作者：赵化勇
出版社：中国传媒大学出版社
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制播体制改革与电视业发展问题研究试读：
前言
制播分离是近年来电视界备受关注、议论较多的话题，也是电视事业从粗放经营向集约发展过渡时期所面临的现实抉择。中央电视台从1999年就开始关注制播分离的问题，成立了“制播分离课题调研组”，对台内的节目制作情况进行了专题调研，提交了《中央电视台节目制作与播出分离问题的调研报告》，并设计了电视剧和体育频道的制播分离试点方案。在前期调研基础上，中央电视台在2000年立项申报了国家社科基金项目《制播分离与电视业发展问题研究》，并通过评审，项目编号为OOEXW002。
为完成课题研究任务，课题组全体成员全力投入，勤奋钻研，在各自的领域进行了深入、细致和富有创造性的研究，取得了突出的成果。同时，研究的过程本身也正是我们的认识不断深化和完善的过程。调研过程中，课题组首先明确了制播分离与制播体制改革之间的关系，认为制播分离是电视制播体制的一种类型，主要反映的是制作主体与播出主体之间的关系，而制播体制改革是一个系统的配套工程，涉及到体制的改革、机制的创新、观念的改变。课题组充分意识到了制播体制改革是涉及电视业领域诸多方面的一项系统工程，而电视产品自身的特殊性又决定了制播体制改革的复杂性和艰巨性，这就要求本课题也必须进行系统性的研究，也因此，课题组将研究名称更改为《制播体制改革与电视业发展问题研究》。
在过去四年的时间里，本课题研究一直得到中央电视台台长赵化勇、副台长李晓明等领导的关心、指导和支持。2000年底由唐世鼎同志率中央电视台制播课题组主要成员对英、德、法三国电视业的11家媒介机构进行了实地考察，并提交了《关于英、德、法三国电视管理考察的情况报告》。由于制播分离改革在广电行业一度沸沸扬扬，成为几近“禁区”的敏感话题，课题研究在2001～2003年间时断时续。2003年10月，课题组人员更新后重新启动研究工作，拟定了新的研究提纲和结构框架，并先后实地调研了江苏广播电视总台、南京广电集团、浙江广电集团、上海文广集团等14家电视台（集团）以及光线、唐龙、银汉等社会制作公司，对业内、业外近60位专家、电视台管理人员、制作人员、经营人员等进行了深度访谈。调研过程中，课题组获得了大量鲜活的第一手实践素材和改革案例。这些资料既增强了研究报告的可信度，也有助于课题研究从中国电视业现状出发探讨有中国电视特色、并符合中国电视发展规律的制播模式。
课题的研究思路是结合文化体制改革的要求，从中国电视业发展现状出发，本着“不守旧，不冒进，合理并可行”的指导原则，试图为电视节目的社会化生产提供合理的理论解释，并就制播体制改革的模式、配套、风险规避等业界关注的一系列问题提出我们的改革思路和决策参考意见。
课题研究报告分为三部分：导论、正文和附录。
正文由六章构成。第一章主要对中国电视发展现状以及既有制播体制进行描述和分析；第二章从讨论电视节目生产的宏观产业组织形式（自然垄断产业的管制需要）、基本生产单元的组织形式（企业生产管理变革的需要）及最终产品价值实现（满足电视产品非公共物品属性的需要）等角度出发，探讨电视节目生产社会化的必然性；第三章总结当下制播体制改革的前期探索，并进而提出更具操作性的模式选择；第四章所论及的政策法规、人事、财务等方面的改革正是为了说明制播体制改革作为系统工程的配套性；第五章从制播体制改革中涉及到的不同主体的角度出发，提供预警式的思考，预警在前，风险才能更及时和有效地得到规避和化解；第六章从中国电视产业的高度出发论述制播体制改革对电视产业的重大影响。附录部分是对国外电视业制播模式的介绍。结合制播课题组2000年对英、德、法三国的电视业考察以及文献资料，对美国、加拿大、日本、英国、德国、法国、韩国等国家的制播模式进行了梳理，以作为我国电视业制播体制改革的借鉴。
制播体制改革是我国电视业发展过程中面临的重要问题。本课题研究报告站在产业发展的高度，紧密联系实际，考察了国内外具有典型意义的个案及制播的主要模式，深入分析了制播体制改革的现实动因，对制播体制改革中涉及到的宏观体制、中观组织和微观产品进行了全面的分析。本报告可以说是对国内电视制播体制改革进行全面梳理和分析的一个研究报告，其中切合中国电视实际所提出的一些对策和建议，尤其具有比较现实的决策参考价值。
在当前大力发展文化事业和文化产业的新形势下，进行有中国特色的电视制播体制改革的探索毕竟刚刚开始，许多观点还有待于实践的检验，许多认识还需要在实践中不断丰富。我们希望本课题研究报告的结论对推动中国电视业的改革和发展有所裨益。同时，由于制播课题的复杂性以及电视业的飞速发展，加之课题组成员学识水平条件所限，本书会存在不少缺陷乃至错误，我们诚恳地欢迎业界的专家和领导以及广大读者，对本报告中存在的问题和不足给予指正。课题组2005年6月28日导论
自20世纪90年代后期以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，结构调整和体制改革成为电视业发展的主题。在旧有体制所积累的诸多矛盾当中，电视节目制播体制成为备受关注的焦点之一。虽然近年来电视业界和学界对于这个问题的讨论一直都很热烈，但是目前已有的研究成果似乎还远远不能满足实践对理论指导的需求，甚至还滞后于实践的发展。一方面，当前对于电视节目制播问题的探讨大多还停留在利弊阐述的较浅层面，对于深层次的理论分析和操作模式缺乏全面、系统的思考和论证，这必然削弱对实践的指导作用；另一方面，对于制播体制的内涵、外延以及改革的目标模式、主导方向，缺乏比较一致的认识，观念的含混不清必然会引起实践当中的种种误区。
导论部分正是要对电视节目制播体制的基本概念、关系予以界定和辨析。一、基本概念、关系的界定（一）电视节目制播体制的内涵分析
电视节目制播体制，简而言之，就是指一个国家或地区的电视业在处理电视节目制作机构和播出机构关系的过程中形成的相对稳定的规范和制度。在这一基本概念的基础上，我们需要对制播体制的内涵做进一步的分析。
1.关于电视节目播出机构
电视节目播出机构，是指依照相关政策法规设立的、通过无线、有线、卫星直播等技术手段，面向广大电视观众进行“一对多”的电视广播组织，通常称为电视台。由于电视媒介的特性，自电视诞生之日起，电视节目播出机构——电视台的设立在任何国家都受到了比报刊、杂志等平面媒体更加严格的控制。
首先，无线电频率是一种稀缺资源，在同一时间内，相同频率的无线电波会互相干扰而影响所承载的信息，因此对于无线电频率的分配和使用必须进行统筹规划。同时，无线电频率也是一种公共性的自然资源，不能私有，任何电视台都只能拥有一定时期内的使用权，而不是所有权。不仅如此，电视的传播和接收过程也较平面媒体特殊——电波在开放的空间传播，覆盖面广泛，电视生动直观的视听效果具有不可低估的影响力。因此，各国对电视业的市场准入都有非常严格的限制，由相应的政府管理部门代表公众对行业进行管理，并以发放许可证的形式进行控制，以维护国家、社会和公众利益不受侵害。
按照开办主体和组织目标的不同，一般来说电视台可以分为三类：一类是非营利性的公共电视台；一类是营利性的商业电视台；一类是作为意识形态宣传工具的电视台。比如，在美国电视市场商业电视台占据主导地位，而英国则是公共电视台BBC与其他商业电视台双轨并存。在我国，电视台由各级政府的行业主管部门设立，是党、政府和人民群众的喉舌。1997年国务院颁布的《广播电视管理条例》明确指出：“广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。”我国的各级电视台作为国有机构，其开办主体具有惟一性，播出环节具有自然垄断特征，这是研究我国电视节目制播体制时要考虑的一个重要因素，也是改革的前提条件。
2.关于电视节目制作机构
电视节目是电视业为广大消费者——电视观众提供的最终产品，电视节目制作机构是电视节目的生产组织，为电视台提供播出的节目内容。作为一种大众传播的精神文化产品，电视节目凝聚着三种基本的价值：一种是公共服务的社会价值，一种是商业经营的经济价值，一种是意识形态控制的宣传价值。电视节目的多元价值以及节目内容和形态所呈现的多样性，使得电视节目制作机构同样也具有多样性的特点，它既可以是各电视台内部的制作部门，也可以是电视台以外的具有节目制作能力的其他机构，如专业的节目制作公司、其他机构（如电影制片厂、政府部门、教育机构等）下属的电视节目制作部门、国际电视机构甚至个人的独立制作公司等等。
从我国电视节目制作机构的现状来看，可以分为两类：一类是广电系统内的公有制节目制作机构，包括各级电视台及其下属或派生出来的制作机构、系统内独立的节目制作机构、各电影制片厂的电视节目制作部门等等；另一类是广电系统之外的社会电视节目制作经营机构，包括一些其他机关部委下属的电视节目制作机构以及由非公有资本投资的民营制作机构。根据国家广电总局和商务部2004年11月联合发布的《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》，我国电视节目制作领域将向外资开放，在中方投资人持股比例不少于51%的前提下，外资媒体公司可以入股国内广播电视节目制作经营企业。节目制作的主体自此将趋向多元。
长期以来，广电系统内的节目制作机构是我国电视节目制作业的主体，部门垄断的局限性使这个产业不可避免地保留了计划体制的痕迹，严格的准入制度限制了竞争对手的增加，部门垄断起到了保护现有电视台的作用。随着行业改革的深入，电视台系统外的社会节目制作经营机构已经成为电视节目制作、发行的重要组成部分。我国电视节目制作业从小到大已经初具规模，成为推进电视产业发展的重要力量。
3.关于电视管理体制与电视节目制播体制
关于体制一词，汉语语言工具书的一般释义为：体制是国家机关、企业和事业单位的组织制度，即机构设置和管理权限划分的制度。电视管理体制是电视业最主要的社会表现形式，是整个电视业建立、运行和管理的组织基础。从一个国家和地区整体来看，电视业的体制建设和发展直接关系到这个国家或地区电视资源的科学配置和合理应用，以及电视事业整体效能的发挥。
电视节目制播体制是电视管理体制的重要组成部分，它主要解决的是电视节目制作机构与电视节目播出机构的关系问题。由电视管理体制及其政治经济属性所派生出来的电视节目制播体制，其涉及的内容包括：电视节目的组织安排方式、电视内容的财政支持方式、电视产品的市场流通方式、市场的法规管理模式等许多方面。本文更多的是从产业和市场的角度来理解电视活动的。世界各国的电视节目制播体制和微观运行机制虽然因为政治制度、电视管理体制和电视产业化程度的差异而呈现出多样化的特点，但最基本的类型有两种——制播合一和制播分离。所谓制播合一，是指电视节目的策划、投资、制作、审查、播出等各个环节由电视台内部的节目部门统筹完成的运作体制。所谓制播分离，是指电视台通过某种交换机制从外部的制作机构获得电视节目的运作体制，电视台和节目制作机构之间是一种契约或合作关系。
电视管理体制是一个相互关联的体系。电视节目制播体制既受到电视播出机构和制作机构管理体制的影响，又具有相对的独立性。不同播出机构、制作机构性质上的差异，不同节目类型的传播特性，播出机构和制作机构市场准入政策的差异等等都会对制播体制产生影响。同一制播体制可以为不同性质的电视机构所采用，同一性质的电视机构也可以是多种制播体制并存。制播合一制的好处是计划性和目的性强，各个环节衔接紧密，容易控制，管理得好，效率会很高；但管理得不好，则会滋生出很多弊端，如权责不清、赏罚不明、成本意识淡薄、创新动力不足、效率和效益低下等。制播分离的好处是：各个环节的衔接皆以市场为纽带，功能清晰，关系单一，有利于引入竞争机制，资源利用率高，创新性强，易出精品；但操作得不好，则易造成制播脱节，经济效益和社会效益相左。因此，即便是在电视产业发达的欧美国家，现在单一实行某种制播体制的电视机构也很少见。最普遍的情况是，电视台自己制作一部分节目，从市场上购买一部分节目，委托一些机构或者通过合作的方式制作一些节目。
从电视台的角度考察，在自制节目和外购节目之间保持恰当的平衡，主要是基于成本控制、企业效率以及战略目标等方面的综合考虑。（二）电视节目制播体制改革的内涵分析和操作思路
从哲学意义上讲，体制就是社会系统内部各构成要素的结构方式，而系统的功能决定了系统的结构方式和运行机制。我国传统的电视管理体制是基于单一的喉舌宣传功能建立起来的，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，电视传媒的产业经营功能和良好的市场开发前景正日益凸显出来，推进电视体制改革就成为新的历史条件下的必然要求。从政治经济学的意义上说，体制就是生产关系，是生产者和各种生产要素因结构方式形成的生产关系。电视机构是以电视节目为代表的精神产品的生产者，是电视生产力的具体体现。电视业的发展一方面表现为外延的扩展，即电视节目制作机构和播出机构数量的增长、电视节目制作和播出时间的增加、电视覆盖率的提高等；另一方面则表现在内涵的变化上，除电视节目质量的提高外，也包括由于电视机构布局及其相互关系的变化，形成电视业的结构重组和优化，从而带来电视资源更加科学、充分的利用和电视传播质量、传播效益的提升。
制播体制改革是整个电视体制和运行机制改革的重要一环，是对电视节目生产关系和电视资源配置方式的重要调整。同时，电视节目作为特殊的精神文化产品，事关意识形态的稳定和精神文明建设的大局。对于推进制播体制改革的必要性、国家对宣传权的控制、制播专业化分工管理、电视制作社会化和多样化等基本原则在电视界可以说已经形成了共识，但是对于制播体制改革的目标模式和具体实施的路径方式，也就是在社会主义市场经济条件下，应该建立怎样的电视节目制播体制，以及如何健康有序地建立和完善，还需要有一个认识和实践的过程。在2000年制定的我国广播电影电视“十五”规划中，对这一问题是这样论述的：“广播电视节目制作的社会化、多元化，有利于调动社会各方面的力量，丰富节目源，但这与广播电视节目播出权与制作权的分离是两回事。广播电视系统是舆论宣传机构，是党、政府和人民的喉舌，是重要的思想文化阵地，广播电视宣传权必须牢牢掌握在党的手里。而宣传权应该包括播出权、制作权、覆盖权，这三权是绝然不能分离的，有了这三个权才能真正实施宣传权。当然为了适应新形势，解决新问题，得到新发展，对这三权的具体实施可以做些改革，但改革不是简单的分离，而是要形成新的机制和运作方式，有利于我们更好地发挥宣传权。因此，不能笼统地讲广播电视节目的制播分离。我们可以委托一些社会制作机构制作一些新闻性节目以外的节目，也可以有选择地购买节目，但广播电台、电视台自身的制作权决不能让出去，否则，我们的宣传方针就得不到有效贯彻，舆论导向就得不到有效保证，关键时刻要出大问题。”
党的十六大报告中第一次明确提出了“文化事业和文化产业”的概念，要求“大力发展文化事业和文化产业”，指出“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径”，要“完善文化产业政策，支持文化产业发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力。”十六大报告为推动电视制播体制的改革进一步解放了思想，廓清了思路。
为深入贯彻落实党的十六大精神，加快广播影视业的改革与发展，根据中央关于深化文化体制改革的总体要求，国家广电总局2004年3月发布了《关于促进广播影视产业发展的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出了发展广播影视产业“四个坚持”的基本原则，在谈到“发展广播影视产业的相关措施”时，提出要“深化体制机制改革，培育发展市场主体”，“区别广播影视公益性事业与经营性产业，面向市场，按照现代产权制度、现代企业制度的要求，深化经营性产业体制机制改革。广播电视要把允许经营的资产、资源和业务从目前的事业体制中分离出来，面向市场进行企业转制和重组，与事业部分分别管理、分别运营。具体来说，可以把电台、电视台、广电集团（总台）的除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展的方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏、依法纳税。对于产业经营前景比较好、具备企业化运作条件的如体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道频率，在确保频道频率作为国家专有资源不得出售，确保节目终审权和播出权牢牢掌握在电台、电视台手中的前提下，经批准可以组建公司，探索进行频道频率的企业化经营。”
随着《意见》的出台，目前制播体制改革的操作思路已经基本清晰：
第一，电视节目的制播改革不是简单意义上的推行“制播分离”或者“制播合一”，更不是所谓“制作权”和“播出权”的分离，而是要适应新形势下公益性节目和经营性节目的不同定位和制作播出要求，实施有针对性的制播生产策略。
第二，制播体制改革的关键是培育独立的节目制作主体，在我国电视业发展的现实条件下，推进制播体制改革的主导模式是把电视经营性资产、资源和业务从目前的事业体制中剥离出来，按照现代产权制度和现代企业制度的要求组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏、依法纳税。
第三，制播体制改革要坚持国有为主、多种经济成分共同发展的原则。坚持国有为主，充分发挥国有经济在市场的龙头、示范和主导作用，有利于坚持和巩固党在意识形态领域的领导地位，保证电视产业始终坚持社会主义先进文化的前进方向，带动和促进整个电视产业健康发展。坚持多种经济成分共同发展，有利于充分吸纳和利用社会资源发展电视产业，形成多主体公平竞争、开放有序的市场环境，促进市场繁荣和产业壮大。要积极推行电视产业领域公有制经济的多种有效实现形式，大力发展和积极引导电视产业领域的非公有制经济，凡是法律法规未禁入的领域都要允许非公有资本进入或参与。
第四，推进制播体制改革是促进电视业发展的手段，而不是最终目标。如何剥离公益性事业和经营性产业，如何架构具有中国特色的公共电视和商业电视的双轨体制，如何深化公益性事业单位和经营性企业单位的管理改革，成为摆在中国电视业发展路途上的一个个现实问题。直接与生产环节、播出环节相关的制播体制改革成为中国电视业改革的最佳切入点。（三）制播分离的内涵及其与制播体制改革的关系
制播分离是电视制播体制的一种类型，主要反映的是制作主体与播出主体之间的关系，而制播体制改革是一个系统的配套工程，制播分离既是制播体制改革的手段，也是其最主要的改革内容。
从国外的情况来看，制播分离有两个层次：第一个层次是把一些节目委托给社会上的独立制作公司或者直接购买节目；第二个层次是在电视台内部把节目制作与播出机构相对分立，在成本核算的基础上模拟市场运作。前者称为外部市场，后者称为内部市场。内部市场与外部市场可以同时并存，相互促进。如英国BBC在1996年的大改革中，将广播电视节目的播出与制作分离，创立一个内部市场：制作中心制作节目，广播中心负责委托制作、安排和播送节目，重新组合后的节目制作中心为BBC的所有频道提供节目，BBC的所有频道按照内部交易规则向制作中心“购买”节目，广播中心的节目委托可以在内外制作机构中进行选择，从而在内外同时引入竞争。
准确理解制播分离，必须认识到制播分离是相对的而不是绝对的，即便是商营广播电视体制很完备的美国，其四大广播公司也不是完全的制播分离。从国外的经验来看，自制节目以新闻时事和体育赛事直播类节目为主，外购节目以纪录片、娱乐、文艺、专题内容为主。在自制节目和外购节目之间保持恰当的平衡，主要是从成本控制、企业效率以及战略目标等方面综合考虑。比如，原来自制节目量很小的英国空中电视台现在为了生产独家节目，建立频道品牌而提出了增大自制节目预算的计划；原来自制节目为主的BBC为了节约成本，提高效率，增大了委托制作和外购节目的比例，这样外部制作力量和内部制作力量相互促进，既利用了外部制作公司的优势，又消除了内部制作队伍的惰性；既降低了成本提高了效率，又增强了自身制作能力。
哪些节目适合自制，哪些节目应该外购或者委托制作、合作制作，国外的经验或者说市场选择之后的分类，与我国文化体制改革关于公益性和可经营节目的分类有某种巧合。在公共服务方面，我们与西欧等国家的文化政策更是有诸多相似点。尽管在大的广播电视体制方面存在分野，但具体到节目的制播特性时，国外的经验值得借鉴。
课题组参考国外节目制播模式的设计，结合中国电视体制和发展现状，认为在播出由电视台垄断的前提下，以制作权是否可以社会化，以及哪类节目的制作权适宜于社会化为切入点，按照电视节目制作准入的政策许可程度和市场运作能力的强弱，将所有电视节目可以划分为两大类：公益性节目和可经营性节目。
公益性和盈利能力是本课题区分公益性和可经营性节目的主要标准。公益性节目并不意味着不具有经济属性，时政新闻等节目目前还是电视台创收的主要节目类型，但基于“公共信条”和意识形态的考虑，此类节目不允许进入市场；可经营性节目同样具有公益性的特征，只是其意识形态属性不强，而且市场生存空间大，因此，理解可经营性节目的关键点在于“可”字，其实就是市场进入的许可制度和准许的程度。
我国的电视节目制播体制改革是一个复杂的系统工程，根据不同节目的制播特性和各级电视台的具体情况，探索适合中国国情的制播分离模式是制播体制改革的核心内容。同时，制播体制改革并不是对自制节目的简单否定。就我国电视业的现实情况而言，各级电视台和广电系统内部的公有制节目制作机构是电视节目制作业的主体，在电视台内已经积累了大量的存量资源。制播体制改革不是简单的将制作职能剥离出去，电视台仅作为播出机构存在，而是必须从实际出发，从对存量资源的改造出发，从建立内部市场和外部市场入手，通过剥离和转制来培育专业化程度高、运作机制灵活的内容制作公司、内容包装公司、内容集成公司，大力发展节目内容产业，最终形成一个以社会供片为主、制播分离的市场化格局。具体地说，这种格局的形成将分为四个层次：
第一个层次，节目、栏目、频道引入市场机制；
第二个层次，电视台制作部门剥离成立下属制作中心或者基地，构建内部市场，同时探索与外部市场接轨；
第三个层次，频道的部分节目制作和经营业务进入市场；
第四个层次，整个广播电视台在更大范围、更深程度上进入市场。
从局部和短期的效应来看，制播分离对一些电视台是不利的。一是因为将有一部分制作力量从电视台剥离出去，成立独立或半独立的社会制作公司，从而削弱电视台的节目制作能力；二是因为电视台必将加大从市场上购买节目的比例，从而增加经济的压力。但是，从长远来看，产业分工和发展是必然的，制播分离肯定有利于节目总体质量的提高。从培育市场出发，电视台播出的节目中自制和购买的比例应该在国家的媒介政策中予以体现。（四）制播体制改革与政府规制的关系
1.关于政府规制的含义、内容和作用
政府规制在许多国家又称“公共规制”,政府规制属于公共规制中的行政规制，是政府为了解决市场失灵的地方，例如信息不对称、自然垄断、非价值交换性产品等问题，依据法律权限制定的制约经济主体活动的政策。公共规制又可分为经济性规制和社会性规制两大类。经济性规制主要是针对行业领域的；社会性规制适用于广泛的社会领域，这是因为，这些行业具有显著的外部影响，包括经济的和非经济的（通常是负面的影响）。
广播电视属于政府规制的对象。这是因为，广播电视具有公共物品、精神文化产品和个人消费产品的多重属性，作为经济产业，它既需要服从经济规律，又必须施之以政策制约。政府部门通过法律赋予的职权，通过制定广播电视行政规制和政策，对广播电视事业给予宏观的监督与管理。
1987年德国的“广播电视发展协议”；1990年意大利的“公共和私人的广播电视体制的规定”；1996年2月美国的“1996年电信法”，都体现了政府在“规制性”媒体业发展上的主导作用。我们必须清醒地认识到，媒介业的生存与发展不仅仅是靠市场选择的，即使是在市场经济和媒介产业最为发达的美国，媒介的生存与发展也首先不是由市场决定的，而是由市场规则决定的，即国家有关的公共政策，也就是通常所说的“游戏规则”。美国国家有关媒介产业的法律和政策之多、之细远远超乎我们许多国内媒介同仁的想像。其中有关所有制成分、市场覆盖范围和规模、技术标准、产业供应链格局、内容规范、公共利益的维护和保障等许多方面的规定不厌其详。所有美国媒介正是在这样完善的游戏规则的约束下，进行法律规范下的竞争。
2.政府规制的主导作用和电视制播模式的相对独立性
在电视领域，政府规制主要表现在电视体制上。制播体制是整个广播电视体制的重要组成部分，因此，它的地位的确立，它的模式的形成和发展，也取决于政府规制。政府对体制的规制主要决定一个国家的电视和广播采取什么样的经济机制，包括市场流通的方式和经济运作的环节。政府规制决定电视体制的性质，也影响电视节目的流通及发行模式。电视制播模式主要受制于政府对经济活动的宏观管理。
政府规制对电视体制的规定主要有公共服务与商业经营的区别，但是，制播体制具有超乎体制基本规定的灵活性。公共电视有制播合一的，也有制播分离的，商业电视虽然更多地借助市场，实行委托制作和市场购买的节目方式，但也有其必不可少的自制播出内容。在世界市场上，公共服务和商业经营的界限已经变得模糊了。随着“放松规制”潮流的发展，各国对电视体制包括制播模式的规定也日益宽松。在中国的社会主义市场经济与全球经济日益融合的当代，越来越多的电视媒体采取了更加灵活有效的节目政策；越来越多的电视媒体面向世界，寻找更为经济的来源和更低成本的电视节目；同时，制作并发行具有市场经济效益的电视产品，迎接全球化的挑战。
3.电视制播体制改革与政府规制的宏观管理
制播体制改革应该在政府规制的总体框架中进行。政策不允许，改革是无法进行的。但是，政府规制对电视的监督和管理应该是宏观的。中国政府可以通过法规的形式确定电视媒介的公共政策，包括服务目标、服务方式和经营机制。同时，鉴于电视极大的影响力，对所有中国电视媒体，应该确定其代表先进生产力的发展方向、代表先进文化的前进方向、代表最广大人民根本利益的“三个代表”重要思想和“贴近实际，贴近生活，贴近群众”的服务宗旨，牢固树立电视为人民服务的基本方向。
同时，政府需要通过法规和政策，规定电视媒介产业部分的经营管理目标，规定电视节目市场的体制框架和游戏规则，并实施监督和管理。在节目市场中，电视台、专业的节目制作公司和独立制片人可以、也应该平等互利、资源共享、取长补短、和衷共济，造成一个“双赢”的局面，为繁荣中国的电视事业，为提高中国电视媒介的国际竞争力，为更好地服务于广大的中国电视受众而共同努力。二、课题报告的内容结构《制播体制改革与电视业发展问题研究》课题报告分为三部分：导论、正文和附录。
导论部分探讨了电视节目制播体制的内涵分析，解析了制播分离与制播体制改革的相关性，并指出制播体制改革应该在政府规制的总体框架中进行。
正文由六章构成：
第一章主要对中国电视发展现状以及既有制播体制进行了描述和分析。加入WTO对广告市场和电视市场形成的市场挤压，以及中国电视业自身的产业发展要求都迫使中国电视业进行深化改革。国内媒体普遍具有较强的危机感和改革压力。体制不顺、机制不活、资金不足、效率低下、质量低劣等种种症状成为中国电视业的真实写照。在政府文化事业与文化产业并行发展的大前提下，在电视节目生产与播出系统进行的制播体制改革将获得前所未有的助推力。因此，制播体制改革是一场“自救（电视台内部改革）与他救（借助系统外部社会力量）结合”的体制改革、机制改革。走走停停、寻寻觅觅，“制播分离”已经成为电视产业发展的不归路。
第二章从讨论电视节目生产的宏观产业组织形式（自然垄断产业的管制需要）、基本生产单元的组织形式（企业生产管理变革的需要）及最终产品价值实现（满足电视产品非公共物品属性的需要）等角度出发，探讨电视节目生产社会化的必然性。本章指出：从电视产业来说，虽然播出环节具有自然垄断特征，但制作环节却不具有自然垄断特征，通过将制作环节与播出环节进行纵向分离，使电视制作离开自然垄断产业，融入到自由竞争环境中去，这将有利于促进节目制作质量的提高，为观众提供更多更好的精神产品。电视产品属于信息产品，信息产品的生产既有与物质产品生产相同的管理要求，也有与之不同的管理要求。现代企业生产管理的思想，决定了社会化生产具有更高的管理效率。大多数公共物品属性已弱化的节目和那些已经完全成为私人产品的节目，应在政府宏观调控下，由市场组织生产——无论何种市场主体，只要符合准入条件，都可以参与到电视节目的生产中来。即使是公共物品属性较强的电视节目，其生产组织形式也可以有两种选择。一是采取单一的政府供给的办法；二是政府和市场结合起来提供此类产品（混合供给）。对于公共物品属性较强的电视节目，即使是走单一的政府供给的路子，也可以采取竞争的模式，由政府招标确定一家或几家相互竞争的服务提供商来向社会提供公共产品，并制定规则对其运营进行规范。
第三章总结当下制播体制改革的前期探索，并进而提出了更具操作性的模式选择。课题组参考国外节目制播模式的设计，结合中国电视体制和发展现状，认为在播出由电视台垄断的前提下，以制作权是否可以社会化，以及哪类节目的制作权适宜于社会化为切入点，按照电视节目制作准入的政策许可程度和市场运作能力的强弱，将所有电视节目可以划分为两大类：公益性节目和可经营性节目。基于同样的思路，可以将所有的电视频道划分为公益性频道和可经营性频道。
在完成以上区分后，报告对中国电视节目进行了制播模式的设计，明确提出在电视产业中，节目制作环节属于不具有自然垄断性质的环节。因此，不管是公益性节目，还是经营性节目都不排除社会化生产，都可以采取委托制作或者合作制作，除了时政新闻类节目，大多数公益性节目既可以制播合一，也可以引入委托制作、合作制作、招标等方式制作，按照文化体制改革的要求，公益性节目的制播体制改革应着眼于提高内部管理水平，降低成本和提高效率，建立完善的节目质量保障体系，在保证社会效益的基础上，提高其投入产出效益。
这样的思路同样适合于频道的改革。课题组认为：以频道为平台进行制播体制改革有两种模式可以选择：以频道为平台的频道制和频道股份公司两种改革方式，前者是电视台系统内的“自救”改革，后者是借助系统外的“他救”改革。
第四章所论及的政策法规、人事、财务等方面的改革，是为了说明制播体制改革作为系统工程的配套性；第五章试图从制播体制改革中涉及到的不同主体的角度出发，提供预警式的思考。预警在前，风险才能更及时和有效地得到规避和化解；第六章从中国电视产业的高度出发论述了制播体制改革对电视产业的重大影响。
附录部分是对国外电视业制播模式的介绍。结合制播课题组2000年对英、德、法三国的电视业考察以及文献资料，对美国、加拿大、日本、英国、德国、法国、韩国等国家的制播模式进行了梳理，以作为中国电视业制播体制改革的借鉴。三、课题的研究方法
文献研究：本课题对已有的关于“制播分离”的相关研究进行了全面的梳理，并借鉴了其中比较成熟的一些观点。
实地调研：课题组先后对国外英、德、法三国的电视业11家媒介机构，以及国内14家电视台和光线、唐龙、银汉等社会制作公司进行了实地调研。
深度访谈：通过对业内、业外近60位专家、电视台管理人员、制作人员、经营人员等进行的深度访谈，获得了大量鲜活的第一手实践素材和改革案例，使课题组更全面地了解了我国电视业的现状（问题、瓶颈、机遇、前景）。
中外比较：本课题下篇部分的国外电视业制播模式，为我们正在进行的制播体制改革提供了一些共性的经验（如何细分市场链）、一个普遍的原则（政府规制主导的原则）。以制播关系为研究视角，对美国、英国、法国、德国、加拿大、日本、韩国的电视业所进行的系统分析，提供了大量的背景资料，有助于我们了解全球媒介市场的一些共性问题和普遍变化，就这个意义而言，中国电视业正在解决的问题也是很多国家电视业曾经解决过的问题，借鉴由此而来。
个案研究：课题所提供的个案都是来自于实地调研，而非空穴来风。这就使课题研究有的放矢，并为当前的改革提供了借鉴的可能性。四、课题的主要创新
本课题从理论高度上研究了制播体制改革的必要性，并用大量第一手的调研信息和案例对制播分离的模式以及配套建设、风险规避等方面进行了探讨，是目前国内关于制播体制改革最全面、针对性最强的系统研究报告。本研究的创新在于以下三点：
1.观点创新（1）制播体制改革与制播分离：课题组更倾向于采用制播体制改革的提法，而非简单以“制播分离”笼而统之地涵盖当前制作与播出关系的调整。我们认为：制播分离是电视制播体制的一种类型，主要反映的是制作主体与播出主体之间的关系，而制播体制改革是一个系统的配套工程，制播分离既是制播体制改革的手段，也是其最主要的改革内容。（2）政府规制的主导作用：课题组在对不同国家电视制播模式分析的基础上认为，制播模式的选择受政府规制的影响很大。在以欧洲为典型的公共广播电视与私营广播电视并存的“双轨”结构条件下，公共广播电视的节目获得方式有法律的框架，这实际上是一种政府强制行为。为什么要采取这种强制行为？他们认为，第一，节目提供者的多样性既是社会多元化、政治民主化的体现，更是节目丰富多彩的前提。第二，可以促进电视制作的产业化发展。私营电视的制播模式的选择纯粹是一种商业行为，受盈利目标的影响，成本和收视率决定节目获得的多样化结构。
公益性事业与经营性产业的二元划分实际上已经初具电视“双轨”体制的雏形，这种划分使得我国电视业兼具全球化的特点，也容易与全球电视市场接轨，成为其中的一个区域市场。更为紧要的是：这种划分迫切要求通过政府规制建立不同的制播制度。
2.理论创新
对于制播体制改革必要性的认识，我们以前仅仅局限于经验层面，缺乏必要的理论分析。
本课题试图从人们对电视节目的一般定位和理解出发，讨论了电视节目生产的宏观产业组织形式（自然垄断产业的管制需要）、基本生产单元的组织形式（企业生产管理变革的需要）及最终产品价值实现（满足电视产品非公共物品属性的需要）等三个角度对电视节目的生产进行了审视分析，并探讨电视节目生产社会化的原因。这种审视既是基于电视媒体本身，又是基于中国电视业现状，具有很强的理论指导意义。特别是，用经济学中的“公共物品理论”探讨电视节目“公共物品”属性的变迁和由此带来的生产方式的改变，为电视节目的生产走向社会化提供了一个全新的视角。
3.论据创新
大量的第一手资料为研究报告提供了许多新的论据。如：国外电视业的制播模式和国内电视节目市场的发育，以及电视台制播体制改革的实践都是鲜活的材料。这些论据增强了论证的说服力。
特别值得指出的是，对于欧洲“双轨”广播电视系统，我们以前缺乏足够的认识和了解，这次课题组实地访问了英、法、德三国，进行了详细的调研。英、法、德三国是典型的实行“双元”广播电视制度的国家，他们的公共广播电视也正处于结构调整和市场化改革中。他们“制播体制”的框架条件，以及在节目购买、委托制作等方面的做法对研究报告观点的形成有重要的参考价值。第一章 中国电视业发展现状及制播体制分析一、中国电视产业发展的四个历史阶段
从计划经济到市场经济，中国电视业在45年的发展中大致经历了四个阶段：完全拨款的事业发展阶段（1958～1978）、电视产业的萌芽阶段（1979～1991）、电视产业的形成阶段（1991～2000）和电视产业的整合阶段（2000～现在）。下面根据这四个阶段分析中国电视制播体制的历史演变。（一）完全拨款的事业发展阶段（1958～1978）
计划经济体制下，中国的电视媒介属于非营利性质的事业单位，是党的宣传工具与社会公益事业的重要组成部分。电视被视作党和人民的喉舌，只有宣传教育功能，惟政治属性为上，其运作所需要的全部资金、设备以及从业人员的工资福利等完全由国家提供。这一阶段（1958～1978）可以称为电视媒体的完全拨款阶段。这个时期，电视台制作的节目基本供自己播出，台与台之间有时通过物物交换的方式或者低价补偿的方式进行节目交流，节目类型比较单一，主要承担宣传与教育的功能。（二）电视产业的萌芽阶段（1979～1991）
1978年财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”，1979年元旦，上海电视台播出了中国电视的第一则商业广告，1979年9月30日，中央电视台播出第一条商业广告，内容是美国威斯汀豪斯电器。这些事件标志着中国电视媒体从单纯的宣传型开始向宣传型与经营型并重的媒体转型。以中央电视台为例，1979年以前，电视台为全额财政拨款单位，是非营利性质的事业机构。1979年，当时的中央广播事业局根据财政部规定试行了“预算包干”的财政政策，中央电视台作为试点单位实行了“差额补助，结余留用”的管理办法，在体制上开始有了自行筹措部门经费的权力。当年，中央电视台成立了中国电视服务公司并以此作为创收的渠道，随后又申办了外汇帐户，立项为广告收入和劳务收入。1982年中央电视台的广告收入与其他经营性收入达到787万元，与1980年相比，收入增长了544万元。1985年4月，经由国务院批转的《国家统计局关于第三产业的统计报告》中，第一次将广播电视列为第三产业。这一阶段的电视节目总体上还是制播合一体制，只是在广告节目的制作上基本上实现了制播分离。（三）电视产业形成阶段（1991～2000）
1991年应该是中国电视产业转型的一个重要年份。这一年，电视业广告额达到10亿元人民币，第一次超过了报纸广告经营额（9.6亿元），占中国广告经营总额的比例第一次超过四分之一，达到28.5%，标志电视产业第一次成为传媒产业中的支柱产业。以党的十四大提出发展社会主义市场经济为标志，电视广告带动了电视产业的发展。1993年中国电视业广告收入第一次超过来自政府的财政拨款，象征着中国电视产业在经济上已经开始自立。
1999年底，全国的有线电视用户超过5000万户，电视的各种经营性收入已经占到全部收入的85%以上。按照产业经济学的判断，一旦某个行业的用户达到2000万以上，该行业就有了牢固的发展基础，并开始进入加速发展阶段。这表明，中国电视业已经从单一的政治宣传工具转变为政治属性和经济属性兼具的文化产业。在这一阶段，电视产业市场与资本市场开始互相渗透（以东方明珠、中视股份、湖南电广传媒上市和上市公司进入有线电视网络建设市场为标志）。
电视节目市场逐步形成。节目制作主体除了各级电视台，还加入了新的制作力量——电视节目供应公司TCP（TV Content Provider）。制播合一的电视节目生产组织方式随着市场的需求而产生了变化。根据我们的调研，这一阶段电视台播出节目的来源主要有：购买、自制、与其他电视台交换。
这一阶段的制播特征表现为：政府的行业保护政策维护电视台的中心地位，广电系统准入门槛高。在节目制作方面，总局实行《影视制作经营许可证》制度，对影视节目的制作资格严加限制。1997年9月1日颁行的《广播电视管理条例》第三十一条仍然明确规定：“广播电视节目由广播电台、电视台和省级以上人民政府广播电视行政部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作。广播电台、电视台不得播放未取得广播电视节目制作经营许可的单位制作的广播电视节目。”在这样的政策环境下，很多社会制作公司很难取得“合法”的身份，作为一种“异己”力量存在，很难得到应有的资源和地位。制作公司几乎不具备跟电视台谈判的能力，如果没有与电视台的关系背景，想把节目卖给电视台是比较困难的事情。虽然社会制作力量获得了空前的发展，但总体来说，节目制作资源还是集中在各级电视台中。自制节目的能力还是衡量一个电视台实力的主要标志。
这一阶段值得认真总结的是电视剧的制播机制探索。电视剧作为特殊的节目形态最早走向市场，最早实现了制播分离，最早通过社会化生产来提供电视剧供电视台选择，电视剧所带来的广告收入成为大多数电视台的经济支柱。社会化和市场化保障了电视剧市场的繁荣。（四）电视产业整合阶段（2000年至今）
2000年，国家广电总局确立组建广播影视集团、中央和省市区两级管理、有线与无线合并等一系列政策，从而开启了通过行政力量整合中国电视资源，走规模化经营的产业发展阶段。但事业性质的集团为集团化改革的失败提前埋下了伏笔。2004年12月在海南全国广播影视工作会议上，决定今后不再批准组建事业性质的广电集团，原因是作为喉舌性质的电台、电视台组建的事业性质的广电集团，容易与社会上一般理解的产业集团的概念相混淆。事业性质的广电集团改革不管是在国内市场运作上还是国际市场竞争上都面临着很多问题，也付出了不菲的管理成本和制度成本。
这一阶段可以视作电视产业整合、转型的关键时期。
2001年，中办发17号文正式允许系统外国有资金进入媒体。系统外资金和系统外制作主体的身份得到认可之后，对现行的制播体制从外部提出了改革的要求；同时，电视台系统内的成本核算、用人机制等“事业单位，企业化管理”中出现的问题对既有的制播体制也不断形成挑战。这一阶段的制播体制特征在于：
其一，市场经济以越来越大的力量作用于电视领域，市场结构的多元分化形成，截至2003年初已获得电视剧和广播电视节目制作许可证的各类单位总数已达1193家，民营制作公司在内容提供方面、频道频率运营方面的渗透能力越来越强；原来由地面广播电视媒体垄断的编播产业环节，其市场结构也正在发生变化，以卫星电视、地面电视、有线电视、IP电视（网络电视）以及2005年即将开始的数字直播卫星系统为代表的几大系统正在形成既融合又竞争的市场结构。
其二，有线无线台合并和广电集团成立后，统一营销、统一购买使得节目收购价格降低，制作公司的盈利空间进一步萎缩，经营风险加大。2004年的节目市场上几乎没有新的电视栏目推出，以光线传媒为代表的制作公司必须在节目制作之外，尝试多元化经营，如艺人经纪、出书、帮企业搞公关活动、网站、电视剧、包装服务等多种经营的方式，来分流一些风险。由于不公平的定价，不少社会制作公司的节目长期处于亏损状态。
其三，据央视-索福瑞《中国电视栏目发展报告》，2004年全国电视频道（免费）总量为2094个；广电总局社会管理司司长才华在广电总局“在线对话”栏目中透露，截至2004年12月1日，总局共批准开办79套付费电视频道（全国播放68套，省内播放11套），截至2004年底，已经开播的付费频道为全国36套，地方8套。付费频道的内容供应渠道与免费电视的并无区别。因此，付费电视的开办继续加大了节目的缺口。要在短时间内供应几十个专业频道的播出需求，比较可行的解决办法就是借助体制以外的经济支持和节目资源。
小结：从几十年的实践来看，中国电视制播合一体制在产业发展的初期尚能起到一定的作用，但在市场经济的今天，这种体制已经基本不能适应产业的发展要求。2003年4月广电总局“广播影视产业化研究”课题组的调研数据表明：认为“缺乏成本核算”、“制播合一”、“制作主体单一”是影响广播影视节目制作发展的主要问题，分别占被调查者的56.06%、54.55%、54.55%。见图1-1。其实，缺乏成本核算、制作主体单一等问题也同样是计划经济下或者事业单位管理体制下的制播合一体制本身所产生的问题。图1-1 对“影响广播影视节目制作发展的主要问题”的调查结果数据来源：中央电视台事业发展调研处资料
电子传媒领域现在的主导趋势是数字化，这个趋势成为推动传媒市场发展的决定力量。以付费电视为代表的商业电视被引入了中国广播电视体制，在这场转型中，以数字化推动商业化，以增量带动存量，以开放带动改革将迫使电视台进行包括节目生产机制改革、组织结构调整、财务制度改革、人事制度改革在内的一系列制播体制变革来适应产业化和数字化的要求。二、中国电视业发展现状及问题分析
在过去二十多年以来，全球媒介业的私有化日渐发展，媒介业的管制普遍呈放松的态势，在中国，电视业也同样经历着商业化的冲击，电视行业的“产业化”过程正在从体制、机制、观念等各个层面进行着。在这一过程中，制播体制改革既是产业化的要求，同时又作为一种产业政策推动着这一进程。
虽然广播电视事业近五十年的发展为产业奠定了一定的基础，但由于中国电视业是以媒介资源的行政配置为实质，以区域划分、系统划分为基本特点，政事不分、事企不分，行业垄断、地区封锁、条块分割，因此电视系统还呈现出比较明显的“有系无统”，电视市场“有场无市”的特征。而缺乏成熟的产业机制、成熟的市场支持以及适应文化产业发展的制度保证，电视行业的转型还将持续相当长的摸索时期。从“意识形态的媒介”向“产业经营的媒介”过渡过程中，观念上、制度上的准备也不是一蹴而就的，而是与中国大背景下的政治、经济、文化三方面的改革与制度化建设不可分离。
另外，中国东、西部经济发展不平衡，区域经济差异也表现为区域传媒的经济差异。对于发展电视产业来说，受众的购买力强弱与否很重要，它直接关系到电视媒体的经营模式和收入来源结构。广告投放与消费市场之间的相关性正逐步增强。受众的购买力决定了广告投放，进而影响到广播电视的发展。西部地区地势复杂、地广人稀，都不利于投放广告，随着国家经济政策向西部的倾斜，西部地区广告业也将得到一定发展，但由于西部经济本身基数较低，差距在相当长时期内仍将非常突出，广告的增幅也不会太快。并且随着各地数字电视业务的开展，东西部电视的差距将进一步加大。如何有区别和针对性地进行东西部地区的制播体制改革，从而促使中国东西部传媒经济协调发展，是文化体制改革中的重要课题。（一）行业性质分析
从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国电视媒体的性质由单纯的事业型向事业型与经营型并重转变，这种转变也在媒介政策的调整中得到了体现。
1.媒介的经济属性得到确认
我国传媒单位具有怎样的特点？广播电视媒介能否产业化？广播电视节目能否市场化？类似这样的一些问题在经过二十多年的争论和讨论之后，媒介的经济属性逐步得到了确认。
自电视业在我国发端以来，我们对电视业的基本定位，经历了一个曲折发展的不断变化的过程。改革开放前的很长一段时期电视被视为喉舌工具，具有很强的意识形态色彩。改革开放后，随着党和国家工作重心的转移，对电视的定位也发生了变化。电视不再被视为“阶级斗争的工具”。中共中央1983年10月26日发出的《关于批转广播电视部党组〈关于广播电视工作的汇报提纲〉的通知》（即中发1983年37号文件）指出：“广播电视是教育、鼓舞全党、全军和全国各族人民建设社会主义物质文明、精神文明的最强大的现代化工具，也是党和政府联系群众最有效的工具之一。”这鲜明地指出了中国广播电视业在进入社会主义现代化建设时期后的基本任务和功能。但由于时代背景所限，在对广播电视的这一权威定位中，并没有明确指出广播电视的产业功能。尽管当时广播电视广告经营已经全面展开。1986年，国家统计局把广播电视列入第三产业经济统计。1992年，中央关于加快发展第三产业的决定中，将广播电视列入其中。1995年制定的《国民经济“九五”计划和2010年远景目标》中，提出大力发展广播电视业。2002年党的十六大报告中指出：加快发展文化产业。2003年1月召开的全国广播电视工作会议上，国家广播电视行政管理部门第一次明确提出了“加快发展广播电视产业”的号召。在2003年12月召开的全国广播电视工作会议上，广电总局确定将2004年定为“数字发展年”和“产业发展年”，凸现了国家发展广播电视产业的决心。2004年10月28日国家广电总局和商务部共同签发了《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》（第44号令），并于11月28日起正式实施。44号令规定了外资媒体公司可入股国内广播电视节目制作经营企业，可以制作除时政新闻类以外的专题、专栏、综艺、动画片等广播电视节目，外资持股最多可以达到49％。44号令被认为是中国广播电视产业市场对外开放的重要信号。
2.事业单位、企业化管理的运作机制探索
在媒介经济属性得到确认之后，中国广电事业的产业化趋势日益明显，有中国特色的广播电视经济系统正在逐渐形成。由于媒介政策法规的制度化建设滞后于传媒产业发展的内在要求，因此，在中国电视产业转型的过程中，出现了诸多的矛盾和问题。比如，媒体究竟是党和政府的宣传机构（行政性的组织机构）呢？还是新闻传播事业单位（事业性单位）？是带有福利性质的公共事业单位呢？还是产业化运作的商业企业？有学者提出我国的媒介性质是多元的，具有“三合一”的特点：在宣传上，我们是政府的广播电视事业；从经营上，我们更多强调商业广播电视事业的性质，可以有商业运作空间；从精神文明建设、从老百姓利用公共资源这个角度讲，我们更多强调的是公共广播电视事业。关键在于如何在三者之间寻求平衡点。还有学者以不同的表述方式呼应了对以上“三合一”表述的认可，“从政党政府角度看电视是喉舌，从社会系统运作看电视是媒体，从信息经济形态看电视是产业”。“事业单位，企业化管理”无疑可以算作是上述多重身份之间的一种调和。在原有的事业体制下，“事业单位，企业化管理”可以突破事业体制的一些限制，依靠“企业化”的管理方式解决人事和财务管理问题。广播电影电视总局也从1999年开始，根据直属事业单位的性质，初步提出了财务分类管理的方案，并从1999年4月起全面推行内部成本核算，提高内部管理水平，为适应事业单位改革做准备。这些转变说明传统型广电事业体制开始向新型广电事业体制转变，与之相应，传媒组织的运营方式也从单一的全额预算事业体制分化为全额预算管理、差额预算管理、自收自支、自负盈亏四种预算管理体制。应该说，实行“政事分开”、“事业单位、企业化管理”和广电事业分类管理，是与这一时期我国广电服务的特征和需求类型的进化相适应的一种制度安排。在这一时期，一些栏目进行了“包干制”，即广告养栏目的试点；《东方时空》开创了第二用工制度，当时通过公开考试所招聘的一批人现在已经成长为电视精英；在一些频道或者电视台内部进行市场模拟，实行内部收购制度，比如浙江广电集团下属的科教频道以及昆明电视台，引入项目和指标管理的概念，对中心、频道、栏目进行指标考核，与责任人签订经济（管理）目标责任书。前期的这些探索在“事业单位，企业化管理”的运行机制上获得了很多市场的经验，也取得了不少的突破。但由于在激励机制以及人事、财务制度改革方面缺乏及时和相应的配套措施，以及事业与企业在组织目标上的差异、人事与财务制度安排的不同，一些根本性的问题与矛盾还是无法彻底解决和化解。电视产业的长远发展不能满足于暂时取得的这些成绩，要求现代企业制度对电视产业部分进行企业形态的改造显得极为迫切。但是作为中国电视产业化过程中的历史产物，“事业单位，企业化管理”的贡献之一在于让一部分电视人，尤其是决策者和制片人群体有了市场意识和成本意识，这是观念上的洗礼；贡献之二在于使整个电视行业意识到必须建立现代企业制度来发展电视产业。
3.向公共事业和文化产业的双轨体制转型
2003年6月全国文化体制改革会议召开以后，特别是《中宣部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》（2003年7月10日）颁布以后，文化单位的功能得到了重新的认识。文件明确指出，“应对文化领域的不同行业和单位进行科学分类，区别对待。”“对承担党和国家重要宣传任务、政治性较强的单位和行业，尤其是中央和地方主要新闻媒体，重点是深化内部改革，搞活机制，其经营部分可以剥离出来，转制为企业，在市场中做大做强，更好地支持事业发展。对可以转制为企业的单位，要面向市场，自主经营，自我发展。”“文化体制改革要与社会主义市场经济体制相衔接，与劳动、人事、分配、社会保障、行政管理等各方面的改革相衔接，与国家不断完善的法律法规体系相衔接。”
按照这个文件精神，我国的广播电视媒体实际上可以一分为二：一部分是以广播电视台为主体的国有事业单位，一部分是面向市场、自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的企业单位。目前，我国的广电行业既包含公共事业组织，也包含产业经营组织以及多种混合型组织，继续实行原来以政治导向为主的笼而统之的事业单位管理方式，显然已不能适应产业的实际和发展的要求。因此，统一规划，分类管理，统一目标，分头发展，实现政治效益、社会效益和经济效益的平衡发展，已成为中国广播电视业管理方式改革的重要内容。
上述文件给了广播电视业的下一步改革指明了方向，是关于中国广播电视性质的最新界定，它有利于统一规划和分类管理，也意味着“事业单位企业化管理”的市场化摸索阶段的结束。
但同时也应该看到，上述文件或者说分类并没有解决实际操作上的模糊性和不确定性。业外人士中国工程院朱高峰院士在中国科协2004年学术年会上，就邮政、电信、广电三大行业的垄断壁垒提出自己的看法：“广电目前仍处在政事合一的体制向政事分开的过程中，即使分开了，仍然是事业性质，产业化前景不明显，更谈不上形成产业的合理格局。”可谓一语道破产业发展的真正瓶颈。对电视行业来说，事业与产业的发展目标不同，事业与产业边界不清，将容易导致目标管理上的混乱，甚至市场失灵损害公众利益。在我们调研过程中，听到比较一致的意见就是：事业与产业的界限很难界定，如果单纯界定为产业，按照市场化运作反而简单，通过政府规制和法律手段等方式可以确保喉舌和公益性。
目前，各地电视台（集团）对事业与产业的划分因为缺乏非常明确的、可以作为依据的指导性文件而呈现出因地制宜、因台制宜的差异性。南京广电集团是一体两翼，将集团内的频率资源（除新闻外）按照盈利能力的高低划分为生活、文体、信息三个频道作为产业板块，吸纳社会资金共同合作公司，集团以无形资产和固定资产投入占51%的股份，其余频道归为事业板块。山东电视台则是将所属山东电视影视、综艺、生活三个频道与广告、节目制作和经营有关的经营性资产、经营性业务和相关人员重组进入公司改制，成立山东视网联媒介发展有限公司，山东广电系统持股69.5%，鲁银投资为公司第二大股东。从比较稳妥的角度出发，南京广电集团的事业板块保留了集团的大部分优良资产，而将产业板块作为增量，试图开辟另外的市场空间以求两翼共同促进、协调发展。山东电视台在剥离可经营资产方面则相对更为彻底，这样有利于可经营资产之间的整合，在节目、广告、经营等不同环节之间容易形成良性地互动。（二）行业的法制化建设分析
过去在计划经济体制下，我国的广电事业具有的惟一属性是政治属性，要求广电事业的管理必须围绕宣传工作来进行，其目的是强化对各级广播电视媒体的直接控制，因此与之相匹配的是《通知》、《意见》、《办法》等事业单位的行政管理模式。
这种管理模式在应对电视转型期间出现的种种问题时，因为缺乏前瞻性的考虑而常常表现为“头痛医头，脚痛医脚”的补救行为；因为节目标准或者内容标准的缺失而在审查的标准上体现了较大的随意性，甚至因时、因地、因人而转移。由于存在着法的刚性与意识形态的弹性；法的稳定性与舆论导向的随机性；权利的普遍性与权力的等级性之间的矛盾，因此，总体而言，中国电视行业的法制化建设呈现出行政管理色彩过浓、立法滞后、体系不周、缺乏权威、前瞻性弱五个问题。
1.行政管理色彩过浓
传统上，政府对广播电视事业的政策侧重于义务约束和行政管理，广播电视的最高规格的法制性文件《广播电视管理条例》就是侧重管理，从名称上“条例”而非“法律”就能够大致有所了解。中国广播电视的许多政策不公开，而是作为内部精神和内部原则在系统内层层传达，内部指令性的政策常常体现着领导者的个人判断。总体来说，中国广播电视法制的发展过程带有比较浓厚的行政色彩，缺乏稳定而明确的法度。
2.立法滞后
中国电视行业法规的制定每每落后于产业发展的实际。比如，1979年元旦播出第一条电视广告后，电视广告市场迅速膨胀，但直到1991年，有关部门才制定出一个《广播电视广告收入管理暂行规定》，到1994年10月27日《中华人民共和国广告法》才出台。又比如，我国近年来已有大量的民间和私营影视制作经营机构存在，但有关这类经营机构如何管理的法规至今仍然付诸阙如，只有1995年9月1日由原广电部颁发的《影视制作经营结构管理暂行规定》第16号令中有一条简短的规定：个人、私营企业原则上不设立影视制作经营机构（第五条）。到2003年6月，广电总局出台了《关于改进广播电视节目和电视剧制作管理办法的通知》，才进一步放宽了广播电视节目和电视剧制作的市场准入条件。但具体的准入条件仍然显得不明确。
3.体系不周
法律体系是指以专门法、综合法为纲（如由一个国家立法部门制定的《广播电视法》），专项法规和配套法规及地方法规为目的和谐的法律有机体。法制的健全首先指的就是法律体系的健全，也就是疏而不漏，在任何情况下都能做到有法可依，执法必严，违法必究。广播电视部从1985年6月开始制定广播电视立法工作计划，把广播电视系统的法规分为三个层次：全国人民代表大会颁布的法律、国务院颁布的行政法规、广播电视部颁布的规章就体现了当初设计时的体系。但《广播电视法》由于种种原因至今尚未出台，只有行政法规7个，广电总局部门规章36个，规范性文件400多个，致使产业管理无“纲”可举，常常是“头痛医头，脚痛医脚”，显得支离破碎，甚至在执行中自相矛盾。
这里我们不妨将1997年9月1日公开颁布实行的我国广播电视产业管理中最高等级的法规文件《广播电视管理条例》作一些较为具体的分析：
第十三条：……广播电台、电视台不得出租、转让播出时段。（实际上贴片广告就是一种出租、转让播出时段的行为）。
第三十条：广播电视节目由广播电台、电视台和省级以上人民政府广播电视行政部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作。广播电台、电视台不得播放未取得广播电视节目制作经营许可的单位制作的广播电视节目。（如果严格按照制作者是否具备制作经营许可来判定，那么很多外购节目、委托制作的节目事实上都不合法）。2004年12月，由北京世熙传媒公司制作的性访谈节目——《面罩》因为出品方未取得《广播电视节目制作经营许可证》，没有制作经营广播电视节目的资格，被广电总局一纸暂停播出该节目的《通知》而最终没有与观众见面。对此，有法律专业人士指出：《广播电视节目制作经营管理规定》第11条也明确规定，“依法设立的广播电台、电视台制作经营广播电视节目无需另行申领《广播电视节目制作经营许可证》”，可见，这一条款其实赋予了电视台自主的电视节目制作权。从立法精神上来看，既然能够允许电视台不领证就可以制作节目，为何不同时允许电视台与电视节目制作机构通过民事契约的形式引进上乘的电视节目呢？事实上，按照业界惯例，《面罩》的播出无须得到有关部门的批准，只要采取制作方和电视台合作的模式，由电视台委托制作方进行制作就可以被电视节目运作惯例所允许。
第四十四条：教育电视台应当按照国家有关规定播放各类教育教学节目，不得播放与教育内容无关的电影、电视片。2004年，总局和教育部又联合下发了《关于市（地）、县（市）教育电视播出机构职能转变工作》的文件，规定教育电视台在栏目设置和节目内容方面应当突出教育教学特点，其中市级教育教学节目日播出时间比例不得少于60%，县级教育电视台的教育教学节目时长不得少于80%，并且不得播放与教学无关的电影、电视剧。（而实际上中国教育电视台的《首播剧场》却成为播出优秀电视剧的品牌栏目；无奈之下离开北京电视台的《娱乐现场》也于2005年1月起在中国教育三套播出。）
管理部门任何新的管理措施出台，都应有它的法律依据，至少不与以前的法规有冲突；如果某个法规已经过时，那就要及时废除或对之进行修改；否则，其合法性就会受到怀疑。
4.缺乏权威
法律的权威性是与制定和颁布机构的权威性成正比的。在我国现行的有关电视产业管理的近130件法律文件中（截至1999年底），除了《著作权法》和《广告法》是以国家专门法的形式颁布实施、《广播电视设施保护条例》和《音像制品管理条例》以及《广播电视管理条例》等四个法规是国务院颁布实施的外，其余全部是部门规章。问题不仅在于大多数法规文件的颁布者权威性不足，还在于法规文本自身的权威性也不够。根据不完全统计，在国家广电总局1999年至2001年期间颁布的约80个法律文件中，90%是以“通知”、“办法”或“意见”（有不少还是暂行的）。这种如救火队员式的产业管理方式，在世界其他国家还很少见。“通知”过多，失去了法律的严肃性，权威性自然大打折扣。至于一些领导人在会议或私下的讲话或意见最后成为产业行为准则的现象也时有发生。
2004年以来，广电总局相继又出台了一系列新的指导性政策法规，比如《关于促进广播影视产业发展的意见》、《关于加快电影产业发展的若干意见》、《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》、《关于切实加强手机参与和有奖竞猜类广播电视节目管理的紧急通知》、《关于禁止播出电脑网络游戏类节目的通知》、《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理规定》、《广播电影电视行业统计管理办法》等等。这一方面说明了中国广播影视业正处于一个急速变动和发展的整合期，另一方面也恰好说明了广电业提高法规的权威性和前瞻性不但迫在眉睫，而且任重道远。
5.前瞻性弱
法律的前瞻性是法律保持稳定性和严肃性的前提。1990年下半年，原广电部对1949年～1990年颁布的广播电影电视行政规章和规范性文件（含文化部颁）进行了一番清理，认定138件继续有效，30件自行失效和废止；到1996年6月，只有66件广播电视法规继续有效，其中涉及行政处罚的19件法规里，有18件不符合国家《行政处罚法》而必须修改。1997年，原广电部再次对其颁发的行政规章和规范性文件中所规定的行政处罚条款进行了清理，结果又在从1991年～1995年颁发的16个法规性文件中查出了64个条款“没有依据”，或与其他法规文件相悖或时过境迁不再适用。2003年底再次公布废止127个规范性文件。2004年7月1日，《行政许可法》正式实施，广电总局对正在实施的广播影视行政许可项目进行了梳理，经国务院同意保留了43项行政审批项目，取消了电视剧制片人资格认定和全国性广播电视交流交易活动审批两项。造成这种状况的主要原因在于，原有的广播电视事业体制下的管理方式与广播电视事业与产业并重发展思路下的管理方式之间的不配套与不协调；二是法规就事论事的较多，缺乏相当的预见性和前瞻性。
因此，总体而言，我国现有的广播电视法规、政策和制度体系更大程度上体现的是计划经济时代的特征，在媒介功能和产业环境发生变化的同时缺乏前瞻性的考虑和及时跟进的配套规制。
20世纪70年代以来有线电视、卫星电视等新型媒介形态的出现以及数字化、多媒体化、多频道化的普及，正是促使欧美各国频繁修改广播电视法、更新理论、推动广播电视制度和规制改革的主要诱因。有线电视、卫星电视等新型媒介形态的出现以及数字化、多媒体化、多频道化的普及同样也是中国媒介的生态构成。近十年来，广电传媒的信息媒介属性、文化事业属性、产业组织属性、公共服务属性逐渐显露出来，这些变化都要求加快电视法制化管理的进程。（三）电视产业结构分析
1.收入结构：经济来源由财政拨款转变为自筹，广告是主要的收入来源
中国电视业已经从主要依靠财政拨款转为以经营创收为主、财政拨款为辅。目前，产业盈利的模式比较单一，广告收入为主，占总体收入的80%以上。除广告收入之外，其他的来源还有：网络使用费、付费节目、频道收费、发行收入以及其他非相关性经营收入等。1982年，全国广电系统总收入9.83亿元，基本是财政拨款；2002年，全国广电系统总收入达514亿元，其中广告收入超过280亿元，财政拨款75.84亿元，财政拨款仅占总收入的14.75%。《中国电视广告增长情况一览表》（表1－1）更为充分地表明了中国电视媒介经济结构的变化。在电视业转型期间，广告为电视媒体的生存和发展集聚了大量资金，为电视媒体产业的发展做出了极大贡献。但是电视媒体对于广告的过度依赖使电视媒体的发展具有很大风险性和不稳定性。表1-1 中国电视广告增长情况一览表单位：百万人民币（1）问题：对广告过度依赖。广告作为电视媒体目前最主要的经济支柱，使电视行业对外部经济环境非常敏感，相关政策变化或者外部经济不景气都可能带来电视媒体广告收入的波动。一旦广告在投向和投放量上发生变化，电视媒体的经济形势便会出现波动，并使其竞争能力和发展速度受到限制。
目前，电视广告表现为以下特点：
◇ 电视广告收入速度趋缓：目前我国的广告投放量占GDP的0.8%，距离1.5%的国际平均水平还有相当大的发展余地，据权威部门基于我国广告发展模型的预测，自2001年至2010年我国广告经营额的总量将有三倍的增量空间。也就是说，中国广告市场还有很大的增量空间。但是近几年的数据显示电视广告收入整体增长速度趋缓，可以说渐次开始进入了平台期。按照全国2200个频道来计算，2003年平均每个频道的广告收入只有1270万元。频道之间恶性竞争，竞相压价，导致广告价格战愈演愈烈。目前，大量的地市台、一部分省级台的广告实际价格，已经跌到了刊例价的一至二折。
◇ 区域经济差异也表现为区域传媒的经济差异：对2003年除中央电视台以外的全国七大行政区的电视广告收入进行对比，发现区域经济差异也表现为区域传媒的经济差异。华东、华北两大行政区的广告占到56%，东北、西南、西北三个区域的经济状况不佳，它们的广告收入仅仅占到22%的份额。就不同电视台的收入具体进行比较可以看出：除中央电视台外，广告收入排前十位的电视台（含国家广电总局电影频道）的广告收入占全国电视广告总收入的34.89%，如果加上中央电视台，这11家就占到全国电视市场62%的份额。
从制播课题组的调研信息来看，目前国内30多家卫视绝大多数都在惨淡经营，一般广告年收入3 000万～4 000万，西部欠发达地区的卫视年广告收入只有几百万，还不够运营的成本。
不管是从七大行政区域的广告对比、不同电视台的广告收入对比，还是卫视的情况来看，都表明了广告收入与区域经济之间的正相关性。图1-2 2003年全国七大行政区域的广告收入对比
◇ 电视广告分流：另外，从整个媒介市场来看，多种传播媒介的竞争势必分散受众的注意力资源，以2003年中国媒体广告收入为例：电视广告收入255.04亿元，增长10.39%；报纸广告收入243.01亿元，增长28.93%；广播广告收入25.57亿元，增长16.76%；杂志广告收入24.38亿元，增长60.29%。户外广告收入120亿元，增长20.12%，市场份额占全国广告市场的11.12%。而互联网作为第四大媒体，2003年也呈现快速发展的态势，广告收入达到10.8亿元，增长120%。在不同媒体中，电视广告的增长率最低。究其原因，我们认为这与电视业的市场化程度不高、产业处于整合阶段以及体制机制正在转型相关。虽然，体制机制变革所带来的潜力使电视广告还有一定的增长空间，但来自报纸、杂志、广播、户外广告、网络广告的竞争合力在未来几年将在很大程度上威胁到电视广告的龙头位置。图1-3 2003年全国电视台广告收入对比（2）策略：开展多元经营，转变单纯依靠广告的经营模式。经济学理论中，多元化经营分为相关多元化和非相关多元化。相关多元化经营一般以企业的有形和无形资产为中心发展与之相关的其他经营项目，主要通过企业现有品牌、核心技术和市场体系力量，实行产品共同营销，减少营销成本，取得经验曲线效应和联系效应。而非相关多元化经营的项目多、涉及面广、产业与产品之间的逻辑关系弱。非相关多元化经营在管理上比较复杂，所需投资额度大。经营产业的相关性不大，就不能发挥规模经济的效益，企业原有的资源优势也无法利用。因而，盲目拓展经营领域会带来很多不良后果。电视媒体在进行多元经营时要避免盲目扩张，将重点放在提高核心竞争力上，电视媒体的核心竞争力在于其主业产品，即电视内容的影响力、受众的认可、广告商接受的程度，以及电视台在广告、节目发行等主营业务方面的竞争实力。在多元化经营上取得很好成效的电视媒体都是依靠本身拥有的核心竞争力和优势，开展相关的产业经营，而这些产业经营反过来也在增强电视媒体的竞争力。如迪斯尼公司利用迪斯尼影视作品的知名度开发迪斯尼乐园、饭店、书籍、玩具、音像制品、服装服饰等。如果放弃电视媒体的原有优势，在不相关的领域开展经营，经营风险必然很大，很可能因为经营管理人才的缺乏和市场运作经验的不足造成亏损。因此，在开拓新的收入来源时，电视媒体还是应该基于核心内容，围绕核心竞争力进行相关多元化的经营。
小众传播时代的到来和数字传播技术的发展，为电视媒体转变单纯依靠广告收入的经营模式提供了新的机会。从免费电视时代到付费电视时代，电视媒体提供的服务有较大的差异，相应地，经营模式也会根据新的服务内容而出现收视费、定制费以及其他增值服务收费等新的转变和创新。
2.电视产业“市场链”构成及其关系
长期以来，中国的电视台既是节目的生产者，也是播出者。还有体制不顺、机制不活等问题，制播合一模式的缺陷就被进一步放大了。近些年来，随着中国政治经济的开放，电视产业的壁垒也出现了不少缺口。事实上，电视剧、广告片的大多数早已不是电视台独家制作。现在，各种社会性的专业电视节目制作公司已成为中国电视业不可忽视的力量，其中，北京光线传媒的《娱乐现场》、北京欢乐传媒的《欢乐总动员》、派格太合公司的《环球影视》等已成为全国知名的电视品牌。除了节目生产（制作）领域外，节目流通、播出、广告、调查等各个环节的专业化和市场化程度也都在不断提高。中国电视的产业链已隐约可见。
其实，“食物链”不仅仅存在于自然界，人类社会政治、经济、文化等各个领域也都存在着或隐或显的类似“食物链”的现象。电视产业内部也有一条“食物链”。只是，组成这条“食物链”各个环节的不是“食物”，而是市场；因此，我们把它叫做“市场链”应该更准确。产业的概念是与市场密切相关的。没有市场的产业，不成其为产业。市场发育不成熟的产业，是不成熟的产业。产业的市场链不协调的产业，则必定是发展不健康和缺乏竞争力的产业。
电视产业的市场系统是由资本市场、生产市场、流通市场、播出市场、消费市场和调查市场六个主要市场环节构成的“市场链”（见图1－4）。图1-4 电视产业的“市场链”（1）资本市场
资本市场是指可以为电视产业的消费市场之外的其他任何市场提供或筹集所需资金的场所或来源。它主要包括银行、股市、产业外投资等几个部分。事实上，资本市场不仅有为产业发展提供资本“血液”的功效，借助投资人的监督、职业经理人的聘用、企业运作的市场化、程序化，还有推动现代企业制度建立和资源优化配置的功能。
2003年国家出台了一系列媒体政策，媒体与资本互动的第二次高潮涌动。2003年，上海传媒业与上市公司的合作明显增多。东方明珠先后斥资16亿元，收购上海东方电视台部分广告经营收益权、上海电视台部分黄金广告时段，以及《每周广播电视报》、《有线电视报》和《上海电视》80％的广告经营权；巴士股份投资5 000万元与《上海商报》共同组建上海商报文化发展有限公司。2004年3月的《关于促进影视产业发展的意见》、《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》出台后，表明国家已经对新闻宣传之外的电视节目制作限制基本放开，符合条件的国内外资金都可以组建公司（合资公司中方控股）从事节目制作业务。索尼影像与中国电影集团旗下华龙电影数码公司成立了中国第一个电视制作合资公司——华索影视制作公司。据说，上海文广传媒集团和维亚康姆的合资公司——上海东方尼克电视制作有限公司现在已经进入法律程序，登记注册、搭建管理团队。合资公司与维亚康姆下面的NICKLODOEN合作，为集团东方少儿频道和全国各电视台提供少儿类的节目。中央电视台也正在与国家地理频道筹建电视节目制作合资公司，计划中的合资公司也将成为新闻集团在中国内地投资的第一个电视节目制作公司。（2）生产市场
生产市场并不只是各类电视节目制作机构的集合，同时也包括各种为制片公司服务的相关企业以及购买节目用以深加工、再开发的制片公司。生产市场是电视产业“市场链”的核心环节。它的兴衰直接决定它的下游市场（如流通市场、购买市场）的兴衰。
目前，电视节目制作业的参与者主要由下属或直属电视台（广电集团）的节目制作部门和完全独立的社会制作公司两大力量组成，此外还有国际国内的节目提供商。
系统内制作能力：据中国电视发展高层论坛现场问卷统计的结果显示：除中央电视台以外的省市级电视台自制节目比例平均不到40%，有若干电视台自制节目比例在10%以下。从地方电视台这个层面来讲，面临的问题主要在于：内部扩张带来节目资源严重匮乏；技术含量的不断提高使得节目制作成本不断上升，电视重装备、大投入的特点更加彰显，地方电视台难以在专题片、电视剧等需要资金较多的节目生产中加大投入，自有栏目品牌正逐渐减少，自制功能不断萎缩。出于成本的考虑，采取制播相对分离的方式更有利于地方电视台的生存。以山东广播电视总台为例，山东广播电视总台共开办有山东卫视、齐鲁台、体育频道及三个有线电视频道，其中，山东卫视每日播出24小时，自制节目4小时；齐鲁台（由山东电视台主办）面向全省，地方色彩的节目略多，每日播出自制节目超过4小时；其他各频道自制节目均为1小时左右。因此，系统内的制作能力由于资金以及频道扩张等因素的影响呈萎缩的态势。
就中国的情况而言，制播体制改革更具操作性的途径不是简单的将制作部分剥离出去，电视台仅仅作为播出机构存在。今后很长一段时期，系统内的制作能力依然重要，因此，我们认为更可行和更现实的途径是通过培育内部市场和转制来培育、打造专业化程度高、运作机制灵活的内容制作团队以及一些制作公司、包装公司、集成公司。
制作公司制作能力：在系统内的制作能力呈萎缩态势的情况下，社会制作公司获得了一定的生存空间。其实在20世纪90年代中期，一些名为广告公司、文化公司的“专职”电视制作公司就出现了，被称为京城第一家民间电视机构的“嘉实广告文化发展有限公司”，1994年11月就挂牌成立运作。尽管目前大多数电视制作公司只是二三十人的“游击队”，体制架构与管理上较为松散，多为欠规范的“民间资本+体制内下海的电视人”的形式，但中间也不乏以北京“光线传媒”、嘉实广告文化发展有限公司、唐龙国际传播公司、银汉文化传播公司、广东巨星、欢乐传媒、派格太合公司等为代表的一批较为成功的制作队伍。这些公司曾经为电视台带来数以亿计的创收。它们的涌现从根本上还是得益于市场的需求。“可以制播分离的节目包括和舆论导向、宣传距离远一点的专栏性、娱乐性、影视类的节目，此类节目现在基本上已经实现制播分离。制播分离的一个条件是市场化，市场上生产或者不生产取决于能否获利。”相对来说，这些公司对市场的变化与需求反映更敏捷，商业化的运作使得他们必须考虑节目生产之后的市场需要，实现它们的价值。
由于电视剧是最先走向市场的，因此社会制片公司中影视剧制作公司成为主体，栏目制作公司加入后，社会制作公司有了较为完整的架构。据了解，80%的民营制作公司集中在北京，保守估计在1 000家左右。随着电视体制、机制的改革，特别是电视产业化的运作、电视节目社会化的推行，系统外的电视制作机构成长迅速。
国内国际的节目提供商：一些有着良好政府资源和信息资源的单位和机构也纷纷成立电视节目制作机构，如公安部、国家体育总局、新华社、中国国际广播电台等单位均成立了电视节目中心和电视剧中心，制作和发行新闻节目、专题节目、体育节目或者电视剧。它们被称为“第三势力”的“混合所有制电视制作群体”。他们有着民营电视群体无法比拟的政府背景、政策背景。中国国际广播电台电视中心曾一举推出了六档大型电视栏目，新华社每天播出的节目量甚至已经达到了3个小时，有着信息产业部和上市公司双重背景的赛迪传媒已经和中国国际广播电台合作推出了五六档大型栏目，并在上百家的地方电视台实现了落地。在中国教育三套首播的《法制播报》是在司法部的支持下，由全国普法办主办，《法制日报社》影视中心承办的大型法制专题类电视栏目，它的报道资源便充分利用了《法制日报》遍及全国的记者站。
优质节目匮乏为国际节目提供商提供了进入的良好时机。目前，就内容供应、频道运营、传输网络运营、广告经营等电视产业的不同链条来说，由于政策壁垒方面的因素影响，多数国际传媒集团暂时更多地以内容供应商的角色进入中国市场，比如向国内几十家有线电视台提供体育节目的ESPN、提供《天籁村》的MTV、提供《狂野周末》的国家地理频道、提供探索类节目的Discovery、提供《小神龙俱乐部》的美国华特迪士尼公司。据不完全统计，目前已有50家海外节目供应商在北京设立了办事处。根据不同收视市场的差异和特点，提供本地化或者专门定制的节目内容是国际传媒集团非常清晰的内容供应策略。2004年，对境外传媒公司的媒介政策有所放松，允许合资合作节目制作公司。索尼影像与中国电影集团旗下华龙电影数码公司成立了中国第一个电视制作合资公司——华索影视制作公司。维亚康姆集团也与上海文广新闻传媒集团成立合资公司制作少儿节目。目前，其他正在积极寻找中国合作伙伴的外资媒体公司包括新闻集团旗下的星空传媒、时代华纳的HBO，以及迪士尼与新闻集团的合资公司ESPNSTARSPORTS。（3）流通市场
流通市场是指各类电视节目的制作、发行机构参与其中的、固定或临时的节目和电视技术设备交易市场或者场所，也称为交易市场。
20世纪80年代初，陆续诞生了一大批城市电视台，省级台又增加了播出时间，节目源紧缺问题开始突出，形成了中央电视台、省级电视台、城市电视台三个全国性的电视网络和节目交流体系。电视台之间开始以“以物换物”的方式交换节目。1985年7月1日，城市电视节目交流中心在广州成立，这标志着电视节目市场的形成。1986年开始以低稿酬方式对节目交换差额进行补偿，但经济补偿太低，严重损害了大台、强台和提供高质量节目台的经济利益，挫伤了节目交流的积极性。1989年城市有线电视台开始建立，节目公司、广告公司孕育成长，抢节目、争观众、揽广告的竞争趋于激烈和复杂，出现了贴片广告的销售方式，即以广告补偿为条件，将节目免费提供电视台播放。互惠互利的结果，使得国内节目交易市场开始形成和发展。当然，节目交易市场的形成和发展，很大程度还要得力于对知识产权的保护，这是节目市场化所必须解决的。
国内外举办的各种电视节（如上海电视节、四川电视节、北京国际电视周、广东华语电视周、全国国产电视交易会、戛纳电视节、NATPE等）都是重要的流通市场。目前，电视剧是交易的最主要品种，其次为娱乐性节目和纪录片。
随着制播体制改革的深入，交易量将继续增大，传统的交易方式已经远远不能适应现代需要。借助网络技术和电子商务的发展，逐步形成了新的交易手段——电视节目网上流通市场，比如“北京电视娱乐交易网”。“北京电视娱乐交易网”实行会员制，每一个会员都可以在网上发布自己的供求信息，一旦选定了目标，就可以在网上实现节目交易。网站以客户库、节目库、人才库、海外交流库、动态交易库为模式结构主体，可以在网上查找需要的节目、广告、人才等各种信息。互联网为电视节目交易提供了一个极好的省钱、省时、且直观的交易平台，网上交易模式一改既往的“制片商抱着节目满天飞，购片人跟着节目全国跑，广告商盯着屏幕打电话，决策人守着传真等消息”的买卖方式，并且有助于改善市场信息闭塞、盲目制作、盲目购买的交易。国外就有很多的.com公司从事网络节目供应。（4）播出市场
播出市场是指以节目播出为主要业务或功能而节目制作能力又不能自给自足的各类电视台集群。电视台购买节目的方式主要有两种：现金交易和广告补偿。广告补偿就是电视台以一定的贴片广告时间作为交换条件获取节目，而节目提供商通过经营贴片广告获取回报。目前除了电视剧以现金交易为主外，其他形态的电视节目基本上都是通过广告贴片形式向全国发行的。
广电集团化与制播体制的改革淡化了台的概念，频道经营的重要性日益增强。在国内的电视产业结构链上，作为播出平台的频道应该摈弃收取“频道资源占用费”、“播出费”的经营方式，而将角色定位于内容集成商和平台运营商。内容供应商和运营商通过节目交易建立利益关系，这就要求有成熟的市场化操作手法。（5）消费市场
消费市场是指电视节目的最终消费者，也就是传统媒介理论中所说的观众或受众，因此，也可以称为受众市场。由于技术的进步（数字技术、双向互动）和传播观念的变化（从传者为中心到以受者为中心），观众的媒介消费意识日益增强。这个市场是上述所有市场赖以存在的根基。它在电视机构看来是消费节目的市场，在广告商看来是消费广告也就是消费商品的市场。（6）调查市场
调查市场是指由各种以节目收视研究和受众调查与分析为主要业务的调查或咨询公司组成的，并为上述各个环节提供市场反馈服务的企业群体。这个市场的主要业务包括两个方面：前期的市场调查和后期的效果调查。前者一般是对观众进行分众和节目预测的研究；后者一般是对节目反映的定量和定性研究。这两个方面的研究是互相关联的。调查市场的健康发展是电视产业成熟的重要标志。
收视调查是一块前景广阔的专业市场。但这个市场并不是与广播电视产业同步发展的，而是产业高度市场化的产物。目前，世界上著名的视听调查机构除了美国的AC尼尔森公司（A.C.Nielsen,2000年被荷兰UPC收购）、阿比伦公司（Arbitron）、AGB公司以及综合性的盖洛普公司（Gallup）等外，还有1968年成立的欧洲听众观众调查中心（EAVRC）、欧洲民意与市场研究会（ESOMAR）、英国的BBC与ITV联合成立的广播电视听观众研究会（BAEB）以及日本广播协会（NHK）的广播文化研究所等。专业调查公司的业务主要包括两大块：一是常规的媒介测量服务，如测量和跟踪广播电视或其他媒介的受众状况以及广告播出与影响等；一是委托的专项调查服务，如对某一个地区、某一个或几个频道甚至某一个栏目的收视状况进行调查，以供委托者决策参考。调查公司的运转构成了受众（消费市场）与电视媒介（节目生产或购买市场）之间的主要反馈机制。在美国，受众调查统计的收视率对广告价码的制定至关重大。比如，三大电视网（NBC、ABC、CBS）黄金时间的收视率每增加一个百分点，广告费的年收入就会增加5000万美元；反之，就会减少同等收入。收视调查结果对电视机构在估算利润和损失、编制预算、预测资金流通和花费时，也有重要的参考价值。
很明显，在图1－4中，资本市场处于整个电视产业“市场链”的上端，消费市场亦即受众市场处于下端，生产市场、流通市场、播出市场处于中端的里层，调查市场处于中端的表层。它们之间是一种互相促进、互相制约的关系。比如资本市场对节目生产市场的投资，如果能在流通市场或播出市场得到丰厚的回报，就会促使投资人加大投入；否则，投资人的热情就会骤减。这个“市场链”缺乏其中的任何一节，电视产业的“生态”都是不平衡的，或者说是残缺的、发育不全的。而一个市场“生态”不平衡的电视产业，不但会制约各个单一市场资源的有效利用和功能的发挥，而且阻碍产业的良性循环发展，难以发挥其整体的、系统的或特殊的功能。
因此，这六个市场环节之间的协调发展、相互作用和良性循环，是任何国家电视产业健康发展的保证；否则，电视产业的发展就会存在或遇到各种危机。（四）竞争环境分析
1.结构性重复带来无序竞争
网络、资产、节目等电视资源当前均处于按行政级别和地域范围割据的状态，省、市纷纷成立集团，它们各自为战，导致专业化频道重叠，资源浪费，出现新一轮的“小而全”、“散而乱”的无序竞争局面。比如政企分离后的浙江省广电集团实行局、团分离后，集团没有行政职能反而成为“无腿集团”。而浙江市、地、县的广电行业局、团不分，致使其在节目覆盖、传输等方面拥有一层行政保护，各个市场主体在市场上处于不公平地位。
经过初步整合后，目前中国电视媒体纵向分为中央、省、市三级，横向分为无线与有线，以及各省的上星频道，已经基本建成了有线、无线、卫星混合覆盖的全国电视传输网络。无线电视、有线电视和卫星电视传输方式不同，且在中国城市和农村的覆盖程度不同，因此，可以根据其传输特点以及覆盖人群进行功能细分，实现对不同市场的占有。但是，三者的区别仅仅在传输方式上，都还表现为“小而全”的综合台，都还在争夺大众市场。面对一个越来越细分的市场，三者的传输内容以及传播对象必须进行专业化和针对性的功能设计和转型。这些问题应该在下一步的整合中得到解决。
2.数字化压力
数字技术带来的可能性远远超出我们的想像，我们也在思索传统电视媒体的明天。在数字技术的冲击下，它到底获得了怎样的发展空间，又遇到了怎样的困境？当市场越来越细分化，当受众愿意为自己的个性化需求而付费时，传统媒体提供的免费电视还有多大的发展空间？
制播课题组前往调研的南京广电集团、江苏广电集团、浙江广电集团、上海文广集团、广东电视台、青岛电视台、湖北电视台无一例外都在发展付费电视以及新媒体的业务。可以说，发展付费电视以及开展新媒体业务是传统电视台在数字时代“不得已而为之”的市场举动。付费电视、开展新媒体业务、以及数字化的制、播、控设备的改造都增加了传统电视台的成本，而由于体制、机制、市场、设备等等的不配套，持平与盈利还遥遥无期。因此，“数字化”与其说是机遇，不如说带来了“不可承受”之重。
数字技术的使用为信息业、通讯业和媒介业的发展起到了重要作用。同时，数字技术的革新也在促进这三个领域的逐渐融合。在数字时代，电视媒体占有优势的内容提供领域面临着其他机构的竞争和蚕食。而个人对数字技术的使用也使得受众市场的分流成为不可避免，1.0版本（传统媒体）、2.0版本（新媒体）、3.0版本（私媒体，或称自媒体）正是技术升级所带来的受众分流。越来越多的人利用数字技术成为内容制作者。
3.竞争与合作的媒介竞合关系
电视产业整体生存环境可以用“外压内挤”来形容。如何做强做大是国内大小电视台需要共同思考和积极应对的问题。（1）内地天空进一步开放，2005年经批准可供国内三星级以上涉外宾馆等单位申请接收的境外卫星电视频道已达到31个。由于有限范围落地，加上语言所造成的天然屏障，境外电视频道的影响力并不像预想的那么“可怕”。在广东地区普通家庭可以收看到8套境外频道，由于广东本土电视频道采取的“本土化”竞争策略，这8个境外频道2004年的市场份额已经由先前的70%左右下滑到50%左右。
业内人士指出，境外频道市场份额下降并不能说明本土频道的竞争能力提高了，可能是这些境外频道还处于市场培育期和政策观望期没有全力出击，因此，它们的威胁不可低估。表1-2 国内三星级以上涉外宾馆等单位申请接收境外卫星电视频道的名单数据来源：国家广播电影电视总局网站。（2）海外传媒加强了与国内传媒集团的合作
在政策允许范围内，海外传媒正不断加强与国内传媒集团在电视节目方面的合作。2002年12月，中国湖南广播影视集团与新闻集团下属的星空传媒集团签订战略联盟框架协议，双方商定在海内外共同投资制作娱乐影视节目，并进行影视节目的交换、播放及世界范围的发行。
2003年3月，美国在线时代华纳旗下的卡通频道和中央电视台签署协议，授权CCTV播出他们的动画片，以此来带动相关产品的销售。
2003年4月，上海文广新闻传媒集团财经频道与CNBC亚太结成战略合作伙伴关系，上海文广新闻传媒集团将通过CNBC全球的电视网络及时把中国商业信息传给世界观众，而CNBC也将把全球的金融资讯传递给中国，上海电视台财经频道每天为CNBC制作两档直播节目。（3）国内电视、报纸、广播、网络不同媒体之间形成激烈的竞争态势
2003年7月30日，国家新闻出版总署出台新的规定。规定说，今后中央党政部门所办报刊，除公报、政报、文告外，要与部门实行管办分离，由读者自费订阅。管办分离指在坚持《出版管理条例》确定的主管主办制度前提下，对报刊管理方式做出的一种调整。具体要求是人员分离、财务分离、发行分离。此举被称为“中国报业引入生死机制”，被业内人士公认为新中国成立以来力度最大的一次整顿和变革。2003年《南方日报》集团与《光明日报》跨地域合作推出《新京报》，2004年12月，《北京青年报》、《北京日报》和上海文广新闻传媒集团共同出资推出《竞报》。报业改革的步伐远快于电视业改革。
从2002年起，由于受众市场的细分化，广播媒介敏锐捕捉细分受众，以交通广播为代表的广播媒介经营情况良好。北京人民广播电台交通广播在北京流动人群中拥有84.7%的高收听率，2003年广告收入1.5亿元左右（工作人员仅30多人），其节目根据流动人群的收听特点，随时在节目中插播重要路况信息、突发事故和处理进展情况，及时准确地报告路况信息，疏导交通，并在节目中开通手机短信互动，听众可以利用短信报告路况、讲述出行见闻、为首都交通出谋划策，也可以通过短信问路、修车、失物招领甚至找厕所、为孩子取名字等等，为听众提供贴身服务。广播市场开始复苏，2003年全国约1 700套节目，中国广播广告收入为25.57亿，比上年增幅16.76%。
互联网与数字化信息技术对电视业形成较大的挑战，互联网已经成为重要的新闻信息获取渠道，越来越多的电视观众被分流为“网民”。互联网跨地域、跨国界、跨文化，并且作为一种介质，为其他媒介提供电子平台，电视媒体一旦上网，实际上就进入了国际竞争的大系统。www.wwitv.com（全球互联网电视）就可以收看到全球几百个电视频道。一般的网民只要缴纳数十元到百元不等的一次性软件注册费，就可以终身免费收看网络电视软件提供的上百套卫星电视节目，CNN、花花公子、NHK、HBO都能够看到。2004年3月，中国网通集团宽带门户网站“天天在线”获得了国家广电总局颁发的“网上传播视听节目许可证”。这是国家广电总局首次向互联网企业颁发此类许可证。随着流媒体技术的成熟，“个人电视”的时代即将到来。迅猛发展的因特网能够提供更多的链接和更多的内容，并且随着宽带传送越来越普及、资费降低到更多人可以接受，因特网上的内容一定会越来越与电视内容接近，并且选择性更强。
中国电视发展高层论坛现场问卷调查显示：受访者认为国内广电媒介市场竞争压力主要来自于境外媒体集团（50.98%）、国内广电媒体（42.15%）、互联网（24.50%）冲击、报业集团（11.76%）的挑战。这些数据也进一步表明了目前国内电视媒体的生存处境和竞争压力。图1-5 “国内广电媒介市场竞争压力”的调查统计三、现行制播体制的历史成因及其利弊分析
世界各国的电视节目制播体制和微观运行机制，虽然因为政治制度、电视管理体制和电视产业化程度的差异而呈现出多样化的特点，但最基本的类型有两种——制播合一和制播分离。所谓制播合一，是指电视节目的策划、投资、制作、审查、播出等各个环节由电视台内部的节目部门统筹完成的运作体制。所谓制播分离，是指电视台通过某种交换机制从外部的制作机构获得电视节目的运作体制，电视台和节目制作机构之间是一种契约或合作关系。
中国电视的制播体制从完全的制播合一到制播一体开始分化，再到制播合一为主、制播分离为辅的发展过程也与中国政治制度、电视管理体制和电视产业的改革过程相适应，有其历史的必然性。（一）现行制播体制的历史成因
1.早期制播合一阶段
我国广播电视在起步时就选择了制播合一的模式。1958年5月1日19时整，首都北京上空第一次出现了中国电视节目的信号。北京仅有的几十台黑白电视机的屏幕上，出现了带有“北京电视台”字样的画面。首次播出的节目是一个工农座谈会、一个诗朗诵、三个小型舞蹈和一个新闻纪录片、一个科教片。北京电视台建台初期，条件相当艰苦。用于制作新闻节目的器材，是几部从外单位调拨来的16毫米摄影机。胶片要用手工冲洗。由于专业技术和业务人手少，往往任务一来，大家不分工种一起上。记者除了采访、摄影外，回来常常自己编辑、写稿，晚上还要在演播室担任摄像员。
由于录像技术、摄录设备还没有发明和引进，所以除一些新闻片使用胶片拍摄之外，其他电视节目都是直播的。中国的第一部电视剧《一口菜饼子》就是在仅有60平方米的简陋演播室里现场直播出去的。接着，在1958年6月19日直播了八一男女篮球队和北京男女篮球队的友谊比赛。另外，在电视节目的专业制作力量总体不足的情况下，有限的专业人才自然要被众多的电视台网罗殆尽。因此，即便不考虑政治因素，制播合一模式也会成为中国电视早期的必然选择。
纵观中国电视的历史发展进程，尤其是考虑到它的社会功能时，不难理解采取制播合一的必然性；同时，它也是与电视节目处于简单再生产的阶段相适应，即当电视频道、栏目相对较少，节目生产规模不大、节目创新压力小时，制播合一的管理方式是能够胜任的。
2.制播合一开始分化
改革开放之后，市场机制逐渐得以确立，中国政治经济大环境已经发生了巨大的变革，作为社会子系统的媒介业的生态环境也随之改变，一个不完全竞争的电视市场逐渐替代原来高度垄断的自制自播系统。引起变化的一个因素是频道增多，节目的需求越来越大，台内的力量不足以满足它的需求；另外一个因素是节目规模化生产涉及到成本控制的问题，而从成本控制的角度来考虑，按照社会分工的原则以及市场买卖的原则能够节约成本。在这种背景下，各个电视台的节目来源，已经由单纯的自制节目开始进行一定程度上的市场交换和买卖；第三个因素则是计划经济向市场经济转轨过程中的市场需求，广告业务的开展使得财政来源结构发生了变化。北京电视台（中央电视台前身）建台后20年一直没有电视广告。党的十一届三中全会后实行了改革开放，外国商品逐渐进入中国市场，各国厂商及企业家都迫切需要在中国电视上有个窗口。顺应这一需求，中央电视台开始了广告业务的经营。当时观众和电视台的同志对广告都不很理解，开始播出时不称“广告”，只称“商品信息”。1979年,中央电视台在中国电视服务公司下设营业科，专门负责安排广告，后来很快又改成了广告科，这是中央电视台广告经营的开端。1979年9月30日，中央电视台开始播出有偿广告，当天的电视广告是美国威斯汀豪斯电器广告。随后，日本西铁成公司在《新闻联播》前推出了报时广告。由于广告播出后对于产品宣传的效果非常好，电视广告的作用逐渐为厂家和业主所认识，到电视台来做广告的客户越来越多。电视台的广告收入比例在逐年增加，完全由国家财政拨款的国有国营广播电视体制也开始发生变化。
因此，中国电视台在改革开放后制播体制开始逐渐分化，走向制播合一模式为主体、制播分离模式为补充的二元制播体制。（二）现行制播体制的特点
随着大众传播媒介的双重属性得到确认，产业功能得到重视，我国电视业形成了制播合一模式为主体，制播分离模式为补充的二元制播体制。这种体制的主要特点是：
1.制播合一模式处于垄断地位
在前文中已经提到，制播合一模式是中国电视业发轫之初的必然选择。完全一体化的组织生产方式与计划经济时期是相适宜的，也是比较高效的。分层次、按行政区和条条块块分割管理，各电视台都分属某一层次、某一系统，都有自己的地盘，在自己的领地中都处于一家垄断的地位。
加入WTO后，尽管国内媒体普遍感觉到来自“内挤外压”的改革压力，但长期形成的制播体制犹如坚冰，仍具有绝对的主导地位。
制播分离提出很多年，自下而上的制播探索也一直没有停止过。但由于制播体制改革是体制层面的改革，涉及到法律法规建设、人事、财务改革，以及广告经营等宏观、中观、微观方方面面的变革，因此，来自观念上和既有体制上的束缚使得这项改革步履维艰，困难重重。
2.以电视播出机构为中心
电视台长期以来被视为宣传的重要阵地和窗口，制作权和播出权一体的节目生产机制能够确保政令快速下达。电视节目作为特殊的精神产品，具有事后评价性和特殊的价值观建构作用（议程设置功能和舆论引导功能），因此，电视台在组织生产时从前期策划、报选题到采访拍摄、编辑、播出各个环节都必须把关，尤其在一些重大的宣传报道中（比如中国驻南联盟大使馆被炸、SARS报道、十六大报道、伊拉克战争的报道）必须遵守宣传纪律，严格按照宣传口径进行报道。在宣传功能被放大的历史背景下，电视播出机构无疑是节目生产组织的中心和枢纽。
即便制播分离力度加大后，拥有频道资源的电视台仍然是国外传媒集团、国内社会制作公司最好的合作选择。
3.在市场交易中节目制作机构与播出机构处于极不对等状态
不对等主要体现为双方收益不平等、风险不共担、权益不对等。光线传媒总裁王长田曾经总结了社会制作公司的节目播出所要经历的“磨难”：诸如人情关、进台关、广告关、价格关、品牌关、收视关、合同关、版权关、审查关，以及磁带费、卫星传输费、复制费等三费关，这十分形象地说明了不平等、不共担、不对等的现象。
电视台作为买方，处于相对垄断的地位。电视台在某种程度上对于电视节目市场的价格拥有一定的控制权。台与台之间的联盟体也更容易以集体的方式打压节目价格，形成一口价。另外，电视节目价格的制定比较随意和主观，采购人员可能会掺杂很多个人的因素。过度炒作、黑箱操作、草率购买、情感交易等造成平庸、劣质节目天价过市的现象，不仅从整体上降低了中国电视节目的质量品位，而且破坏了市场法则，混乱了市场交易。
随着频道扩张，电视台的广告时间成倍地增长，很自然地形成了贴片广告的交易方式。这种交易方式将相当大的节目制作风险和广告经营的风险转移到制作公司的身上，对此，制作公司只能无奈接受；从广告主的角度来说，他们对贴片广告的效果持怀疑的态度，因此并不认同贴片广告这种形式，只有遇到特别好的节目，才愿意贴片播出。如果制作公司为降低风险将广告时间以相当低的价格出售给广告主，最终吃亏的还是电视台。
不平等的另一点体现在版权的归属问题上。由于挂靠在有制作许可证的单位，结果制作公司制作的节目或者没有署名，或者联合拥有版权。因为没有版权，节目在交易中遇到了很多困难，很多节目无法进行再次销售。（三）制播合一体制的利弊分析
1.优势分析
作为提供公共服务的机构，电视台带有典型的行政化、附属化和公益化的基本特征，强调集中控制和统一管理。作为党的喉舌，正确的舆论导向与政令的宣传是电视媒体最为主要的任务，而制播合一的模式能够确保政令自上而下的有效宣传，也是保证节目符合播出要求的最方便可靠的手段。在制播合一体制下，可以实施统一管理，有计划地调配人力、物力、财力进行集团作战，合理安排各种资源；直接指导生产过程，可以使业务活动更加符合国家的政策需要，电视节目的社会效益能够得到最大保证。在中国的国情之下，制播合一的主要优势是：（1）有利于组织调动各生产环节进行重大宣传报道
制播合一体制能够确保重大宣传任务的顺利完成。由于一体化的行政管理，在需要进行重大宣传报道时，可以将电视台最好的制作队伍、转播设备快速调配起来，不同频道、栏目还可以形成有机的整体，围绕某一主题开展全方位的、不同侧面、不同角度的配合报道。比如，1998年抗洪救灾中，中央电视台先后派出了48路、750多人次的采访队伍，采访地域涉及四川、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、黑龙江、吉林、内蒙古等省区20多个重要地段和50多个大中城市。这次抗洪报道共动用摄像机70余套，移动卫星地面站三套，装有先进航拍设备的直升机一架和大量便携式数字设备，开通了整个微波线路和卫星传送系统，构成全面、及时、准确、高效的运作体系和立体报道网络。（2）有利于进行宣传导向把关，降低风险，提高舆论控制能力
作为国家新闻宣传机关的电视台，肩负正确引导舆论的社会责任。这种引导在政治生活、经济生活、文化生活以及社会道德、价值观念等社会生活的各个方面产生着积极影响。国家广电总局自1992年以来开始在内部发行《宣传通报》，其中发布了不少有关新闻、宣传的规定。这些规定以“精神”、“口径”为指导形式，保证了播出内容的正确、准确和及时，在报道一线起着非常大的作用。政治素质过硬的编辑、记者、制片人、审片人形成了不同层次的“把关”，在内容的导向方面具有绝对的控制和鉴别能力。
在制播一体的情况下，电视台承揽了从节目的策划、制作、评审到播出的全部流程，节目的生成处于一个相对封闭的环境中。一旦某个环节出现问题，电视台的行政系统可以完全加以控制，或改进或停止，导向的风险比较小。制播一体有利于高效、快捷、统一、全方位地贯彻某些指令性的宣传任务，能够在思想舆论引导方面发挥电视传媒特有的巨大、广泛、持久的正外部效应，为维护国家安全、政治稳定、社会秩序和道德规范起到不可替代的重要作用。
2.劣势分析
这种体制的弊端也是显而易见的。在国家广电总局《广播影视产业发展问题》课题的调研中，认为“机构臃肿、冗员过多”、“制作专业化水平低下”、“节目质量低下”是制播合一带来的问题，分别占被调查者的66.67%、59.09%、50.76%。图1-6 制播合一带来的问题调查（1）内容生产机制的劣势分析“自给自足、自制自播”是前店后厂式的作坊生产方式，其生产出的电视节目只是产品，而非商品。这种生产机制的评判标准是政治性而非从市场需求和受众需要出发。节目只算投入，不计产出，永远在低水平上重复和循环，而形不成大生产、大投入、高产出。自给自足式的生产方式导致了节目制作的专业化水平低，节目选择性差；制播系统封闭，对系统外的制作力量采取排斥的态度，结果造成节目市场有场无市，无法促进全国电视节目市场的繁荣。
因为缺乏投入产出概念，或者说，原有体制没有对产出有要求，因此制播合一下的节目生产机制被称作是“花钱机制”：什么栏目该投多少钱？没有评估标准。每一分钟节目应投入多少，许多电视台是根据历史数据进行核算，因此仍属于经验决策，不是基于成本核算，或者投多投少取决于一台的经济效益。在传统事业体制下，财务部门计划拨款，人事部门进行统一调配，节目实行自制自审自播，收视率的高低和制作经费的投入没有紧密联系，节目质量和人员收入也缺乏有效挂钩，制作人没有压力去关心成本问题，所谓“由国家花钱办台，只生不死，优劣全包，不讲经营，不计成本”。制播合一，自制自审，使得节目只要不出政治问题和原则问题就可播出，节目经费的浪费与超支和节目质量的低劣，常常借“以宣传为中心”、“保证播出”的幌子而得到庇护。“花钱机制”致使电视从业人员缺乏市场意识，缺乏节目经营观念。由于节目生产的政治化取向，因此广播电视侧重于对政府负责、对领导负责，容易忽视受众的需要、受众的呼声以及受众多样化的观赏兴趣，节目内容难免单调、贫乏、平庸、说教味重。由于自制自播的传统，除电视剧之外的节目经营几乎处于零开发的状态。大多数节目经常是一次性播出就算完成自身使命，被束之高阁，造成大大小小电视台节目资源的巨大浪费。经常有相关题材的节目或镜头一再地斥巨资重新拍摄的现象。（2）管理机制的劣势分析
传统电视台纵向科层制的层级结构重视集中统一，上下级关系分明，管理方式行政化。与电视行业的快速发展相比，这种机制僵化、墨守成规、灵活性弱、效率低下。
从人事管理角度来看，事业编制下的正式人员和因频道扩张而增加的编制外人员形成了电视台的二元人事管理机制。这种机制因为无法解决用人和辞人的问题，造成优秀人才得不到高额报酬和发展空间，低素质人员又没有辞退机制，使得电视系统内高素质人才缺乏和低素质人员的过剩同时并存。长此以往，不利于人才的公平竞争和电视行业的良性发展，因为，人才是最有竞争力的核心资源。
从财务角度来看，事业单位的财务制度与企业的财务制度有根本上的区别。事业单位企业化管理，也给财务成本控制带来很多难题。电视节目成本构成要素繁多，变化性大，支出的合理性难以评估。特别是事业财务体制没有成本控制的激励机制，财务制度的结算方式掩盖了大量的资金浪费现象；不计运作成本的业务立项，造成支出的盲目性和随意性。
许多栏目组在节目制作过程中，涉及到的支出项目十分复杂，从与节目直接相关的场地、灯光、音响、稿费等，到为节目制作而必须支付的交通、住宿等费用，以及与栏目组日常工作相关的办公费用、餐费等等。所有这些费用的支出，制片人只要能够通过正当的财务手续，基本上就可以自由决策。财务监督更多的是针对票据的合法性，而非支出的合理性。比如在现场节目中，租用台外的技术设备需要花费多少费用，财务部门很难定出一个标准，从而导致成本虚增，浪费严重。四、制播体制改革的有利条件
中国加入WTO后，批准落地的境外电视频道增多，2003年度国内三星级以上涉外宾馆允许接收的境外卫星电视频道达到31家；文化体制改革赋予了“文化产业”正面、积极的含义，它构成了广电行业结构性变革的大背景，目前，国内一些广电媒体正在进行文化体制改革的试点工作；已经承诺了开放时间表的广告业或多或少地影响到与之休戚相关的广电媒体；广电总局也出台了一些管理办法降低市场准入门槛，从政策上给所有制作机构创造公平竞争的环境。以上这些都是国内广电业市场环境好转的具体体现。总体来说，中国广电媒介市场虽然只是有限度地开放，但表现出了一定的开放性、兼容性和活力，制播体制改革的外部环境已经初步具备。
1.观念准备：制播体制改革已成共识
从2003年初开始，国家主管宣传工作的有关领导及广电总局领导在不同场合所发表的关于事业与产业关系的讲话，为制播体制的改革进行了观念上的推动。由此，自下而上的制播体制改革在2003年终于得到了上层的积极回应。
国家广电总局领导在2003年全国广播影视工作会暨全国广播影视系统“双先”表彰会议上的讲话中提到：“要推进制播分离，将广电系统自己的电视剧制作机构和能够剥离的其他节目制作部门，从现有的事业体制中剥离出来推向市场。”“要大力发展民营广播影视产业。要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体的多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。加快推进广播影视系统的国有企业和即将转制为企业的单位的改革发展。”
广电总局副局长赵实在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话（2003年7月24日）指出：“长期以来广播影视形成了宣传、事业、管理三位一体，以事业性质为主，事业产业不分的管理体制机制，对产业功能的认识和开发都不充分，习惯于用管理新闻宣传的方式管媒体、管传播、管事业发展、管文艺创作，甚至管产业经营，这等于用一顶小事业的帽子戴在了一个巨大的多媒体产业头上，不仅没有有效推动广播影视生产力发展，反而束缚了广播影视生产力潜能的释放。”此次课题组对电视台、社会制作公司、咨询公司、广告公司、专家学者进行的走访表明：社会各界对制播体制改革的必要性和重要性已经达成共识，即：制播体制改革势在必行，关键是如何构建适合中国国情的制播模式，以及用什么样的制度来防范市场失灵、各方的利益如何调整和平衡、风险如何规避。
2.政策准备：文化体制改革为制播体制改革创造规范化的市场竞争环境
党的十六大明确提出要积极发展文化产业，强调发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。2003年起中央所倡导的文化体制改革确立了发展公益性事业与可经营性产业的两大方向，发展文化产业已经成为国民经济结构调整的一项重大战略任务。广电总局把2004年确定为“产业发展年”，提出要遵循广播影视的特性和规律，面向市场，按照现代产权制度和现代企业制度的要求组建公司，使广播影视的经营部分真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，形成产业体系相对完整、结构布局日趋合理，整体技术水平先进、市场主导作用明显，国有为主、多种经济成分共同发展的广播影视产业格局。这样的发展思路中无疑已经包含了制播体制改革的内容，为制播体制改革提供了坚实的政策基础。
3.实践准备：系统内外一直在以不同方式探索制播分离
20世纪90年代初我国提出制播分离这一概念时，中央电视台、北京电视台先后成立电视剧制作中心，实现了电视台体制内的制播分离。1999年“82号文件”提出“网台分离”，同年7月国家广电总局在上海召开的“全国广播影视系统内部管理座谈会”上，就开始对除新闻类节目外的其他广播电视节目制作与播出的分离进行了讨论。随后，种种即将推行制播分离的迹象鼓励了一批社会制作公司的诞生。2000年6月份，形势发生了微妙的变化，广电总局认为“制播分离”的提法不妥，主要的担心是宣传权（覆盖权、播出权和制作权三权合一）将会被削弱，喧嚣一时的“制播分离”热随之降温。新的提法或者口径是广播电视节目制作多元化、社会化。正像我国的其他改革一样，在行政和市场双重力量支配下的制播体制改革也存在着一定的反复。制播体制改革走走停停，但是在“制作多元化、社会化”的提法下，系统内外以不同方式探索制播分离的尝试一直没有停止。正如前面所言，前期电视台内部在“事业单位，企业化管理”的运行机制探索上获得了很多市场的经验，也取得了不少的突破。但是作为中国电视产业化过程中的历史产物，“事业单位，企业化管理”的贡献之一在于让一部分电视人，尤其是决策者和制片人群体有了市场意识和成本意识，经历了观念上的洗礼。
在系统外，北京光线传媒、嘉实广告文化发展有限公司、唐龙国际传播公司、银汉文化传播公司、欢乐传媒、派格公司等为代表的一批较为成功的制作队伍，经过市场的选择最终成长了起来。在早期，他们主要以提供娱乐内容为主，虽然没有播出平台，但却实现了单个节目的全国联网播出，此后影响力逐渐扩大。从1994年嘉实广告文化公司成立至今，这些制作公司历经十年成长，获得了行业认可。在节目供应之外，它们还获得了某些频道整时段的经营权。当下，打造娱乐产业成为不少公司的发展战略选择。在目前电视行业的制作主体中，它们已经是一支不可小视的力量。
4.发展机遇：数字电视、付费电视是进行制播体制改革的最好机遇
数字、网络等技术给广播影视带来了频道资源量的膨胀、传输质的提高、生产方式的改变和发展空间的扩展。数字化给广播影视带来的不仅仅是一场技术革命，它推动着广播影视新一轮的产业升级和优化，使广播影视的功能性质、业务范围、组织结构、运行方式以及管理模式等产生了深刻的变革。付费频道对节目生产机制的改革提出了要求，它必将引导市场走向良性循环。（见图1-7）图1-7 付费频道给节目市场带来良性循环
内容决定用户规模：青岛数字传媒最大的贡献是以信息化促进数字化的整体转换的模式，而且扩展了电视的功能，使得电视成为家庭信息终端。青岛模式成功之处在于适合青岛当地的市情，与以前相比，用户接收到的信息更丰富多样——电视节目、广播节目、政务、股市等等多种信息。但是，也有专家指出，青岛模式中的内容是为政府服务的，老百姓并没有从节目中得到更多的实惠。随着青岛宽带网络的建设，青岛数字传媒的内容必定还得朝着提供精彩视频节目的方向发展，因为对于商业电视来说，用户愿意掏钱购买的东西是基于用户需求之上的节目。与青岛模式不同，佛山模式可以理解成先找投资商投资，然后再进行利益共享的方式，但是支撑利益共享的背后仍然是内容。从付费频道开播的前期情况来看，“两万户瓶颈”和“退订”的现象就充分说明了用户对内容的要求。
电视台的发展机遇：在数字时代，内容至上仍然是不二法门。因此，优质内容的匮乏将严重制约数字电视的发展。虽然老百姓对境外节目有需求，但出于文化保护以及电视产业保护等方面的考虑，境外节目短期内不可能放开。对于传统电视媒体来说，实际上是获得了一个转型和发展的时机。
上海文广传媒在2004年6月6日举行的首届新媒体论坛上发布消息说，上海文广正在向内容提供商的角色转变，上海文广的内容将向所有终端开放。可以说，上海文广已经敏锐地捕捉到了数字时代的内容需求。因此，传统电视媒体在数字时代最大的发展机遇就在于角色的转型，从一个自给自足的制作播出机构向内容服务商转变。我们认为传统电视媒体在数字技术的助推下，其角色定位将表现出更多的市场取向，比如内容提供商、内容集成商、平台运营商，这种改变是基于电视媒体市场生存的需要。
从自己制作、自己播出到内容提供商、内容集成商需要转变的是节目生产机制。“内容为王”，以内容为核心，靠内容参与市场竞争的电视媒体竞争态势日趋明显。如何提供高质量的内容？谁来提供？这就需要跳出业务层面和节目层面的创新，从改革节目生产的机制和流程做起。
制作公司的发展机遇：目前付费频道的节目并不好看，远没有达到基于人口统计学以及市场需求而高度细分化。另外，必须认识到，相当多的电视台制作能力本来就低下，如果不改变原有的节目生产机制，付费频道的未来将是免费频道的翻版。数字时代，一个开放的、基于市场需求的节目生产机制是保证内容的关键之处。节目生产走向社会化和专业化不仅是提高经营效益的需要，更是搞好宣传工作的有力保障。节目生产与流通市场化后，节目的商品属性将得到体现，节目的生产和销售者就必须考虑成本和质量，必须考虑市场和受众的需求，为专业频道制作专业化的内容。在这方面，市场的先行者——社会制作公司无疑具有更多的经验。
小结
1979年播出第一条商业广告；1985年将广播电视业列入第三产业；1992年中共十四大市场经济的提出；1994年第一家社会制作公司的成立；1995年上海东方明珠上市；1999年网台分离；2001年将传播与文化产业确定为上市公司13个基本产业门类之一；2003年降低广电行业准入门槛。在这一系列的标志性事件中，中国电视业在艰难行进中不断突破藩篱，也在积蓄力量。
加入WTO对广告市场和电视市场形成的市场挤压，以及中国电视业自身的产业发展要求都迫使中国电视业深化改革。国内媒体普遍具有较强的危机感和改革压力。文化体制改革方针出台之前，国内媒体的改革还主要局限于系统内部的“自救”，比如成本核算、末位淘汰。多数受访者的单位已经在财务管理的成本核算制（85.18%）、栏目管理的末位淘汰制（79.01%）、人事管理的全员聘用制（72.83%）等方面着手内部改革，而进行制播体制改革的单位比例仅有24.69%。从中央电视台成本核算、末位淘汰以及全员聘用制度等的实施效果来看，在既有事业体制内进行的这些改革，并没有从根本上理顺节目生产机制中的生产力与生产关系的矛盾。成本核算不能真实反映节目生产的投入与产出；末位淘汰也仅限于台内栏目的竞争，缺乏外在参照物，并且评价体系本身还需要完善；全员聘用制依然没有解决台内二元的用人机制。
从媒介经济学的角度来理解，媒介机构是一个将各种资源投入转化为信息产品的组织。交易成本理论认为，媒介机构与市场是两种虽有不同但又可以互相替代的制度安排。市场上的交易是由价格机制来调节，而媒介机构则将许多原来属于市场的交易“内化”了，即减少契约的谈判、签订、执行和监督的成本。人们之所以选择媒介的形式，以组织替代市场生产信息产品，是因为利用市场机制是有成本的，利用企业这种组织可以节约交易费用。但媒介组织同时也是有组织成本的，因此，随着媒介规模不断扩大时，或迟或早总会达到这样一个均衡点：由市场机制来进行交易所花费的成本与由媒介内化这一活动所付出的组织成本相等，媒介节约的交易成本正好为组织成本的增加所抵消。当媒介的规模和范围逐步向外扩张时，媒介的内部等级层次也在不断增多，协调、组织工作不断趋于精密化和复杂化，协调、组织、管理的成本可能要超过规模经济的效果，组织成本将高于所节省的交易成本。
在中国现有事业体制下，当媒介规模扩张到什么程度时，组织成本大于交易成本？如果一个栏目在体制内的制作成本一旦高于交易成本，就存在制播分离的经济学理由。2002年的中国电视市场报告调查数据表明，电视台制作的电视剧才占总量的20%，社会力量生产的占80%，而这80%还需要历经市场考验和电视台的播出选择，最终赢得观众认可和市场收益的也仅为少量，但最终成熟的是中国电视剧市场，因此，电视剧的繁荣完全是建立在制播分离基础上的。如果从目前电视剧以及某些电视栏目的社会化生产的情况进行经验推导的话：中国电视业选择市场机制的交易成本可能要小于一体化的制播模式所内耗的组织成本。一位儿童节目制作商说，与电视台同类和同等质量的节目相比，他们的制作成本只是电视台的三分之一甚至更低。
制播体制改革是一场“自救（系统内部改革）与他救（借助外部力量）相结合”的体制改革、机制改革。在政府文化事业与文化产业并行发展的大前提下，在电视节目生产与播出系统进行的制播体制改革将获得前所未有的助推力。尽管改革会带来一系列的冲击与阵痛，但这却是电视业面向市场的必然选择。第二章 电视节目生产社会化的理论分析
电视节目生产的社会化，是指电视节目的生产活动不再由政府指定的组织机构（如电视台）所垄断，而是面向整个社会，由市场组织完成（由市场来组织分工协作，一般社会组织都有资格参与其中），电视节目的供求关系逐步由计划管理走向市场调节的过程。
之所以提出“电视节目生产社会化”，是因为长期以来，中国的电视节目被认为是一种纯粹的公共物品，一种必须在行政部门领导下生产的具有强烈意识形态属性的精神产品，所以电视节目的生产都是由控制在国家手中的专门机构——各级电视台或政府所属的其他电视节目制作机构完成。一般市场主体没有制作电视节目的资质，不能取得制作、经营节目的权利。由此电视业也存在着浓厚的“部门经济”氛围。改革开放以来，随着中国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转轨和人们观念的不断突破，电视节目的生产也逐步走向市场，开始了社会化生产的历程。
本章将从讨论电视节目生产的宏观产业组织形式、基本生产单元的组织形式及最终产品价值实现等角度出发，探讨电视节目生产社会化的必然性。一、电视节目生产社会化的理论背景综述
电视节目生产社会化的问题，是随着电视产业规模不断扩大、电视产品的社会属性不断变化而逐渐产生的。总体上看，电视节目生产社会化的理论背景主要包括三个层面。
1.宏观层面：自然垄断产业的管制需要
电视属于具有自然垄断特征的产业，电视播出要借助于发射、转播、有线网络、卫星等固定设备，同时需要占用有限的频道资源，这就决定了电视播出只能由有限的一些电视台来承担，而不可能实现完全竞争。
市场经济的本质要求是打破垄断、鼓励竞争，以维护消费者的最大权益。对于自然垄断行业，竞争将是无效的，从而必须承认垄断的存在。西方国家对于自然垄断产业的管制进行了许多探索，并提出了对不具有自然垄断特征的环节与具有自然垄断特征的环节进行纵向分离的管制思路。
从电视产业来说，虽然播出环节是具有自然垄断特征的，但制作环节却不具有自然垄断特征。在同一个电视频道上，既可以播出甲机构制作的节目，也可以播出乙机构制作的节目。通过将制作环节与播出环节进行纵向分离，使电视制作离开自然垄断产业，融入到自由竞争环境中去，这将有利于促进节目制作质量的提高，为观众提供更多更好的精神产品。
2.微观层面：企业生产管理变革的需要
电视产品属于信息产品，信息产品的生产既有与物质产品生产相同的管理要求，也有与之不同的管理要求。现代企业生产管理的思想，决定了社会化生产具有更高的管理效率。
从社会生产管理的大背景来看，生产组织单元的专业化和小型化正在成为一种必然的趋势，信息产品的生产也不例外。由于受众需求的多样性和不确定性，电视节目越来越多地具有“单件生产”的特征。只有能够灵活适应市场的小型专业化企业，才能迅速地满足这种需求。大兵团会战式的管理模式，在现代电视节目生产中已经显得越来越笨拙。
信息产品的价值很大程度上来源于人的创造性，一个好的创意往往能够使一个产品产生出数倍乃至数百倍于其他产品的价值。在制播一体的传统模式下，人员、资金的流动性较差，创新激励水平较低，这些都极大地约束了制作单位的创造性。社会化生产则有利于迅速地动员各种力量和各渠道的资金，并能够对创新活动产生丰厚的回报。
3.产品价值实现层面：满足电视产品非公共物品属性的需要
我国传统体制下的电视产品属于纯公共物品，电视台仅承担宣传职能，而不具有经营动机。随着电视体制的改革以及受众需求的增长，电视开始逐渐向准公共物品和私人物品转化，电视产品的价值实现越来越不依赖于电视台的自身评判，而来自于市场的选择。
虽然作为公共物品的电视节目理论上说也需要考虑到受众的满意程度，但这种满意程度并不直接影响电视台的利益，从而使电视台缺乏监督节目质量的积极性。随着电视节目的非公共物品属性的不断增长，电视台开始越来越多地关注收视率和收视费等社会评价指标。在这种情况下，制播合一的机制使电视台既要充当产品的生产者，又要充当产品的评价者，这就不可避免地要导致效率的损失。
通过将制作环节与播出环节的分离，电视台可以专注于对节目的验收，从而能够对制作机构形成硬约束，促使制作机构更多地面向受众需求，从而有效地提高节目质量。
上述三个层面基本上覆盖了电视节目生产社会化的理论背景，有关制播体制改革的研究，也将基本围绕着这三个层面展开。
以下我们将就每个层面的理论内容进行详细讨论。二、从自然垄断产业管制谈电节目的社会化生产（一）我国电视行业的自然垄断与行政垄断
对自然垄断问题的研究可以追溯到近200年前，古诺对于垄断问题做出了一个经济学意义上的界定。1902年，法罗对自然垄断进行了归纳，认为自然垄断产业至少应当包括以下几个特征：
1.该产业提供某种必须产品或服务
电视产业的特征决定了该产业是不可替代的，通过提供替代品来进行竞争是不可能的。电视产业的产品便具有这方面的特征。虽然随着互联网技术的发展，一部分年轻的传媒受众已经开始减少对于电视的依赖，而转向从互联网上获得信息和娱乐服务，但对于大多数的受众而言，电视仍然是不可替代的服务。
2.该产业的厂址有天然优势
厂址的概念是受限于20世纪初的生产条件而提出的，随着科学技术的发展，厂址这一概念已经逐渐延伸出更广的含义，包括了由厂商提供的整个服务网络。例如对于电信厂商来说，其厂址并不仅限于电信中心机房，还包括遍布服务区域的光纤、电缆、交换机、移动通信基站以及通信卫星等。
电视业的厂址概念也必须延伸到整个服务网络体系。对于电视业来说，从事节目制作的厂址并不具有天然的优势，但进行节目传播的体系则具有垄断的特征。电视传播依赖于发射台、转播台、有线网络、通信卫星等固定设施。这些设施从理论上说并不是具有垄断性质，但从社会效率的角度来说，进行重复投入是一种极大的浪费，因此产业管制部门一般会对重复建设设置障碍。在这种情况下，拥有设施的先进入者便具有行业中的优势。
电视传播还需要依赖于有限的频道资源，获得了频道资源的电视传播机构，也就自然地获得了垄断的权力。
3.产品不可贮存
产品不可贮存决定了产品不具有转卖的特征，从而使转卖者对生产者形成的竞争无法实现。电视产品既有可贮存的一面，也有不可贮存的一面。从可贮存的角度来说，通过录像带、光盘等介质，人们可以把电视节目保留下来或者转卖给其他受众。从不可贮存的角度来说，在第一时间了解新闻、观看体育比赛的直播、欣赏电视剧的首播等等体验，是录像带所无法提供的。
4.存在规模收益
简单地说，规模收益是指随着生产规模的扩大，平均生产成本会逐渐减小。由于存在规模收益，小的生产单元与大的生产单元相比在成本上具有劣势，从而在自由竞争中处于不利地位，最终将被大的生产单元所兼并。电视传播是一种具有规模收益的生产行为，大的电视台拥有庞大的传播网络和良好的品牌声誉，从而能够使每一个节目的传播成本变得更小。同样一部电视剧，在大电视台进行首播，所创造的轰动效应要远远高于在小电视台进行首播。
5.用户需要协调的供给安排，而这种供给制度只能在垄断条件下才能实现
原则上说，所有的产品销售或者服务都需要进行协调，但有一些协调是可以通过市场竞争来实现的。例如城市居民的蔬菜供应，对于每一个居住小区来说，都需要提供各种不同档次、不同类型的蔬菜。但这种供应的协调有可能通过蔬菜供应商的自发调整来最终实现。
对于某些特定的产业而言，自发的供给调整将带来极大的资源浪费，而垄断却能够以最有效率的方式实现协调供给。以电力供给为例，在一个区域内布设供电线路是一个非常严谨的规划问题。这种电力网络的规划只能由一家具有垄断性的电力企业来完成，竞争性的服务将带来电力网络的重叠和冲突，导致效率下降。
电视也是需要协调安排的产品，一方面，电视传播网络的建设要做到“不重不漏”，而竞争性的服务则可能会导致在同一个区域内建设多个转播台；另一方面，电视节目的编排也应当相互协调，同一个电视台的各种频道在同一时间应当播出不同类型的节目，以满足不同层次受众的需要。完全竞争的播出市场会导致所有的频道都在黄金时间播出相同的电视剧，使观众的选择权受到损害。
在自然垄断之外，在一些领域中还存在着行政垄断。行政垄断是指国家经济主管部门和地方政府通过应用行政权力，限制企业间的合理竞争。我国的产业行政垄断主要表现为一种特殊的经济形态，即地区经济或者部门经济形态。在计划经济体制下，各级行政机关以行政权力为中心，进行地区或者行业的垄断性经营，形成了地区经济或者部门经济。从我国的电视行业来看，一方面有由广电管理体制带来的部门经济特征，另一方面也有由各地方政府地方保护措施所带来的地区经济特征。
电视产业的部门经济特征表现为电视台是隶属于各级广电部门的事业单位，其他部门的机构无权从事电视播出业务。与电视播出平台的部门垄断相对应的，是电视制作权力的垄断，广电部门之外的制作机构很少有机会获得节目的播出，这样就极大地制约了这些业外制作机构的发展。
电视产业的地区经济特征表现为各地方政府对当地电视台采取特殊的保护政策，限制其他地方电视台以及国家电视台落地。这种人为的限制并不是基于受众对于电视台的自然选择，而是通过行政手段对不具有竞争力的当地电视台的垄断性保护。（二）电视产业垄断的规范分析
从上一节的分析中，我们可以看到，我国电视产业的垄断主要来源于三种力量：自然垄断力量、部门垄断力量、地方垄断力量。以下我们分别就这三种类型垄断进行一个规范意义上的分析。
1.自然垄断带来的效率与损失
电视的自然垄断特征是不以人的意志为转移的，因而是不能改变的。对于具有自然垄断性质的产业来说，强行地引入竞争反而会带来效率上的损失。考察电视产业的情况，电视播出所依赖的整个网络系统涉及播出设备、发射设备、转播设备和传输网络等，这些系统的建设需要大量的资金投入，如果由多个服务商进行重复建设，对于普通受众而言，就将加大收看节目的成本。
电视产业的另一个垄断来源于对有限的频道资源的瓜分。受传输信道容量以及受众接收设备的限制，每名受众能够收看到的电视频道是有限的。如果要引入自由竞争，就必须对传输系统进行改造，以容纳更多的信道，同时需要全体受众更换电视机，以便接收更多的频道。这两个方面的举措，都会极大地增加社会成本。而增加频道对于观众带来的收益却是递减的，当观众面临着数百个可选择的频道时，他们感觉到的将不再是便利，而是无所适从。此外，频道数的增加将使受众的注意力资源被分化，降低每个节目的收视率，从而影响节目的规模效应，妨碍精品的生产。
从上述两个方面分析，维持电视产业一定程度的自然垄断将有利于提高社会的整体效率，因而是有必要的。
自然垄断带来的损失主要是服务商基于垄断地位向用户索取垄断高价。由于用户无法价比三家，而所面临的服务又是必需的，用户只能接受这种垄断高价。在电视产业中，最典型的情况是有线电视收视费的收取，由于用户只能选择同一家有线电视服务商，因此服务商可以凭借这种垄断地位向用户收取高于正常水平的费用。有线电视服务商还可以通过向落地频道征收高额落地费的方式，来获取另一部分垄断利润，这种情况也将带来社会效率的损失。
由频道资源垄断而带来的效率损失，主要是频道对观众注意力资源的掠夺。由于选择权有限，观众不得不容忍大量的插播广告和肥皂节目，各电视台基于垄断地位而肆意侵犯观众的注意力以便迎合广告客户的需要，这便属于一种索取垄断高价的行为。
2.部门垄断的必要性及局限性
电视产业的部门垄断源于国家的宣传要求，这种具有约束性的垄断在我国现阶段仍然具有很强的必要性。电视是目前我国国家宣传体系中影响力最大的部门，对于维护国家稳定、人民团结和传播先进文化，具有不可替代的重要作用。对于这样一个重要部门，如果取消部门管理，完全放任，将对国家的宣传工作和文化建设带来不可估量的负面影响。从这个意义上说，电视的部门垄断在当前以及未来相当长时间内仍然是必要的。
电视产业的部门垄断主要表现为电视台的准入制度，国家广电部门出于宣传管理的需要，对新进入的电视台进行严格的准入审批制度，限制具有不良政治倾向以及低俗文化倾向的电视台进入，保证国家电视播出环境的健康。
部门垄断的局限性使这个产业不可避免地保留了计划体制的痕迹，各电视播出机构的自主权和主动性将不同程度地受到这种体制的影响。由于严格的准入制度限制了竞争对手的增加，部门垄断将起到保护现有电视台的作用，这对受众的选择权是一种侵害。
3.地方垄断的弊端
地方垄断是与我国长期存在的条块分割的经济管理格局密切相关的。地方政府为了保护当地的电视产业发展，避免广告资源的流失，采取行政手段限制其他地方台以及国家电视台落地。这种人为干预并不具有宣传和教育方面的必要性，甚至可能会破坏国家统一的宣传策略，妨碍先进文化作品的传播，因此具有极大的消极作用。
地方垄断的存在，使整个国家的电视市场被瓜分为若干个狭小的区域，缩小了受众群体，不利于精品节目的制作和推广。对于一些分众化节目而言，在一个小区域内能够适合的受众数量是很小的，以至于无法达到最低的受众规模需要，从而限制了此类节目的生产。而如果能够统一全国收视市场，在更大的范围内满足更多的受众需要，一些分众化节目就能够得到蓬勃发展。（三）电视产业管制与纵向分离
自然垄断产业的政府管制主要包括两个方面：对自然垄断环节的规制，对非自然垄断环节的纵向分离。
1.自然垄断环节与非自然垄断环节的划分
由于部门垄断具有一定的必要性，在此我们将其列入自然垄断的范畴，而不加以特别的区分。从前面两节的讨论我们可以看到，电视产业的自然垄断事实上是相对于播出环节而言的，节目制作环节并不具有自然垄断的特征。
节目制作不依赖于大规模的固定网络设备，也并不必然地具有规模效益。由于节目制作并不直接面对受众，因此在宣传导向和文化倾向方面，无须进行严格的限制，从而不具有部门垄断的必要性。在同一套播出系统上，可以容纳不同制作机构提供的节目，电视台只需要对不同制作机构的节目进行挑选和编排，即可满足各类型受众的需要。
对于具有自然垄断性质的播出环节而言，事实上也可以划分为两个层次。第一个层次是具有独占性的传输平台，包括卫星、有线网络、转播台等，这一类体系只能由一个运营商经营，属于单一厂商垄断；第二个层次则是电视播出平台，即电视台。由于在同一个传输系统中可以容纳多个频道，因此在播出层次中可以容纳有限的多个运营商，属于寡头厂商垄断。区分不同的垄断类型，对应的管制政策也应当有所不同。
2.对自然垄断环节的规制
对自然垄断环节的规制主要是为了维护必要的垄断性，同时避免由于垄断而带来的消费者损失。如前所述，电视产业中具有自然垄断特征的环节包括传输和播出两个层次。
对于传输环节，产业规制的主要内容是限制针对受众和频道的垄断高价。西方对于自然垄断产业的价格管制包括了一系列价格形成制度。国家采取竞标方式确定惟一的传输网络服务商，例如有线电视网络服务商、通信卫星运营商等，对于其服务价格按照社会平均成本加正常企业利润进行限定，禁止任何直接或者变相涨价的行为。有线电视网络服务商在选择落地频道的时候，必须依据受众的选择，进行公开听证，严禁在频道落地中收取高额租金。
对于播出环节，由于存在多个寡头厂商，产业规制的主要内容是限制损害消费者利益的垄断行为。例如对于在黄金时段大量插播广告的行为，受众在无法选择更多频道的情况下，只能被动地接受这种侵害，因此这种侵害是基于频道垄断特征的，属于电视台谋取垄断利润的行为。政府管制部门应当对这一类行为进行分析，确定电视台和受众各自的合理权利范围，制定统一的行业规范，以保护消费者利益。
3.对非自然垄断环节的纵向分离
在电视产业中，节目制作环节属于不具有自然垄断性质的环节。在旧的制播体制下，节目制作环节与播出环节是一体的，从而使节目制作环节自然地继承了播出环节的自然垄断属性。节目制作环节凭借这种自然垄断地位向受众索取垄断利润的方式，就是提供质量低下的节目。受众由于缺乏选择权，只能被动地接受这些节目，造成了利益的损害。
当代产业组织理论认为，对这种衍生自然垄断的管制手段主要是对厂商进行纵向分离，迫使非自然垄断产业与自然垄断产业分解成两个不同的主体。例如，飞机场是具有自然垄断性质的，而航空公司则可以进行自由竞争。要求机场与航空公司分离，使机场无差别地服务于不同的航空公司，就能够使乘客得到更优质和廉价的航空服务。
在电视产业中，进行纵向分离的要求便是促进节目制作机构与播出机构的分离，使播出机构只从事具有垄断性的播出服务，而制作机构不隶属于播出机构，完全凭借节目质量和价格优势竞争有限的播出权。播出机构在此只充当裁判员，而不再作为运动员的领队，因此能够更客观地从受众角度出发，对节目进行有效的选择。
由于历史的原因，在我国要实行所有的节目制作机构与播出机构的分离还有一定的困难。此外，一部分节目制作机构与播出机构合一的状况，能够减少制作环节与播出环节的交易成本，在经济上也是有益的。对于这种情况，当代产业组织理论也提出了相应的解决方案，即在承认这种合一状态的同时，要求具有自然垄断性质的环节，必须在对内和对外方面采取非歧视政策，即对于内部制作机构和外部制作机构制作的节目，必须严格地以价格和质量水平进行选择，而不能优先照顾内部机构。为了保护外部制作机构获得无歧视待遇，政府有关管制部门将针对播出机构的歧视行为进行监督，并以此作为是否继续保留其播出权的依据。三、信息产品生产特征与电视节目的社会化生产
电视节目属于一种信息产品，这种产品既有精神产品的特征，又有物质产品的特征，因而需要用现代企业管理的思想进行研究。从社会生产管理的大背景来看，生产组织单元的小型化和专业化正在成为一种必然的趋势。这就决定了电视节目生产将逐渐由集中统一的管理模式向分散、多元化的模式转化。（一）电视节目的精神产品属性和物质产品属性
1.电视节目的精神产品属性
电视节目在整个的社会产品中，虽然以磁带、无线电波或有线光缆为其物质载体，但是电视节目的使用价值是非物质性的。电视节目是为了满足人们的精神需要而创作的，所以，电视节目从本质上还是精神产品，并且具有精神产品的特征，这一点已经被广大电视人所普遍接受。精神产品具有以下的一些特点：（1）是脑力劳动的直接产物，包含创造性的劳动。电视节目非常讲究好的创意，节目形态的一次创新能够带来某档节目的长时间的繁荣。（2）有一定的思想内容。（3）作用于人的心灵，满足人们的心理需要，而不是生理需要。（4）产品的质量和价值判定具有后效性，即这种产品必须经过一段时间才能得到正确的评价，而且随着时间的推移，这种评价还可能会发生变化。（5）精神产品的质量评价具有个性化，同一个作品只能得到一部分受众的好评。
2.电视节目的物质产品属性
电视节目生产是一种精神产品的生产过程，但这种精神产品有其物质载体，因此电视节目的生产过程既是一个生产精神产品的过程，又是一个精神产品物质化的过程，因此，是一个精神产品生产和物质产品生产的双重过程。
另外，电视节目的制作有很强的时效性，往往要求在一个指定的时间段内完成，这一点也类似于物质产品的生产，而不同于精神产品的生产。
物质产品具有以下一些特征：（1）高度的组织化：不管是分工协作思想、生产的科学管理思想，还是流水线生产理论都要求人员集中、场所固定；按照不同的劳动分工进行集体生产，以保证生产的效率和产品的质量。（2）生产工序高度的细化分工：斯密提到的制针工业和福特的汽车生产都是将产品的生产分成了不同的工序，交由不同的工人进行生产。从而大大提高了生产的效率。例如，福特将生产汽车的过程分成了1 000多个工序，交由不同的工人进行生产，形成了流水线生产。（3）每道工序作业的标准化和每道工序质量的可立即检验性；正因为分工协作，对每道工序的质量提出严格的要求：如果前一道工序的质量有问题，下一个工序就无法正常进行，所以必须实现作业的标准化并建立质量评判标准，以保证半成品经过每道工序后的统一性。每道工序作业后的质量都是可以立即加以检验的。（4）容易建立奖惩激励机制；可根据工人们生产产品的数量、质量对他们进行考核、评定等级，并进行奖惩。
电视节目的生产也具有很强的流程性特征，一个节目组可以按照一个固定的模式反复地生产同类节目，而观众也不会因为这种节目制作手段的雷同而感到厌烦。因此，电视节目的生产过程中也具有某些物质产品生产的特征。
电视节目作为一个完整的电视产品，从其生产经营过程看，大致要经历以下三个阶段：（1）电视节目的构思阶段。电视节目的构思阶段，我国的台湾省和其他一些国家称之为“企划”（即策划、规划和计划的总和）阶段。（2）电视节目的制作阶段。电视节目的制作阶段是根据“构思阶段”的最后“策划方案”进行实施的具体过程，它是制片人、编导、上电视屏幕人、摄影师、灯光师、音响师、美工、布景和场景设计师以及其他节目制作人员根据节目策划方案联合行动的过程。
电视节目制作区分为两个阶段：
其一，电视节目前期制作，即在电视演播室或室外录制节目素材，是电视节目制作人员合力的过程。
其二，电视节目后期制作，即对节目素材进行编合，制作“片头”、“片尾”、叠加字幕、配画外音等艺术处理系统。后期制作是在制作中心机房完成的。所用的技术设备有视频切换器、视频特技发生器、多台录像机、字幕机、编辑机、监视器、同步机、视频信号分配器、调音设备等。（3）电视节目播出阶段。电视节目制作阶段的任务完成以后，就进入播出阶段。电视节目播出是根据电视台的节目播出运行表的安排，依次把电视节目信号通过电视中心（包括节目录制、节目播出和新闻中心等三部分组成）的播出系统。
以一个典型的演播室节目为例，电视节目生产一般包括以下一些流程：（1）节目策划：一般是依据节目的定位，通过分析当前社会热点，提出一些创意。这一过程仅仅有一部分依赖于策划人员的创造性，另一部分则是依赖于创意的惯例。例如，有些节目的创意是通过市场调查等手段完成的，选择什么主题完全取决于市场调查的结果。（2）撰稿：由专业的撰稿人员根据策划的主题撰写台词，对于同一个节目类型来说，许多台词是具有重复性的。为了适应节目长度需要，创作人员不能随心所欲地进行发挥，而只能在时间约束下按规定的字数进行创作。这样的创作很显然既有精神产品创作的特点，也有物质产品制造的特点。（3）前期准备：很常见的准备工作是联络演员、嘉宾等，一些节目组往往有自己固定的联络人群，并采取固定的手段进行联系。（4）演出和拍摄：演播室的演出是程序化的工作，包括灯光、舞美等配合，都是侧重于程序化而非自由创作。（5）后期制作：后期制作主要强调技术处理，当然其中也需要包含主创人员对于素材的把握。（二）基于精神产品属性的管理要求
作为精神产品的电视节目，更多地强调生产的个性化和小型化。为了满足人们多样化的精神消费需求，电视节目生产应当更多地面向全社会，汲取来自于全社会的创作灵感。
1.从电视台风格多样化看节目的社会化生产
由于强调节目的个性，一家电视台选择节目时不宜采用某一些固定的来源。每个人的创造力都是有限的，同一个制作团队所创作出来的节目，具有很强的同源性，无论这一节目多么优秀，最终都不免让观众感到单调和厌烦。电视台要长时期地赢得观众的青睐，就必须经常性地更换节目来源，选择不同的制作团队所生产的节目。
制作与播出一体的运营模式使电视台与节目制作机构形成了长期的合作关系，从而无法避免同一制作机构制作的类似节目在同一电视台中反复播出，造成观众的审美疲劳。为了避免这种情况，目前一些电视台的栏目组采取了主创人员的动态调整制度，每隔一段时间就更换一批主创人员，以期为节目注入新的创作元素。但这种方式只是一种权宜之计，如果一个栏目组不断更换主创人员，就很难形成稳定的协作关系，而主创人员的创作也会因为不断更换工作单位而被频频打断。
促进制作与播出机构的分离，将有助于在维持电视台节目个性化和多元化目标的同时，也保证节目生产单元的稳定性。同时，社会制作机构也可以向不同的电视台提供节目，这样一个生产某种风格节目的制作机构能够长时间地保持人员的稳定性，而不需要担心风格的过于稳定。对于电视台来说，通过调整节目提供商，就能够不断地改变所播出节目的风格，从而为观众提供多样化的艺术享受。
2.从激励机制看社会化生产
由于电视产品具有精神产品的属性，在生产方面不宜强调整齐划一，而应当充分发挥创作者的个性。许多优秀的电视节目都是依托于一个天才的创作人员而发展起来的。例如，国外一些著名的脱口秀节目，其节目的灵魂就是某一位有影响的脱口秀主持人，其他所有的创作和制作人员都围绕着这位灵魂人物而运转。由于强调个人在精神产品创作中的作用，因此小型的制作团队比较大型和集中的制作机构要更具有竞争力。
当代管理学越来越重视激励因素在生产中的作用，尤其是在精神产品的生产中，由于生产过程是无法监督的，而生产的效果就更加依赖于良好的激励机制。
对于物质生产过程来说，生产的委托者是资本家，代理者是工人。代理者的工作效果取决于工作过程，而工作过程是可监督的。委托者只要与代理者签订一个工作合同，然后监督代理者的工作即可完成整个生产过程。
但对于电视这种精神产品的生产过程来说，委托者是电视台，代理者是节目制作机构。代理者的生产过程中，有很大一部分是不可监督的脑力劳动，委托者无法判断一个主创人员是在喝咖啡还是在进行创作前的思考，这就使工作的监督无法实行。在这种情况下，要获得良好的生产效果，只能依赖于良好的激励机制，例如对优秀的节目给予重奖。
制播一体的传统体制束缚了电视台的激励能力，由于栏目组隶属于电视台，电视台很难对创作的效果进行充分的激励。一些电视台采用收视率等指标对栏目进行评估，但评估的结果与最终的激励只能进行有限的挂钩，假如两个栏目的收视率分别为0.1%和1％，后者的收入水平也不会达到前者的10倍，因为电视台必须考虑预算、事业单位的财务制度以及不同部门的利益平衡关系。
节目制作社会化将有助于改变上述的状态，电视台可以采取招标的方式对多个社会化的节目制作机构购买节目，优秀的节目将能够得到10倍或者100倍于劣质节目的出价，从而能够有效地激励主创人员的创造力。同时，由于将资金、人员的配置全部交给市场去完成，创造力出众的主创人员能够迅速地得到所需要的创作资源，为创作提供极大的便利。
3.单件生产对于小型团队的需求
许多电视节目的生产具有单件生产的特征，比如一台晚会的制作，在一定生产结束后不会再次重复地生产。现代管理学认为，类似于这种单件化生产的产品，适宜采用项目小组制的管理模式，而不宜采用直线职能制的管理模式。
从目前我国的制播体制来看，大多数制作机构都是依附于电视台的，规模十分庞大，而这样庞大的制作组织很难实现灵活生产。一些电视台往往在制作“特别节目”的时候要临时搭建一个专题组，专题组的人员来自于原有的各个栏目组，这就可能对原有栏目组的工作造成影响。而且由于创作团队的组建是通过行政命令实现的，协作效果会大打折扣。
社会化的节目生产方式能够使项目团队的组建具有更强的灵活性，由于面向全社会招募人手，项目团队的组建不会对原有的节目制作系统造成影响。同时，由于团队是通过市场形成的，参与者的合作精神更好，从而也更容易产生出良好的创作效果。（三）基于物质产品属性的管理要求
电视节目具有物质产品的一面，要求电视节目生产逐渐向专业化方向发展。作为物质产品的电视节目，在生产组织上具有很强的流程性，在技术上具有很强的专业性。高度专业化的生产流程需要更广阔的市场来涵养，单纯依附于某一电视机构的制作部门将很难得到这样的发展机会。
一个电视节目的生产，需要经过若干个流程，每个流程都需要形成标准化的工作模式。例如演播室制作节目所需要的灯光、舞美等，需要与主持人形成良好的默契，有时只需主持人的一个眼神，音乐、灯光就能给予恰到好处的配合。这种标准化的协作方式可能导致一名灯光师只是在某个节目中是出色的，而为其他节目服务时就会显得十分蹩脚。
由于形成了一支高度流程化和专业化的制作队伍，一个节目制作单元只有反复创作同一类节目才能生存。但同一电视台对于同一类节目的需求是有限的，如果节目制作单元依附于电视台，则必须同时生产若干种类型的节目，从而必然破坏专业化分工的特色。
与此相类似的还有专业设备的应用，例如某一种类型的演播室，可能是某一类节目所专用的，用于其他节目就是一种浪费。但在制播一体的模式下，电视台不可能为单个栏目组专门保留一个演播室。只有在制播分离的模式下，栏目组独立成为一个节目制作公司，专门生产某一类节目，并销售给多个电视台，这才可能为这一类节目建设专用的演播室以及采购专用的设备。
现代电视节目编排的理论，认为电视台出于成本考虑，并不是在每一时刻都播出精品节目的。许多电视台需要一些填充节目单的廉价节目，例如一些肥皂剧节目等。廉价节目的特征是不刻意强调创新，而是强调用极低的生产成本进行连续生产。很显然，廉价节目的生产更接近于物质产品生产而非精神产品生产。
廉价节目的生产更多地强调了生产的专业化和标准化，甚至连依赖创造性最强的策划阶段都能够实现标准化特征。有些廉价的谈话节目在选择话题的时候，可以直接从新闻中获得信息，例如将几家新闻网的头条新闻作为当天的谈话内容，这就极大地减少了对创作的要求。一些社会制作机构通过实现高度的标准化，能够将一些节目的制作成本降到最低水平，并可按不同电视台的要求进行低成本的定制服务。从这一点来看，有些电视节目已经完全蜕变成了物质产品，并可以完全通过市场实现交易。四、电视节目公共物品属性的变迁对社会化生产的要求
公共物品理论是西方经济学理论的范畴，主要是通过对公共物品、准公共物品和私人物品的特性进行分析，明确不同物品的生产方式和生产特点。本节就从“公共物品”的角度观察分析中国的电视业，用经济学中的“公共物品理论”探讨电视节目“公共物品”属性的变迁和由此带来的生产方式的改变，主要观点有三：
第一，电视节目的物品属性随着电视服务的类别多样化和分众化发生了很大的变化，一部分电视节目仍旧具有较强的公共物品属性；一部分电视节目公共物品属性相对较弱；一部分电视节目则成为完全意义上的私人物品。与之相对应，电视节目生产的组织形式也要发生变化，从单一的政府高度控制下的国有“公共企业”垄断生产，过渡到在政府宏观调控下，不同节目采取不同的生产经营模式进行运作。除了一部分公共物品属性突出的节目外，大多数公共物品属性已弱化的节目和那些已经完全成为私人产品的节目，应在政府宏观调控下，由市场组织生产——无论何种市场主体，只要符合准入条件，都可以参与到电视节目的生产中来。
第二，即使是公共物品属性较强的电视节目，其生产组织形式也可以有两种选择。一是采取单一的政府供给的办法；二是政府和市场结合起来提供此类产品（混合供给）。后者无疑体现了生产的社会化。
第三，对于公共物品属性较强的电视节目，即使是走单一的政府供给的路子，也可以采取竞争的模式，由政府招标确定一家或几家相互竞争的服务提供商来向社会提供公共产品，并制定规则对其运营进行规范，而不必由政府直接办企业、直接负责产品的提供——即完全由政府高度控制下的国有“公共电视企业”垄断节目的生产和传播。这是公共物品生产社会化的另外一层含义。（一）公共物品理论简介
关于公共物品概念的表述有多种，可以有经济学、公共管理学上的不同理解。以经济学的眼光观察物品，学者们对什么是公共物品、什么是私人物品用经济学的语言做出了自己的解释。美国著名经济学家萨缪尔森认为：“与来自纯粹的私有物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私有物品。公共物品常常要求集体行动，而私有物品则可以通过市场被有效率地提供出来。”在系统研究了公共物品的特性后，他于1945年提出了被多数经济学者所公认的确认公共物品的两个标准，即非排他性和非竞争性。
非排他性是与排他性相对应的。排他性是指排斥他人消费的可能性，如你在使用一件产品时别人就不能使用，或当你能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。公共物品的非排他性也称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且，即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。如大街上路灯夜间的照明服务，凡是经过的行人都受益，无法将拒绝为之付费者排除在受益范围之外，这在技术上不可行；或者即使技术上可行，但其成本昂贵，失去了排他性意义。如以城市立交桥为例，按照排他性原则收取过桥费，但在上下班高峰时会造成严重的交通堵塞，有违修建立交桥的初衷，这种排他性无法在现实中运用。非排他性就是公共物品在效用上的不可分割性。
非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的。这里的竞争性是指消费上的竞争性。非竞争性即一个人的消费与另一个人的消费并不相互冲突，如前述夜间行人对路灯照明服务的使用并不减少其他行人对此服务的享用，即当新增加一个人消费该公共物品时，其边际成本为零。公共物品的边际成本为零，通常指增加一个公共消费者，公共物品供给者却并不增加成本。典型的例子是海上灯塔：海上灯塔是较典型的公共物品，通常增加一艘船经过并得到指引，并不需要增加任何生产成本。一般来说，边际生产成本是否为零是判断某一产品是否具有竞争性的重要标准。另外，在公共物品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，也就是说，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象，不存在消费者为获得公共服务需排除他人而付出代价。
在公共管理学者们看来，公共物品也称为公共产品、公共商品或公共物品，是用于满足社会公共消费需要的物品或服务。也就是说，公共物品是为整体意义上的社会成员而生产的，与每个人的利益密切相关。由于其具有公共受益或联合消费的特点，所以为整个社会的成员所共享，并且大家有义务来共同维护。“公共物品的范围十分广泛，如政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施、城市规划、公共道路、环境保护和治理、环境卫生、天气预报、科学研究，以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃至抗旱、防洪等，都属于公共物品的范畴。”与公共物品相对的概念是私人物品。私人物品指的是我们平日从市场上购买、消费的一般性商品，如食品、服装等等，它们是私人拥有、个人消费或使用的物品。在这里，公共管理学者们谈到的公共物品，显然较之经济学者、政治学者们眼中的公共物品是扩大了范围的。（二）电视节目的物品属性辨识
电视节目属于公共物品还是私人物品，或者如一些学者所定义的，属于准公共物品，取决于电视节目本身承担的职能。
因此，电视节目既可以是一种公共物品，也可以是一种私人物品。更准确地说，电视节目的“公共物品属性含量”是可变的。不同类型的电视节目有不同的属性，不同国家、不同地区的电视台播出的电视节目有不同的特性。因此，我们不能简单地、笼统地说电视节目是一种什么性质的物品（公共物品、私人物品），而应根据实际情况（国家政治、经济制度、技术发展、历史传统）实事求是地分析电视节目的物品属性。
随着电视传播技术的发展，电视节目的属性也在发生变化，要根据其发展变化不断对其重新定位。目前在世界范围内出现了这样一种趋势：电视节目的公共物品属性在弱化，私人物品属性在增强。具体来讲，无线电视和有线电视基本频道节目的公共物品属性还相对较强，但有线或卫星加密付费电视节目则已是地地道道的私人物品。中国的电视业也出现了同样的趋势。
直到20世纪70年代末，中国的电视节目一直被认为是一种纯粹的公共物品。其主要依据是：我国的电视节目不收费、不播商业广告，完全靠政府财政支持运作，具有完全意义上的公益事业、公共物品的特征（非排他性、非竞争性）。的确，1990年以前，我国的电视传播以无线电视为主，也不向用户收取电视机执照费。1979年之前甚至不准播出商业广告。但随着媒介收入结构的变化以及媒介技术的发展，我国电视节目的“公共物品属性”逐步减弱，正在由纯公共物品向准公共物品转化，私人物品属性凸显出来。
20世纪80年代中期以后，广电传媒市场开始形成，这是由广告市场和受众市场复合而成的事业型市场。广电服务虽然仍具有消费的非排他性和非竞争性，但服务的提供者已经可以从广告市场上获得部分的资源补偿。这意味着广电服务这种公共产品可以从市场上间接取得部分回报，从而在形式上演变为准公共产品，即由第9区域移动到第8区域。
这一时期，由于频道数量开始增多，开始出现受众分散化的趋势，对于大多数频道和栏目而言，实际上已经不再拥有严格意义上的社会共同需求，如果把频道和栏目视为独立的一项广电服务，那么现在它所拥有的是特定数量的部分共同需求。由于服务特征和需求类型都发生了变化，这类广电服务所代表的供求组合已由表2-1中的第9区域移动到第5区域。可以预见，我国的一部分广电服务从“公共产品、共同需求”转变为“准公共产品、共同需求”后，随着付费频道和视频点播服务的出现还将继续向“准公共产品、部分共同需求”转移，即经过第8区的短暂过渡后再移动到第5区域。与此同时不排除有少量广电服务由第9区域转移到第6区域的可能。以上转变是我国广电服务的特征及其需求类型在一系列技术的、经济的、制度的因素作用下出现的一种必然现象。表2-1 需求维度与服务维度的9种组合这里的“私人产品”并非“由私人生产的产品”之义,而是经济学上的“私人产品”概念。它是指在消费上具有排他性和竞争性的那一类产品和服务。其中,“排他性”是指某一产品和服务如果让某个人消费,即排除了其他人消费的可能。“竞争性”是指产品和服务的数量和成本与消费该产品的人数存在着比例关系。亦即随着消费人数的增加,产品生产、销售的数量及其成本也相应地增加。私人产品不存在市场失效的问题。
在此，我们对电视节目的物品属性做如下界定：
作为公共物品的电视节目：承担宣传职能的电视节目，本身不依赖于观众的选择。
作为准公共物品和私人物品的电视节目：承担经营职能的电视节目，价值是通过收视市场来实现的。
1.作为公共物品的电视节目
承担宣传职能的电视节目，具有很强的公共物品特征。宣传职能包括传播意识形态理念、传播文化观念、进行公众教育等等。这一类节目本身是实现公益目标的，因此主要由政府承担开支。由于此类节目主要起宣教作用，播出的效果是受到观众数量多少决定的。电视台将尽最大的可能争取最多的观众，因此不可能采取加密、收费等手段来限制观众的收看。从这个意义上说，这类节目本身是不具有排他性的，不会因为一些观众的收看而妨碍另一些观众的收看。在另一方面，由于主导意识形态的主体是政府，节目本身是按政府的要求制作的，而不易受到观众的选择的影响。因此，一名观众对于电视节目的好恶，并不会导致电视节目的内容或者价值取向发生变化，从而也就不会影响到其他观众所收看到的节目。由这两点我们可以看出，承担宣教职能的电视节目既不具有排他性，又不具有竞争性，因此属于公共物品。
2.作为私人物品或者准公共物品的电视节目
电视是一种宣传工具，同时也是一种经营工具。作为具有经营性质的电视节目是不应当由政府来承担支出的，而应当交由市场进行选择。市场选择的过程决定了这一类节目不可能成为公共物品，而是私人物品或者准公共物品。在探讨电视的这一属性之前，我们先回顾一下有些学者提出的纯公共物品、准公共物品和私人物品三者的区分办法，如表2-2所示。表2-2 纯公共物品、准公共物品与私人物品的区别
承担经营职能的电视节目主要通过两种手段来实现其自身价值，一是由收视率决定的间接收入，二是直接的收视费收入。（1）免费频道中具有非公共物品属性的电视节目
免费频道的特点是具有非排他性。在传统的无线广播方式中，任何一个观众都可以免费地收看到任一频道的节目。在有线方式中，虽然观众必须交纳一定的有线收视费，但这种收视费并不与电视台的收入直接挂钩，观众只要交纳了费用，就可以收看有线网中的任何一个频道，而无须单独交费。由此可见，免费频道不满足独享、纯市场选择等私人物品特征，而具有一定的公共物品特征。
但具有经营性质的免费频道并非公益动机的，商业电视台播出一个节目的动机在于获得间接的收入，其中主要是广告收入。为了赢得更多的广告商，电视台必须努力追求收视率，以观众的好恶来选择所播出的电视节目。在这种情况下，一群观众的选择会对另一群观众的选择构成影响，如果大多数的观众不喜欢某一个节目，那么不管某些观众要求多么迫切，电视台就会停播这个节目而改为播出大多数观众喜欢的节目。电视台甚至会为了迎合观众的需要，要求制作机构对节目进行改编，而不顾节目本身的艺术性或者真实性要求。由此可见，商业电视节目本身是具有竞争性的，观众之间相互竞争的结果影响了电视节目的选择，一些观众必须因为另一些观众的选择而损失自己的效用。这一特征反映出商业电视更接近于私人物品，而非公共物品。
通过前边的分析可以看出，从表面上看，观众收看免费电视节目是不向电视台付费的，但实际上，观众被强迫收看了广告内容，这既占用了观众的时间，也使他们付出了注意力资源，最终使他们在被引导去消费广告主提供的商品和服务方面付出更多的金钱。而电视台得到的是广告商支付的广告费。可见，“羊毛出在羊身上”，“天下没有免费的午餐”，观众实质上也向电视台支付了费用，只不过这个费用是间接支付的。这样，播放广告的商业性电视台播出的电视节目就成为了“可出售的商品”，而不符合公共物品一般都是政府“免费提供”和用于“满足社会公共消费需要”的特征。由于商业电视既有公共物品属性，又有私人物品属性，因此一部分学者认为定义其为准公共物品更为合理。（2）具有私人物品属性的付费电视频道
20世纪80年代以后出现的卫星直播付费电视和可以通过有线系统点播的付费电视属于典型的私人物品。卫星加密电视可根据受众是否收看的内容、时间来收费。经过加密的电视，在发送端先把信号加密，在接收端用户必须通过解码器解密，才能收看。卫星加密电视给用户提供的是满足个性化需要的服务，用户需要向卫星电视台支付一定的费用，订购自己所需要的频道。费用完全根据用户“购买”收视频道的数量来确定。而对于通过有线电视系统传输的可以点播的付费电视来说，观众不仅可以自由地选择收看的内容，甚至还可以自由地选择收看时间。费用则按照收看了什么内容，收看了多长时间来结算。
根据以上我们所分析的公共物品理论可以看出，付费电视节目可以根据受众的需要自由选择，并且可以独享，需要用户自己购买。这种电视节目已经完全属于私人物品。其制作、传播与传统无线电视的制作、传播有完全不同的一套方法。（三）电视节目的非公共物品属性对于社会化生产的要求
无论是准公共物品，还是私人物品，都与纯粹的公共物品具有明显的差别。作为非公共物品的电视节目主要是通过市场选择来实现自身价值的，这就迫使电视台要对节目的质量进行更多的考虑。在制播合一的体制下，电视台既要担当电视节目的制作者，又要担当电视节目的选择者，处于一种既是运动员也是裁判员的尴尬境地之中。如果采取电视节目的社会化生产模式，电视台专注于节目的评判，就更能提高判断的准确性和公正性。
传统体制下的电视台既承担宣传职能，又承担经营职能，这些职能分解到各个栏目组中，就造成了不同节目评价机制的不同。对于承担宣传职能的节目来说，可能收视率会受到宣传职能的影响，从而与主要承担经营职能的节目不可比。这种混合的节目评价机制使一些电视台的末位淘汰无法实现。例如公益性的残疾人节目，其受众人群狭小，收视率必然受到影响。如果将其与娱乐类节目相比，则会面临被淘汰的命运。但如果对二者不进行对比，则在同一个台内部就会出现苦乐不均的情况，也将影响生产效率。
将可经营类的电视节目生产从电视台中剥离出来，便可以解决上述的问题，由于承担的社会传播功能不同，对其的价值评判标准不同。电视台将根据自身的职能安排，有机地协调公益类节目与经营性节目的比重以及投入标准，通过社会采购、委托制作等方法，获得最好的节目来源。（四）作为公共物品的电视节目生产方式的探讨
作为公共物品的电视节目，事实上也并不排斥社会化生产的方式。同样是公共物品，既可以采用公共制作机构统一生产的方式，也可以采用政府与市场联合生产的方式。产品的公共物品属性只是要求评价者为公共利益的代理人，而并不要求生产者也是政府机构。
传统体制下，具有公共物品属性的电视节目并不关注观众的感受，电视台从政府获得拨款，完成政府交给的宣教任务，观众的评价即使不说是无足轻重的，至少也是处于从属地位的。但随着宣传观念的转变，政府对于宣传效果的关注不断增强。一个具有宣教职能的电视节目如果播出后的收视率极低，是无法起到宣传效果的。这样，就使得电视台即使对于公益性节目，也要考核收视率指标。
为了提高公益性节目的收视率，电视台需要建立起对于制作机构的约束，这一点与对于准公共物品的电视节目的讨论是一致的。目前西方一些国家广泛采用了政府采购的方式来实现公共物品的生产，电视节目的生产也是如此。公共电视台将一些宣教类节目以招标方式承包给一些民营制作机构，避免了自己生产所带来的效率低下等问题。我国的电视机构承担的公共宣传任务更重，要提高宣传效果，也应当充分重视节目社会化生产的问题。第三章 中国电视制播体制改革的模式探索
我国电视业长期以来实行的制播合一体制是建立在计划经济和行业垄断的基础上，服务于宣传喉舌功能的管理体制。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，电视传媒的产业经营功能和良好的市场开发前景正日益凸显出来，制播合一所主导的生产关系已经明显不能适应电视生产力发展的客观要求。从推进文化体制改革，大力发展文化事业和文化产业，促进广播影视产业发展的战略的高度出发，按照社会化生产和专业化分工的产业发展规律，推进制播体制改革已经成为业界的共识。制播体制改革并不是简单笼统地等同于实行制播分离，而是需要从我国国情和电视业的发展实际出发，充分考虑不同类型电视节目的政治属性、社会属性、市场属性以及制播特性，探索具有现实可操作性的运作模式。一、制播体制改革的目标定位
我国已进入全面建设小康社会、加快改革开放和社会主义现代化建设的新阶段。党的十六大明确提出了文化建设和文化体制改革的方针原则和目标任务，要求“根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，推进文化体制改革，大力发展文化事业和文化产业”。广播影视产业是文化产业的重要组成部分，2004年3月，国家广电总局发布了《关于促进广播影视产业发展的意见》。《意见》提出了发展广播影视产业“四个坚持”（坚持正确方向，坚持面向市场，坚持改革创新，坚持国有为主、多种经济成分共同发展）的基本原则，同时指出要“区别广播影视公益性事业与经营性产业，面向市场，按照现代产权制度、现代企业制度的要求，深化经营性产业体制机制改革。广播电视要把允许经营的资产、资源和业务从目前的事业体制中分离出来，面向市场进行企业转制和重组，与事业部分分别管理、分别运营。”中央关于深化文化体制改革的总体要求和行业管理部门促进广播影视产业发展的实施意见，是制播体制改革进行目标定位的重要指导思想。（一）改革目标
1.促进电视公益性事业和经营性产业的共同发展
公益性事业和经营性产业是我国电视业发展过程中既相互联系又相互区别的两个重要组成部分。发展公益性电视事业，坚持党和人民的喉舌属性，保护和实现人民群众的政治和文化权益，是社会主义制度优越性的重要体现；发展经营性电视产业，是市场经济条件下提高文化生产力水平，满足人民群众日益增长的文化消费需求，全面建设小康社会的重要途径。要坚持事业和产业两手抓、两加强。公益性事业由政府主导，要加大投入，同时深化内部改革，转换机制，加强管理，降低成本，增强活力，以多种方式面向群众；经营性产业由市场主导，要以市场为基础性手段来调节资源配置和利益分配，大胆进行产业化发展、集约化经营、市场化运作的探索。作为电视体制改革的重要组成部分，制播体制改革应该促进电视事业和产业按照各自的根本任务和运作规律，健康、协调地发展。
2.建立充满活力、调动各方面积极性的电视管理体制和运行机制
要通过制播体制改革，充分调动社会各方面的资源和力量，充分调动广大电视工作者的积极性、创造性，建立新型的电视管理体制和运行机制；通过导入价格机制、竞争机制、激励机制，树立节目的商品意识、成本意识和风险意识；通过合理有效地配置节目资源、频道资源，实现生产要素的优化组合，多出节目精品，促进我国电视业的可持续发展。
3.建立起完善的电视产业市场体系，形成完整的电视产业链
从电视产品生产的角度来看，制播合一体制是“前店后厂、自产自销、自给自足”的小农经济生产模式，没有形成真正意义上的电视产业市场体系，造成产业链条不完整，产业的各个组成部分发展不均衡。进行电视制播体制的改革，就是要打破条块分割和市场垄断，建立全国统一开放、竞争有序的市场格局，形成由资本市场、生产市场、流通市场、播出市场、消费市场和调查市场等六个主要市场环节构成的完整的电视产业链。（二）改革原则
1.牢牢把握正确导向，正确处理社会效益同经济效益的关系
进行制播体制的改革，并不意味着强调开发电视产品的经济效益，而忽略其社会效益。改革的原则是既要牢牢地把握正确的宣传导向，又要遵循电视传播的市场规律，使电视产品取得两个效益的统一，保证制播体制改革的健康发展。正确处理社会效益与经济效益的关系，首先必须明确：社会主义电视产业不能完全用一般企业或产业的方法经营，经济效益与社会效益发生冲突的时候，必须将社会效益放在第一位。其次，要正确对待制播体制改革过程中的市场竞争，电视业提供的产品和服务只有牢牢地把握住正确的舆论导向，传播先进的文化才是社会所需、人民所需，才具有强大的生命力；而虚假、媚俗、迎合低级趣味的电视产品从来都是短命的，最终也会失去经济效益。
2.坚持党和政府对电视媒体的控制力
进行制播体制改革，改变封闭、单一的电视产品生产模式，绝不能动摇党和政府对新闻媒体的领导。党管宣传，这是我党宣传思想工作的优良传统，是我国广播电视工作的政治优势。坚持党和政府对媒体的控制力，是保证电视宣传坚持正确舆论导向，坚持为全党全国工作大局服务，坚持全心全意为人民服务的根本要求。党和政府对电视媒体的领导，主要体现在政治领导上，主要管宣传工作的方针政策、管媒体的舆论导向、管重要干部的任免，同时要监督新闻媒体的资产情况。只有坚持党和政府对电视媒体的控制力，才能确保制播体制改革不偏离正确的发展轨道，才能保证改革中出现的问题能够及时得到解决，保证改革的顺利进行。
3.多出精品常出精品的原则
提高节目质量，多出精品、常出精品是电视工作永恒的主题。只有制作和播出精品节目，才能满足观众对电视文化不断增长的需要，获得好的社会效益；只有制作和播出精品节目，才能使电视产业走上良性发展的经营之路，从而获得好的经济效益。在媒介竞争日益激烈的今天，精品节目本身蕴涵着高经济效益和高社会效益，构成了电视节目制作和播出单位的立身之本。电视节目制播体制与电视节目的质量有着必然的直接的联系，在制播体制改革中引入市场机制、竞争机制和激励机制是多出精品、常出精品的根本保障。
4.正确处理积极主动与慎重稳妥的关系，坚持改革的力度与宏观管理的完善程度相适应，协调处理制播体制改革与其他改革的关系
在改革的过程中，要统筹考虑、突出重点，分阶段、有计划、有步骤地推进。既要积极主动地推进改革，又要慎重稳妥，使改革的力度与宏观管理的各项法规制度的完善程度相适应。要正确处理制播体制改革与其他改革的关系，保证制播体制改革与相关的人事、财务、广告经营等方面的改革相配套，推动制播体制改革健康有序地进行。二、电视节目的基本分类和制播模式设计
目前国内关于电视节目的分类标准多种多样，根据不同的需要，有不同的分类方法。按照电视节目的收视对象分类，如少儿节目、青年节目、成年节目、老年节目、女性节目等；按照电视节目的形态分类，如娱乐节目、谈话节目、新闻节目、新闻现场直播、评论节目、纪录片等；按照电视节目的题材分类：政治性节目、经济类节目、文艺类节目、体育类节目、军事类节目、法制类节目等。中央电视台根据其自身节目特点，并借鉴其他分类法的优点，提出了以形态划分电视节目的分类方法。由于电视栏目是承载电视节目信息的基本载体，因此，将全台电视栏目分为五大类，即新闻资讯类、专题服务类、综艺益智类、影视剧类和广告类。
根据节目内容属性，国际上通常把电视节目分为：新闻类节目、社教类节目、文艺类节目和公共服务类节目。在电视节目不够丰富的20世纪90年代，这种划分方式在我国被广泛采用，并作为节目制作和节目评价的标准。在节目制播模式设计上，国外电视节目基本可以按照虚构类和非虚构类或者信息类节目和娱乐类节目进行区分。（见表3-1、表3-2）
结合目前中国的电视体制以及电视管理政策，以上的种种分类就制作与播出关系的改革而言，都不具有指导性和操作性。
课题组参考国外节目制播模式的设计，结合中国电视体制和发展现状，认为在播出由电视台垄断的前提下，以制作权是否可以社会化，以及哪类节目的制作权适宜于社会化为切入点，按照电视节目制作准入的政策许可程度和市场运作能力的强弱，将所有电视节目划分为两大类：公益性节目和可经营性节目。表3-1 国外电视节目按照虚构类和非虚构类进行区分表3-2 国外电视节目按照信息类和娱乐类进行区分
公益性和盈利能力是本课题区分公益性和可经营性节目的主要标准。公益性节目并不意味着不具有经济属性，时政新闻等节目目前还是电视台创收的主要节目类型，但基于“公共信条”和意识形态的考虑，此类节目不允许进入市场；可经营性节目同样具有公益性的特征，只是其意识形态属性不强，而且市场生存空间大，因此，理解可经营性节目的关键点在于“可”字，其实就是市场进入的许可制度和准许的程度。（一）公益性节目
作为稀缺资源——频道的“受托”者，电视机构应体现其“公共性”和“公益性”，信奉“公共信条”，创造社会效益，提供“公共产品”和“准公共产品”。
1.公益性节目的基本含义
公益性节目是为了实现最大多数公众的利益而制作播出的节目，其根本任务是社会效益的最大化。这其中包含四层基本含义：（1）体现国家利益和公众利益，尤其是少数族群和弱势群体的利益，不以营利为目的的节目，比如戏曲节目、对农村、对少数民族等对象性节目；（2）重大宣传、新闻时事等节目对宣传导向的正确性和制作的及时性要求高，因此必须由电视台进行制作，这并不是说此类节目不具备市场能力，而是出于国家、政党和最大多数公众的利益，禁止进入市场；（3）部分市场发育程度较低，可以进入市场但尚不具备市场运作条件的节目，应暂时由政府进行扶植；（4）公益性节目的制作、播出和资源配置以政府为主导，资金投入主体是各级政府部门或者作为党和政府喉舌的各级电视台。
2.公益性节目的制作方式
在第二章中我们对电视节目的物品属性及其变迁，以及不同属性的节目生产方式进行了分析，由于公益性节目具有以上所说的四层含义，我们认为公益性节目，尤其是承担宣传职能、大众教育，体现民族文化多样性的新闻节目、教育科学节目具有很强的公共物品特征。这一类节目本身是实现公益目标的，因此其投入主要由政府来承担。当然除新闻事实节目、大型宣传节目必须由电视机构自己制作以外，其他公共物品属性较强的电视节目，其生产组织形式也可以有两种选择。一是采取单一的政府供给的办法（电视机构自己投入自己播出）；二是采取电视播出机构和市场结合起来，提供此类产品的社会化供给方式（混合供给）。（1）时政新闻类节目
电视新闻节目向广大观众传播新闻事实，反映和引导社会舆论，具有很强的意识形态属性，是电视台作为新闻舆论工具的基础。我国各级电视台作为党和政府的喉舌，也是联系人民群众的纽带。电视媒体通过新闻事实的报道，宣传党和政府的路线、方针、政策，同时也反映人民群众的呼声和愿望。新闻报道要求真实、及时，同时具有很强的政治性、政策性和舆论导向性。这些特性决定了时政新闻节目的制作和播出主体必须是高度统一、不可分离的。
2004年10月28日《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》也明确指出合资企业可以制作除时政新闻类以外的专题、专栏、综艺、动画片等广播电视节目。（2）大型宣传报道节目
大型宣传报道节目是在一段时间内，紧紧围绕一个宣传主题，通过各种节目形式进行全方位、多角度、深入、细致、集中、充分的宣传报道。如对香港、澳门回归，申奥成功、十六大召开、三峡截流、抗击“非典”等活动的宣传报道。一般来说，这类活动需要统一规划、分工协调，多个栏目、多期节目、不同形态的节目联动，形成宣传强势，在节目形态上可以是专题报道、文献纪录片、谈话节目、专题晚会、主旋律电视剧。依据不同的节目形态，可以采取不同的制作方式。见表3-3。表3-3 不同节目形态下，采取的不同制作方式（3）大众教育、科学普及、反映民族文化多样性的节目
这类节目主要承担着弘扬高雅艺术和先进文化，面向大众普及社会教育，面向特殊群体提供服务的社会公益功能，具有较强的公益性，它的制作播出方式同样可以合一，可以分离。社教文化类节目基本不涉及政策上的敏感地带，因此，社会制作公司制作的此类节目也比较容易进入。以中央电视台科教类节目为例，在控制节目终审权和播出权的基础上，中央电视台目前主要采取四种方式来完成这一类节目的制作。第一种模式是继续采用传统的自我制作模式。这种模式又分为电视台全额下拨节目经费和下拨部分节目经费两种。全额下拨制作经费，栏目广告收入归台所有，如《当代教育》。下拨部分节目经费，差额部分由广告补贴，如《美术星空》。第二种模式是只提供节目时段，不提供节目经费，由栏目自筹节目经费。第三种模式是委托制作。《科技之光》是委托武汉电视台制作，中央电视台按市场价格支付制作经费。第四种模式是合作制作。这种模式又分为两种：一种是合作单位免费提供播出的节目，如《星火科技》、《军事百科》；另一种是中央电视台提供部分节目制作费用给合作单位，如《希望英语杂志》。
这类节目虽然并不具有较强的意识形态属性，但是由于受到市场发育水平的制约，很多节目不具备进行市场化运作的条件，比如CCTV戏曲频道的戏曲类节目、CCTV-7的农业、军事节目。因此，这类节目不能完全按照收视率和经济效益的高低来评价其社会价值。按照发展先进文化的要求，这类节目需要由国家和政府投入资金进行扶持。同时，要改革扶持方式，可根据不同节目的具体情况，采取灵活的制播策略，既可以由电视台内部制作，也可以引入竞争机制，实施社会化委托制作，在提高节目质量的同时有效地控制和降低成本。（4）外宣节目
新闻类的外宣节目涉及到报道口径，报道方式的问题，国际影响大，政治敏感性强，必须制播合一。非新闻类的节目也可以采取委托制作、合作、招标等方式制作。（二）经营性节目
经营性节目是在保证社会效益的前提下，通过满足人民群众的精神文化消费需求，实现最佳经济效益的电视节目。经营性节目包括以下三方面的含义：首先，节目的意识形态属性不是很强，主要满足人民群众的文化娱乐消费需求；其次，经营性节目具有良好的市场开发前景和盈利能力，具备实现投资主体多元化，生产制作社会化的条件；第三，经营性节目的制作和播出要充分面向市场，其资源配置方式由市场机制主导。
因此，大多数可经营性节目的市场化程度比较高，意识形态属性弱，社会公司进入的门槛低，适宜采用制作权和播出权分离的形式运作，使社会资源得到充分利用和合理配置。制播体制改革的主要任务是推进经营性节目的制播分离。从电视节目市场的现状来看，经营性节目主要包括电视剧、综艺娱乐节目、谈话节目、儿童节目、体育专题节目以及其他类型的经营性节目。
1.电视剧
电视剧是目前观众面最广泛、市场需求量最大、市场运作最成熟、广告吸纳能力最强的经营性节目类型。电视剧在各个电视台的节目播出和广告经营创收中占有重要份额。由于电视剧的投资需求量大、制作专业化程度高，绝大部分电视台不具备电视剧自制自播、自给自足的条件。因此，电视剧是我国电视节目生产领域当中，最早探索社会化制作模式，形成节目交易市场的经营性节目类型。
2.体育节目
体育节目从节目的形态上看，有现场直播赛事、体育新闻、体育专题节目等等。由于体育节目意识形态属性不强，收视群体广泛，因而使得体育节目进入市场化运作、进行制播体制改革有着先天的优势。
体育赛事直播节目：在我国体育节目的播出总量中，直播节目占很大的比重。以中央电视台体育频道为例，“其中70%～75%是大型赛事的直播，直播节目的特性决定了节目是制作和播出同步进行。”国外体育直播节目也通常是制播合一的模式。但这并不表明体育直播节目要遵循传统的制播体制，在体育赛事转播费用日趋昂贵的情况下，依靠电视台的财力很难连续购买重要赛事的转播权。近几年，欧洲联赛、NBA等赛事为了在中国的普及和推广，都以极低的价格销售其转播权，F1一次性向中央电视台赠送了八年的转播权。在国外足球联赛的转播费收入占到联赛总收入的30%～50%，而目前国内的比例只有2%。随着体育市场的发展，转播费将不再是免费的午餐，也会随着水涨船高。因此，在体育赛事转播权的购买上，电视台应该通过合作的方式引入社会资金，共享广告或者收视费的收益。表3-4 体育类节目的制播模式和市场运作方式
体育新闻、专题节目均可以吸引社会资金，充分发挥其市场价值。目前体育节目由于投资大、制作过程复杂，因此进入门槛高，竞争不充分，节目供应量不足，存在巨大的市场空间。体育产业是现代传媒业中不可或缺的一部分，同时也是一个蕴涵着巨大商机的新兴产业。申奥的成功又给体育产业和体育节目市场带来巨大商机，对于推进体育节目的社会化制作也是一个契机。
3.综艺娱乐节目
综艺娱乐节目通过各种文艺和娱乐表现形式，给观众带来审美和娱乐的享受，是广大电视观众喜闻乐见的节目类型。这类节目形态多样，有音乐节目、综艺晚会、娱乐资讯节目、游戏节目、益智问答节目等等，其功能定位以娱乐为主，政策风险较小，市场广阔，适合推行制播分离。
社会制作公司对娱乐节目情有独钟和娱乐节目具有投资少、见效快、时效强，广告运作空间大，且无政策风险等特点有很大的关系。2003年一份统计数据显示：省市级电视台播出的娱乐报道类节目主要来自于社会制作机构，本台自制比例较低，相比省级电视台，地市级电视台的外购娱乐报道类的节目比例更大。表3-5 省市级电视台2003年播出的娱乐报道节目来源比例统计
4.纪录片
纪录片是对社会及自然事物进行记录的非虚构电视节目类型。纪录片的制作注重人文性、情感性和纪实性，艺术性较高。虽然纪录片的市场很大，观众也很多，但是纪录片的拍摄、制作是一个长线过程，由于投入资金多使得纪录片必须从社会上获得资金支持。事实上纪录片栏目化播出以后，所有的纪录片栏目制作都是完全或者部分制播分离的。
5.谈话类节目
谈话类节目涉及的内容多，有时政类的，如中央电视台新闻频道的《央视论坛》；经济类的，如中央电视台经济生活频道的《对话》；文化艺术类的，如中央电视台的《艺术人生》；社会生活类的，如中央电视台的《实话实说》、重庆电视台的《龙门阵》；还有娱乐类的，如由东方欢腾公司推出的《超级访问》。在现阶段，并非所有的谈话类节目都适于社会化制作。时政类谈话节目在舆论导向的把握上较难处理，这种谈话类节目不宜进行公司化、市场化运作。而像生活、娱乐类、财经类、文化类、非新闻时政、新闻评论类的谈话节目，则可以社会化制作。像东方卫视与派格太合制作公司合作的《东方夜谭》就是新闻脱口秀节目。
6.其他专题类的经营性节目
这类节目包括其他意识形态属性不强，同时具备市场开发条件的各种节目类型。从节目内容来看，有生活服务节目、财经股市节目、儿童节目等等。按照文化体制改革的要求，经营性节目应通过制播分离，充分运用市场机制，优化资源配置，调整结构布局，推进电视产业的集约化、规模化发展。三、公益性节目和经营性节目的制播模式选择
公益性节目的显著特征在于非营利性和政府主导性。根据上述分析，除了时政新闻类节目，大多数公益性节目既可以制播合一，也可以引入委托制作、合作制作、招标等方式制作。按照文化体制改革的要求，公益性节目的制播体制改革应着眼于提高内部管理水平，降低成本和提高效率，建立完善的节目质量保障体系，在保证社会效益的基础上，提高其投入产出效益。
制播分离是经营性节目制播体制改革的主导模式。从国内外电视业的发展状况来看，在制播分离体制之下有三种比较典型的操作模式——委托制作、合作制作和市场交易。这三种不同的操作模式确立了制播主体相互之间不同的责权关系。当前，我国电视界对于制播分离存在广义和狭义两种不同的理解。广义的制播分离包括委托制作、合作制作和节目交易三种方式，而狭义的制播分离是仅指节目交易这种方式。狭义概念下的制播分离是绝对的，这种分离容易引起对于电视台发挥宣传喉舌功能的担忧；而广义概念下的制作与播出的分离是相对的，可以在电视台的主导下形成制播双方的充分互动，实现“分而不离”。
在电视产业中，节目制作环节属于不具有自然垄断性质的环节。因此，不管是公益性节目，还是经营性节目都不排除社会化生产，都可以采取委托制作或者合作制作，可经营的节目更应该利用社会资源，实现市场化和商业运作。在制播体制改革中，电视播出机构作为节目的审核者，必须在对内和对外方面采取非歧视政策，即对于内部制作机构和外部制作机构制作的节目，必须严格地以价格和质量水平进行选择，而不能优先照顾内部机构。（一）委托制作
前几年，在对国外电视业的运作方式进行译介的时候，Commission被翻译成“制播分离”一词在业内被广泛引用。其实，Commission的原意是“委托制作”，主要是指在电视台策划、投资并拥有节目版权的前提下，将节目制作业务委托给外部制作机构或独立制片人完成。
1.国外电视业委托制作的实践和运作机制
1982年，随着英国第四频道的出现，委托制片制度开始建立。委托制片制度可以使电视公司降低成本，并能增加节目的多样性。1986年，匹考克调查委员会就英国广播公司BBC的财政问题提出了报告，建议BBC和独立电视网ITV增加委托制片的节目。1987年，独立广播委员会宣布，独立电视网委托制片的节目将达到全部播出量的25%。1988年，独立广播委员会发表了《独立电视网委托独立制片人制作节目的规定》。《1990年广播法》要求所有第三频道、第四频道、第五频道的持照人，每年使用委托制片的节目不少于播出总量的25%。《1996年广播法》还就数字地面电视播出做出规定，使用委托制片的数字节目不得少于播出总量的10%。为了推动制播分离，韩国1999年出台的《广播法》对电视台增加播出外制节目的比例做出了以下规定：首先，电视网到2001年外制节目的播出比例将增加到40%。其中，独立制片商制作的节目份额增加到30%；其次，按照韩国广播电视委员会的要求，电视网每月在黄金时间内必须播出超过15%的外制节目；第三，如果违反配额制度，或者黄金时间达不到所要求的外制节目播出的比例，电视网将受到处罚，罚款金额从300万韩币到最高3000万韩币不等。
通过委托制作部分节目，电视台在众多节目公司的节目中比较容易得到价格相对便宜且质量较好的节目，买方市场的出现使电视台在短期内受益。从长远看，众多的节目制作公司经过优胜劣汰的市场选择过程，涌现出了一批具有较强实力的著名制片企业，对英国电视业的发展产生了良好的影响。
目前，在欧洲一些国家，媒体与节目制作人以及销售公司之间普遍建立了协作关系，形成了良性互动的合作机制。合作双方在共享市场机会的同时也共同承担竞争风险。在英国，委托制片的合作机制是：首先由电视台发布节目需求计划，然后汇总独立制作商的选题并做出预算安排；其次是申请款项，节目主任一般有终审权，款额也有一定灵活性；再次是签订合同，对节目质量和完成时间做出规定；最后是制作阶段，制播双方共同参与，在节目内容、风格、制作方式等方面不断沟通，重大问题及时讨论或上报审批。例如，第四频道为了使自己的节目计划更好地被中小型独立制片商所理解和接受，与独立制片人之间开展了一系列活动，包括设立“第四频道接待日”，与委托制作人员进行交流；制定和发布“节目选题与制作准则”，为独立制片人举行系列研讨会等等。
在经费管理上，委托制片一般采取分期付款方式，主要分三个阶段三次付款，即选题调研开发阶段、节目制作阶段，最后编辑阶段。各阶段周期及每次付款额度根据节目性质和时长划分确定。
在德国，各电视台均设有分类节目委托制作的编辑室，对委托制作的节目从剧本的编写到磁带播出的全过程都进行监控，确保符合委托人的预先规定和合同要求。其委托制作的流程及委托方参与情况，如下所示：
◇ 节目合同（编辑室／制作人）
◇ 编辑提纲
◇ 制订预算（经理室／编辑室）
◇ 草案、备忘录
◇ 素材选取（编辑室／制作人）
◇ 分镜头剧本（制作人／导演）
◇ 成本核算（制作人／导演／编辑室）
◇ 编排（导演／制作人／道具）
◇ 拍摄（导演／制作人／摄像／音响／灯光）
◇ 后期制作：剪辑、录音、混合、色彩调节（编辑室／导演／剪辑师／播音员／音画工程师）
◇ 最后审查（编辑室／导演）
◇ 播出（播放组）
分期付款和过程监控是对制作市场中的经费风险和节目质量风险的有效控制管理方式，有助于降低和规避风险，提高效益。另外，对于节目制作的经费预算标准和节目收购价格标准，BBC还定期进行独立的基准测试研究。这种研究依靠的是其他节目制作人和销售商的保密数据，但研究结果只能确立一个宽泛的价格范围，作为对节目制作成本控制的参照依据。
日本广播协会（NHK）播出的电视节目中，有一定的比例的节目是通过委托制作的。委托制作的对象主要是一些由NHK设立并自主运营的关联机构。NHK不仅在节目的策划、制作上委托这些机构，甚至节目的营销也委托这些机构。
2.我国电视业委托制作的实践
随着电视频道数量和播出时间的增长，一些电视台开始面临内部制作力量不足的问题，这为社会力量进入电视业提供了可能。20世纪90年代以后，一些机关部委相继成立了电视节目制作部门，随之也出现了一些社会制片公司。这些机构和电视台的合作方式当中，通常的方式是电视台将栏目委托给这些机构制作。上海文广的节目来源比例是：40%自制，30%购买，15%合制，15%定制。后者其实就是委托制作。
从中央电视台目前的情况来看，根据不同节目内容的制作需要，接受委托的节目制作单位既有电视台下属单位和制作公司，也有其他电视台和社会制片公司。例如，在北京科教电影制片厂和中央新闻电影制片厂划归中央电视台后，中央电视台提供经费委托科影厂制作《科技博览》和《科教片之窗》栏目，委托新影厂制作《世纪回眸》和《纪录片之窗》栏目；《科技之光》栏目委托武汉电视台制作，中央电视台按市场价格支付制作经费。这些节目的最终版权归电视台所有，同时也进入电视台的节目综合评价体系进行考评。
和国外电视业的委托制作机制相比，目前国内的操作方式还有待进一步规范。电视台将栏目委托给其他机构制作，往往不是按照一种公开透明的程序进行操作。这些机构与电视台的管理层关系密切、消息灵通，同时有一定的财力基础和社会关系背景。不规范的合作方式在具体合作的过程中往往会出现这样那样的问题：
第一，将自制节目改为委托制作本来是拓展节目制作渠道的一种途径，但如果是人为的原因，或操作上的不规范，这种方式很容易变相为“关系制作”，即必须拥有与电视台紧密的关系资源才可以获得制作授权，导致公共资金流入个人的腰包，反而不能达到提高节目质量的效果。
第二，委托制作应该是电视台委托节目制作机构专门为其制作节目，但是目前一些制作机构同时将节目出售给其他电视台。由于电视台和节目制作机构合作方式上的不规范，导致了节目版权归属模糊，电视台对委托制作的节目不能很好地管理和控制。制作机构和电视台松散的关系使其更多地从经济利益出发考虑节目的制作，容易出现向被采访单位、被拍摄对象索要节目制作经费、劳务费的情况，从而影响电视台的外部形象。（二）合作制作
合作制作指由电视台和社会制作机构共同策划、投资、联合制作节目并分享节目版权的操作模式。电视台可以投入部分节目制作经费，也可以提供一定的广告时段由制作机构经营，双方共同对节目进行审查后播出。
合作制作与委托制作的区别在于：合作制作是电视台与社会制作机构共同投资、共有版权、共同制作，双方利益共享的合作方式；而委托制作是由电视台根据自身需求，投资并委托社会制作公司制作节目的操作模式，电视台完全享有版权。
从中央电视台的情况来看，对于一些行业性、对象性比较强的栏目，往往与有关国家机关、部委下属的电视机构合作进行制作。这样可以充分利用这些机构所具有的行业背景和专业人才优势。具体的栏目有中央电视台与国家科技部合作制作的《星火科技》、与国家计生委制作的《中国人口》、与国家民委合作的《中华民族》等。另外，中央电视台还设置了一些与地方电视台合办的栏目，如《东西南北中》和《地方文艺》。
近年来，随着社会制作机构的发展，他们与电视台之间所进行的合作也越来越多，比如北京电视台播出的《每日文化播报》、《环球影视》等栏目。《每日文化播报》由北京欢乐传媒文化公司制作，每年向北京电视台上缴一定的节目播出经费，北京电视台将《每日文化播报》的栏目广告经营权委托给欢乐传媒公司经营。北京电视台派制片人、主编、主持人参与节目的策划、审查和制作，其他节目制作人员均属于欢乐传媒公司。节目每天在北京电视台播出，并向全国发行。北京电视台和欢乐传媒共同拥有在北京播出的节目版权，发行权属于欢乐传媒公司。《环球影视》由北京派格影视公司制作，每周播出一期，每期节目85分钟，制作费用8万～9万元,由北京电视台提供固定数额节目经费，封顶不保底。每期节目完全由派格公司制作，策划阶段需要征求北京电视台的意见，节目在北京电视台播出，并向全国发行。运作《环球影视》栏目的工作人员有十余人，包括撰稿、编辑、主持人等，隶属派格公司。（三）招标制
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