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作者:王君

出版社:广州暨南大学出版社

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中国农村金融制度变迁分析

中国农村金融制度变迁分析试读:

前言

金融体系对经济发展具有重要的促进作用,无论是发达国家还是发展中国家,都十分重视运用农村政策性金融、合作金融、农村保险等手段来支持和保护农业与农村经济。金融体系和经济发展之间的良性循环关系对经济发展与金融发展都至关重要。实物资本短缺和贫困的恶性循环是低收入国家经济发展停滞不前的主要原因,因此农村金融的主要任务是解决农村经济恶性循环和支持农村经济发展的问题。

改革开放以来,农村金融改革不断深化,形成农村合作金融、商业性金融、政策性金融和民间金融并存、共同发挥作用的农村金融体系,成为农村经济持续增长的重要动力。但由于农村金融机构相互间的关系没有理顺,没有建立起合理的管理体制和良好的运行机制,农村金融体制仍不适应农村经济发展的需要。因此,改革和完善农村金融制度是我国金融改革和农村经济发展迫切需要解决的一个重要问题。

本书共分6章:

第1章阐述了写作的背景、研究目的、基本思路和研究方法等。

第2章在对相关的概念进行界定的基础上,对制度变迁理论以及农村金融制度国内外研究现状进行综述。

第3章对中国农村金融制度变迁的历程和特征进行了梳理和考察。

第4章分析了中国农村金融制度的主要缺陷。

第5章重点研究了发达国家农村金融发展与制度创新的经验和教训,为我国农村金融制度改革提供参考依据。

第6章提出了完善中国农村金融制度的政策建议,主要包括:推进农村金融组织产权制度创新、完善治理结构,健全和完善农村金融体系,加强农村金融监管制度建设,完善农村资金回流机制,建立健全农村保险服务保障体系,全面改善宏观政策环境等。

1 导 论

1.1 研究背景

中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”,对农村改革和农业发展作出具体部署。2004年至2013年又连续十年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央“一号文件”,强调了“三农”问题在中国社会主义现代化进程中的“重中之重”的地位,这是关系到我国改革、发展和稳定的重大问题。金融是现代经济的核心,一个运行良好的金融体系能够起到降低信息交易成本、动员居民储蓄等多重功能,进而通过促进技术创新和生产率提高,最终推动经济增长。而中国解决“三农”问题的关键点和切入点正是集货币与信用于一身的金融问题(Duong & Izumida,2002;白钦先等,2009),它包括金融制度、金融市场、金融机构等多方面的因素。

农村金融的主要任务是解决农村经济恶性循环的问题。在发展中国家和经济欠发达地区,存在着实物资本短缺和贫困的恶性循环,经济发展停滞不前的主要原因就在于经济发展与贫困的恶性循环。特别是在农村地区,农村资源生产率较低导致农民收入水平较低,进而导致农民和农村地区的储蓄能力低。事实上,生产率低主要是由于缺乏资本,而储蓄能力低又进一步加重了资本的匮乏。因此,在发展中国家经济,特别是农村经济发展中,资本因素的形成是打破经济发展恶性循环的关键。在农民储蓄不足和积累有限的情况下,贷款成为农村发展战略的重要组成部分。贷款通常被认为是促进资本形成的重要方式。贷款短缺,意味着资本短缺,也就意味着金融体制不够健全。

改革开放以来,中国农村经济有了长足的发展。然而,农村金融服务的供给远远不能满足农村经济发展所产生的金融需求,一方面,农户很难在正规金融机构得到贷款;另一方面,在某些地方非正规金融猖獗,比如高利贷,这扰乱了农村社会的稳定。农村金融发展的滞后已成为制约农村经济发展的瓶颈。2014年1月19日,中共中央、国务院发布了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(即中央“一号文件”),提出要加快农村金融制度创新。在加快农村金融制度创新方面,中央“一号文件”着重提出通过积极发展村镇银行、支持小额贷款公司、完善地方农村金融管理体制等方式发展新型农村合作金融。

20世纪90年代以来,中国农村经济发展迅速,农业产业结构调整不断加快,对农村金融服务提出了更高的要求。但也应该看到,当前农村金融业的功能比较弱小,农村金融组织的资金供给能力较小、服务水平较低,农户望贷兴叹,多元化的金融需求也得不到满足。对此不难找到一些原因:中国农业银行调整发展战略,收缩农村信贷;农村信用合作社规模太小且大多处于亏损状态;中国农业发展银行仅在粮棉油收购资金信贷等狭小领域内发挥作用等。但是,这些可能只是从表面上解释了当前中国农村金融供需矛盾,我们还需要探寻更深层次的原因,并从中得出有益于中国农村金融改革的启示。

1.2 研究目的及意义

本书研究的理论价值在于为农村金融制度建设和发展提供一定的理论支撑。为提高农村金融发展绩效,本书在归纳总结既有农村金融发展与体制改革相关研究的基础上,从农村金融制度发展和制度改革两个方面出发,理清农村经济与农村金融发展之间的关系、商业性金融与政策性金融在农村经济发展过程中的耦合作用、农村多层次金融体系发展现状与市场准入规制等重要理论问题,进一步结合转型期我国农村经济和金融发展面临的全新环境,提出根据农村经济体制特征设计农村金融体系的措施建议,对优化未来我国农村金融制度创新的顶层结构设计,加快我国农村金融发展具有一定的理论意义。

本书的实践意义在于促进多元化的新型农村金融体系的协调发展。

农业的产业特性和农村发展状况决定了客观上需要金融组织体系和金融政策的支持,而农村金融组织体系就是为农业和农村经济发展服务的金融体系。对于农村金融制度和农村经济发展的关系,从总体上看,由于农村金融制度安排“嵌”在整体的制度结构之中,农村金融制度的效率必然受制于其他金融制度的安排,其他金融制度的变迁,会打破农村金融制度的均衡状态,因此,它也必须进行相应的变迁,否则将导致农村经济与农村金融的不均衡,从而阻碍农村经济发展。通过考察我国农村金融制度变迁的轨迹,笔者发现30多年来农村金融制度的变革始终是围绕机构设置、中央与地方的集权与分权为主线的改革,并没有发生实质性的变化。农村金融的制度缺陷已成为制约当前我国农村金融发展的重要因素之一,而农村金融发展的滞后,又制约着农村经济的发展,形成恶性循环。因此,深化农村金融制度的创新和改革,满足农村经济发展不断增长的金融需求,具有十分重要的现实意义。

我国现行的农村金融组织体系是根据1996年国务院颁布的《关于农村金融体制改革的决定》而建立的,即以合作金融为基础、商业性金融与政策性金融分工协作的农村金融组织体系。随着农村经济的发展和结构调整,农业、农村和农民对金融服务的需求不断增加,然而现有的农村金融供给状况不能满足农村经济发展的需要。中国农业银行等国有商业银行为追求商业利润的最大化,大量撤并县及县以下分支机构,对农村领域的贷款份额逐年下降,同时把大量农村资金转移到城市;政策性金融机构农业发展银行本应为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供贷款以推动农业和农村经济的发展,但目前仅承担了农产品收购贷款的责任,使得支持农村经济发展的政策性功能出现缺陷;作为合作金融机构的两大合作金融组织——农村信用社和农村合作基金会的发展就更不容乐观了,合作基金会被关闭,农村信用社的合作化改革陷入僵局。可见,现行农村金融组织体系未能很好地服务于农业和农村经济的发展,因此需要构建新型的农村金融体制并对农村金融制度进行创新,使之有效率地服务于农业和农村经济的发展。

研究中国农村金融制度变迁的路径以及左右这种路径的各种变量及其相互关系,对于正确认识和把握中国农村金融改革及未来变迁趋势是非常必要的,对促进农村经济发展能起到重要作用,具有很强的现实意义。

1.3 研究思路与结构安排

本书以分析农村金融制度变迁历程为起点,以相关理论为铺垫,总结归纳发达国家金融体制改革的经验,继而提出一些关于中国农村金融制度创新的建议,为我国农村金融发展提供新的思路和方法。

本书首先通过对理论的回顾和文献的梳理,提出完善农村金融体系是发展“三农”的关键的假设;然后对我国1979年金融改革以来农村金融制度的变迁进行了简要回顾,进而对我国现行农村金融制度存在的缺陷进行深入剖析,力图从中找出我国农村金融制度改革的历史轨迹与成因;继而,重点研究发达国家农村金融发展与制度创新的经验和教训,为我国农村金融制度改革提供参考依据;最后,综合上述研究成果,提出相应的政策建议。

本书的结构安排如下:

第1章:介绍了本书的研究问题与思路、研究方法与数据来源,并对全书的研究内容与结构安排进行了概述。

第2章:在对相关的概念进行界定的基础上,对制度变迁理论以及农村金融制度国内外研究现状进行综述。

第3章:对中国农村金融制度变迁的历程和特征进行了梳理和考察。本章主要按照历史脉络,重点研究中国农村金融体系是如何形成和发展,以及我国农村金融产品创新与服务改革的创新。

第4章:分析了中国农村金融制度的主要缺陷。重点研究了政府主导型农村金融制度改革的变迁,中国农村金融发展的制度缺陷,以及农村金融发展中存在的主要问题。本章认为,与其他国家农村金融发展路径的显著区别是,中国农村金融发展的制度变迁进程中政府始终扮演着主导角色,政府在金融产业运行中的地位是特殊而重要的。

第5章:农村金融发展与制度创新的国际比较。重点研究了发达国家农村金融发展与制度创新的经验和教训,为我国农村金融制度改革提供参考依据。总体来看,国外的农村金融可以分为商业性金融和政策性金融两大部分,并且不同国家商业性金融和政策性金融在整体农村金融中的地位作用有所不同。国外农村金融发展的实践,对于完善我国农村金融发展具有积极的借鉴意义。

第6章:提出完善中国农村金融制度的政策建议。主要包括:推进农村金融组织产权制度创新、完善治理结构,健全和完善农村金融体系,加强农村金融监管制度建设,完善农村资金回流机制,建立健全农村保险服务保障体系,全面改善宏观政策环境等。

本书将在理论与经验研究结合的基础上,运用制度变迁和制度创新理论,探索中国农村金融制度的变迁及其对农村经济发展的作用。在研究和分析过程中,笔者将理论研究与实证分析相结合、静态分析与动态分析相结合,把规范研究与实证研究结合起来,辅之以比较分析方法。

2 理论基础及文献综述

2.1 概念界定

制度是什么?凡勃伦把制度定义为一种流行的精神态度或一种流行的生活理论(凡勃伦,1899)。康芒斯把制度定义为“集体行动控制个人的一系列行为准则或规则”(康芒斯,1934)。应该说,康芒斯对制度的这个定义,抓住了制度最核心的本质,即制度是一种行为规则。新制度经济学家如诺斯、拉坦、舒尔茨等都接受这一点。舒尔茨将制度定义为一种行为规则,这些规则涉及社会、政治及经济行为(舒尔茨,1994)。

在诺斯看来,制度是一种规范人的行为的规则,他更进一步地将“规范人的行为的规则”细分为正式规则(或称正式制度,包含宪法、法律、产权等因素)和非正式规则(或称非正式制度,包含道德观念、伦理规范、风俗习性、意识形态等因素)。诺斯还区分了制度与制度安排、制度环境以及制度与组织的关系。制度安排,是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排,制度安排可能最接近于“制度”一词的最通常使用的含义了。或者说,制度安排是制度的具体化。制度安排也可分为正式的(家庭、合作社、政府、货币等)和非正式的(价值观、意识形态、习惯等)。一项制度安排一般在制度环境的框架中存在和变动。制度环境,是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。也可以说,制度环境是一个社会的基本制度规定,它本身也是一种制度安排,而且决定、影响着其他制度安排的存在和变动(诺斯,1994)。

综览学术界对制度的各种定义,尽管各有侧重,但可以看出制度本身应当至少包括三个方面的内容:①它是调节社会经济利益分配的社会性行为规则的综合;②它的核心功能是给利益主体提供一种激励或约束机制;③它是一种特殊的公共物品并用以协调利益冲突。本书所说的制度专指具体的制度安排。

制度变迁。制度变迁就是从原制度向新制度的动态演替过程。制度变迁理论是由美国著名经济学家Douglass C. North提出的,North所定义的制度变迁具体叙述如下:“制度可以视为一种公共产品,它是由个人或组织生产出来的,这就是制度的供给。由于人们的有限理性和资源的稀缺性,制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高,人们会不断提出对新的制度的需求,以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时,制度是稳定的;当现存制度不能使人们的需求得到满足时,就会发生制度的变迁。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情况下,行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁,反之亦反。”也就是说,由于制度变迁中存在收益递增的现象,使得制度在既定的方向沿某一路径自我强化,这时出现路径依赖特征。沿着既定路径,制度变迁既可能进入良性循环,也可能进入恶性循环,甚至被“锁定”在某种低效率状态下停滞不前。当由于非正式制度的黏性特征使得制度供给小于制度需求时,就导致制度变迁的缺乏。这就很好地揭示了为什么有的国家经济持续增长,而有的国家经济长期落后甚至停滞不前的原因。

阿夫纳·格雷夫堪称新制度经济学的集大成者,他综合运用经济学、历史学和社会学等各学科的方法,通过案例研究和历史分析,对中世纪后期东西方的大分叉给出了制度上的解释。有别于有目的地创建的视角和演化的视角,格雷夫勾画出了研究制度变迁的新视角,即作为历史过程的内生的制度动态变迁理论,利用这一分析视角,格雷夫系统回答了制度是什么以及如何建立制度变迁的内生与外在激励因素,过去的制度为什么以及怎样影响现在的制度,无效率的制度为什么能够持久存在,以及不同制度路径的起源等问题。

中国经济学家林毅夫(1994)认为,制度变迁一种是由政府法令引起的变迁,即强制性制度变迁;另一种是由一群(个)人在响应因制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁,即诱致性制度变迁。

金融,简单地说就是货币资金的融通。从广义上讲,金融是各种信用活动和货币流通的总和。金融制度是指规范金融交易的规则和组织安排,它界定人们在金融交易过程中的选择空间,约束和激励人们的金融行为,降低金融交易费用和竞争中的不确定性所导致的金融风险,进而保护债权债务关系,促进金融交易的顺利进行。具体而言,金融制度是金融交易赖以进行的社会形式,它表现为人们在金融交易过程中所应遵循的一系列规则。金融制度本身并不独立存在,而必须有实际的载体,如金融机构、金融资产、中央银行、金融法规条文等;同样,金融机构必须由金融制度来维系和支撑,或者说,金融机构的组织安排本身就是金融制度的重要内容之一。金融制度通过某些规则和组织安排为金融交易过程提供激励和约束机制,界定金融交易的选择空间,降低金融交易费用,并为人们之间的金融交易关系提供必不可少的保障机制,使个人对他人的金融行为进行预期成为可能。此外,金融制度与金融体制密切相关。金融体制主要是指一个国家通过法律、法规、条令等形式所确立的金融体系结构,以及组成这一体制的各要素之间的职责分工和权力划分。从内容上看,金融制度包括产权制度、组织制度、监督管理制度、信贷制度、利率制度等;从行业来看,有国有商业性银行(中国农业银行)、政策性银行(中国农业发展银行)、农村信用社、证券公司、保险、信托、租赁等多种行业的金融制度。显然,金融制度比金融体制更具有基本的意义,它从根本上决定着金融体制和运行机制的性质特征和效率状况。

关于农村金融制度,学界比较一致的观点认为它是指关于农村金融交易的规则、程序、组织体系等方面的制度安排。我国农村金融体系按照是否属于正式的金融体制分为正规金融和非正规金融。所谓正规金融,就是在我国经过中国人民银行等金融监管机构批准设立的、属于正式金融体制范围内的金融机构,是合法的金融机构,如农业银行、农业发展银行、农村信用合作社;而非正规金融则是在正式金融体制之外,没有经过中国人民银行等金融监管机构批准的组织,如职业放贷者、钱庄、互助会、和会等。

按照功能不同,我国农村金融体系又可划分为三部分,即商业性农村金融、政策性农村金融、合作性农村金融。具体的机构由以工商企业为主要服务对象的中国农业银行,主要为农户服务的中国农村信用合作社,支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其他国家政策的中国农业发展银行组成。

除具有一般金融对经济发展的促进作用外,农村金融有其自身发展特点。农村金融可以通过减少农户的借贷成本而改善其生产和生活条件,通过为农户使用现代化技术提供资金以刺激农业生产的发展。发展中国家的农村金融,由于主要面对的是小农经济和乡村中小企业,因此贷款额度小,无抵押担保或抵押较少,要求简便、灵活、及时的服务。由于农业的产业特性所导致的收入的不确定性、投资的长期性、低收益性和生产的分散性等原因,使得农村金融的交易成本和资金使用成本比较高,正规商业性金融机构一般不愿意涉足农村金融市场,因此农村金融市场往往被高利贷放款者所占据,农民的金融需求往往因得不到贷款或贷款利息过高而受到严重抑制。

农村金融发展存在两个问题。一是政府干预过多。政府通过对经济实施干预,非常容易且较有效率地使农民融入整个国家经济建设中,农村金融因此具有明显的政府干预特征。政府干预在农村金融发展的早期起着十分明显的促进作用,对于重建并迅速发展农村金融组织十分有帮助。但随着经济的发展,政府干预越来越阻碍农村金融市场的发展。由于宏观经济环境不稳定、部门性政策倾斜、政府干预过多以及普遍存在的法律和规章性障碍等因素,农村金融市场难以有效地运转。二是农民贷款难和农村中小企业融资难。尽管金融在农村发展中可以起到十分显著的作用,但在发展中国家,农民贷款难和农村中小企业融资难始终是一个难题。现代化的、有组织的银行业往往很难成功地为欠发达国家的农村地区,特别是为小额借款人提供服务。

2.2 制度变迁理论

新制度经济学认为,制度变迁与创新的动力在于经济主体期望获得外部利润。外部利润,也称为潜在利润,这种利润在现有的制度安排状态中主体无法取得。要获取外部利润,经济主体的唯一选择就是进行制度创新,通过制度的创新安排使潜在于现存制度安排结构外部的利润显露,并内部化于新的制度安排结构中。这样,经济主体就可以获取这种利润,从而使自身利益最大化。因此,外部利润内部化的过程实质上是一个制度变迁和制度创新的过程。

外部利润的来源,主要有以下四个方面:(1)规模经济。

经济主体要想获得规模经济,除了受技术约束外,也受现存制度结构的约束。众所周知,就筹集资本金而言,股份制比独有制和合伙制要容易得多,而合伙制又比独有制要容易些。如在我国的市场化进程中,很多民营企业最初以个体、家庭或合伙制的形式出现,而后进一步组建起股份制公司。股份制公司的创建就是解除企业资本限制、形成规模经济的重大制度创新,有利于创新者利用生产、管理技术获取外部利润。(2)外部性内部化。

外部性主要源于产权界定不清。在这种情况下,经济主体在追求自身利益最大化过程中,往往会出现“外部侵害”或者“搭便车”行为。经济主体之间通过谈判不能找到解决问题的制度安排,结果双方都得不到潜在利润而进入“囚徒困境”。因此,需要由权威性机构(政府或法院)出面,建立一系列既具有约束力,又在一定程度上具有灵活性的产权制度,促成双赢结局,从而也增加社会总收益。(3)克服对风险的厌恶。

现实经济活动中,风险和不确定性普遍存在,使经济主体对利润的预期变得困难。因此,要获取外部利润,必须创新一些制度安排来克服对风险的厌恶。主要有两条途径:第一,人们对风险的厌恶程度不同,因此就可以创新一些制度安排,将风险集中于那些对风险偏好的主体,并许之以相应的利润回报;风险厌恶的主体将风险成功地转移出去了,它们也能获得相应的利润,社会总利润就可能增加。如期货市场、保险公司等制度安排都是经济主体为克服对风险的厌恶而建立的。第二,由于单个经济主体抵抗风险的能力较弱,为克服高风险,人们可以创新一些制度安排(如合作社、银行团等)联合起来对抗风险。(4)转移与降低交易费用。

在现实世界中,如斯蒂格勒所言,交易费用似自然界中的摩擦力一样广泛存在,不仅如此,有些交易的费用高得使市场交易无法进行。在这种情况下,经济主体可能具有强大的动力来进行制度创新以降低或转移交易费用,使市场更容易运作,并由此增加社会净收益。如物物直接交易必须在时间和空间的双重巧合下才可能实现,在交易费用相当高昂时,货币制度的创新安排可以极大地降低交易费用。

2.3 农村金融制度研究综述

2.3.1 国外研究综述

目前,国外有关农村金融制度的研究取得了大量成果,概括起来主要有以下四个方面:(1)农村金融制度与农村经济增长关系的研究。

在农村金融制度与农村经济增长关系方面的研究,具有代表性的理论观点是美国耶鲁大学经济学家休·T. 帕特里克(Hugh T. Patrick)提出的两种模式:一是“需求追随”模式,强调农村经济主体的金融服务需求导致农村金融供给;二是“供给领先”模式,强调农村金融制度的供给先于农村经济发展的需求。他还认为,这两种模式与农村经济发展的不同阶段相适应,两种模式之间存在一个最优顺序的问题。该理论对于研究我国农村金融制度的供给具有理论指导意义。(2)农村合作金融制度的研究。

合作金融制度最早诞生于欧洲,后来被其他国家移植,并与本国社会经济制度逐步融合,形成了各自独特的组织体系。概括起来,主要有四种体系:一是以美国、加拿大、丹麦为代表的多元复合式的合作金融体系;二是以德国、奥地利、荷兰、瑞士为代表的由多级法人组成金字塔式的信用合作体系;三是以法国为代表的由总行、分行和基层行组成的“上官下民”式信贷互助银行体系;四是以日本为代表的非独立型附属式行业合作金融组织。与西方合作金融组织的实践和发展趋势相适应,西方对合作金融的理论研究也有一定的成果,形成了比较完善的理论体系。欧洲对合作金融的研究,早在19世纪末就出现了该方面的专著,如1891年英国学者波特(Beatrice Potter)出版的The Cooperative Movement in Great Britain。第二次世界大战以后,对于合作金融的研究更加深入。从战后至 20世纪 60年代,西方国家流行的合作金融理论有:以个体性为基础的市场型合作金融理论、以社会性为基础的传统型合作金融理论和以集体性为基础的整合性合作金融理论。20世纪70年代以来,随着合作金融组织的飞速发展,合作性金融组织的商业性功能逐渐增强,传统型理论的市场空间越来越窄。因此,很多学者把合作金融理论归纳成市场型合作金融理论和整合型合作金融理论。市场型合作金融理论把合作金融理论看作是新古典经济学假设条件下的一个企业组织,社员不依赖合作社,合作社由专家经营管理。整合型合作金融理论把合作金融组织看作是经营性企业与公共组织的结合体,社员完全依赖于合作组织,合作社由专家经营管理。20世纪90年代以来,随着合作金融体系的社会性质逐步淡化,整合型合作金融理论对于合作金融业的发展的说服力明显不足,而市场型合作金融理论具有当代经济特征,成为目前合作金融理论发展的趋势。(3)农村金融市场竞争与效率的研究。

肖和麦金龙认为,在许多发展中国家因为存在着“金融抑制”,农村金融体系的重要特征是“金融二元性”,国有金融组织垄断经营,利率扭曲,资金总量矛盾突出,金融工具不足,信用形式单一,补贴性信贷利率和信贷配给使农村金融市场资源配置效率低下。麦金龙和Pischke、Adams、Donald在考察了农民与正式金融组织之间的交易行为之后得出的结果,论证了这些经典论断。农业是弱质产业,收益率低且风险大,因此,在金融市场中政府适当保护农业和农民是必要的。但美国政府1996年的农业信息报告说明了政府在力图提高农村金融市场效率的同时也损坏了市场效率的事实,并且提出了可通过降低市场准入的限制和减少市场分割来改善这一状况。美国学者艾林爵(Paul N. Ellinger)和奈弗(David L. Neff)运用随机成本边界法和非参数成本边界法来评估农村金融机构的效率,并用对数成本函数来估计农村金融机构成本关系中随机成本的边界。(4)农村金融组织资本结构创新的研究。

不少学者认为,农村信用合作社应该在组织机构和资本结构层面突破合作制原则,以商业银行的形式在金融市场上运作。其资本结构创新的方式包括发行B股、债券和组合证券,融资一般可遵循信用合作社社员、机构市场、股票市场的顺序进行。加拿大蒙特利尔高等商学院信用合作社研究中心主任Benoit Tremblay和该研究中心研究员Daniel Cóté以个案分析的方法研究了信用合作社在资本创新进程中的战略抉择。个案考察了欧洲四家信用合作社CA(Credit Agriculture)、Rabobank、CERA和CWS的资本结构创新,其中CA通过股票市场融入资本,CERA则通过发行B股筹集资本,而Rabobank近年来通过发行永久性优先股和Rabobank社员证进行筹资,CWS采取了向主要机构放款人发行债券融资的方式。西方国家信用合作社资本结构战略方式的多样化,在很大程度上促进了信用社的发展。

综上所述,国外关于农村金融制度理论的研究比较深入、系统。但由于各国国情及研究的背景、侧重点不同,这些理论我们只能借鉴,用来探寻切合我国农村社会实际的农村金融理论和农村金融体制改革的措施和方法,以利于我国农村金融体系的健康发展。2.3.2 国内研究综述

从国内情况来看,有关农村金融制度问题的研究主要集中在农村金融制度变迁方式的分析、农村金融制度供给的分析、农村金融制度缺陷问题的探讨、农村金融制度变迁中遇到的障碍的分析和对农村金融制度变迁与创新思路的分析等。(1)农村金融制度变迁方式的分析。

金融制度变迁的方式有两种,即诱致性变迁和强制性变迁。林毅夫教授提出了强制性制度变迁理论,区分了诱致性制度变迁和强制性制度变迁理论两种制度变迁类型,并很好地概括了国家在制度变迁中的作用。诱致性变迁是指一群(个)人在响应因制度不均引致的获利机会时所进行的自发性变迁;强制性制度变迁是指由政府法令引起的变迁。诱致性制度变迁必须要有某些制度不均衡的获利机会,从初始均衡到不均衡再到均衡。诱致性制度变迁具有营利性、自发性和渐进性的特点。与诱致性制度变迁不一样,强制性制度变迁因为国家是制度这一公共产品的生产者,加之诱致性制度变迁会由于外部性等原因而造成制度供给的不足,所以强制性制度变迁的主体是国家。在现实社会生活中,诱致性制度变迁和强制性制度变迁是相互补充的,这种相互补充有两方面的含义:一是当诱致性制度变迁满足不了社会对制度的需求的时候,由国家实施的强制性制度变迁可以弥补制度供给的不足;二是由于制度的层次性差异,有些制度供给只能由国家或团体提供。黄燕君(2000)提出将实行多年的自上而下的政府强制性变迁模式改变为自下而上的需求诱致性变迁模式,并通过建立竞争与激励机制来增加农村金融制度创新供给,以适应农村经济发展的内在要求。中国人民银行赴法代表团(2002)的考察报告认为,健康的治理结构是提高内部管理和效率的有效途径,提出了合作金融发展的三阶段论——“混合治理结构”:在机构功能上集政策性金融机构、商业银行和合作制于一身;在业务分布上,既从事零售银行业务,也从事资产管理和私人银行业务,还涉足批发业务,甚至经营房地产、咨询和信息产业。向林峰、文春晖(2013)认为,在高度集中的计划经济体制背景下,我国农村金融制度变迁以政府主导、改革强制为主要特征,但是制度成功的演进是“路径依赖”的结果还是“适应性选择”的必然成为当前争论的热点。(2)农村金融制度供给的分析。

宋超英、张翰赟、丁瑞(2009)提出,中国农村金融体系呈现出供给抑制的特征,表现为供给结构性失衡和总量不足,对农村经济的促进作用不明显。笔者认为应从制度视角出发,分析我国农村金融供给抑制问题形成的原因,探讨解决这一问题的相关措施。邹新阳、王贵彬(2008)在阐述我国农村民间金融状况的基础上,从制度供给的主体、制度供给的内容和制度变迁的路径这三个方面探讨了农村民间金融规范化发展的制度供给问题。他们指出我国农村民间金融现已成为农村金融体系不可或缺的组成部分,是农村经济在正规金融供给严重不足的情况下,仍然保持稳定增长的一个重要的支撑力量。曹晨光(2007)认为,现有农村金融体制最根本的问题是金融供给不足,它制约着农村经济的可持续发展。他以河南为例,运用制度经济学基本原理对农村金融供给不足表象及内在原因进行了深入的探讨,并提出了针对性的政策建议。(3)农村金融制度缺陷问题的探讨。

我国农村金融存在制度性缺陷,包括产权制度缺陷、组织制度缺陷、业务经营制度缺陷和内部控制制度缺陷等。谢家智、冉光和(2000)认为,我国现有农村金融体系的制度性缺陷已成为制约解决“三农”问题的瓶颈,阻碍了金融与经济的良性循环,已不适应农业和农村经济发展的需要。董应良(2005)认为我国农村金融组织结构存在制度缺陷,提出农村金融垄断带来的直接后果就是金融绩效不高,这不仅表现在资金运用的经济效益上,而且表现在支持“三农”的社会效益上。农村金融机构脱离农村的倾向日益明显,农村资金通过农村金融机构流向城镇,进而抑制了农村经济的发展。袁洪斌、熊德平、冉光和、谢丹(2006)通过对我国农村经济制度与农村金融制度变迁过程的考察,运用制度经济学理论对农村经济制度与农村金融制度变迁的路径与主要内容、影响因素及基本特征进行相关比较研究,最后对二者的相互关系进行了理论上的探讨和总结,认为二者的路径是相悖的。史林东(2010)认为,长期以来,中国设计的农村金融制度没能解决农村金融市场参与主体之间存在着较高的信息传递成本问题,致使金融机构缺乏为农村提供金融服务的动力。李彬(2014)发现,从目前来看,互助性的合作金融组织一直是金融服务“三农”的最主要力量。但是,农村信用社一个普遍存在的问题是:其组织机构形式出现了“上收”和“做大”的趋向,“离农脱农”现象明显;其经营重点和资金流向逐渐从农业转向非农业,其发展格局呈现出“两极分化”倾向。(4)农村金融制度变迁中遇到的障碍的分析。

吴少新、王国红(2006)指出,中国农村信用社的制度变迁完全是由政府主导的强制性制度变迁,它与农村金融需求主体、农村合作金融的需求相悖,导致严重的路径依赖,而且还伴随着中央政府和地方政府的利益冲突与矛盾,必须用内生诱致性市场交易替代它;转轨经济条件下,内生于市场的农村信用社的诞生与发展需要政府的扶持,但要注意政府行为的严格界定和适时退出。李亚青(2005)认为,新一轮改革试点之后,农村信用社依然存在“体制定性不明、产权模糊不清、内部人控制失控”等问题,最根本的原因在于制度移植后的“水土不服”和制度变迁过程中出现的强烈的“路径依赖”。当务之急是加快政策支持体系的建设,创造适合信用社制度发展的土壤,并在此基础上通过多方面创新来突破“路径依赖”的强大惯性。臧凯波(2013)研究发现现阶段农村金融无法满足农业经济发展的需要,自然灾害频发、忽视市场化运作、传统思想观念没有得到突破、农村信贷资金大量外流和过分强调发展小额信贷等是我国农村金融制度没有得到根本性创新的原因。(5)对农村金融制度变迁与创新思路的分析。

对于我国农村金融制度的创新问题,国内理论界大致形成三大思路。李彦(2009)认为,对于我国农村金融制度创新的思路,目前主要有两种观点:一种观点是坚持政府主导,充分运用现有农村金融的组织体系、存量规模,对之进行必要的整合与功能创新,使之适应不断发展变化的农村经济结构,充分发挥其在金融体系与农村经济体系当中的双重主力作用;另一种观点是要注重发挥非正规金融在农村金融制度创新过程中的作用,由于非正规金融对农业、农村、农民具有天然的亲和力,其制度安排及形式更为农户所乐意接受,这种金融活动更容易“嵌入”农村经济的各个层面与过程当中,从而形成推动农村经济发展的内生性因素,随着时间的推移,最后由农村金融活动的主体——农民来决定最终选择什么样的金融上层建筑。臧凯波(2013)认为,要解除“金融抑制”,就必须进行“金融深化”,政府要让权于市场,并发挥好服务功能,同时还提出要大力发展农业保险、积极引导农村信贷资金回流、适当提高信贷额度等突破策略。

但更多的学者认为农村金融制度创新要将政府的主导作用和市场化导向紧密结合起来,也就是我们所说的第三种观点。官兵(2005)提出,农村金融制度的决定和变迁是国家及其代理人、农户和其他城市利益集团之间利益互动的产物。其中国家的角色非常重要,但农户阶层对金融资源支配权的完整与否决定了农村金融制度未来变迁的效率,即建立基于农户的市场化的农村金融制度是农村金融的改革方向。贺学会、王一鸣(2007)认为,20世纪80年代以来各国的农村金融实践表明,以市场为导向的新思路在农村金融中具有压倒性的优势。如果市场被证明是无效的,那就要求创造一个更为合理的政策环境,提供有利于市场发展的法律、法规体系,或者以低成本、高效益的方式来解决市场失效的问题。另外,由于农村金融需求方在提供抵押物、资金需求规模方面存在着明显的缺陷,贺学会、王一鸣(2007)提出根据我国农村实际情况,将仓单系统引入农村金融体系,有望解决上述相关问题。李万超、苏彩玲(2014)对改革开放以来我国农村金融制度改革历程和成效作了分析。盖丽丽(2013)针对我国农村金融监管实施效果进行实证研究,结果表明,利率管制对农村经济发展和农民收入的提高产生正向促进作用。2.3.3 现有研究简要述评

以上学者的研究成果丰富了农村金融改革的理论,推动了农村金融改革的实践。目前学界基本上达成了三点共识:首先,确定了我国农村金融制度不适应农村经济发展的需要。其次,农村金融制度变迁表现出强制性制度变迁方式中的政府过度干预及其所存在的路径依赖特征。再次,制度创新是中国农村金融改革的方向,但也存在着很多分歧。比如对于农村信用社变迁绩效问题的探讨,主流的观点认为,通过改革,农村信用社产权关系基本明晰,约束机制有所强化,不良贷款和历年亏损持续下降,潜在风险明显降低,整体抗风险能力不断提高。另一种观点则认为,虽然农村信用社的经营状况和盈利状况不断改善,但改革并未带来盈利能力的提高,农村信用社的盈利主要来自优惠政策等。

本研究将制度因素作为解释农村金融发展的内生与决定性变量,从农村金融制度现状入手,对处于经济转型期的我国农村金融制度问题进行剖析,无论是理论分析还是实证研究方面都是对农村金融制度问题的丰富和发展。

3 中国农村金融制度变迁的历程及特征分析

3.1 中国农村金融制度变迁的历程

自1979年开始市场化改革以来,为了配合整个经济体制改革的推进,推动农村经济、金融市场化的发展,农村金融体制也进行了一系列的改革,主要经历了以下两个阶段:

1. 农村金融体制的重构(1979—1992年)

1978年党的十一届三中全会实现了新中国历史上具有深远意义的伟大转折,农村经济体制发生了巨大的变革:确立了以家庭承包经营为基础的经营体制;农村经济主体由过去单一的生产队变为承包户、专业户和各种经济联合体;农村产业结构也由过去单一的农业经济变为以农业为基础、农林牧渔全面发展、农工商综合经营的格局;乡镇企业迅速发展,成为农村经济发展的重要支柱;农村经济商品化和货币化程度大大提高。这一时期,国家恢复建立了中国农业银行,重构了农村金融管理体制,形成了以农业银行为主体、农村信用社为其基层机构的农村金融体系,农业银行、农村信用社和农村金融有了较快的发展,为农村经济乃至整个国民经济的发展奠定了良好基础。这一时期农村金融运行的突出特点是单一的组织结构承担与从事多种功能的金融业务。农村金融体系的改革基本上是围绕“行社关系”的调整进行的,具体可分为以下两个阶段:(1)1979—1982年,恢复中国农业银行,初步改革信用社。中国人民银行于1979年1月向国务院报送《关于恢复中国农业银行,统一管理国家支农资金的报告》。1979年2月,国务院《关于恢复中国农业银行的通知》对中国农业银行的性质、任务、业务范围、资金来源、机构设置、企业化经营和领导关系等问题作了明确规定:

①中国农业银行作为国务院的一个直属机构,由中国人民银行代管。中国农业银行的主要任务是统一管理支农资金,集中办理农村信贷,领导农村信用合作社,发展农村金融事业。

②业务范围:一是财政部门的农业拨款、商业部门的预购定金和金融部门发放的各项贷款,以及主管业务部门自筹的支农资金等,由农业银行和信用社逐笔审查,核实拨付,计划发放,监督使用;二是农村人民公社、生产大队、生产队、社队企业、国营农业企事业单位、农工商联合企业以及供销社等单位的存款和贷款,由农业银行和信用社办理;三是农村人民公社基本核算单位、社队企业和社员个人的存款、贷款,由信用社统一办理;国家设在农村的机关、团体、学校、企事业单位的存款、贷款,以及城乡结算、现金管理等扩由农业银行办理等。

③中国农业银行的资金来源主要有:国家财政拨给的农贷基金;人民银行拨给的自有资金;农业银行的各项存款;农业银行的盈余积累;经国家批准用于发展农业的外汇贷款。

④中国农业银行自上而下建立各级机构。中央一级设总行,下设若干司局。省、市、自治区设分行,作为厅局一级机构,下设若干处室,地区设中心支行,县设支行,农村营业所、信用社一律划归农业银行领导。没有建立银行营业所的公社,由信用社执行银行营业所的任务。

⑤农村信用合作社是集体所有制的金融组织,又是农业银行的基层机构。信用社职工的管理、福利待遇同银行职工一致起来。信用社要贯彻勤俭办社、民主办社的方针,不断提高经营管理水平。任何单位不得平调或挪用信用社的资金。

1979年3月13日,中国农业银行总行正式恢复建立。这次恢复的农业银行,信贷业务大大扩展,不仅办理农业信贷,而且扩大到与农业、农村经济发展有关的工业和商业领域,农村金融的中心任务已经明确为支持农村商品经济的发展。

这一时期,信用社实行了初步改革,主要内容是:扩大业务经营自主权,放宽信贷政策和信贷范围,把业务经营搞活,以及增设机构网点,办好信用站,试办营业所和信用社联营,试办信用社县联社等。(2)1983—1992年,农村金融体制进一步调整。这一时期,农村金融体制基本保持中国农业银行与农村信用社的基本格局,但在农业银行和农村信用社有一些新的改革措施,二者的关系有了一些调整。

中国农业银行实行企业化改革。改革的目标是把农业银行办成具有自我发展、自我改造机制的银行,改革的主要内容是完善内部经营机制,增强金融企业的活力。农业银行在机构、人事劳动制度改革的同时,试行了以岗位责任制为主要形式和内容的经营责任制,农村信贷资金管理体制也得以进一步改革。

农村信用社“三性”(即组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营上的灵活性)有所恢复,独立性有所增强。1983年,国务院105号文件提出要把农村信用社办成真正的合作金融组织,恢复其合作性质。在业务关系上,农业银行不给信用社下达指令性业务指标,除了按规定缴存准备金(较长时期内为13%)之外,不规定转存款任务,多吸收存款可以多发放贷款。1986年前后,又逐渐组建了县联社,行使对信用社进行管理、指导、调剂的职能,并使得农村信用社的自主权有所扩大,信用社无论在机构上还是在业务上都有了较快的发展。

2. 政策性金融、商业金融和合作金融并存的新格局(1993年至今)

1994—1996年这一阶段的改革更加明确了改革的目标和思路,提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。具体地说,这一农村金融体系包括以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构(中国农业银行),为农户服务的合作金融机构(中国农村信用合作社),支持农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其他国家政策的政策性金融机构(中国农业发展银行)。

随着城乡经济迅速发展和市场经济体制的建立,为适应农村不同经济层次发展的需要,1994年以来,国家对农村金融体制进行了重大改革。1994年组建了中国农业发展银行,专门承担农村政策性金融业务(1998年中国农业发展银行的扶贫开发等政策性信贷业务又划归中国农业银行经营管理);1996年实施了农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系的改革,农村信用社的业务管理,改由县联社负责;对农村信用社的金融监督管理,由中国人民银行直接承担;中国农业银行开始全面向国有独资商业银行转变。1996年以来,农村金融体制改革的重点是恢复农村信用社的合作性质,进一步增强政策性金融的服务功能,充分发挥国有商业银行的支农作用,初步形成了以农村信用社合作金融为基础、中国农业银行商业性金融和中国农业发展银行政策性金融分工协作的农村金融体制新格局。(1)中国农业发展银行的建立。

1993年12月,国务院《关于金融体制改革的决定》提出金融体制改革的目标是:建立在国务院领导下,独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系;建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体,多种金融机构并存的金融组织体系;建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。确定组建国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行。文件指出,建立政策性银行的目的是实现政策性金融和商业性金融分离,以解决国有专业银行身兼二任的问题;割断政策性贷款与基础货币的直接联系,确保人民银行调控基础货币的主动权。政策性银行要加强经营管理,坚持自担风险、保本经营、不与商业性金融机构竞争的原则,其业务受中国人民银行监督。由中国农业发展银行承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款,并代理财政支农资金的拨付及监督使用。

1994年4月,国务院发出了《关于组建中国农业发展银行的通知》,批准了《中国农业发展银行组建方案》和《中国农业发展银行章程》。中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构。其主要任务是:按照国家的法律、法规和方针、政策,以国家信用为基础,筹集农业政策性信贷资金,承担国家规定的农业政策性金融业务,代理财政性支农资金的拨付,为农业和农村经济发展服务。1994年6月30日,中国农业银行、中国工商银行完成向中国农业发展银行划转信贷资产与负债业务。

1997年,农业发展银行增设了地、县级基层机构,实现了业务由全面委托代理转为基本自营,初步建立了农业发展银行独立的业务经营和管理体系。1998年,国家实施了新一轮粮棉流通体制改革,国家对农业发展银行的业务范围作了重新界定,从1998年起,农业发展银行专门从事粮棉油收购与储备贷款的发放和管理工作,农业发展银行必须做到粮棉油收购资金封闭运行,农业开发性贷款划归中国农业银行经营管理。2000年,为了使国有资产保值增值,加强对国有金融机构的监督管理,国家派出监事会,对中国农业发展银行开展了以财务监督为核心的监督管理。2007年1月19日至20日,全国金融工作会议确定农业银行股份制改革总的原则是“坚持面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”。2007年9月,农行选择吉林、安徽、福建、湖南、广西、四川、甘肃、重庆等八个省(区、市)开展面向“三农”金融服务试点。2008年3月,农行开始推动在6个省11个二级分行开始“三农”金融事业部改革试点。8月,农行总行设立“三农”金融事业部,全面推动全行“三农”金融事业部制改革。2009年1月16日,中国农业银行股份有限公司正式挂牌成立,这标志着我国最后一家国有独资商业银行顺利完成股份制改革,为农村金融的发展注入了新的生机和活力。(2)农村信用社管理体制的改革。

1996年起,国家对农村信用社管理体制进行了重大改革,改革的核心是农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系,把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。到1996年年底,全国范围内包括人、财、物的农业银行与信用社之间的脱钩工作基本结束,并完成了行社之间的资金划转。信用社原缴存中国农业银行的存款准备金990亿元和原转存农业银行款项888亿元改为缴存和转存在人民银行,农村信用社与农业银行建立了在平等自愿基础上的业务往来关系。

1999年以来,农村信用社对管理体制进行了有益的探索。第一,推进组建农村信用社市(地)级联合社和省级联合社的试点工作。1999年,人民银行批准组建了浙江绍兴、江西赣州、广东茂名、湖南怀化等4家市(地)级农村信用社联合社。2000年,人民银行又批准设立了56家地(市)级联社,并成立了北京、重庆、宁夏、天津等省级农村信用社联合社。第二,人民银行落实金融监管责任制。按照《中国人民银行金融监管责任制(试行)》规定,层层分解了对农村信用社的监管责任制,明确各级行和监管人员的监管职责。规范了现场检查行为,加大了现场检查的力度。第三,根据“区别对待、分类指导”原则和各类农村信用社的不同状况,人民银行把农村信用社分成五类,采取不同的监管措施,对农村信用社进行分类指导和处置。

在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后,国家在强调继续深化金融体制改革的同时,也开始重视对金融风险的控制,这在客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。主要体现在:

①在国有专业银行中推行贷款责任制;收缩国有专业银行战线。1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县(及以下)机构,发展中小金融机构,支持地方经济发展”的基本策略,包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构。

②打击各种非正规金融活动,对民间金融行为进行压制。1999年在全国范围内撤销农村合作基金会,并对其进行清算。

③将农村金融体制改革的重点确定为对农村信用合作社的改革,进入2003年以来,这一政策趋势日益明显且力度不断加大。2003年6月,国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》,按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的总体思路,在浙江、山东等八省市率先启动农村信用社改革试点;2004年8月扩大至除西藏、海南以外的29个省(区、市);2007年8月10日,海南省农村信用社联合社在海口市举行了挂牌仪式。作为全国最后一家挂牌开业的省级联社,它的诞生,标志着农村信用社新的管理体制框架已经全面建立,标志着从2003年开始的农村信用社改革试点第一阶段的工作任务基本完成。农村信用社新的管理体制框架初步建立,产权组织形式呈现多元化发展态势。在财政、货币和税收政策的综合支持下,农村信用社彻底摆脱了发展缓慢、连年亏损的不利局面,迎来了历史上发展最快的时期。2010年9月,银监会出台《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》(以下简称《意见》),要求各地通过并购重组加快推动高风险农村信用社风险化解。《意见》旨在指导各地农信社在地方政府扶持的同时,充分运用市场化手段,通过并购重组化解高风险农村信用社风险,进一步提高农村金融体系的稳健性,提升“三农”和小企业金融服务水平。(3)多层次农村金融机构体系的初步形成。

1996年,国务院《关于农村金融体制改革的决定》指出,由于各类金融机构相互间的关系没有理顺,没有建立起合理的管理体制和良好的运行机构,因而农村金融体制还不适应农村经济发展的需要。

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