理体系环境。一个机关的管理体系,既要满足机关内部管理的需要,又要符合外部各方及法律法规的要求,所以在建立管理体系之前,首先要调查机关的现状,即对机关内部环境和外部环境(服务对象以及其他相关方和法律法规)进行详细的分析。

2.制定机关管理体系的工作计划。在分析调查的基础上,由机关管理者代表负责组织,由管理体系主管部门负责牵头,对机关建立管理体系工作进行总体策划,包括:确定机关管理体系覆盖范围;确定管理方针和管理目标;明确组织结构和职责;评审原有的管理文件;确定管理体系文件的结构等。逐项落实工作责任部门(人)、配合部门(人)、启动时间、完成时间、工作内容要求等,形成工作计划,并通过适当的方式评审该工作计划的可行性,经管理者代表批准后实施。

3.完善组织机构,合理配置资源。在分析机关现状、制定工作计划之后,将需要开展的活动分解到各层管理和职能部门的人员中,必要时还要进行合理的资源配置,以确保所有人员都被赋予相应的职责和权限、每一个员工都有能力完成自己的任务。另外通过对机关内外部环境的分析,机关也应对资源进行合理的配置,具体包括人力资源、基础设施、工作环境等。

4.确定机关的管理方针、管理目标。管理方针是机关最高管理者正式发布的关于管理方面的全部意图和方向,建立管理方针就是要为机关管理体系提供关注的焦点,确定预期达到的结果,表明管理的意图和宗旨,为制定管理目标提供框架。管理目标是机关在管理方针框架内在管理方面所追求的具体目的。管理方针和管理目标的确定方法和原则具体见第二章。(三)文件编制

编制文件是建立管理体系最重要的一项工作,最主要的管理体系文件是管理手册和程序文件,对其要经过编写、修改、再修改、审定等几个连续循环的环节,同时对于工作指导书以及工作记录也要进行整理,一方面要统一文件的格式,另一方面要确保文件之间没有互相矛盾,符合标准要求和相应的法律法规要求。文件编制的详细内容见第三章。(四)体系试运行

管理体系建立以后就要运行。在开始运行前,要在机关内进行一次大范围的宣传活动,以便全体干部职工树立按文件规定执行的观念,必要时,可以采取一些行政措施以保证按文件规定执行。对于在实践运行中发现的文件方面的不符合,可以按规定进行更改,管理体系运行的结果要保存好记录。在管理体系试运行阶段,要特别做好内部审核和管理评审。

1.管理体系文件的宣贯和培训。机关管理文件一经批准发布要按照批准的分发范围,将文件分发到有关部门,确保在使用部门获得适用文件的相关版本。同时,要针对管理体系文件的内容组织宣贯和培训,使机关全体干部职工理解管理方针和管理目标的涵义,理解管理手册和程序文件的要求和目的,了解其部门和岗位的职责和权限以及在管理体系中的作用,确保全体人员理解从事活动的相关性和重要性,以及如何为实施管理目标作出贡献。

2.严格执行管理体系文件。管理体系文件是机关管理体系运行的依据,严格执行管理体系文件是体系有效运行的标志。管理体系文件一经发布,应视为法规性文件,必须严格执行。只有严格执行管理体系文件,才能将管理体系标准要求和机关自身的管理要求落到实处,才能对机关行政管理服务及其活动和过程进行有效的控制,并不断持续改进管理体系,确保机关的各项管理活动满足相关法律法规和其他要求,促进和增强群众满意程度。另外在文件学习和执行过程中,发现文件的不适宜、不充分处,或发现文件规定有不协调、不可操作的地方等,均需向文件主管部门反映,文件主管部门收到反馈信息后,要认真对待,周密分析,必要时对文件进行补充修订和完善。

3.按要求组织体系内部审核和管理评审。内部审核和管理评审都是机关管理体系评价的方法,通过对管理体系的评价,能够确定管理体系的符合标准要求程度,评价管理体系的有效性,并可以寻找在哪里改进。体系运行一段时间后,要按照管理体系认证审核要求进行内审员培训、内部审核和管理评审。内部审核和管理评审的方法和程序见第二章。

4.对不合格项采取纠正、纠正措施和预防措施。在管理体系运行中,通过内审、管理评审、日常运行监控、认证审核、管理方针、管理目标的实施等均会发现管理体系的不足,即提出不合格项,为了减少和避免不合格的发生,针对每项不合格均应分析原因,采取必要的纠正、纠正措施和预防措施,建立自我完善机制,确保机关管理体系健康有序地运行。纠正、纠正措施和预防措施的方法和要求见第二章。

三、机关管理体系的保持与改进

机关标准化管理不仅要求建立文件化的管理体系,还要保持并持续改进管理体系的有效性。机关管理体系的保持和改进就是要求持续不断地严格实施管理体系文件,认真落实体系运行必须进行的内部审核、过程的监视和测量、管理评审,强化发现问题的能力,对出现或可能出现的问题进行有效的整改,不断改进和完善机关管理体系。(一)严格执行管理体系文件

机关管理体系建立运行后,关键在于坚持对管理体系的维护与落实。管理体系是以文件化方式进行规定的,因此,保持管理体系就是要求机关严格执行管理体系文件,同时在贯彻执行文件的过程中适时评审文件的适宜性、充分性、有效性,结合人民群众的需求和法律法规有关要求对文件进行及时的补充、修订和完善,确保管理体系文件能够持续适应机关管理的需要。

1.控制管理目标。管理目标是执行管理体系文件所要达到的预期成果,管理目标的可测量、清楚明确是落实管理体系的基础。为确保管理体系有效运行,应当对管理体系的建立和运行情况进行检查和跟踪,以满足下列要求:

——在设立管理目标时,机关各职能部门必须以机关管理目标为依据,紧密结合各自的业务工作,把机关的管理目标转化为本部门的具体工作目标和工作措施;

——在工作考核评价时,机关应以已确定的管理目标为标准,利用过程的监视和测量、内部审核、数据分析、管理评审等时机,重点评价各部门落实各项工作目标的进度和成效,而不要过多地拘泥于具体的业务细节。

2.加强全员培训。机关管理体系的运行和保持,必须依靠全体干部职工的积极参与和支持,加强对机关全体干部职工的标准化意识、服务意识和相关法律法规要求的培训,真正做到全员参与,是机关管理体系有效运行的重要保证。考虑管理体系标准中概念术语较多,与机关常用的工作语言不一致,工作人员对管理体系的认识需要一个过程,因此需要对全体工作人员进行系统的培训,使工作人员熟悉和掌握管理体系标准和管理体系文件,熟悉和掌握机关标准化管理的办事程序、工作方法和绩效标准。此外,为实现对工作人员的绩效考核与机关管理体系的评价相结合,机关还应重点培训一批熟悉内部审核、自我评价、数据分析等业务知识的技术骨干。

3.建立长效机制。机关应定期对其管理体系文件进行全面的检查评审,特别是当法律法规、群众要求发生变化时要及时进行检查评审。根据检查的结果,进一步规范和整合管理体系文件,使业务工作文件与管理体系文件形成有机的统一。机关应利用内部审核和工作检查等机会,督促各有关业务部门抓好管理体系的运行控制,对各项业务工作做到有法可依、有法必依、违法必究,减少或杜绝业务工作脱离管理体系规定的现象。机关管理体系评价应与绩效考核评价有机结合起来,进一步规范管理体系绩效考核标准、评价时机、评价实施人、绩效评价报告等环节,并将这些要求文件化,实现机关绩效考核评价的标准化和规范化。(二)定期开展内部审核

内部审核是评价管理体系运行效果的一种手段,通过内部审核可以全面系统地检查机关管理符合规定要求的程度,可以发现管理问题,确定进一步改进的方向。为提高工作效率,内部审核可以与日常工作、年终考核等工作同时进行,也可以单独进行。机关应通过选拔考核确定内部审核组,统一策划组织内部审核,有效利用内审员已掌握的标准知识、审核知识,严格、认真地检查并发现各部门管理中的不足,指导各部门及时改进,有效预防管理风险。为提高机关对内部审核的认识和重视程度,机关可以将内部审核的结果列入部门业务考核评价的范围。(三)机关最高管理者要定期组织管理评审

领导重视是保持和改进管理体系有效性的关键环节,机关最高管理者对管理体系工作的态度对管理体系建立、保持和改进起着决定性的作用。要使管理体系在实施管理方针和实现管理目标过程中能够持续稳定和有效,机关最高管理者必须亲自对管理体系进行正式、定期的管理评审。通过定期开展管理评审活动,对机关管理体系的有效性进行评审验证,分析管理体系改进的必要性,确定改进目标和项目并组织实施,能够确保机关始终以人民群众需求和愿望为导向,按照法定权限和程序行使权力、履行职责,确保机关持续改进工作方式方法,不断健全管理体系,确保机关管理体系持续适宜、充分和有效。(四)对不合格服务要采取有效的纠正和预防措施

在机关管理体系运行过程中,通过工作自查、互查、总结汇报、业绩考核、内审、外审、管理评审以及服务对象的反馈、申诉和投诉都会发现工作中存在的问题,发现不合格服务,针对不合格要及时采取有效的纠正和预防措施。机关要评价每一个出现的不合格,分析产生不合格的原因,评价是否需要采取纠正和预防措施。如果需要,则应针对性地制定纠正措施计划,认真彻底进行整改,目的是消除产生问题的根源,杜绝同类问题的重复发生,必要时,需针对类似的情况采取预防措施。通过对不合格采取有效的纠正和预防措施,保持管理体系充分、有效地运行,同时可以持续改进管理体系。(五)完成PDCA循环管理,不断持续改进

保持管理体系,不仅要使管理体系充分、有效地运行,还要持续改进管理体系。机关的各项管理过程可以按照PDCA循环管理模式实现持续改进。即认真细致全面地对每一项管理过程进行策划安排(P),按照所策划的内容逐一实施(D),对每一项管理过程实施的效果均需以适当的方式进行检查评价(C),对检查中发现的问题和不足加以改进(A)。机关可以利用管理方针、管理目标的修订,提出更高的奋斗目标,促进为实现更高目标而采取相应的措施,实现管理体系的持续改进,也可以通过内审、外审、管理评审、数据分析和采取纠正和预防措施来不断改进管理体系。

第三节 机关管理体系认证

机关进行管理体系认证,是建立符合国际规范的管理和监督体系的有效举措。本节在对机关管理体系认证的概念、内涵和特性进行简要介绍的基础上,就机关管理体系认证的主要阶段、程序、方法和内容进行具体说明,便于读者对机关管理体系认证基础概念和知识有一个全面的了解。

一、机关管理认证的涵义和特点

认证,是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动,包括体系认证和产品认证两大类。

机关管理体系认证,是依据机关管理标准,由体系认证机构对机关管理体系实施合格评定,并通过颁发体系认证证书,以证明机关有能力按照规定的要求提供服务的活动。从“ISO9000认证”的渊源看,机关进行管理体系认证是指“由可以充分信任的第三方证实机关管理和服务符合特定标准或规范性文件的活动”。在行政机关的管理体系认证中,机关是第一方,行政相对人是第二方,这两方都无法单独判定行政机关的管理和服务是否合规,需要由第三方进行判定。要让管理体系认证工作在行政部门中不被异化,并且获得最大范围的公众认同,就必须由独立于行政部门和公众之外的第三方来主导认证,同时不断完善认证程序,疏通并拓宽公众参与的途径,认证过程应严格遵循程序要求,真正做到公开、公平、公正。

为了更好地理解机关管理体系认证的内涵,可以从下列几个方面进行阐述:

——对象。管理体系认证的对象是机关的管理体系,而不是某一特定的业务或行政管理服务。

——依据。管理体系认证的依据是经过标准化机构正式发布、由认证机构认可的特定管理体系标准,如ISO9001:2008《质量管理体系 要求》标准及其支持性文件(包括相关法律法规和管理体系文件等)。适宜的管理体系标准是机关进行管理认证的基础,是机关开展认证活动的必备条件。

——主体。这里讲的“主体”,是指实施管理体系认证的执行机构。根据定义,管理体系认证应由独立于第一方(机关)和第二方(服务对象)并经国家主管部门认可的第三方认证机构来实施,以保证认证工作的客观性、公正性和权威性。

——方式。管理体系认证一般是非强制性的,由机关自愿申请。

——目的。机关进行管理认证的目的是为了证明自己能持续地按照管理体系标准要求提供符合人民群众要求的行政管理服务,提升服务质量水平,更好地满足群众需求。具体包括:确定机关管理体系与审核准则的符合程度;评价管理体系确保满足法律法规和群众要求的能力;评价管理体系实现管理目标的有效性;识别管理体系潜在的改进方面等。

同时,作为行政机关进行管理体系认证,相比其他组织而言,又有其自身的特殊性:

——“产品”无形性。机关作为政府职能部门,其宗旨是为人民服务,机关工作应属公共服务类,其具体产品就是为服务对象提供的行政管理服务。行政机关通常输出的产品并不是可以计量、具有具体生产流程的有形物质实体,其有形“产品”载体往往以“软件”形式出现,如文件、证件、通告、批复等;而更多的却是无形产品,如服务态度、工作效率、政府形象、保障力度等。机关服务质量的实质是满足人民群众的期望与需求的程度,因而机关管理体系应该是包含绩效、可信度、持久性、一致性、及时性、变动性和公正性在内的管理体系。

——“顾客”多样性。对机关来说,广义的顾客包括本级人民代表大会、党委、政府、上级机关、相关部门、相关企事业单位和社会公众等,具有多样性和复杂性。特别是服务对象中各级机关与公众是行政机关产生和存在的基础,是行政权力和追求目标的渊源,从这个意义上讲,“顾客”更具有绝对的权威性。

——“过程”复杂性。对于行政机关而言,产品的实现并不是交付一定的合同或订单;社会环境的多变,公众需求的多样,公共事务的复杂,都决定了行政管理本身的繁杂和职能目标的多元性,也决定了行政机关的产品实现即行政服务过程更具复杂性和不兼容性。

二、机关管理认证的程序和内容

根据ISO/IEC导则和有关法律法规的规定,机关管理体系认证一般要经过认证基础工作、认证前准备、审核前准备、现场审核、审核后工作等五个阶段。(一)认证基础工作阶段

1.选择认证咨询机构。通常机关对管理体系标准的理解是有限的、不规范的,机关在管理体系的建立过程中可能会遇到各种各样的问题,因此,机关在准备进行管理体系认证时,应首先到权威咨询机构进行咨询,深入了解管理体系的概念以及建立管理体系的方法和步骤,邀请咨询机构指导并参与机关管理体系的建立过程。咨询机构应该为机关开展各种类型的培训,包括培训内部审核员。

2.运行管理体系。机关管理体系建立以后,应正常运行一段时间(至少三个月)后方可提出认证申请。(二)认证前准备阶段

1.提出认证申请。机关与认证机构接洽,通过了解认证机构的背景、审核员素质、管理水平、认证机构的公正性、权威性以及与其他认证机构的比较等选定认证机构后,机关应向认证机构提出管理体系认证申请,并向认证机构提交一份正式的、由其授权代表签署的申请书。申请书及附件一般包括以下内容:

——申请书涵盖申请方基本信息,包括中英文名称、地址、邮政编码、法定代表人、联系人、联系电话,管理体系覆盖的服务及活动,拟认证领域及标准,机关员工数量,体系覆盖员工数量,机关固定场所数量等;

——附件一般包括:申请方和拟认证机关法律地位证明,有效的管理体系文件(管理手册、程序文件等),机关认证场所清单(多场所时),服务流程示意图,主要服务设备和检测设备清单,服务使用标准(法规)清单,对服务符合性产生影响的外包信息等。

2.认证申请的审查与批准。认证机构收到申请方的正式申请后,将对申请方的申请文件进行审查。经审查符合规定的申请要求后,决定接受申请,由认证机构向申请方发出“接受申请通知书”,并通知申请方做好下一步与认证有关的工作安排,并预交认证费用。若经审查不符合规定的要求,认证机构将及时与申请方联系,要求申请方作必要的补充或修改,符合规定后,再发出“接受申请通知书”。如果确实不能符合规定的申请要求,决定不接受申请,认证机构将向申请方发出“不接受申请通知书”,说明不接受申请的理由,并退回有关文件。

3.非正式访问。如果有必要,认证机构可以派员去申请单位进行非正式访问。这种访问的目的在于了解申请方的规模、业务和服务特点、认证准备情况、是否需要聘请专家等。

4.协商认证费用。

5.双方签定认证审核合同书。(三)审核前准备阶段

1.审核策划。认证机构接受申请后,由项目管理人员对审核工作进行策划,确定认证审核范围,确定审核和现场审核的可行性,形成策划记录,包括认证风险评估、认证审核时间安排、审核组人数及工作时间测算等,根据拟认证机关规模,主要是体系覆盖人数和服务复杂程度确定审核工作时间,确定审核组组成,安排组长和专业人员,必要时可邀请熟悉申请方业务特点的技术专家协助审核。

2.审查受审方提供的资料。在认证审核正式进行现场审核前,机关要做好两个方面的准备工作。一方面是内部完善管理体系,准备管理活动能有效控制的证明文件或资料;另一方面是向认证审核机构提供体系运行的有关文件,如管理方针、管理目标和相关程序文件等,以备认证机构作文件审核之用。审核小组对受审方提供的管理手册等管理体系文件进行审查,了解受审方建立的管理体系是否满足管理体系标准的要求,并初步确定审核的范围和删减的合理性。体系文件的审核方法和要求详见第三章第六节。

3.编制审核计划。审核计划是对审核活动的具体安排,由审核组长负责编制,审核机构批准确认,一般在审核前10—30天左右通知受审核方,使其有充分时间按审核计划要求做好安排。编制审核计划包括:

——确定审核计划内容,包括:审核的目的和范围,审核依据的标准,审核涉及到的部门、人员和场所,审核组成员,审核日程安排,保密事项和要求等;

——确定审核的路线设计;

——审核员准备工作文件。(四)现场审核阶段

1.首次会议。首次会议由审核组长主持,审核组全体成员、受审核方领导及有关人员参加。其作用和内容是:重申审核的目的和范围,介绍审核的程序和方法。

2.现场检查。严格意义上的现场审核是从现场检查开始的。现场检查的主要目的是验证受审单位管理体系的有效性。当然在现场检查时并不排除对管理体系文件的进一步审查。在现场检查时应注意收集证据,要从适用性和有效性两个方面取证。适用性取证是要取得机关建立的管理体系是否适应机关工作实际和管理需求的证据,取证文件主要包括管理方针、管理目标、管理手册和程序文件等;有效性取证是要取得管理体系运行结果是否达到预期目标的证据,用以证实受审方是否按管理体系文件的规定贯彻执行,执行中发生的偏离标准的情况是否得到及时纠正,服务质量是否达到规定要求等,主要证据包括体系运行中的各种工作记录等。具体证据详见第二章第二至六节的各部分相应内容。具体而言,现场检查和审核至少覆盖以下方面:

——与管理体系标准或其他规范性文件的所有要求的符合情况及证据;

——依据关键绩效目标和指标,对绩效进行的监视、测量、报告和评审;

——机关的管理体系和绩效中与遵守法律有关的方面;

——机关过程的运作控制情况;

——内审和管理评审情况;

——针对机关管理方针的管理职责情况;

——规范性要求、方针、绩效目标和指标、适用的法律法规要求、职责、人员能力、运作、程序、绩效数据和内审发现及结论之间的联系。

3.对现场检查情况及其证据进行分析。包括对所收集到的证据进行分析、整理,以确定哪些是严重不符合项,哪些是有待进一步证实或舍弃的不符合项,哪些是偶然、孤立的不符合项,哪些是审核过程中已经纠正的不符合项等等。

4.编写不符合项报告。不符合包括两种情况:一种是未能满足管理体系标准的一项或多项要求,如机关未进行内审或管理评审、机关缺失管理体系运行所需的资源或工作环境,或者机关删减了必要的条款等。一种是使人对机关管理体系实现预期结果的能力产生重大怀疑的情况,如管理方针、管理目标不合理;机关服务监测信息不全;不合格失控;纠正措施、预防措施无效;关键岗位人员培训的有效性得不到验证;关键过程失控;监视和测量装置失控等。不符合项报告应包括:产生不符合项的原因分析、有关不符合项事实的描述、不符合项所对应的标准条款、不符合项的性质等。

5.审核组内部会议。在全部检查完后应召开审核组内部会议。会议内容是:审核不符合项报告,判定管理体系的有效性,为末次会议做准备。

6.末次会议。在审核报告编制之前,审核组应与受审核方领导开会。会议由审核组长主持。主要内容有:报告不符合项,审核组对管理体系审核的结论,阐述编制审核报告的原则和思路,征求对审核组的意见等。(五)审核后工作阶段

1.整改。在规定时间内,受审方对审核小组所提出的问题进行整改,完毕后,请审核小组进行复查。

2.提交审核报告。审核组长向认证机构提交审核报告。审核报告包括下列内容:报告的唯一性标识(编号);受审核方的名称、地点、审核日期;目的与范围;依据性文件;审核组成员;审核计划(作为附件);对不符合项的说明(不符合项报告作为附件);总结和建议等。审核报告在最后总结中应明确给出下述结论:

——提出主要问题以及薄弱环节的部门和环节;

——未发现问题的部门和好的方面;

——针对审核目的明确给出结论意见:如管理体系符合准则要求,运行有效,建议批准认证;或管理体系符合准则要求,运行基本有效,建议批准认证,要求在一个月内针对需改进的方面制定措施计划,实施改进,下次监督时确认改进的有效性;或审核中发现的不符合对体系运行有一定影响,要求在某年某月某日之前针对审核中发现的不符合采取纠正措施,并验证有效后通知审核组异地(现场)确认,审核组根据确认结果再做是否推荐认证的结论,逾期须重新进行审核;或管理体系不满足标准要求,不推荐认证。

3.认证决定。认证机构对审核组提交的全部审核文件(包括申请书及附件、合同评审、合同、审核报告、不符合报告、审核计划及全部审核记录等)进行全面的审查。经审查,若批准通过认证,则认证机构予以颁发认证证书。认证证书一般包括:证书号,认证机关的名称、地址,所认证管理体系覆盖的服务范围,评价依据的管理体系标准,颁发证书的机构、签发人和日期。经审查,若需改进后方可批准通过认证,则由认证机构书面通知审核组长,要求审核组长对机关采取纠正(纠正措施),证明确实达到了规定的条件后,方可批准认证,并颁发证书。经审查,若决定不予批准认证,则由认证机构书面通知申请方,并说明未予通过认证的理由。获证机关可以在行政管理服务活动中,按规定使用认证证书和标志。

4.认证后的监督管理。认证有效期一般为3年。在有效期内,认证机构应对认证机关实施监督管理,其内容包括:供方通报、监督审核、认证暂停、认证撤销、再认证等。

——供方通报。认证合格的机关管理体系在运行中出现以下较大变化的情况时,机关需及时向认证机构通报:管理手册已作重大调整或修改;管理体系覆盖的服务结构发生了重大变化;机关负责人或体系管理者代表发生变动;管理体系覆盖的服务发生了重大管理事故。认证机构在接到供方的上述通报后,将视情况采取必要的监督检查措施。

——监督审核。监督审核是指认证机构对认证合格的机关管理体系的维持情况进行的监督性现场检查,包括定期和不定期监督检查。定期监督审核每年至少进行一次,通常为每半年或每一年一次,不定期监督审核视需要临时安排。重点审核以下内容:上次审核时发现问题的纠正情况;管理体系是否发生变化及这些变化对管理体系有效性可能产生的影响;管理体系中关键项目的执行情况等。

——认证暂停。认证暂停是认证机构对认证合格机关管理体系发生不符合认证要求的情况时采取的警告措施。在认证暂停期间,机关不得使用管理体系认证证书进行宣传。认证暂停由认证机构书面通知获证机关,同时也指明取消暂停的条件。发生以下情况时,认证机构将做出认证暂停的决定:到期没有监督的认证项目;监督检查中发现机关管理体系存在不符合有关要求的情况,但尚不需要立即撤销认证;机关不正确使用证书、标志,但又未采取使认证机构满意的补救措施。

——认证撤销。认证撤销是指认证机构撤销对机关管理体系符合相应管理体系标准的合格证明。认证撤销由认证机构书面通知机关,并撤销认证,收回证书,停止机关使用认证标志。发生以下情况时,认证机构将做出撤销认证的决定:认证机构发出认证暂停通知后,机关未在规定的期限内采取纠正措施并达到规定的条件;监督检查中发现机关管理体系存在严重不符合有关要求的情况;认证要求发生变更时,机关不愿或不能确保符合新的要求;机关不按规定向认证机构交纳费用。机关对撤销认证不满时,可向认证机构提出申诉。

——再认证。在认证证书有效期满前三个月,如果机关愿意继续延续认证资格时,可向认证机构提出再认证的申请。认证机构按照再认证程序进行认证,原则上与初次认证相同,但由于连续性监督的因素,在具体的过程中将较初次认证在审核工作时间要求上有所减少。

第四节 ISO9000族质量管理体系标准概况

ISO9000族质量管理体系标准是由ISO/TC176(国际标准化组织质量管理和质量保证技术委员会)制定发布的一系列关于质量管理的正式国际标准、技术规范、技术报告、手册和网络文件的统称。本节简要介绍质量管理的发展历程、质量管理体系标准的产生和发展、ISO9000族标准的构成以及标准在机关标准化管理及认证中的应用情况,为第二章“基于ISO9001标准的机关标准化管理要求”做好必要的铺垫。

一、质量管理的发展历程

根据GB/T 19000—2008标准的定义,质量是一组固有特性满足要求的程度。所谓“特性”就是特有的、能够与其他的对象区分开的性质,“固有的”(其反义是“赋予的”)是指本来就有的,尤其是那种永久的特性。就一般硬件产品而言,特性通常包括安全性、可靠性、耐用性、可维护性、可维修性等;就行政管理服务而言,特性通常包括科学性、公正性、公开性、准时性、保密性等。质量便是这组固有的特性满足要求的程度,满足要求的程度越高,质量就越好。质量管理则是在质量方面指挥和控制组织的协调的活动,通常包括质量方针和质量目标,以及质量策划、质量控制、质量保证和质量改进等。一般来说,组织中的人员为了有关质量方面的事宜所开展的一系列活动就是质量管理,而质量管理体系是指在质量方面指挥和控制组织的管理体系,即为实现质量方针和质量目标所规定的一组相关的对过程的控制要求。

20世纪,人类跨入了以“加工机械化、经营规模化、资本垄断化”为特征的工业化时代,在过去的整整一个世纪中,质量管理的发展,大致经历了三个阶段:(一)质量检验阶段

20世纪初,人们对质量管理的理解还只限于质量的检验,质量检验所使用的手段是各种检测设备和仪表,方式是严格把关,进行百分之百的检验。其间,美国出现了以泰罗为代表的“科学管理运动”。“科学管理”提出了在人员中进行科学分工的要求,并将计划职能与执行职能分开,中间增加一个检验环节,以便监督、检查对计划、设计、产品标准等项目的贯彻执行。也就是说,计划设计、生产操作、检查监督各有专人负责,从而产生了一支专职检查队伍,构成了一个专职的检查部门,这样,质量检验机构就被独立出来了。起初,人们非常强调工长在保证质量方面的作用,将质量管理的责任由操作者转移到工长,故被人称为“工长的质量管理”。后来,这一职能又由工长转移到专职检验人员,由专职检验部门实施质量检验,称为“检验员的质量管理”。

质量检验是在成品中挑出废品,以保证出厂产品质量。但这种事后检验把关,无法在生产过程中起到预防、控制的作用。废品已成事实,很难补救,且百分之百的检验,增加检验费用,而随着生产规模进一步扩大,在大批量生产的情况下,其弊端就日益突显出来。(二)统计质量控制阶段

这一阶段的特征是数理统计方法与质量管理的结合。一些著名统计学家和质量管理专家注意到质量检验的问题,尝试运用数理统计学的原理来解决,使质量检验既经济又准确。1924年,美国的休哈特提出了控制和预防缺陷的概念,并成功地创造了“控制图”,把数理统计方法引入到质量管理中,使质量管理推进到新阶段。第二次世界大战开始以后,统计质量管理得到了广泛应用。这时由于战争的需要,美国军工生产急剧发展,尽管大量增加检验人员,产品积压待检的情况仍日趋严重,有时又不得不进行无科学根据的检查,结果不仅废品损失惊人,而且在战场上经常发生武器弹药的质量事故,比如炮弹炸膛事件等等,对士气产生极坏的影响。在这种情况下,美国军政部门随即组织一批专家和工程技术人员,于1941—1942年间先后制定并发布了Z1.1《质量管理指南》、Z1.2《数据分析用控制图》、Z1.3《生产过程中质量管理控制图法》,强制生产武器弹药的厂商推行,并收到了显著效果。从此,统计质量管理的方法才得到很多厂商的应用,统计质量管理的效果也得到了广泛的承认。

二次世界大战结束后,美国许多企业扩大了生产规模,除原来生产军火的工厂继续推行质量管理的统计方法以外,许多民用工业也纷纷采用这一方法,美国以外的许多国家,如加拿大、法国、德国、意大利、墨西哥、日本也都陆续推行了统计质量管理,并取得了成效。但是,统计质量管理也存在着缺陷,它过分强调质量控制的统计方法,使人们误认为“质量管理就是统计方法”,“质量管理是统计专家的事”,令多数人感到高不可攀、望而生畏。同时,它对质量的控制和管理只局限于制造和检验部门,忽视了其他部门的工作对质量的影响。这样,就不能充分发挥各个部门和广大员工的积极性,制约了它的推广和运用。这些问题的解决,又把质量管理推进到一个新的阶段。(三)全面质量管理阶段

上世纪50年代以来,生产力迅速发展,科学技术日新月异,出现了很多新情况。主要有以下几个方面:

——科学技术和工业生产的发展,对质量要求越来越高。50年代以来,火箭、宇宙飞船、人造卫星等大型、精密、复杂的产品出现,对产品的安全性、可靠性、经济性等要求越来越高,质量问题就更为突出。要求人们运用“系统工程”的概念,把质量问题作为一个有机整体加以综合分析研究,实施全员、全过程、全企业的管理。

——60年代在管理理论上出现了“行为科学论”,主张改善人际关系,调动人的积极性,突出“重视人的因素”,注意人在管理中的作用。

——随着市场竞争,尤其国际市场竞争的加剧,各国企业都很重视“产品责任”和“质量保证”问题,加强内部质量管理,确保生产的产品使用安全、可靠。

由于上述情况的出现,显然仅仅依靠质量检验和运用统计方法已难以保证和提高产品质量,于是,“全面质量管理”的理论逐步形成。最早提出全面质量管理概念的是美国通用电气公司质量经理阿曼德·费根堡姆。1961年,他发表了一本著作《全面质量管理》,该书强调执行质量职能是公司全体人员的责任,他提出:“全面质量管理是为了能够在最经济的水平上并考虑到充分满足用户要求的条件下进行市场研究、设计、生产和服务,把企业各部门的研制质量、维持质量和提高质量活动构成为一体的有效体系”。60年代以来,费根堡姆的全面质量管理概念逐步被世界各国所接受,在运用时各有所长,在日本叫全公司的质量管理(CWQC)。我国自1978年推行全面质量管理(简称TQC)以来,在实践上、理论上都有所发展,也有待于进一步探索、总结、提高。

综上所述,随着生产力和科学技术的发展,质量管理的理论日趋完善,更具科学性和实用性。各国在运用“质量管理”理论时,都各有所长。而随着国际贸易的发展,产品的生产销售已打破国界,不同民族、不同国家有不同的社会历史背景,质量的观点也不一样,这往往会形成国际贸易的障碍或鸿沟,需要在质量上有共同的语言和共同的准则。

二、质量管理体系标准的产生与发展

国外质量保证标准最早是从美国的军用标准开始发展起来的。美国军方在采购武器装备时,发现由于现代技术的发展,复杂程度的提高,众多产品的性能指标仅仅靠最终检验是反映不出来的,于是上世纪50年代美国军方便想出了一种办法,即在合同中除提出产品技术要求外,还要提出“质量保证要求”,作为正式合同的一个组成部分。制定了两个相应的美国军用标准:一个是MIL Q 9858A 1963《质量大纲要求》,一个是MIL I 45208A 1963《检验系统要求》。这两个军用标准,1959年首次提出,1963年作了修改,成为了最早的质量保证标准。随后美国标准化协会(ANSI)和美国机械工程师协会(ASME)分别发布了一系列有关原子能发电和压力容器生产方面的质量保证标准。

我国也在1986年制定了相应的法规《核电厂质量保证安全规定》等,在军用采购标准化的影响下,质量保证要求逐步推广到普通的民用工业。世界上许多工业发达国家,为了提高产品质量,先后制定和发展了质量管理和质量保证标准。1979年英国制定了一套质量保证标准,就是BS 5750,由于英国是ISO质量保证标准的主要起草国,因此ISO9000系列标准大量参照了BS 5750。

由于各国实施的标准互不一致,给国际贸易带来了障碍,为了消除这种“贸易技术壁垒”,国际标准化组织(ISO)于1979年成立了质量管理和质量保证技术委员会(TC176),负责制定质量管理和质量保证标准。1986年ISO发布了ISO8402《质量术语》,1987年发布了ISO9000《质量管理和质量保证标准选择和使用指南》、ISO9001《质量体系设计开发、生产、安装和服务的质量保证模式》、ISO9002《质量体系生产和安装的质量保证模式》、ISO9003《质量体系最终检验和试验的质量保证模式》、ISO9004《质量管理和质量体系要素指南》等6项标准,通称为ISO9000系列标准。

1990年,ISO/TC176决定对1987版的ISO9000系列标准分两个阶段修订,1994年经过修订发布了1994版的ISO9000族标准。经过第二阶段的彻底修订,2000年发布了2000版ISO9000标准。2000版ISO9000族标准提出了八项质量管理原则,使质量管理体系更加适合不同规模和各种类型组织的需要。

2005年9月15日,ISO发布了ISO9000:2005《质量管理体系 基础和术语》新版标准,对ISO9000:2000进一步完善,新版标准中增加了一些新的定义,扩大或增加了说明性的注释,使一些术语的文字描述更加简洁合理,术语间逻辑关系更加清晰。2004年,ISO/TC176各成员国对ISO9001:2000进行了系统评审,确定对ISO9001:2000进行修订。ISO于2008年11月15日正式发布了ISO9001:2008《质量管理体系 要求》,该标准已被等同采用为我国国家标准,标准编号为GB/T 19001—2008。

三、ISO9000族标准的现状和构成

ISO9000族标准是国际标准化组织(ISO)在1994年提出的概念,是指“由ISO/TC176(国际标准化组织质量管理和质量保证技术委员会)制定的所有国际标准。目前,ISO9000族标准已经扩充到包含27个标准和技术文件的标准”家族。根据ISO指南72《管理体系标准的论证和制定指南》中的规定,管理体系标准分为三类。

——A类,即管理体系要求标准。指向市场提供有关组织的管理体系的相关规范,以证明组织的管理体系是否符合内部和外部要求(如通过内部和外部各方予以评定)的标准。例如管理体系要求标准(规范)、专业管理体系要求标准。包括ISO9001:2008《质量管理体系 要求》等。

——B类,即管理体系指导标准。指通过对管理体系要求标准各要素提供附加指导或提供非同于管理体系要求标准的独立指导,以帮助组织实施和(或)完善管理体系的标准。例如关于使用管理体系要求标准的指导、关于建立管理体系的指导、关于改进和完善管理体系的指导、专业管理体系指导标准。包括ISO9004:2009《追求组织的持续成功质量管理方法》(已被等同采用为GB/T 19004—2011)、ISO10006:2003《质量管理体系项目质量管理指南》(已被等同采用为GB/T 19016—2005)等。

——C类,即管理体系相关标准。指就管理体系的特定部分提供详细信息或就管理体系的相关支持技术提供指导的标准。例如管理体系术语文件,评审、文件提供、培训、监督、测量绩效评价标准,标记和生命周期评定标准。包括ISO9000:2005《质量管理体系 基础与术语》、ISO/TR10013:2001《质量管理体系文件指南》(已被等同采用为GB/T 19023—2003)、ISO/TR10017:2003《GB/T 19001—2000的统计技术指南》(已被等同采用为GB/Z 19027—2005)、ISO19011:2002《质量和(或)环境管理体系审核指南》(已被等同采用为GB/T 19011—2003)等。

下面,我们结合机关标准化管理及认证实际,重点对最核心的两项标准进行简要介绍,便于读者在实际工作中使用和查找。

——ISO9000:2005《质量管理体系 基础和术语》。该标准已被等同采用为国家标准GB/T 19000—2008,系质量管理体系C类标准。该标准表述了构成ISO9000族标准主体内容的八项质量管理原则和质量管理体系的12项基础,并规定了质量管理体系共10个方面84个术语。标准提出的质量管理的八项原则,是ISO9000族质量管理体系标准的理论基础,为组织的领导者改进其质量管理提供了理论依据。该标准的主要内容在本书第一章和第二章中相关部分中进行了说明。

——ISO9001:2008《质量管理体系要求》。该标准已被等同采用为国家标准GB/T 19001—2008,系质量管理体系A类标准。该标准为各种类型、不同规模和提供不同产品的组织规定了质量管理体系的通用要求,以证实其具有稳定地提供满足顾客要求和适用的法律法规要求的产品的能力,并通过体系的有效应用,包括体系持续改进过程以及保证符合顾客要求和适用的法律法规要求,增强顾客满意。标准阐述了过程方法的概念,强调过程方法可以对诸多过程以及过程之间相互关系进行连续的控制;鼓励组织在建立、实施质量管理体系和改进其有效性时,采用过程方法;采用了以过程为基础的质量管理体系模式的结构,强调了解顾客要求作为管理体系的输入,通过质量管理体系全过程,提供满足顾客要求的产品,目的是增强顾客满意。该标准的全部内容已在本书第二章中进行了详细解释和说明。

四、质量管理体系标准在机关的实施和应用

ISO9000族系列标准的颁布,使各国的质量管理和质量保证活动统一在ISO9000系列标准的基础之上。标准总结了工业发达国家先进组织的质量管理的实践经验,统一了质量管理和质量保证的术语和概念,并对推动组织的质量管理,实现组织的质量目标,消除贸易壁垒,提高产品质量和顾客的满意程度等产生了积极的影响,得到了世界各国的认可和采用。到目前为止,它已被全世界150多个国家和地区等同采用为国家标准,并广泛用于工业、经济和政府的管理领域,有五十多个国家建立了质量管理体系认证制度。

随着全球工业化和经济技术高速发展,人民的生活水平和对政府机关的期望也越来越高。各国政府为了改变政府的运行方式,提高工作效率,纷纷在政府内部管理中采用ISO9000。欧美各国和澳大利亚等政府在政府行政管理机构中引入ISO9000,建立和实施了行政管理服务质量管理体系,开展了质量改进活动,用质量管理方法解决政府的低效率,改变政府的运行方式,提高了为纳税人服务的质量和效率。ISO9000族标准对我国政府部门的内部管理工作同样产生了积极的影响。据统计,截至2008年底,我国政府机关实施质量管理体系认证的达到1622家。承担各种职能的行政机关陆续导入ISO9000,通过应用科学、合理、有效的ISO9000管理理念,建立了完善的行政效能建设管理体系,为全面落实科学发展观,切实加强政府自身建设,转变政府职能,提高行政效能,努力建设服务型政府,构建和谐社会发挥了积极的作用,提高了为人民服务的质量和水平。

从机关管理实践看,目前我国机关标准化管理及认证工作主要是依据GB/T 19001—2008《质量管理体系 要求》进行的。依据GB/T 19001—2008进行管理和认证,虽然已经获得了普遍认可,但需要特别说明的是,GB/T 19001—2008还仅是符合性的合格质量水平标准,从更宽泛的质量管理体系方法以及就质量管理体系的持续有效性、效率和成熟度而言,不应把符合GB/T 1900l—2008标准作为机关标准化管理工作的最终目标。在机关标准化管理的不断改进过程中,应同时考虑利用GB/T 19004—2000《质量管理体系业绩改进指南》、GB/T 19004—2011《追求组织的持续成功质量管理方法》(注:GB/T 19004—2011新版标准是基于日本的国家标准形成的国际标准,与GB/T 19004—2000相比发生了脱胎换骨的变化,所以可以考虑同时采用两个版本的GB/T 19004标准)以及基于美国波多里奇国家质量奖模式的GB/T 19580—2004《卓越绩效评价准则》等优秀和卓越的质量管理模式,来进一步不断提升机关标准化管理的整体有效性、效率和成熟度。

另外,可以将绩效管理模式整合、嵌入到机关标准化管理体系中,与机关标准化管理体系中的质量目标管理模块、监视测量模块等进行有机整合。机关标准化管理体系是绩效管理的基础平台和支撑载体,绩效管理中的目标管理则是标准化管理体系中的点睛之笔。

同时,应结合机关实际,注意ISO9000族标准中相关支持性标准的应用,尤其是GB/Z 19034—2008《质量管理体系地方政府应用GB/T 19001—2000指南》、GB/Z 19027—2005《GB/T 19001—2000的统计技术指南》、GB/T 19010—2009《质量管理 顾客满意 组织行为规范指南》、GB/T 19012—2008《质量管理 顾客满意 组织投诉处理指南》、GB/T 19013—2009《质量管理 顾客满意 组织外部争议解决指南》、GB/T 27907—2011《质量管理 顾客满意 监视和测量指南》等标准在机关标准化管理中的实施和应用。

第二章 基于ISO9001标准的机关标准化管理要求

本章首先提出了机关标准化管理体系的概念。在此基础上,基于ISO9001标准,着重对机关标准化管理体系的要求进行系阐述。GB/T 19001—2008标准(等同采用ISO9001标准转化来)只给出了组织运行管理体系应满足的最基本要求,但并未定满足这些要求的方法、途径和措施。本章试图在相关机关标化管理实践的基础上,结合机关管理特点,力所能及地给出满标准化管理体系要求的方法、途径和措施,并结合机关管理认的需要,对GB/T 19001—2008标准的每个条款要求提出具体的施证据,以便推动GB/T 19001—2008标准在机关更好地理解、用和认证。

第一节 机关标准化管理体系的提出

在上述机关标准化管理相关概念的基础上,本节基于现有机关管理体系和管理标准的多样性以及标准化管理的融合性,提出机关标准化管理体系的概念,并就机关标准化管理体系与机关其他管理体系的关系及其特征进行说明,为本章其他各节的展开奠定概念和理论基础。

一、机关标准化管理体系的概念

机关标准化管理体系,是机关多个管理体系一体化整合管理的再扩展、再提升。该体系的特点在于通过标准化融合机关适用的管理体系,是机关为充分发挥自身整体效能,将机关所有资源和活动按照过程方法重新整合成一体的一种管理体系模式。其定义可概括为:以控制论、系统论、信息论为指导,全面吸收和广泛应用ISO 9000族、ISO 14000族、OHSAS 18000族等系列标准的管理理念、原则和方法,从机关全局角度和系统目标出发,将机关全部活动和相关资源作为过程进行控制,将相互关联的过程或过程网络作为体系来管理,在充分识别机关适用的法律法规、管理性标准及其他要求、分析比较不同体系标准特定要素、确定机关工作所有管理过程和相互作用、优化配置管理资源的基础上,通过吸收整合、总结提炼、丰富扩展,形成以过程为基础、以机关为整体的管理体系,并通过文件化形式予以体现,用以规定和指导机关过程或体系的实施、保持和持续改进。

该体系要求覆盖机关管理各个方面,做到“横向到边、纵向到底”,用一套制度支持全方位管理,既能满足多个体系标准认证要求,又能促进各项管理职能有机融合,形成集合协同优势,充分利用有限资源,建立自我完善的运行机制,提高机关整体管理的效率和效果,实现机关的管理方针和目标。

二、机关标准化管理体系与其他管理体系的关系

机关标准化管理体系,是机关多个管理体系一体化整合管理的再扩展、再提升。标准化管理体系是融合其他管理体系一致性因素的基础,其他管理体系作为其主题出现,共同构成完整的标准化管理体系。其关系如图9所示。

机关标准化管理体系能够作为融合机关多个管理体系的基础,源于相关管理体系在以下方面存在一致性。

1.管理体系建立的原理一致。

——系统论、控制(过程控制)论是几种管理体系共同的理论基础;图9 标准化管理体系与其他管理体系的关系

——几种体系的适用范围和目的对象不同,但均是通过过程模式,管理与控制体系的全过程,控制模式是相同的;

——每个体系都强调预防为主,发挥预防功能是它们的共同特点;

——在对要素管理方面,都从注重技术解决发展到技术解决与管理职责解决并重;

——几种体系都适用PDCA循环;

——几种管理体系标准都鼓励与其他管理体系相融合,国际标准化组织(ISO)在制定ISO9000族标准和ISO14000族标准时就预留了接口,OHSAS18000族标准的制定也考虑了与ISO9000族和ISO14000族标准的兼容性。

2.管理体系具备众多相同要素。

——都要求建立文件化的体系并对文件进行控制;

——都要求明确管理职责和权限;

——都要求制定相关管理方针;

——都要求在相关的职能和层次上建立目标和指标,并通过具体的方案加以实施;

——都强调要遵守相关的法律和法规;

——都强调持续的体系改进;

——都要求对不符合进行控制;

——都要求进行内部审核和管理评审;

——都非常重视建立纠正和预防措施;

——都强调培训的重要性,不断提高员工的意识和能力;

——都要求对记录进行控制;

——都要求在管理层中指定一名管理者代表。

三、机关标准化管理体系的特点

作为机关多个管理体系融合的基础和产物,机关标准化管理体系除具备管理体系自身的特点之外,还具备以下特点。

——创新性。该体系能将单一的管理体系塑造为“多标”一体化体系,扩展为全面吸收和运用各相关管理标准特别要素的包含机关各项管理在内的整体体系。

——全面性。该体系要求涵盖机关管理的方方面面,做到“横向到边、纵向到底”,是机关各个专项管理相互影响、相互作用的组合体,能够以一套文本支持外部多个体系标准的认证需要,同时,该管理体系也能够满足各种外部(包括上级部门)检查、评价的需要。

——兼容性。机关标准化管理体系本身就是兼容的结果,有较强的兼容性。该体系注重吸收ISO 9000族标准的管理理念、思想和方法,对机关各项管理的共性要求作出规范,强调机关整体管理统一性,并不排斥某项管理的特殊的、具体的要求。管理创新是机关永恒的主题,是对该体系的进一步完善,也是对体系持续改进的原则要求。

第二节 机关标准化管理体系总要求

在上节提出机关标准化管理体系概念的基础上,从本节开始,《指南》基于ISO9001标准,对机关建立、实施、保持和持续改进标准化管理体系的要求、方法、途径、措施及实施证据进行详细阐述。本节基于GB/T 19001—2008标准第四章的具体要求,旨在提出机关标准化管理体系的总要求和文件要求,明确机关进行标准化管理活动的总体思路、方法和文件管理模式。

一、总要求

GB/T 19001—2008《质量管理体系 要求》直接等同采用ISO9001标准转化而来,是GB/T 19000族质量管理体系的核心标准。机关采用GB/T 19001—2008标准开展标准化管理活动,旨在证实本单位有能力稳定地提供满足人民群众要求和适用的法律法规要求的行政管理服务。按GB/T 19001标准建立、实施、保持和改进标准化管理体系,是机关的一项战略性决策。

GB/T 19001—2008标准鼓励在建立、实施、保持管理体系以及改进其有效性时采用过程方法。这种以过程为基础的管理体系模式,与机关现有的以职能为基础的管理体系模式不尽相同。机关要建立符合GB/T 19001—2008标准的管理体系,领导层应转变观念,务必理解、认识和运用好过程方法。

机关一旦决定采用GB/T 19001—2008标准开展标准化管理活动,就应按照标准要求建立管理体系,将其形成文件,实施和保持标准化管理体系并持续改进其有效性。其总体思路和基本步骤是:

1.确定机关标准化管理体系所需的全部过程及其在机关的应用。这些过程包括与管理活动,资源提供,行政管理服务实现,测量、分析和改进有关的过程及子过程:与管理活动有关的如体系策划过程、资源配置过程和内部沟通过程等;与资源提供有关的如人力资源管理过程、基础设施管理过程和工作环境管理过程等;与服务实现有关的如机关依法履职的各业务管理过程等;与测量、分析和改进有关的如内部审核过程、数据分析过程等。要识别这些过程的输入、输出分别是什么,所需开展的活动是什么,活动依据是什么,应投入哪些资源,相关方是谁,过程的服务对象是谁,这些服务对象的要求是什么,以及如何对过程进行监视和测量等。机关管理体系所需的任何过程不能被遗漏。

2.确定这些过程之间的顺序和相互作用。在确定过程的基础上,明确各过程如何按顺序执行和互相作用,确定并建立对过程网络和相互作用的描述。理清过程之间的顺序,就是要确定过程之间输入、输出的流程关系,通常一个过程的输出将直接成为下一个过程的输入,如行政监督的结果将作为行政执法的依据;确定过程的相互作用就是要确定过程之间的接口关系,明确过程之间的互相影响。机关应考虑每个过程的服务对象、每个过程的输入和输出、过程之间的相互作用、过程接口及特性、相互作用的过程的时间安排和顺序、过程顺序的有效性和效率等,可以使用诸如模块图、流程图等方法和工具来帮助确定这些过程及其子过程的顺序和相互作用。

3.确定所需的准则和方法,以确保这些过程的运行和控制有效。过程准则,即过程应符合的要求或过程标准,它明确了过程预期应达到的结果;过程方法,即如何控制过程的规定或程序。为使过程能够受控并达到预期的目标或结果,可以通过制定各种类型的体系文件(或根据实际确定非文件化的规定),对过程的输入、输出及开展的活动和投入的资源做出明确规定,对过程的监视、测量和分析做出适宜的安排。

4.确保可以获得必要的资源和信息,以支持这些过程的运行和监视。为确保这些过程的运行和监视,机关要考虑需要哪些资源(如人力资源、基础设施、工作环境、材料、财务资源等),如何提供,如何收集信息,如何反馈,如何通过对信息的判定实现对过程的监视,例如,要了解行政和服务措施是否合法、及时、准确,工作人员服务态度如何,可通过定期收集人民群众意见,内部工作检查的监视测量方式来获取相关信息。

5.监视、测量(适用时)和分析这些过程。机关应按策划的安排实施全部的过程,包括对过程的监视、测量和分析。应对从监视和测量中获得的过程数据进行分析,必要时使用统计技术方法,以确认过程的有效性、效率以及是否需要纠正措施,并根据过程信息的分析结果来识别改进的机会。

6.实施必要的措施,以实现所策划的结果和对这些过程的持续改进。针对上述监视、测量和分析的结果,采取措施防止发生偏差和问题,或消除已经出现的偏差和问题的原因,防止同类偏差和问题再次发生,从而增强过程实现预期目标的能力,实现管理体系的持续改进。

上述步骤体现了过程方法、管理的系统方法等管理原则和PDCA循环控制的模式,其中1—3为计划,4为实施,5为检查,6为处置。

需要注意的是,服务外包过程是为了机关管理体系的需要,由机关选择、由外部方实施的服务过程,虽由外部组织实施,但这些过程是机关管理体系的一部分,对机关行政管理服务产生影响,所以服务外包不能免除机关满足服务对象和法律法规要求应承担的责任。机关应对服务外包过程进行识别和控制,根据各外包过程对机关行政管理服务效能影响程度、现有控制方式以及自身控制能力,采取适宜的方式,确保对外包服务的控制。

本部分要求的实施证据包括机关标准化管理体系策划记录和对外包过程的识别和控制等。

二、文件要求(一)总则

文件指信息及其承载媒介,用于沟通信息、统一行动、指导过程的文件和用于过程及结果证实的记录都是文件。媒介可以是纸张,磁性的、电子的、光学的计算机盘片,照片或标准样品,或它们的组合。对机关标准化管理体系而言,文件即所谓的“标准”,它能够进行标准化管理信息的交流和沟通,为计划、过程和过程的结果提供证据,能够传播和保护机关管理经验,实现知识共享。机关标准化管理体系文件具体包括:

——形成文件的管理方针和管理目标;

——管理手册;

——GB/T 19001—2008标准明确要求的6个程序文件(即文件控制、记录控制、内部审核、不合格服务控制、纠正措施、预防措施等管理性过程程序)和21处质量记录;

——机关确定的为确保其管理体系各过程有效策划、运行和控制所需的文件和记录。从文件类型上包括程序文件、岗位工作指导书、管理制度、行政公文和相关记录等,也包括机关外来文件。外来文件指来自机关外部的文件,如与机关行政管理服务有关的法律法规、规章条例、国家(行业、地方)标准、规范性文件及其他要求文件等。

机关标准化管理体系文件编制应适合机关部门的特点,采用灵活多样的方式,可以考虑编制各类文件,如质量计划(表述管理体系如何应用于特定服务、项目、合同的文件)、程序文件(含有程序的文件)、规范(阐明要求的文件)、指南(阐明推荐的方法或建议的文件)等。不能因标准没有要求就认为其他方面可不编写文件,同时也不要将文件过分复杂化。

机关标准化管理体系文件的类型、数量和详略程度取决于下列因素:

——机关的规模(通常由人数和内设机构决定)和类型;

——过程及其相互作用的复杂程度;

——工作人员的能力(如人员接受培训的多少、文化程度的高低、业务的熟练程度和经验的丰富与否)。工作人员能力较高时,可以减少对详细文件的需求。

本部分要求的实施证据包括机关全部标准化管理体系文件。(二)管理手册

管理手册是规定机关标准化管理体系、向机关内部和外部提供关于管理体系符合性信息的文件。管理手册用于描述管理体系的诸多要素,包括为实现机关管理方针和管理目标,对管理职责的相关活动、资源管理、服务实现过程的控制、测量和分析活动、改进活动等诸方面的要求。

管理手册是机关内部实施标准化管理体系的纲领性文件,也可以向机关外部提供,以表明其在管理体系方面的责任。管理手册的结构、详略程度和格式编排与机关的类型、规模、服务或过程的复杂程度以及机关的文化和风格有关。机关应编制管理手册,并实施和保持管理手册所规定的管理体系要求。管理手册的内容应包括:

1.机关管理体系的范围。包括所覆盖的服务、过程(活动)、部门(机构)和场所等范围的描述,如果存在删减则须说明已被删减的GB/T 19001—2008标准要求,包括任何删减的细节(只限标准第七章的条款)和这种删减的合理性。机关可以现实而灵活地确定体系的实施范围,既可以在整个机关范围内,也可在其特定的运行部门或活动中实施。在确定机关标准化管理体系的实施范围时,机关宜谨慎从事,不宜试图限制其范围,将机关履行职能所需要的、或可能影响服务质量和满足法律法规要求的某一业务或活动排除在标准化管理体系之外,使其得不到规范化管理。

2.为机关管理体系编制的程序文件(或通过引用的方式提及)。这些程序包括机关履行职能所适用的法律法规所要求的形成文件的程序、证明机关过程(包括外包过程)透明度所需要的形成文件的程序等。程序文件可以全部纳入管理手册,也可以在管理手册中只简要说明原则要求并对其引用,是否纳入管理手册可根据机关规模的大小和过程的繁简程度确定。

3.明确管理体系各过程的流程关系和相互作用。可以用过程图、流程框图、对照表等方式表示,也可以用文字描述,重点是表述清楚管理体系诸过程的关系和接口职责、因输入和输出关系而构成的过程网络、过程相互间对对方的要求等。

除了以上三项内容,管理手册还可以包括以下内容,如机关的简要描述、机关标准化管理体系的主要特点、管理方针和管理目标(可以列入手册,也可以单独发布)、机关管理职责和权限说明(如组织结构图、岗位说明书等)、管理手册的管理规定等。管理手册编制不应拘泥于形式,编写的方式、详略程度要结合机关的实际情况,对管理体系信息的描述应与实际相符合,体现机关行政管理服务和过程的特点,适当体现机关为满足GB/T 19001—2008标准要求采取的方法、措施和途径。另外,标准特别强调了对外包过程的控制,为此对影响机关服务的外包过程也应进行分析,考虑外包过程对机关提供优质服务能力的潜在影响以及机关对外包过程的分担程度和实现控制的能力,最终确定对外包过程控制的类型和程度,并在管理手册中予以规定。

本部分要求的实施证据是经批准发布的符合标准要求的管理手册。(三)文件控制

文件控制是指通过对文件编制、评审、批准、发放、使用、更改、再次批准、标识、回收和作废等全过程活动的管理,确保与机关管理体系运行有关的各场所都能够便捷地使用适宜的文件。记录是一种特殊类型的文件,这种特殊性表现在当记录尚未填写时,一张空白的表格仍属一般的文件,一旦填写完毕就起到了提供所完成活动证据的作用,这时就转变为记录的范畴。

机关应编制文件控制程序文件,对下列控制要求作出规定:

——文件在发布前应得到批准,以确保其适宜性和充分性,文件的制定应当符合相关法律法规、规章、规范性文件、标准的要求,机关制定重大或关系服务对象切身利益的规范性文件,应采取听证会、论证会等方式听取社会各方意见。

——根据机关需要,或当内外部环境(如相关法律法规、组织机构、工作流程、管理体系标准等)发生变化等必要情况下,应对文件进行评审,并确定其是否需要更新,若要修改文件须经再次批准。

——应采用适当的方法能够识别文件的更改和现行的修订状态,如编制并发布表明文件名称、编号和现行修订状态的控制清单,在文件上作出状态标识等。

——应根据工作需要对相关文件进行及时发放和更新,以确保各层次工作人员都能在使用时得到适用文件的有效版本。

——文件在使用中应妥善保护、清晰可辨、易于识别,如对文件进行编号,便于实现对文件的快速查找等。

——应对所确定的策划和运行标准化管理体系所需的外来文件进行控制,即与机关管理体系相关的外来文件要明确收集、分发、跟踪落实的责任部门或人员,识别其适用性及发放范围,并标识其有效的版本及修订状态。

——各类作废文件应从发放和使用场所收回,如因故要保留作废文件时,应对这些文件进行适当的标识,防止误用,对文件的处置要符合相关规定,如保密文件的处置等。

——管理体系文件的归档管理应符合国家和上级主管部门的规定和要求。机关的文件大多以公文形式出现,对公文的处理控制是文件控制的重要内容,必须制定公文处理的规定文件。公文处理包括公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等,对于公文的处理要按照《国家行政机关公文处理办法》和其他相关规定要求进行,必须严格执行国家保密法律、法规及其他有关规定,确保国家秘密的安全。实行网上办公的机关,还应对网上发布文件的控制和管理作出相关规定,特别要考虑网上文件的有效性控制和防病毒侵害等。

特别需要指出的是,信息化建设是推进机关标准化管理体系建设和文件管理的有效手段,有利于:

——实现对管理手册、程序文件、工作指导书、工作记录等文件制定、审批、发布、管理、查询、存档一系列活动的电子化、网络化管理;

——将体系文件转化为一系列的流程支撑体系,促进工作人员通过信息系统的指引完成岗位所要求的工作内容,通过信息化的流程来实现标准化管理体系的贯彻和落实;

——对业务过程中各工作人员、岗位操作的情况进行统计分析,通过数据分析为工作流程的持续改进提供辅助依据;

——建立员工交流沟通的平台,对于有价值的信息、思路(知识)能够实现信息的发布和共享。

适应当前的机关办公自动化要求,鼓励机关结合自身实际,利用机关网站、办公软件或开发新软件,将机关管理体系文件纳入机关办公自动化系统,更方便、准确、快捷地实现对管理体系文件(包括记录)的控制、使用和管理;鼓励机关在管理体系文件应用过程中,对文件包含适宜的流程性工作进行专门的软件开发和应用,从而推动机关管理体系文件得到更好的理解和使用,进一步提升机关标准化管理管理体系的适宜性和有效性。

本部分要求的实施证据包括机关文件控制程序文件和体系要求的文件等。(四)记录控制

记录是阐明所取得的结果或提供所完成活动证据的文件,机关管理体系记录的作用是为机关行政管理服务,为管理体系过程和管理体系符合要求及体系有效运行提供客观证据,为体系持续改进提供依据,能够实现重复性和可追溯性。机关的记录一般包括两类:一类是证明满足机关行政管理服务质量要求的记录,如各类申请、审批表、批复、卷宗、业务工作记录、业务规划计划等;一类是为体系运行的有效性和改进提供客观证据的记录,如文件收发记录、会议记录、人员培训记录、内部审核记录、管理评审记录(计划、报告)、供方评价记录、投诉记录、纠正和预防措施记录等。

GB/T 19001—2008标准中有21处提到了对记录的要求,机关还应根据服务及过程的实际保持其他必要的记录。可能的记录有:与行政管理服务有关要求的评审记录;会议笔录(如管理评审);内部审核报告;不合格服务详细说明(群众投诉);纠正和预防措施报告;关于供方的文件(如供方的评价及业绩记录);业务服务流程细节记录;监视和测量报告等。

记录作为活动及结果的记载和实施的证明,具有不可更改性,因此对记录的控制与文件控制不同。机关应编制记录控制程序文件,以控制记录的标识(可用版本、修改状态、编码、编号等方式)、填写(如填写要求、填写人签字要求等)、贮存(如环境要适宜)、保护(包括防护、保管、借阅和电子存储备份的要求)、检索(包括对编目、归档和查阅的规定)、保存期限(应根据法律法规要求和服务需求等决定保存期限)、保存部门、责任人和处置(包括最终如何销毁)所需的控制。机关有必要制定一些特殊规定,目的在于确保涉及到公众的个人信息和(或)其他种类的记录(如许可、扣押、豁免、处罚等)的保密性。记录应保持清新,易于识别和检索,如涉及行政相对人的资料和信息需要保密的,要执行有关保密规定。

本部分要求的实施证据包括机关记录控制程序文件及相应控制的结果。

第三节 管理职责

本节基于GB/T 19001—2008第五章的具体要求,旨在明确机关最高管理者在管理体系中应该履行的职责,以确保领导作用的充分发挥,是八项管理原则之一的“领导作用”的具体体现。最高管理者是指在最高层指挥和控制机关的一个人或一组人,即机关主要负责人或机关领导班子,管理职责可以大家共同承担,关键是职责要清楚,分工要明确。

一、管理承诺

机关最高管理者应承诺建立、实施管理体系,并持续改进其有效性,通过提供下列五方面客观证据,表明最高管理者践行承诺。

——向机关全体工作人员及时传达满足人民群众和法律法规要求的重要性,提高他们的公仆意识、服务意识、法治意识和质量意识。这种传达不能仅停留在会议传达、张贴标语和宣传上,而应通过对人民群众要求的识别、机关行政管理服务要求的评审、机关行政管理服务活动的运行等加以落实;

——制定机关管理方针,能够确保管理方针的制定落实;

——组织制定机关管理目标,并能进行分解,让机关每个部门每名工作人员都能为实现目标而努力;

——组织管理评审,对体系的适宜性、充分性、有效性作出评价,确定机关行政管理服务、体系过程、资源需求等方面保持和改进的内容,并予以实施,能够不断适应政策、法规、社会环境的变化,进一步实现管理的与时俱进;

——保证提供相关资源,如人力资源、设备设施等。

需要强调的是,采用GB/T 19001—2008标准是一项战略性决策,涉及机关与行政管理服务有关的各个部门、所有过程,关系机关全局和长远发展,需要最高管理者强有力的领导和推动。机关最高管理者应高度重视标准化管理活动,真正参与其中,认真履行职责,不能以管理者代表的工作或管理体系主管部门的工作来代替最高管理者的责任。

本部分要求的实施证据包括机关最高管理者履行管理承诺的各种记录,如机关各种管理性会议的报告等。

二、以人民群众为关注焦点

以顾客为关注焦点是八项质量管理原则的第一项原则。对机关而言,其狭义的顾客即是直接接受行政管理服务的对象,包括作为行政相对人的机关、企事业单位和个人等;广义的顾客则包括本级人民代表大会、党委、政府、上级机关、同级机关、下级机关、相关企事业单位以及广大的人民群众等。不同职能的机关顾客范围也不同,各有各明确的服务对象,但政府机关的性质决定了其履行行政管理服务的最终(包括直接的和间接的)服务对象是广大的人民群众。因此,为体现机关与其他类型组织的区别,在本书中将机关的顾客统称为人民群众,而在实践中不同机关则需结合各自职能和服务特点确定各自具体明确的顾客群体。作为人民政府职能部门,机关的存在和发展依存于人民群众的需求,机关最高管理者必须以增强人民群众满意为工作目标,以人民群众为关注焦点,以人民最关心、最直接、最现实的问题为关注焦点,切实树立服务经济社会发展、服务人民群众的意识。

机关最高管理者应关注、理解和识别人民群众明确的和隐含的要求、需求和期望,在此基础上制定管理方针和管理目标,并建立和实施旨在实现管理方针和管理目标的管理活动、资源管理、服务实现过程的控制、监视和测量活动、分析和改进活动,并通过体系的有效运行使人民群众的要求得以实现和满足。

本部分要求的实施应通过管理方针、目标,与人民群众有关的过程,群众满意测量等过程的结果加以证实。

三、管理方针

管理方针是机关最高管理者正式发布的机关标准化管理总宗旨和方向,是实施和改进管理体系的推动力,是评价体系有效性的基础。管理方针能为机关提供关注的焦点,形成全体干部职工的凝聚力,体现机关对外的服务承诺,争取人民群众的信任。机关最高管理者应确保管理方针满足下列要求:

——与机关总的宗旨和方针相适应,能够体现机关的工作性质、职能特点和指导思想,并与其他(如与反腐败、环境、社会责任、安全和透明度等方面有关的)方针以及上级机关(或政府)的方针保持一致。同时要切合机关工作实际,不能过于抽象空洞。

——包括对满足人民群众和法律法规要求及持续改进管理体系作出承诺,体现机关行政管理服务和过程的特性,体现服务质量的重要性。如机关管理方针要体现为人民服务的宗旨要求;体现贯彻国家有关方针政策和依法行政的要求;体现高效履职,服务经济社会发展的要求;体现改进工作作风、提高工作效能的要求;体现公正公开透明、廉洁行政的要求等。

——提供制定和评审管理目标的框架,即能够根据管理方针确定的原则和宗旨,制定具体可测量的管理目标。

——通过会议解读、内部宣传等方式,确保管理方针在机关内部得到沟通和理解,让全体干部职工真正理解管理方针的内涵,能够将方针与各自的工作联系起来,知道如何做才能为实现管理方针作出贡献。

——定期对管理方针进行持续适宜性方面的评审,必要时予以修订,保持其适宜性。

本部分要求的实施证据包括形成文件的管理方针、管理方针的批准及在适宜性方面得到评审的证据等。

四、策划

这里的策划指的是机关标准化管理策划,致力于制定管理目标并规定必要的运行过程和相关资源以实现管理目标。机关应通过初始状态评审来考查自身的职能设置、业务风险、法律法规要求、现行管理活动等,以此为基础来进行标准化管理策划。标准化管理策划包括管理目标的策划和管理体系的策划。(一)管理目标

管理目标是指在标准化管理方面所追求的目的,是机关在一定时期内在标准化管理方面要达到的预期成果。管理目标是在管理方针的原则和框架下具体追求的目的,是管理方针的具体化和展开,更加具体,更具针对性,通常也是机关各职能和层次上所追求并加以实现的主要工作任务。管理目标在内容上应:

——建立在机关管理方针的基础上,其内容应与管理方针保持一致;

——包括提供行政管理服务质量满足规定的目标和要求的相关内容。

机关应对管理目标的制定和评审作出安排,制定、评审管理目标内容时,应考虑以下方面:

——机关及其提供的行政管理服务当前和未来的需求;

——法律法规及相关要求;

——机关行政管理服务各过程及总体的绩效;

——人民群众满意程度;

——同类机关行政管理服务水平对比、分析及可以改进的方面;

——实现目标所需的资源;

——上一次机关体系管理评审的结果。

机关最高管理者应确保管理目标在机关的相关职能(某项管理目标所涉及的职能部门)和层次(与实现某项管理目标有关的不同层次,如管理层、实施层等)得到建立,使管理目标的实现能具体落实。哪些职能部门需落实管理目标,可由管理方针提供的框架决定,而管理目标分解到哪一层次上,则视具体情况而定,关键是能确保管理目标的落实和实现。

管理目标应是全方位的,不能仅限于行政管理服务实现过程,对管理过程(即管理职责过程,资源管理过程,测量、分析和改进过程)也应建立目标;不仅包括针对管理体系的目标,也包括与行政管理服务质量有关的目标。分解机关总的管理目标时,不仅直接支持总目标的过程要制定目标,间接支持总目标的具体过程也要制定目标。只有这样,才能真正通过管理目标的建立,明确机关各项活动的标准化管理追求的目的,把标准化管理过程预期应达到的结果确定下来,同时也为过程有效性的评价提供依据。

管理目标是可测量的,应尽量量化,便于操作考核,也便于对目标的完成情况进行监视和测量。但作为政府行政机关,因管理特性的影响,工作大多不易量化,硬性地将某些目标量化和简单化的做法是危险的,其结果有可能将管理工作引向歧途。因此,有些不能量化的目标可设定为定性化的目标,通过详细说明其要求和完成日期的方法来规定其管理目标。

本部分要求的实施证据包括机关及各部门形成文件的管理目标等。(二)标准化管理体系策划

标准化管理体系策划是标准化管理的重要组成部分,也是机关最高管理者的一项重要职责。机关最高管理者应确保:

——在机关标准化管理体系建立和实施的初始阶段,对体系进行策划,规定必要的运行过程和相关资源以实现管理目标,策划体系所需的过程以建立、实施体系并持续改进其有效性,以满足本章第二节第一部分规定的管理体系的总要求;

——当机关标准化管理体系因各种原因(如管理评审的结果、监视和测量结果分析、管理目标实现情况评价结果、机关内外部环境的变化)而需要发生变更时,应对这种变更进行策划和管理,通过规定与变更有关的运行过程和相关的资源,以确保对体系变更进行策划和实施时,体系各过程能够正常运行,保证机关管理体系作为一个有机整体的系统性和完整性,使其在变更中和变更后能够持续有效。

对机关而言,标准化管理体系策划是一项战略性决策,机关应对其行政管理服务的所有过程进行策划,识别和确定所需的资源,确定体系持续改进的途径和方法。策划的输入一般包括:

——机关的管理目标及机关发展的战略规划;

——人民群众和其他相关方的需求和期望(包括当前的和可能情况下未来的);

——法律法规的要求;

——对机关行政管理服务和过程的评价报告(优势和劣势,机遇与挑战);

——以往的经验教训;

——有关风险的评估报告(包括业务风险、工作风险、工作人员风险等);

——资源的可用性;

——已识别出的改进和创新机会。

策划的输出一般包括:

——机关所需的过程得到识别;

——职责和权限得到规定;

——所需的资源得到确定,如基础设施、资金、具备相应知识和技能的人员;

——所需的文件和记录。

此外,基于风险分析的观点,体系策划时,机关应结合自身业务特点和工作实际,对可能发生潜在事件或紧急情况的识别和应对处置(包括应急预案的编制与演练等)作出策划安排。潜在事件是指尚未发生、但存在发生的可能性的一种趋势,紧急情况指发生的情况可能会引发或带来事故或其他不期望的意外情况,潜在事件或紧急情况如得不到及时的控制,就会造成事故。

本部分要求的实施证据包括机关管理体系策划所输出的结果(如管理手册、程序文件等);如有体系的变更,应有确保其完整性的相应规定。

五、职责、权限和沟通(一)职责和权限

职责、权限的规定是机关标准化管理体系运行的组织保证,加强内部沟通,是保证政令畅通,促进“全员参与”管理原则实现的必要条件。机关最高管理者应确保在机关内职责和权限得到规定和沟通,这对指挥和控制机关标准化管理活动的协调以及实现机关的管理目标至关重要。机关最高管理者应确保:

1.机关内各部门、各岗位的职责和权限得到规定。

如管理手册中组织机构的说明或图示,程序文件中对过程职责的描述,岗位说明书中对岗位职责权限的说明等。职责、权限的描述要清晰准确,特别是不同部门、不同岗位之间的职责、权限的接口关系要清晰顺畅、协调统一。

2.机关内各部门、各岗位的职责和权限得到沟通。各部门和岗位之间应通过各种方式如会议、培训等,相互了解有关部门、岗位的职责和权限,通过沟通可使各自的职责和权限规定得更加合理,从而促进机关体系的有效运行。

本部分要求的实施证据包括机关组织结构图表和各岗位说明书等。(二)管理者代表

机关最高管理者应在机关管理者中指定一名人员作为机关的管理者代表,管理者代表受最高管理者委托,代表最高管理者行使建立、实施、保持管理体系方面职责。担任管理者代表的应是管理者,可以出自中层,也可出自高层。最高管理者应对管理者代表的职责和权限作出保证,管理者代表的职责和权限应包括:

——负责处理与机关标准化管理体系过程有关的各种问题,对管理体系所需的过程的建立、实施和保持负有策划、组织、协调等职责;

——向最高管理者报告管理体系的运行情况,包括取得的绩效以及需要改进的信息等;

——通过策划、组织各类相关活动,如会议、培训、内部宣传等,促进机关全体干部职工满足人民群众需求的服务意识和质量意识不断提高;

——可以作为代表就管理体系有关事宜与外部进行联络,如与管理体系认证机构、咨询机构的联络等。

本部分要求的实施证据包括管理者代表的任命书、管理者代表职责和权限的规定以及所负职责和权限具体落实情况的证据等。(三)内部沟通

良好的沟通可促进机关内各相关职能层次间的信息交流,从而能够统一要求,增进理解,取得共识,提高管理的有效性。

机关最高管理者应在机关内建立沟通的制度,包括确定哪些人员之间需要沟通、需要沟通的信息、实现沟通的手段、对沟通有效性的监视方法、必要的关于沟通方面的文件和记录以及对沟通过程持续改进的考虑等。机关内部有关的信息应通过适当的方式进行沟通,沟通的方式可以多种多样,如口头沟通、会议沟通、内部通报的沟通、文件沟通以及请示汇报、内部网站、培训等,重点是确保所有的信息表述清楚和容易理解,并传给需要该信息的人。

沟通的重点内容是管理体系的有效性,应将策划的标准化管理活动的实施情况和结果及时告诉相关人员,如监视和测量活动的情况,内部审核、管理评审的结果,管理方针和管理目标的实现程度等,业务风险的预防等,最终目的也是为了确保管理体系的有效性。

本部分要求的实施证据包括机关建立的沟通制度及其实施结果等。

六、管理评审(一)总则

评审是为确定主题事项达到规定目标的适宜性、充分性和有效性所进行的活动。管理评审是机关最高管理者为确定管理体系的适宜性、充分性和有效性而对体系进行的系统的评价,是管理体系改进循环中最高层次、非常重要的活动,一般情况下机关具有最高权限的领导应亲自参加,并主持作出评审决定,其他参与者可以是机关中层以上干部,能够对评审内容发表观点,参与决策。通过开展管理评审活动达到以下目的:

1.确保机关标准化管理体系的适宜性。适宜性关注点在于实际,即体系是否适应机关的工作现状。由于机关所处内外部环境的不断变化,包括法律法规、社会环境的变化、服务理念及人民群众的要求和期望的变化,客观上要求机关考虑管理方针、管理目标、管理体系的过程及文件要求是否适应机关工作现状。而一旦管理方针、管理目标发生变化,必然导致为管理方针和管理目标而策划的管理体系的变更,为确保体系的持续适宜性,可能需要对体系过程重新进行识别和确认。2.确保机关标准化管理体系的充分性。充分性关注点在于体系是否全面和系统,或者说关注的是过程。评审时应考虑:机关是否已在管理体系建立时识别了与行政管理服务有关的全部过程;随机关内外部环境变化而进行的改进中是否考虑了对过程的补充和完善;过程是否充分细化展开;过程职责特别是过程的接口职责是否都已明确;资源配置是否充分;服务对象的需求和期望,特别是潜在的需求和未来的需求是否充分识别清楚了;在机关内外部环境变化引发行政管理服务、过程、资源需求变化时,原来系统、全面的体系是否还能保持充分性等。对充分性的评审和改进,能够保证机关管理体系完整的过程能力,最终达到群众满意。

3.确保机关标准化管理体系的有效性。有效性关注点在于体系的结果是否达到策划的目标,或者说关注的是结果。有效性是指完成策划的活动并达到策划结果的程度,管理体系的有效性是指通过完成体系所需的过程(或活动)而达到管理方针和管理目标的程度。为判定体系是否达到预定的管理目标,就必须对管理方针和管理目标实现情况、群众满意情况、内部审核的结果、行政管理服务过程及服务质量情况、各种改进措施的效果情况进行评价,以判定体系的有效性。

机关最高管理者应按规定的时间间隔进行管理评审,一般间隔不超过12个月,当管理体系内部或外部环境发生变化时,应适当增加评审的次数。管理评审活动应结合机关实际,形式多种多样,一般通过各种类型的会议进行,可以单独进行,也可以结合机关其他活动(如年度总结会、半年总结会)一起进行。通过管理评审,机关最高管理者要对体系的运行实施情况进行总结,提出改进建议,对体系进行改进,包括对管理体系的变更,对管理方针、管理目标的修订,对某些过程的改进等。

管理评审记录应予以保存。记录通常包括评审活动策划的记录,如评审计划、评审通知等;评审活动实施的记录,如会议签到、会议记录、纪要等;评审结果的记录,如管理评审纪要或报告、管理评审改进措施及验证记录等。

本部分要求的实施证据包括管理评审记录等。(二)评审输入

评审输入是为管理评审提供充分和准确的信息,是管理评审有效实施的前提条件。机关管理评审过程的输入应包括下列信息:

——审核的结果,包括内部审核、上级审核和第三方审核的结果等;

——人民群众反馈,包括人民群众的需求、期望和改进的建议,群众满意程度的测量结果及抱怨等;

——机关行政管理服务过程的绩效(各过程实现预期管理目标的程度)和行政管理服务的符合性(指符合法律法规、人民群众要求的程度),还要包括过程绩效和服务符合性的发展趋势,以便明确在这方面的改进方向;

——预防和纠正措施的状况,即以往管理体系的改进情况,通常是比较重大的措施状况或日常改进措施的综合情况;

——以往管理评审的跟踪措施的实施情况,即以往管理评审改进措施的有效性;

——可能影响管理体系的各种变更,包括机关内外部环境的变化等;

——来自内部和外部的有关机关行政管理服务、过程和体系改进的建议。

除以上的输入项目外,其他可以考虑的管理评审输入包括:培训需求、服务外包问题、设备需求和维护、工作环境、基础设施、体系运行成本分析以及与其他同类型机关的绩效对比等。以上各种输入信息应由机关各相关职能部门和负责人在评审前进行收集、整理和分析,应从当前的绩效考虑找出与预期目标的差距,同时考虑各种可能的改进机会。

本部分要求的实施证据包括管理评审所要求的输入信息等。(三)评审输出

评审输出是指管理评审取得的结果和改进决策,应包括:

——机关管理体系有效性及其行政管理服务过程有效性改进方面的决定和措施,如管理方针、管理目标的调整,机构职责的变更,新的过程的建立,管理体系文件的修订等;

——与人民群众需求有关的行政管理服务方面的改进决定和措施,如行政许可服务办理时间变更、制定新的服务措施等;

——与体系要求的人力资源、基础设施和工作环境方面的决定和措施。

在确定上述三个方面的决定和措施之前,管理评审的输出也应对机关管理体系适宜性、充分性和有效性三个方面的现状作出基本的评价,包括对管理方针和管理目标的评审结果等。另外,管理评审输出还应对上述改进措施提出落实和评价要求,明确责任部门、完成时间、工作目标和内容以及检查评价方式等,对评审后采取措施的有效性进行评价,确保改进落到实处,取得实效。

本部分要求的实施证据包括管理评审报告等。

第四节 资源管理

本节基于GB/T 19001—2008第六章的具体要求,旨在说明,机关要确保有足够的资源,并对资源进行适宜的配置,保证其提供的行政管理服务能够达到预期的服务质量要求。

一、资源提供

资源作为管理体系过程重要的输入,是实现过程预期结果、实现过程增值的必要条件,一般包括:人员、技术、信息、基础设施和工作环境等。机关应根据行政管理服务的特点、工作性质、规模制定机关短期、中期和长期的资源规划,对所需要的资源予以提供,以便机关能够:

1.保持现有的管理体系和持续改进体系的有效性。体系的保持与改进都离不开资源的投入,同时机关自身的发展也离不开资源。

2.不断满足人民群众的需求,提高群众满意程度。满足人民群众日益增长的需求同样需要资源的保障。

人力资源、基础设施、工作环境作为最基础的资源在GB/T 19001—2008标准中规定了具体的要求,本节接下来将做具体描述。其他资源,如资金、信息、供方和合作者虽未在标准中明确要求,机关也应充分关注,以期在实现管理的预期结果的同时节约资源,提高管理的效率。

本部分要求的实施证据包括资源需求的确定及提供的情况等。

二、人力资源(一)总则

机关标准化管理体系各工作岗位的人员都可能直接或间接地影响机关行政管理服务质量,影响到机关提供的服务能否满足要求,因此,机关应确保各岗位工作人员能够胜任本职工作。工作人员能否胜任,应从教育程度、培训经历、具备的技能和工作经验等几个方面综合考虑。

机关应按照《党政领导干部选拔任用工作条例》、《国家公务员暂行条例》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员培训暂行规定》等规章制度以及机关“三定”方案要求,开展机关工作人员录用、聘用、任用、培训、辞退和考核评估工作,确保机关工作人员的素质、能力、资质、经验等符合相应岗位的任职要求。

本部分要求的实施证据包括从事各种影响机关行政管理服务工作质量的人员能够胜任其工作的证据等。(二)能力、培训和意识

能力是指经证实的应用知识和技能的本领。机关应通过培训和其他措施提高工作人员的能力,增强工作人员的质量意识和服务意识,使工作人员都能满足所从事工作对能力的要求。为此,机关应:

——确定对从事影响机关行政管理服务质量工作的工作人员的能力要求,包括学历背景、工作经历、道德和价值观要求,以及管理层成员履职的能力和行为要求等,确定录用和辞退的程序,包括对所有需经任命岗位的工作人员录用的透明度要求。

——建立对工作人员的考核、评估制度,定期或不定期地进行工作人员(含临时使用人员、外包服务工作人员)绩效评价(包括对经任命的工作人员进行民意调查),对工作人员目前的能力状况与任职要求进行比较和能力差距分析,从而识别需求。可以采取培训或其他有效措施来满足能力需求,如制订培训方案实现工作人员持续的个人能力发展等,其他措施包括招聘、任免、调岗、轮岗等。

——对所有与行政管理服务质量有关的工作人员培训及所采取的其他措施的有效性进行评价。可通过测验、考试、抽查、面试、实际操作等方式检查培训或其他措施的效果,是否达到了培训计划或其他措施所策划的目标。

——通过包括教育、培训和做思想工作在内的各种途径和方法,提高广大干部职工的质量意识、工作责任感和自觉性,使每一名工作人员都能意识到自己所从事的活动或工作对管理体系的重要性和各项活动之间的关联性,以及如何才能为实现所从事活动的管理目标作出贡献。

——保留每位工作人员的教育、培训、岗位资格认可和经验的适当记录。

本部分要求的实施证据包括对各岗位工作人员能力需求的识别以及如何满足这些需求的记录,与体系规定职责和权限有关工作人员的教育、经验、培训及相应资格的记录,工作人员能意识到所从事活动的相关性和重要性以及如何为实现管理目标作出贡献的证据等。

三、基础设施

基础设施是机关管理体系运行和实现行政管理服务的物质保证。为确保机关提供的行政管理服务满足要求,机关应确定为实现该服务的符合性所需要的基础设施,并在提供的同时还要对其给予维修和保养,并及时更新。这些基础设施一般包括:

——建筑物、工作场所和相关的设施,包括机关办公楼(室)、行政服务中心以及与之配套的水电供应、通风照明、空调系统等相关设施;

——过程设备,包括硬件和软件,即与机关行政管理服务过程有关的的各种办公设备、控制软件、工具等,如计算机和信息化系统等;

——支持性设备,如通讯技术及设施、车辆、信息系统等。

机关应识别设备(政府)采购过程,制定采购规范,明确对设备的需求、供方及其能力和资格、评价标准和验收要求,保持评价和验收的记录。机关应结合自身实际确保办公自动化程度不断提高,满足工作需要。

本部分要求的实施证据应体现为机关行政管理服务要求所需的各项基础设施已得到满足和有效控制。

四、工作环境

工作环境是指工作时所处的一组条件,条件包括物理的、社会的、心理的和环境的因素(如温度、照明、人体工效和大气成分等)。必要的工作环境是机关实现行政管理服务符合性的支持条件,机关应对实现行政管理服务符合性所需的工作环境加以确定,制定相关的管理制度,对工作环境中与机关服务质量有关的因素进行控制和管理,包括机关内部保障(如公文运转、办公用品等)、机关工作秩序(如日常礼仪、办公区域布置、办公物品摆放、人员着装、作息制度、环境卫生等)、机关行政服务大厅工作环境(如温度、照明、空气质量、噪声、卫生等)、机关理念和文化(如机关工作理念和机关文化等)等进行管理。

本部分要求的实施证据应体现为行政管理服务要求所需的各过程工作环境中的各项因素已得到确定和管理。

第五节 行政管理服务实现

本节基于GB/T 19001—2008第七章的具体要求,主要是规定策划和管理机关行政管理服务实现过程的要求,包括确定与行政管理服务有关的所有要求,根据确定的行政管理服务要求进行设计开发并提供相应服务,对所确定的服务实现过程进行控制,将符合要求的行政管理服务交付给服务对象并继续提供后续服务。机关行政管理服务实现过程应该是一个直接增值的过程,也是一个充分体现持续满足群众要求和法律法规要求的过程,旨在通过对服务实现过程的有效控制,确保机关提供的行政管理服务最终满足群众要求和相关法律法规要求。

一、服务实现策划

在任何一项行政管理服务实现之前,机关都应当针对该项服务的实现过程进行认真的策划,再依据策划结果的安排,对该项服务的设计开发、服务提供、服务交付及交付后的活动实施必要的过程控制,确保最终向服务对象提供满足要求的服务。与行政管理服务实现有关的过程包括与人民群众有关的过程,设计与开发过程,采购过程,服务提供过程以及监视和测量设备的控制过程等。因此,机关的行政管理服务实现过程为:依据机关“三定”方案或法律法规、机关自身的需求,确定要开发的行政管理服务项目及与服务项目有关的要求,按要求进行服务项目的设计与开发以及服务流程的确定,再将服务项目提供给服务对象。

应当注意,本节“服务实现的策划”是针对具体行政管理服务项目的具体策划的过程和活动,应针对具体的机关行政管理业务,结合该项业务服务的特点和实现过程的特点,将管理体系通用的过程要求转化为具体可操作并落实责任的计划和要求,再应用于该业务服务的实现过程活动中。因此,对服务实现的策划,应注意与机关管理体系的其他过程的有关要求相协调,也应符合机关标准化管理体系总要求(见本章第二节第一部分)的有关要求。机关应对自己日常的行政管理服务实现过程进行策划,同时还需针对特定的形势策划特定的工作。

机关应结合本单位的实际和服务对象的需求,科学合理地对行政管理服务实现过程进行策划。策划的内容通常有:

1.确定适宜的行政管理服务管理目标和要求。机关应根据群众的需求、国家的法律法规等,针对具体行政管理服务项目(如机关某业务服务项目)制定具体的、有针对性的服务质量特性要求。在确定服务质量特性要求时,机关应充分考虑本单位是否具备相应的条件和能力,以及确定的服务质量水平与机关总体管理体系目标是否协调一致。

2.针对确定的服务要求,合理确定服务实现过程的活动、文件和资源的需求。包括:

——根据该业务服务项目的管理目标和要求、业务特点以及本单位的资源条件与能力,确定此业务服务实现所需的过程(和子过程)及过程之间的流程关系和相互作用;

——确定为保证该业务服务过程有效控制所必须的准则和方法,包括该业务服务内容的关键环节、标准和要求,以及为支持该业务服务过程的运行和对该业务服务过程的监视测量的信息,并形成文件,如某岗位工作指导书、某业务服务程序文件、某服务规范等;

——根据该业务服务实现过程有关活动的需要,确定人员能力的要求,并通过采取培训、招聘等措施,使人员能力满足要求;

——根据需要和机关实际,确定必要的设备设施、工作环境方面的资源需求,采取措施使设备设施满足要求。

3.为了确保机关行政管理服务实现过程得到有效控制,对过程运行必须实施监控活动。可包括验证、确认、监视(即观察和监督)、测量、检验和试验等,并确定服务接收准则。机关应依据这些接收准则在服务的不同阶段安排并实施必要的验收活动。如对机关某业务服务项目前期的评审、验证和确认活动,服务提供活动中的监视和测量活动,以及服务项目交付前的检验、评定活动等。

4.确定服务实现过程所需的相关记录。各项记录应能证明过程运行和过程的结果符合各项要求。应考虑这些记录提供证实的充分性。

机关应提供服务实现策划的输出结果,其形式应结合机关自身工作特点并适合机关实施,输出结果一般包括:

——对机关某业务服务实现策划的输出通常是机关的某些管理体系文件,包含相应操作流程、验证过程、需要达到的验证标准以及应作的记录等;

——对于已经运行多年的机关,往往在建立标准化管理体系之前,已经完成了服务实现过程的策划,在这种情况下,可以结合已经比较成熟的服务实现过程,补充制定一些必要的与“服务实现策划”要求有关的规定;

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