高质量发展中的集团管控：国投实践(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：中投咨询有限公司

出版社：中国人民大学出版社

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高质量发展中的集团管控：国投实践试读：

本书编委会

序言

改革开放40多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的辉煌成就，为迈向高质量发展奠定了坚实基础。40多年改革发展历程中，国企始终占据着重要位置，发挥着关键作用。作为改革的产物，国家开发投资集团有限公司（以下简称“国投”）始终在服务国家战略、推动国企改革等方面发挥着引领与带动作用。国投的历史就是一部改革、探索、创新的历史。

1988年，为推进政企分开，国家组建了能源、交通、原材料等六大专业投资公司。1994年，国家进行第二轮投融资体制改革，撤销六大专业投资公司。1995年5月5日，国家开发投资公司成立并承接六大专业投资公司的股权投资。自此，国投开始了24年的国有投资控股公司探索之路。公司成立之初，面对资产“多、小、散、差”、账面净亏损的困境，国投人通过加强管理、有序进退，用8年时间实现了第一次飞跃。2003年起，国投开始了进一步调整结构、突出主业、规范管理、快速发展的二次创业。到2012年二次创业结束时，国投从拾遗补缺的“替补角色”，走上了国民经济主战场，成为实施国家战略的先行军。党的十八大以来，国投开始了迈向高质量发展的第三次转型。2014年，国投成为首批国有资本投资公司改革试点单位，探索形成的“四试一加强”“小总部、大产业”等改革经验和做法，更是为以管资本为主的新一轮国有资本监管体制改革提供了重要参考，国投被称为“国有投资行业的排头兵”，成功开启了建设世界一流资本投资公司的新征程。党的十九大之后，国投明确了“为美好生活补短板、为新兴产业作导向”的战略定位，重新梳理、优化调整公司业务结构，推动主要业务向关系国民经济命脉和民生的领域集中，大力推进基础产业转型升级，加快培育战略性新兴产业，成为国家产业结构调整“灵活有力的看得见的手”。近年来，国投新增投资主要集中在水电、风电、光伏发电等清洁能源，以及先进制造业、智能科技、生物能源、养老等前瞻性战略性产业和股权投资基金等符合国家及自身战略方向的领域。截至2018年年底，国投前瞻性战略性产业、金融及服务业资产占比首次超过基础产业，国投已经从一个以传统基础产业为主的投资公司，转变成兼具前瞻性战略性产业、金融及服务业和国际业务的投资公司，实现了成功转型。二次创业至今，国投资产规模增长了近7倍，利润总额增长了21倍多，年均增长超过20%，连续15年获得国务院国资委年度经营业绩考核A级，连续5个任期获得“业绩优秀企业”称号，是为数不多的连续考核15A央企之一。

国投的发展靠的是超前的战略和有效的管控。战略方面，国投坚持服务国家战略，不断深化改革、创新发展，优化资产结构，在国民经济发展中发挥了投资导向、结构调整和资本经营的独特作用。管控方面，国投以保障战略实施为目的，建立了管控适度、责权明确、风险可控、自主高效的动态集团管控体系。从组建初期的“以管项目为主”的母子公司管控体系，到二次创业期的“集团化、专业化、差异化”管控体系，再到转型发展期的“小总部、大产业、分类授权与大监督”管控体系，国投一直在改革、探索、创新，形成了适合投资控股公司不同阶段、不同战略的科学适用的集团管控体系。

作为中国投资协会国有投资公司专业委员会会长单位，国投与国投委广大会员企业一起，在探索、创新、凝聚、共赢中共同走过了24年辉煌历程。在这24年中，国投把自己的成功经验和体会毫无保留地传授给了会员企业，也见证和吸收了会员企业的困难经历和成功经验，这是一个相辅相成的过程，我们大家在相互交流借鉴和相互帮助支持中共同成长。为便于分享经验，国投集团下属的专业咨询机构——中投咨询特意编写了此书，希望大家能有所获、有所用，并进一步丰富发展国有投资公司的管控模式。

习总书记讲，要实现中华民族伟大复兴的中国梦。国投梦，国企梦，每一个你我的梦，都是中国梦的一部分。只有当我们所有的梦都能实现时，中国梦才能实现。新时代，改革创新永不止步！让我们不忘初心，不辱使命。国家开发投资集团有限公司原董事长2019年9月

第一章 转型的国投与动态的集团管控

1988年，国家进行投融资体制改革，组建能源、交通、原材料、机电轻纺、农业和林业六大专业投资公司，开始在国民经济基本建设投资领域探索从计划向市场方式的转变。1994年，国家进行第二轮投融资体制改革，六大专业投资公司全部撤销。1995年5月5日，国家成立国家开发投资公司（以下简称“国投”），承接六大专业投资公司的股权投资。作为当时中央企业中唯一一家投资控股公司，国投面临内无模式可循、外无样本可学的困境，开始了国有投资控股公司的探索之路。

20多年来，改革创新始终是国投发展的主题，国投的历史就是改革的历史、创新的历史。“为国而投的战略超前、顺势而为的管控有效”实现了国投的高质量发展。

如图1-1所示，2003—2017年，国投资产总额、营业收入、利润总额、纳税总额复合增长率分别达到14%、16%、20%、13%。国投净资产收益率一直保持在8%～10%，不仅在央企，即使在全国所有企业中也不多见。如图1-2所示，国投连续15年获国务院国资委经营业绩考核A级，成为获此殊荣的8家央企之一，且连续5个任期获“业绩优秀企业”称号。图1-1 国投2003—2017年发展数据图1-2 国投2003—2018年发展历程

第一节 战略超前，为国而投

国投成立之初，承接的资产“多、小、散、差”，总资产不到80亿元，不良资产占1/3，账面净亏损。经过8年“一次创业”，国投通过收缩战线、加强管理实现了第一次飞跃。2003年，以王文泽为班长的国投第一任领导班子交棒时，资产规模已经达到733亿元，利润达到8.5亿元。

2003年，以王会生为班长的国投第二任领导班子开启了“二次创业”。国投“二次创业”（2003—2012年）是公司发展史上的重要里程碑。2003年以来，公司深入贯彻落实可持续发展观，解放思想，创新发展，稳健经营，紧抓重要发展机遇，奋力推进建设“百年老店”伟大事业，为未来发展奠定坚实基础。

国投制定了二次创业的第一个五年发展规划和十年设想，提出了“五年内成为国内一流的国家投资控股公司，十年内成为世界一流的投资控股公司”的战略目标。作为中国投资协会国有投资公司专业委员会会长单位的国投，在实现自身快速发展的同时，始终致力于营造适合投资行业发展的外部环境，并不断引领国有投资公司踏上科学、健康、稳健发展之路。（一）战略演进1.第一个五年发展规划（2003—2007年）（1）战略背景

经过一次创业，国投已拥有一批可培育为一流企业的投资项目，在重点业务领域也具备做大做强的基本条件。二次创业伊始，国投自觉将企业战略与国家战略相结合，超前布局，细化战略实施，以战略统领业务发展。

从内部经营环境来看，2003年国投管理的800多个项目中，2002年分红100万元以上的仅有58个。这就要求国投公司必须以新的发展思路解决一次创业中遗留的发展难题。从外部监管环境来看，自2003年以来，国务院国资委开始了一系列中央企业重组，着重强调中央企业要积极发展关系国民经济命脉和产业安全的行业，以及基础性、资源性产业。服务国家战略的使命和责任要求国投公司必须加快发展。

基于内外部环境综合考虑，以王会生为首的国投领导班子提出了二次创业的战略设想。（2）一流战略

国投在第一个五年发展规划（2003—2007年）中提出努力发展成为“国内一流的国家投资控股公司”的战略目标，具体包含六大战略要点。

一是坚持基础性、资源性产业的投资方向，坚持投资业务的“有限、相关、多元”，体现大型国有投资公司的大局观，把基础性资源富集地区作为公司发展的重要区域。

二是充分利用资本市场的各种有利条件，拓宽融资渠道，做大资产规模，提高资产质量，维持财务安全，保持利润平稳增长。

三是在“四位一体”的业务框架内，以产业链为发展导向，整合和拓展公司业务。重点投资电力、煤炭、港口、化肥行业，发挥公司在金融、资产管理、咨询服务上的优势，完善投资控股公司的功能，增强公司整体的协同效应。

四是从增量和存量两个方面，积极调整资产结构，加快退出对公司战略、规模以及效益没有贡献的项目。

五是提升管理水平，创建一流管理团队，以人为本，挖掘和培育公司急需的核心人力资源。不断强化提升公司品牌，形成以“诚信、共赢”为核心的企业文化。

六是高度重视安全生产，从制度、组织、资金、技术、考核等方面多管齐下，切实保障生命财产的安全，各项安全生产指标达到业内一流水平。（3）“四位一体”的业务框架

在确立战略目标的同时，国投提出搭建实业投资、金融业务、资产管理、咨询“四位一体”的业务框架（如图1-3所示）。

●实业投资

要立足公司现有资源（电力、煤炭、港航、化肥、汽零和创投项目）狠抓各个项目的落实，原则上不再铺新摊子。

●金融业务

抓紧制定符合公司实际的金融业务发展规划，搭建金融控股架构，提供金融服务，增加投资回报。图1-3 国投“四位一体”的业务框架

●资产管理

积极探索走向社会、走向市场的运作模式，大力拓宽不良资产处置渠道；稳妥推进托管工作，在实践中总结经验；积极承担国资委对中央企业调整重组工作中的股权管理业务。

●咨询

立足投资咨询、工程咨询，拓展工程监理、管理咨询，为客户提供高质量的服务，打造良好品牌。

在当时的历史条件下，国投明确了公司区别于其他央企的战略定位和发展方向，对推进二次创业发挥了重要作用，为公司发展奠定了基础。经过4年的艰苦努力，国投提前完成了第一个五年发展规划提出的各项任务。2.第二个五年发展规划（2008—2012年）（1）战略背景

第二个五年发展规划初期，在市场激烈竞争、国资委推进央企重组及公司各项业务发展不均衡的复杂环境下，国投及时对第一个五年发展规划进行优化调整，提出实施一流战略、协同战略、区域战略、节能环保新能源战略和“走出去”战略这五大战略，充分发挥公司在国有资产布局和结构调整中的作用，承担起国资委赋予的国有资产经营平台的任务，为打造具有国际竞争力的世界一流的投资控股公司夯实基础。（2）从“六大战略”到“六个转变”

2010年，公司的战略核心由“五大战略”扩展为一流战略、协同战略、区域战略、节能环保新能源战略、“走出去”战略和人才强企战略“六大战略”，并将节能环保新能源战略和“走出去”战略确定为公司此后一段时期的两条发展主线，力求尽快取得突破。

2011年，公司提出以“调结构，调节奏；强管理，强效益”为统领，加快转变发展方式，推进实施六个转变：由国内发展向立足国内、开拓国外资源和市场转变，由主要投资传统产业向传统产业优化与新兴业务开发协调发展转变，由主要在西部地区发展向东、中、西部均衡发展转变，由主要生产普通产品向投资、生产国家急需紧缺的独特产品转变，由立足主业范围发展向主动解决地方重大关键需求转变，由主要依靠资产经营向资产经营与资本经营相结合转变（如图1-4所示）。“六个转变”的提出，是国投不断找差距，不断创新发展的结果。“六个转变”进一步明确了公司未来业务发展方向，细化了战略发展思路，既是加快转变发展方式，应对复杂多变的国际国内经济形势的战略举措，也是在激烈市场竞争中捕捉投资机会，占领生存和发展空间的必然选择。通过推进“六个转变”，国投立足长远，大胆探索，创新发展，明确了公司转型升级战略的总体目标和途径，切实促进公司转变发展方式，拓展发展空间，打造基业长青的基石，逐步构建国内实业、金融服务业、国际业务的“新三足鼎立”业务框架，为打造具有国际竞争力的世界一流的投资控股公司夯实基础，实现可持续发展。图1-4 “六大战略”＋“六个转变”（3）从“三足鼎立”到“新三足鼎立”的业务框架

国投在发展中始终坚持以国家产业政策和市场为导向，以全面、协调、可持续发展为核心，以产业结构调整为重点，以提高企业的综合竞争能力为目标，确立公司的业务框架和投资组合，将发展方向选择为关系国民经济命脉的行业及基础性、资源型产业。

国投业务架构由第一个五年发展规划期间的“四位一体”逐步向实业、金融服务业、国有资产经营“三足鼎立”的业务框架发展，更加注重发展质量及其在国有资产布局和结构调整中的作用与影响。随着资产经营业务取得阶段性成果，公司进一步转型升级、调整结构、突出主营业务和规范管理，产业结构由实业、金融服务、国有资产经营“三足鼎立”，逐步向国内实业、金融服务业、国际业务“新三足鼎立”的业务框架转变（如图1-5所示）。图1-5 国投“三足鼎立”到“新三足鼎立”的业务框架（二）战略实施1.雅砻江流域梯级水电开发：打造流域清洁能源基地

随着经济的不断发展，城镇化和工业化进程的加快，中国的大小江河相继步入了“资源开发的高峰期”，水资源开发利用与生态环境保护之间的矛盾日益突出，中国的流域管理正面临着前所未有的挑战。为确保国家的长远利益和水电开发的科学有序，保护流域周边的生态环境和生物多样性，最大限度地减少对自然的影响，真正实现人与自然的和谐相处，2003年10月，在国投积极争取下，国家发改委正式授权由国投控股的二滩水电开发有限责任公司“负责实施雅砻江水能资源的开发”，“全面负责雅砻江全流域梯级水电站的建设与管理”。2012年，二滩水电开发有限责任公司更名为雅砻江流域水电开发有限公司（以下简称“雅砻江水电”），注册资本金161亿元，国投出资占52%。国投雅砻江梯级水电站

国投规划在雅砻江流域建设22座水电站，总投资近4000亿元，建成后总装机容量将达3000万千瓦。目前，雅砻江水电总发电装机规模已达1470万千瓦，电站所提供的优质、清洁电能正源源不断地输送到全国各地。水电站的建成和运转，是对国家最大的环保贡献。据初步测算，雅砻江全年的发电可节约原煤消耗约6800万吨，相当于每年减少二氧化碳排放约1亿吨、二氧化硫排放100万吨、粉尘排放622万吨、废渣排放1755万吨。

雅砻江水电不仅在工程设计、技术装备等方面创造了多项全国乃至世界纪录，而且在保护库区周边自然环境方面也取得了显著成绩。在各梯级电站的建设中，环保先行，环保设施建设都被纳入了前期准备工程中，可谓“开发到哪里，绿化到哪里”。公司前瞻性地做好雅砻江流域水电开发科学规划和生态保护全流域规划，在流域开发的时序、工程规模的确定、枢纽方案选择、施工及建设工期安排等方面，不断完善项目环境保护的各项制度，建立健全环境友好的评价指标体系，尽量避免单项目环境保护的分割性和片面性。公司在环境保护方面所做出的不懈努力正在取得回报。2006年，二滩水电站获得了建设项目环境保护的最高奖项——“国家环境友好工程奖”。

此外，雅砻江水电积极支持国家基础科学研究，与清华大学等单位共同建设了世界“最深、最净”的暗物质实验室——中国锦屏地下实验室，该实验室于2010年12月投入使用。2.国投北疆发电厂：首批循环经济及海水淡化试点

2004年3月，国家开发投资公司与天津市政府签订合作协议，成立天津国投津能发电有限公司，开发建设国投北疆发电厂循环经济项目，探索能源工业新型发展道路。2005年，经国务院批准，国投北疆发电厂成为国家首批循环经济试点单位，也是国家发改委确定的国内首批海水淡化产业发展试点单位。

国投北疆发电厂采用“发电—海水淡化—浓盐水制盐—土地节约整理—废物资源化再利用”循环经济项目模式，符合“高效率，低消耗，低排放”的要求，是典型的循环经济项目、高效节能减排项目和生态环保工程，实现了能量的梯级利用和全面的零排放，实现了企业、社会与环境的和谐发展，是一个资源利用最大化、废弃物排放最小化、经济效益最优化、符合科学发展和节能减排要求的循环经济示范项目和资源节约型、环境友好型项目。项目可为天津市及滨海新区的经济社会发展提供电力、热力、淡水、土地、盐化产品、建材能源支持，是促进天津市、滨海新区又好又快发展的系统工程。国投北疆发电厂3.国投罗钾：保障农业生产与粮食安全，有效降低我国钾肥对外依存度

我国是钾肥消费大国，但钾矿资源却严重匮乏，钾肥供需矛盾十分突出。十多年前，我国70%以上的钾肥靠进口。由于国际钾肥巨头垄断，我国没有钾肥定价话语权，钾肥进口长期受制于人，给我国农业生产和建设带来不利因素。为保障农业生产和粮食安全，国投以中央企业高度的历史责任感和社会责任感进行整体战略布局。2004年，国投罗钾成为国投集团控股企业，自此，国投真正进入了关系国计民生的化肥领域，为进一步开发钾肥资源赢得了主动权。国投罗钾

国投罗钾是世界最大的单体硫酸钾生产企业，以开发罗布泊天然卤水资源制取硫酸钾为主业，建有年产160万吨硫酸钾生产装置及年产10万吨硫酸钾镁肥生产装置。截至2018年11月，国投罗钾累计生产销售硫酸钾超过1360万吨，中国钾肥自给率从十多年前的30%提高到60%。国投罗钾人在“死亡之海”创造人间奇迹，为我国的农业生产做出了不朽的贡献。

如今，罗布泊钾盐开发已成为新疆地方经济发展的重要支柱之一，成功实现了将资源优势转变为经济优势，成为落实国家“西部大开发”战略、实现新疆跨越式发展的典范，为维护新疆社会稳定及长治久安做出了重要贡献。二、转型发展（2013—2022年）（一）战略背景

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，提出“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革”。2014年7月，为深入贯彻落实十八届三中全会精神，推动国资国企改革，国资委在中央企业启动“四项改革”试点，国家开发投资公司成为首批国有资本投资公司试点单位之一。

在这一背景下，国有投资公司迎来了全面深化改革的新阶段。2013年至2022年，是国投确立的转型发展阶段，也是公司第三次大的产业转型阶段，旨在降低煤、电、港、化肥等传统产业、过剩产业在产业结构中的比重，提高前瞻性战略性产业的比重。（二）四大战略业务单元

国投重新梳理、优化调整公司业务结构，推动主要业务向关系国民经济命脉和民生的领域（以下简称“命脉”与“民生”领域）集中。当前国投有四大战略业务单元：一是继续优化的基础产业；二是加速发展的前瞻性战略性产业；三是服务实体经济的金融及服务业；四是积极推进的国际业务（如图1-6所示）。近年来，国投新增投资主要集中在水电、新能源等清洁能源，以及养老、生物能源、智能科技等前瞻性战略性产业和股权投资基金等符合国家及自身战略方向的领域。其中，清洁能源占比16%，前瞻性战略性产业占比21%，金融及服务业占比24%。图1-6 国投四大战略业务单元

基础产业的发展重点是以清洁能源为主的能源产业，以路、港为主的交通产业，以及战略性稀缺性矿产资源开发业务。国投发挥“灵活的双手”作用，在供给侧结构性改革中积极发挥央企的骨干和带动作用，坚持结构调整、为国而投、该退则退。

2014年，国投将航运板块资产整体划转至中海集团。2016年，国投将原支柱产业煤炭板块无偿划转给中煤集团，成为第一家从煤炭业务整体退出的中央企业，移交涉及员工近4万人、资产500多亿元、煤炭产能约3500万吨。

前瞻性战略性产业主要通过基金投资与控股投资融合联动，重点发展健康养老、生物乙醇、城市环保、检验检测、先进制造业等产业，加强对战略性核心业务控股投资，培育发展一批能够发挥示范引领作用的骨干项目。

金融及服务业重点发展银行、证券、信托、保险、担保、期货、财务公司、融资租赁等金融业务（如图1-7所示），开展工程设计、资产管理、咨询、物业等其他业务。2013年，国投以近95亿元收购安信证券57.254%的股份，成为安信证券控股股东。收购安信证券后，国投基本完成了除银行金融机构外的金融板块全牌照战略布局，对于适时调整金融业务战略布局、整合资源、壮大金融板块实力，更好地推动实业与金融服务业的产融结合，具有十分重要的意义。图1-7 国投金融业务板块

国际业务重点开展境外直接投资、国际工程承包、国际贸易等业务。境外直接投资围绕海外资源开发及基础设施建设展开，国际工程承包、国际贸易等业务通过下属控股企业中国成套设备进出口集团有限公司和中国国投国际贸易有限公司搭建国际合作与贸易平台。（三）战略实施1.基金投资：带动战略性新兴产业发展，服务脱贫攻坚

2009年，在国有企业还很少触及基金投资这一新生事物时，国投出资3亿元成立国投创新投资管理有限公司，试水私募股权基金。国投以国投高新为平台，先后布局了国投创新、国投创业、国投创益、国投创合、海峡汇富等五家不同定位的基金公司，涵盖私募股权投资（PE）、风险投资（VC）、母基金等不同投资环节，投资行业则包括先进制造、环保、大健康、信息技术等领域。截至2018年年底，国投旗下的基金规模接近1600亿元，是管理国家级政府引导基金支数最多的央企。与传统投资方式相比，基金投资具有“混合的力量、合伙的魅力、共同的未来”这些特点，灵活性更强，辐射面也更大，不仅为国投的发展带来了全新动力，对国家也有着特殊意义。根据测算，国投管理的基金公司，每投资1元钱，就能带动社会资金近20元钱进入战略性新兴产业、民生等领域，为智能制造、信息产业等加速发展助力加油。

扶贫开发是全党全社会的共同责任，国投积极贯彻落实党中央、国务院决策部署，把扶贫重任扛在肩头。成立于2013年12月的国投创益，受托管理贫困地区产业发展基金和中央企业贫困地区产业投资基金，已完成投资140亿元，撬动社会资本1500亿元进入贫困地区。截至2017年12月底，2支扶贫基金累计完成投资及立项项目97个。预计项目完全投产后可带动24万贫困人口直接或间接就业，年均为贫困人口提供收入15亿元，年均为地方政府创造税收13亿元。2.健康养老：让国人更健康，让老人生活更美好

随着我国人口老龄化的加快，失能失智高龄老人的照护成为突出的社会问题。据了解，我国失能、半失能老年人约4000万人，占老年人口总数的18%。平均1名失能、半失能老年人需要3名家庭成员照护。全国现有养老床位中对应失能失智老年人群的床位并不多，专业化的长期照护设施亟须补足。

2012年，国投开始探索进入养老大健康产业。2016年11月，以“让国人更健康，让老人生活更美好”为企业使命的国投健康产业投资有限公司（以下简称“国投健康”）应运而生。国投健康发力健康养老产业最难端，优先解决失能失智高龄老人照护问题。国投健康成立以来，积极探索发展健康养老、医疗服务、高端医疗设备、健康医疗大数据等健康产业，形成以养老产业为核心，上下游联动的大健康产业链。此外，国投健康通过创新运营模式、参与标准制定等手段探索适合中国国情的健康养老服务产业发展模式，逐步形成经营连锁化、布局网络化、服务标准化的综合健康服务体系，构建可推广、可复制的具有国投特色的健康养老综合解决方案。国投健康已在北京、上海、广州等一线城市，以及常州、厦门等经济发达城市成功布局健康养老项目。3.检验检测认证：助力国家高质量发展

检验检测认证行业是高技术生产性科技服务业的重要组成部分，服务于国民经济的每一个行业，关系千家万户，关系到每个家庭、每一个人，关系到美好生活的方方面面，关系到国家高质量发展目标的实现。放眼全球，欧美主要发达国家检验检测经过一百多年的发展，均已形成了较为规范的检验检测市场。相比之下，当前我国质量检验检测机构在技术创新实力、市场化服务意识、品牌公信力和国际化程度等方面均远远落后于欧美主要发达国家：一是行业集中度低，“多、小、散、弱”现象还比较明显；二是行业条块分割，行政色彩浓厚；三是国际化程度低，品牌竞争力弱。

从2015年开始，国投组织专门团队，系统性研究了党中央、国务院及相关部委关于推动检验检测认证行业改革和整合发展的各项要求，把握检验检测认证行业发展趋势，就“按照市场化原则，通过资本运作方式，积极参与质检系统股权多元化改革”的思路，向国务院、国资委以及行业主管部门进行了多次专题汇报，得到了各级领导的肯定和支持。

2017年9月中共中央、国务院印发了《关于开展质量提升行动的指导意见》，2018年1月国务院印发了《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》，要求加快推动检验检测认证机构与政府部门脱钩，明确支持培育发展检验检测认证服务业，大力推进机构市场化改革，鼓励社会力量积极参与行业整合。2018年，国家统计局将检验检测认证服务纳入《战略性新兴产业分类（2018）》。2018年1月，国投与国家质检总局就共同推动检验检测认证行业改革和整合发展签订了战略合作协议。2018年7月，国投成立了专门从事检验检测认证领域的投资平台公司——国投检验检测认证有限公司，按照中央的要求，通过市场的手段把检验检测认证体系整合起来，打造具备国际竞争力的检验检测认证行业一流民族名牌。目前，国投在天津、上海、山东等地与检验检测机构合作的工作取得了积极进展。

目前，国投已成功实现了第三次转型，传统产业占比已下降到50%以下。国投将在“为美好生活补短板，为新兴产业做导向”方面发挥越来越重要的作用，力求早日实现世界一流投资公司的奋斗目标，也为“两个一百年”目标的实现贡献国投力量。

第二节 管控有效，顺势而为

集团公司最大的优势体现为资源的聚集整合与信息共享，包括政府资源、人才资源、财务资源、品牌资源、信息资源等，以及通过上述资源优势复合而成的集团整体竞争优势。集团公司成功的保障在于建立起具有竞争优势的产业发展线与高效率的管理控制线。集团管控体系需承接集团战略，确保集团战略的贯彻实施，确保集团资产的保值增值，确保集团运营效率的提高，确保成员企业的协同发展。“管控适度、责权明确、风险可控、自主高效”的集团管控体系可在激发活力的同时有效防范风险。

协同效应是集团管控的目标，组织管控、职能管控、制度管控是集团管控的主要内容。管控模式、管控架构与总部组织设计、下属公司法人治理、母子公司管控事项与权限、核心管理与业务流程、子公司业绩考核等相互配合、有机协调的内在构成要素形成有机运行的集团管控体系，并随着环境条件的变化而不断更新调整。国投集团管控体系如图1-8所示，国投集团管控模型如图1-9所示。图1-8 国投集团管控体系示意图图1-9 国投集团管控模型示意图一、初期：项目经理责任制（一）管理背景

公司一次创业时期，面对的是承接原国家六大专业投资公司划拨的540个“多、小、散、差”项目和复杂多样的经营模式。划拨的项目总体质量较差，资产结构不合理，既有正在建设过程中、还需大量后续资金投入的项目，也有已经资不抵债的企业及空壳项目；资产质量相对较好的项目仅占比18%，不良资产占比34%以上；属于已经破产或濒临破产、长期严重亏损并扭亏无望的项目的资产共计5.7亿元。

公司既要摸清家底、理顺关系、清理债权债务、收缩战线、重组资产、规范管理，又要确定产业发展重点，实现规范化、科学化与专业化集中经营管理，夯实公司生存之基。公司在这样复杂、艰难的背景下，在企业经营管理领域不断实践创新。公司成立之初，由各业务板块经营单位对投资项目进行管理，每个业务板块总部设置两类内设机构：职能部门和业务部门，业务部门在部门负责人统一带领下对部门所属项目进行管理，项目的经营管理责任主要落在业务部门负责人身上。实践证明，采用这种模式后，部分经营单位和投资项目出现了难以明确责任、追究责任的现象。

为了解决上述问题，公司探索建立经营目标管理岗位责任制和投资企业项目经理责任制。经过一次创业期间系列的改革发展，搭建起适合国有投资控股公司特点的母子公司三级管理的组织框架体系，配套了适应三级管理框架体系的业务管理机制和经营机制，完善了以经营为核心的责权管理制度。（二）项目经理责任制的内涵

项目经理责任制重点是建立以项目经理为核心的经营机制，强化对投资企业的管理，提高项目管理效率，将投资企业经营管理的责任落到项目经理岗位。项目经理责任制，主要以财务管理等方式对投资项目实施管理，项目经理、一般经理和项目经理助理一方面负责项目管理，开展项目股权债权的转让业务；另一方面，作为公司与投资企业之间的桥梁不断理顺股东与投资企业关系，指导各企业经营管理活动的开展，增强企业的市场竞争能力和盈利能力，全面提升企业价值。项目经理即为当时公司管理大背景下的股权代表。图1-10所示为国投项目经理责任制结构示意图。图1-10 国投项目经理责任制结构示意图

为了全面发挥项目经理责任制的管理效能，公司配套开展了子公司机构的系列改革。

1.规范内部机构设置。子公司的机构设置原则上为三个，即一个综合部、一个计划财务部和一个项目管理部。

2.合理设置工作岗位。合理设置工作岗位是切实强化管理的基础性工作，是配套改革中最困难、最关键的一项核心工作，也是公司自成立以来第一次在子公司中开展。岗位设置有三大原则：按照工作需要，工作职责清晰，工作量饱满。

3.按岗位要求配备干部。各子公司在机构和岗位设置确定以后，严格按照岗位的要求选配工作人员，并及时将干部配备方案报总部备案。

4.建立岗位责任制和考核奖惩制度。把建立以岗位责任制为核心的内部责任制体系，作为公司加强科学管理的首要工作。

5.规范管理，推行项目经理制。为推行项目经理制，各子公司都出台了《项目管理人员管理暂行办法》，对所有合资、合作项目设项目经理进行管理，对项目经理的职责权限、任职条件、任职程序、待遇及行为规范做出明确规定。

公司通过总结经验和持续创新，搭建了投资控股公司的基本框架和运营模式，培育了市场化经营的管理理念，管理日益规范，资源配置效率不断优化。经过八年的一次创业，公司规模和利润实现了较快增长。资产规模从组建初期的70亿元，逐渐增加到2002年年底的733亿元；利润实现由组建初期亏损1500万元到2002年盈利8.6亿元的历史性跨越。二、成熟期：集团化、专业化、差异化（一）管理背景

二次创业之初，国投共有13家全资子公司和78家控股投资企业，涉及行业多，地域分布广，经营管理水平参差不齐，管理跨度与难度极高。随着公司的快速发展，公司管理体制的更新已经落后于业务的发展，总部、子公司、投资企业三个层级的职能定位不明晰，总部对子公司的管理缺乏差异化，各业务板块和板块内业务的协同性不强等新的矛盾和问题逐步显现。

为落实“振兴国投，加快发展”和创建一流投资控股公司的战略目标，国投以战略为导向，通过实践与创新的双向驱动，逐步探索出适合投资控股公司经营特点的新的管理模式，即“集团化、专业化、差异化”管理模式，保障公司获得持续的发展动力。（二）“集团化、专业化、差异化”的内涵“集团化、专业化、差异化”管理模式即根据投资控股公司经营特点和管理需要，把集团管控体系分解为若干管理要素，确定不同的管理要素分别由总部、子公司和投资企业进行管理，在总部、子公司和投资企业三个层级之间建立起“分工合理、职责明确、相互配合、运行有序”的管理系统（如图1-11所示）。图1-11 国投“集团化、专业化、差异化”管理模式

国投的集团化管理强调集团的整体利益和更好地发挥职能部门、业务板块之间的协同效应，有助于企业实现资源的优化配置。国投的集团化管理是以资本为纽带，在现代企业制度法人治理框架内，站在集团的高度，将控股投资的企业凝聚在国投集团的旗帜之下，对全集团的资源进行优化配置，实现集团整体利益最大化。通过实施集团化管理，公司的经营战略和管理意图得到贯彻执行，管理效率和管理效果进一步提高。

国投的专业化管理注重发挥各专业职能部门和业务单位的专长，使其更加专注地做好本职工作，提高业务水平，完成工作目标，创造卓越绩效。具体而言，国投的专业化管理包括两个方面，即职能专业化管理和控股子公司所属行业的专业化管理。一方面，总部各个职能部门对本部门负责的业务实行专业化管理，按照行业或地区的专业化管理要求，制定各项业务的管理标准，为子公司和投资企业的专项经营管理活动提供专业化的指导和服务。另一方面，子公司被定位于实行专业化管理的责任中心，负责对投资企业实施专业化管理，寻找行业投资机会，推进业务不断发展。

国投的差异化管理是在集团化、专业化管理的前提下，充分考虑实业、金融和其他业务的不同特点和内在规律，以及各细分业务板块的行业差异和所处的不同发展阶段，提出不同的权责要求，实行非对称性或非统一标准的管理；在实行集团统一的基本管理制度的前提下，对市场化程度高、行业管理特点鲜明的业务板块实施差异化管理，尤其是在用人制度、业绩考核、激励机制等方面采取更加贴近市场化的方法和手段，促进各类资源、要素的优化配置。经过十多年的探索与实践，国投建立了组织健全、制度完善、流程清晰、责任明确、运转有序、具有投资控股公司特点的管理模式，助推国投步入发展的快车道。

公司始终致力于建立并完善现代企业制度，推进董事会试点改革，完善公司法人治理体系，基本建立组织健全、制度完善、流程清晰、运转有序、管控适度、责权明确、风险可控、自主高效的管控体系。公司第一个五年发展规划（2003—2007年）、第二个五年发展规划（2008—2012年）均提前完成，二次创业圆满收官。2002—2014年，集团总资产从733亿元增长到4617亿元，增长约5倍；经营收入从98亿元增长到1200亿元，增长约11倍；利润总额从8.6亿元增长到145亿元，增长约16倍。三、转型发展期：小总部、大产业（一）管理背景

2014年12月16日，国资委对国投作为国有资本投资公司改革试点单位的方案进行了批复，要求国投服务国家战略，通过投资融资、产业整合、资本运作，在基础产业、前瞻性战略性产业形成较强的影响力和控制力，充分发挥国有资本的引领和带动作用；优化国有资本布局，用3～5年实现基础产业和前瞻性战略性产业国有资本占比不低于70%；深化内部改革，完善现代企业制度，推进内部资源整合，提高国有资本运营效率；调整职能和机构，以战略管控和财务管控为主，对所出资企业履行出资人职责等。

随着我国经济进入新常态，公司经营环境发生了深刻变化，与融入国家战略、推动公司转型发展的要求相比，现有业务结构和管控体系还不相适应，公司现状与国资委的要求还不适应，总部职能与国有资本投资公司的功能定位还不适应，“大企业病”有所显现。为了进一步增强企业活力、提高运营与管理效率、提升核心竞争力，公司全面深化改革，以“小总部、大产业”作为改革目标。（二）“小总部、大产业”的内涵“小总部、大产业”即按照管资本为主的要求，将产业经营职能下沉至子公司，实行专业化经营，缩短管理链条，提高管理有效性；对总部职能进行全面梳理，建立责任权利清单，下放部分职能，整合交叉职能，强化核心职能，推动服务类职能共享，加强总部的战略管控与财务管控能力，提高运行和管理效率，重点管好国有资本的投向、运作、回报和安全。国投“小总部、大产业”管理模式如图1-12所示。图1-12 国投“小总部、大产业”管理模式示意图

为了全面实现“小总部、大产业”的改革目标，公司实施了如下改革举措。1.明确战略管控与财务管控相结合的管控模式

●战略管控方面

主要是管方向，以战略规划、行业研究、结构调整和改革发展为抓手，解决干什么的问题。总部负责制定集团总体战略发展规划，通过审批、影响子公司的战略规划行使股东权利，通过对子公司进行职能支持创造资本价值。

●财务管控方面

以预决算管理、风险管理、资金管理为抓手，履行积极股东和股权投资者责任，通过增持、减持或持有投资企业股权，创造价值，提高国有资本回报。2.进行总部职能重塑优化

●梳理总部职能

国投根据中央关于国资国企改革的精神和公司分类授权改革的新要求开展了总部职能梳理，并进行了职能优化改革访谈，征求公司领导、职能部门和子公司主要负责人的意见，明确了总部需要保留的职能。

●下放部分职能

以国投电力、国投高新为试点，国投总部逐步下放运营监管类职能、共享服务类职能、公共管理类职能，将依法应由子公司自主决策的事项归位于子公司。改革初期，由于授权范围的不同与进度差异，总部的部分职能管理采用的是“双轨制”。

●整合交叉职能

按照精简高效、权责清晰的改革要求，对相近、交叉的管理职能进行整合，原则上集中到同一个部门。

●强化核心职能

总部作为资本配置和运作机构，聚焦资本投资和运作职能，建立精干、规范、高效的组织机构和决策体系，通过组织架构与部门职责调整，着重提升战略决策能力、资源配置能力、资本运作能力、监督评价能力等核心职能。

●推动服务共享

设立国投培训与保障中心，统筹后勤服务、医务、信息化终端及网络维护、离退休工作站服务等保障工作，以及职称评审、档案、培训计划的组织实施等职能支持工作，实现管服分离。部分服务保障工作移交现有子公司负责。

改革后，总部以战略及财务管控作为两大抓手，实现对国有资本更有效、更合理的投资管理：通过强化总部战略决策职能，更好地服从服务国家战略，引领公司健康发展；通过强化资源配置职能，推动资本向关系国民经济命脉和民生的领域集中；通过强化总部的资本运作职能，推动国有资本合理流动；通过强化总部的监督评价职能，加强对授权的监督。

第二章 集团管控模式

按照迈克尔·古尔德提出的集团公司层面三种类型的管理风格，集团管控模式一般划分为：财务管控模式、战略管控模式和运营管控模式三种基本模式，但也可以裂变出多种模式。迈克尔·古尔德提出的集团管控模式划分，因其模式定义明确、区分清晰、简单易记而备受推崇，并广泛应用于我国集团公司实践中。

第一节 管控模式的类型

在集团公司中，各业务板块及子公司的战略地位、发展阶段、产权关系、资源相关性、行业特点等因素不尽相同，集团总部需要考虑采用混合型还是单一型的管控模式，使集团公司的业务和子公司能够稳步发展。集团管控模式如图2-1所示。图2-1 集团管控模式一、单一管控模式（一）财务管控模式

采用财务管控模式的集团公司以追求投资回报、资本增值为唯一目标，无明确的产业选择，主要通过投资业务组合的结构优化追求公司价值最大化。

集团总部无业务管理部门，人员精简（主要是高级财务管理人才），主要负责集团财务和资产运营、集团财务规划、投资决策和实施监控，以及对外收购、兼并工作。集团总部对下属业务单元的管理主要是考核投资回报率，进行法律监督等。下属业务单元对其经营活动享有高度的自主权。采用财务管控模式需要总部提升投资决策水平，建立严密的财务监控体系和风险预警体系。财务管控模式的组织结构如图2-2所示。

财务管控模式的优点是：母公司可以完全专注于资本经营和宏观控制，减少了母子公司之间的矛盾，子公司成为完全独立的经济实体。母公司的投资机制灵活有效，子公司发展得好，母公司可增持；子公司发展不好，母公司也可退出，可有效控制母公司的投资风险。图2-2 财务管控模式的组织结构

财务管控模式的缺点是：母公司与子公司的目标容易不一致，不利于发挥母公司的优势；控制距离过长，信息反馈不顺畅；母公司与子公司之间信息不对称，母公司难以实施有效的控制；子公司内部容易产生事实上的内部人控制。（二）战略管控模式

战略管控模式追求多元化产业发展，有明确的产业选择，追求投资业务的战略组合优化和协调发展，以对集团公司总体战略控制和协同效应的培育为目标。采用战略管控模式需要强化下属业务单元的独立运作能力，弱化总部的业务管理功能。下属业务单元作为独立的业务单元和利润中心，有着完善的运作职能和决策权。

集团总部主要承担战略规划、监督控制与服务管理职能：战略管理部门通过战略规划与业务计划体系对下属业务单元进行战略引导；财务部门通过预算体系和财务报告体系对下属业务单元进行财务监控；人力资源、法律/税收、信息化、公共关系、品牌管理等部门则主要为各下属业务单元提供带有规模效应的专业化服务；集团总部通过战略指标体系对下属业务单位进行考核。战略管控模式的组织结构如图2-3所示。图2-3 战略管控模式的组织结构

战略管控模式的优点是：母子公司决策和执行分离，产权经营和产品经营分开，母子公司目标明确，可以实现对子公司的激励；母公司专注于战略决策和资源部署，通过决策控制保证母子公司的整体发展方向，有利于发挥总部优势；能减少决策环节，大大提高决策效率和企业的应变能力，有利于单一产业的企业实现快速复制式的规模扩张。

战略管控模式的缺点是：信息反馈的及时和顺畅程度影响战略决策的正确性；战略管理协调功能执行不好会造成母子公司矛盾；对母子公司的决策流程规范性和完善性要求较高。（三）运营管控模式

采用运营管控模式的集团公司，通常有明确的主导产业。总部作为经营决策中心和生产指标管理中心，以对企业资源的集中控制和管理及追求企业经营活动的统一和优化为目标，直接管理集团的生产经营活动（或具体业务），追求战略实施和经营思路的严格执行。各子公司经营行为统一，公司整体协调成长。

采用运营管控模式需要大幅提升总部业务（人、财、物、产、供、销）管理能力，建立分职能的纵向考核体系，其职能部门功能相对比较完善，各职能部门对下属业务单元相关职能部门具有直接的管理和考核权力，下属业务单元权限弱化至操作执行层面。运营管控模式的组织结构如图2-4所示。

运营管控模式的优点是：母公司能够及时得到子公司的经营活动信息，并及时进行反馈，控制力度大；子公司的经营活动得到母公司的直接支持，母公司能够有效地调配各子公司的资源，协调各子公司之间的经营活动。图2-4 运营管控模式的组织结构

运营管控模式的缺点是：母子公司资产、经营一体化导致母子公司的产权关系不够明晰，母公司的风险增大；母公司与子公司职能部门可能互相扯皮，导致管理成本增加；随着子公司的不断扩张，总部职能部门工作负担逐渐加重，对子公司的有效管理和考核越来越难，工作效率下降，反应时间滞后。（四）三种管控模式对比

三种管控模式的划分有两个基本维度：母子公司集权程度以及集团成员公司间的业务相关程度。这两点决定了集团总部对下属公司或业务单元的干预程度、管控手段和考核目标等（如图2-5所示）。图2-5 业务相关程度、集权程度与三种管控模式

运营管控模式和财务管控模式是集权和分权的两个极端，战略管控模式处于中间状态。运营管控模式适用于业务相关程度较高的公司，财务管控模式则不注重业务相关程度，战略管控模式同样处于中间状态。

集团总部对运营管控模式下的企业原则上不做过多的授权；对战略管控模式下的企业，可以根据实际，在投资管理、财务管理、资本运作、引进人才、风险管理等方面给予一定的授权或额度；对财务管控模式下的企业给予较大的自主权。三种管控模式的基本特征如表2-1所示。表2-1 三种管控模式的基本特征续前表二、混合管控模式

一般而言，集团公司的管控往往采用以一种模式为主导的混合管控模式，如“战略＋财务”“战略＋运营”等。集团总部应以各子公司的行业特征、发展阶段、经营状态为主线，实行分类管控，采用“一企一策”的混合管控模式。对于控股或实际控制且经营状态较好、市场化程度较高、运营能力较强的企业，宜采用战略管控模式，集团管方向、管投资、管战略；对于集团控股或实际控制的新设立企业、处于发展初期或经营状态不佳的企业，宜采用运营管控模式，除管方向、管投资、管战略外，集团还要管重大经营活动；对于参股企业，重点关注财务目标，宜采取财务管控模式。对不同子公司的混合管控模式如图2-6所示。

此外，管控模式应随着集团整体战略、下属业务单位的发展以及竞争环境等的变化进行动态调整。当一项业务整体走向衰弱时，会转向财务导向，寻找退出机制；当下属公司逐步发展，能够成为独立的运作平台时，往往从运营导向转向战略导向。图2-6 对不同子公司的混合管控模式

第二节 管控模式的选择

集团管控模式的选择可以从“需不需要、能不能够、应不应该”这三个角度来考虑，见表2-2。表2-2 管控模式的选择“三问”二、管控模式选择的影响因素

在具体选择过程中，需要综合评估产业环境、战略地位及业务特点、协同共享、母子公司发展状态、管理风格等内外部多种因素。三种管控模式并无严格界限，通过定性评估主要确定管控模式的倾向。管控模式影响因素示例，如图2-7所示。图2-7 管控模式影响因素示例（一）外部环境

外部环境主要考虑市场和竞争状况。市场变化越快、波动性越强、行业竞争越激烈，对决策的及时性和灵活性要求就越高。集团总部对该类型业务单元应采取较为分权的财务管控和战略管控模式。对市场较为稳定、竞争平和的业务单元，集团总部可根据需要采取以运营管控模式特点为主的混合型管控模式。（二）内部环境1.战略地位及业务特点

战略地位指现阶段下属业务单元经营的业务在整个集团战略中所处的位置，分为战略核心、战略重点和战略从属三种类型。战略核心指能够支撑集团长期发展的基础性业务；战略重点指能够促使集团快速做大规模的战略性业务；战略从属指目前集团尚未建立竞争优势或规模较小或盈利能力不强的业务。实践中，可简单从长期和短期两个角度衡量下属业务单元的战略地位。从长期看，该业务单元是不是集团未来的核心和支柱业务；从短期看，该业务单元目前销售收入和利润占集团总额的比例有多高。战略地位越高，越倾向于采取集权的管控模式（见图2-8）。

从业务特点来看，下属业务单元多种经营化程度越高、竞争区域越广、管理专业程度越高、经营及法律财务风险越大，集团总部越应采取较为分权的管控模式。2.协同共享

在协同共享方面，母子公司资源相关度最为重要。它主要指集团总部掌控的资源与下属业务单元经营的业务之间的关联程度。资源相关度越高，越倾向于采用集权的管控模式。实践中，可从政府资源、技术资源、市场资源（品牌、客户群、销售网络等）、人力资源、供应链资源出发，考察评估下属企业在现阶段和下一步发展过程中，与集团公司或集团其他企业之间在上述资源方面的内在相关性，然后决定采用哪种管控模式。图2-8 战略地位与管控模式选择3.发展状态

在母子公司发展状态中，下属单位发展阶段对集团管控模式的选择较为重要。下属单位越处于发展初期，其抗风险能力越弱，集团越倾向于采取集权的管控模式。随着下属单位日益成熟，集团总部应逐渐放权（见图2-9）。

下属单位所处的发展阶段，可以从企业组织结构的稳定性（功能和部门设置是否比较健全，人员配置是否到位，人员结构是否合理稳定）、企业销售收入的稳定性（是否有比较稳定的客户资源或占有一定的市场份额）等方面判断。图2-9 下属单位发展阶段与管控模式选择

第三节 国投的差异化管理

按照习近平总书记关于国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的指示，党的十八届三中全会关于国有资本投资公司的功能定位，中央关于供给侧结构性改革的部署，2017年11月，国投党组提出“为美好生活补短板，为新兴产业作导向”的战略目标，通过服务国家战略，实现转型升级和创新发展。

国投重新梳理、优化调整公司业务结构，推动主要业务向关系国民经济命脉和民生的领域集中，形成了基础产业、前瞻性战略性产业、金融及服务业、国际业务四大战略业务单元，在国民经济发展中发挥了投资导向、结构调整、创新引领的独特作用。其中，基础产业的发展重点是以电力为主的能源产业，以路、港为主的交通产业，以及战略性稀缺性矿产资源开发业务；前瞻性战略性产业主要通过基金投资与控股投资融合联动，重点发展健康养老、生物乙醇、城市环保、检验检测、先进制造业等产业，培育发展一批能够发挥示范引领作用的骨干项目；金融及服务业发展银行、证券、信托、保险、担保、期货、财务公司、融资租赁等金融业务，开展工程设计、资产管理、咨询、物业等其他业务；国际业务重点开展境外直接投资、国际工程承包、国际贸易等业务（见图2-10）。图2-10 国投四大战略业务单元

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