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作者:熊丙奇

出版社:华东师范大学出版社

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教育公平:让教育回归本质

教育公平:让教育回归本质试读:

版权信息书名:教育公平:让教育回归本质作者:熊丙奇排版:KingStar出版社:华东师范大学出版社出版时间:2014-06-01ISBN:9787567521049本书由华东师范大学出版社有限公司授权北京当当科文电子商务有限公司制作与发行。— · 版权所有 侵权必究 · —序

国务院总理李克强在2014年《政府工作报告》中指出,要“促进教育事业优先发展、公平发展”,“要为下一代提供良好的教育,努力使每一个孩子有公平的发展机会”。

这向整个社会传递出清晰的信息——教育公平是发展教育的基石,推进教育公平是政府部门的首要责任。这是对政府部门发展教育责任的重要回归。在谈到2013年的教育发展和改革时,李总理的报告几乎全部集中在教育公平上,他指出:“启动教育扶贫工程,实施农村义务教育薄弱学校改造计划,学生贫困改善计划惠及3200万孩子。对集中连片特困地区乡村教师发放生活补贴,贫困地区农村学生上重点高校人数比上年增长8.5%。”

一直以来,我国各级教育部门都直接介入具体的办学中,其出发点是培养精英人才,结果不但造成教育“管办评一体化”——政府既是管理者,又是办学者、评价者,而且使得我国教育资源配置极不均衡,人为制造出教育等级、教育焦虑。

这包括,在义务教育领域,学校被分为重点校、重点班;在高中教育阶段,这种现象更为突出,有超级校、示范校、星级校;在高等教育领域,等级划分到达顶峰,高校被分为985高校、211院校;一本院校、二本院校、三本院校、高职高专……学校在招生录取时依次排序。这种人为制造的分类、等级,带来的是义务教育阶段的择校热,中高考焦虑随着高中资源、大学资源的增加反而越来越严重,农村地区甚至出现不考上一本就不算考上大学的观念,民办院校和职业院校在985、211、公办院校的挤压下,生存空间越来越狭窄。

很多人对此感到困惑:我国教育资源越来越丰富,可为什么教育焦虑不轻反重?有代表委员分析道,这是因为优质教育资源还不多。那么,请问优质教育资源要多到怎样的程度,大家才不焦虑?在一个国家中,“优质”的大学再多,也不超过总数的10%——大家会优中选优。

这是政府发展教育的责任错位所致。政府发展教育,第一位的责任是保障每个受教育者平等的受教育权,至于学校办出特色,那是学校自己的事。从教育公平出发,政府必须进行发展教育的战略调整。

首先,政府应该把更多的教育投入投向公共基础教育领域,而不是高等教育领域。在高等教育领域,应该创造条件,鼓励民间资金进入,激发学校的办学活力。近年来,我国中央财政对此进行了较大的调整,明显加大了对义务教育,尤其是农村、贫困地区的义务教育的转移支付力度。这是积极的转变,取得了《政府工作报告》所提到的成绩。

其次,政府部门要努力促进学校的均衡发展和平等竞争。对于义务教育来说,首要的目标是均衡,而不是制造重点校、重点班;对于非义务教育,尤其是高等教育来说,不能通过政府计划、工程把学校分为三六九等。政府部门要做的是给予每个学校、每类教育(普通教育、职业教育、继续教育、公办教育、民办教育)一样的发展环境,不能让公办教育高民办教育一等、普通教育高职业教育一等。政府部门对学校进行等级管理,只会搬起石头砸自己的脚。

在过去两年中,我国政府通过实行国家扶贫定向招生计划,增加了农村生进重点学校的机会,按照《政府工作报告》的计划,今后还要再增长10%,这是可喜的进步。但问题在于,一本重点院校在我国的整体招生比例只有8.5%,更多的学生会到二本、三本、高职高专院校就学,绝大多数农村生则只能进二本、三本、高职高专院校。如果大家都认为只有进一本院校才有希望,那么谁会选择二本、三本、高职高专院校呢?这样的教育出路何在?

因此,解决这一问题的根本办法是取消高考录取的一本、二本、三本批次,让每个学校平等竞争,这才是政府部门应该做的。而做到这一点,关键在于推进高校自主办学、自主招生。简单地说,就是每个学校独立自主招生。如此一来,学校也就没有批次一说,每个学生可拿到多张大学录取通知书后再选择大学。对于大学的补贴,政府可以实行高等教育券制度,学生拿着高等教育券去选择学校,学校则拿高等教育券去兑取政府的投入——这就实现了学校的平等竞争。在这种平等竞争环境中,公办学校、民办学校、普通教育、职业教育也就实现了平等发展,很多困惑我国教育的问题,诸如对民办学校、职业教育的歧视,都将逐渐得到解决。

可能有不少人会担心,这样一来,学校的办学质量从何而来?从世界范围内来看,对于提高学校的办学质量,政府的重点投入会起到一定作用,但是,给予每个学校平等竞争的空间,让每个学校自主办学、平等竞争,才是提高质量的根本,对于高等教育来说尤其如此。

李克强总理在报告中指出,要“深化教育综合改革,积极稳妥改革考试招生制度,扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权,鼓励发展民办学校。加快构建以就业为导向的现代职业教育体系”。依笔者之见,政府部门应该立足教育公平来思考自身的责任,推进教育改革。如果政府只负责保障投入,给每所学校营造平等空间,而将办学权、评价权下放给学校和社会机构,那么,这些改革都将顺利进行,为每个孩子创造多元的教育环境,提供更多个性化的学习机会。第一部分抛荒被抛弃的村小——撤点并校数据:从2000年到2010年的十年间,我国平均每天就要消失63所小学、30个教学点、3所初中,平均每1个小时,就有4所农村学校消失。十年间,中国农村小学生减少了3153.49万人,减少了37.8%,农村初中生减少了1644万人,减少了26.97%。调研显示,撤点并校后,农村学生上学距离平均变远4.05公里,安全隐患增加;住宿生的平均年花费为1157.38元,成为农村家庭的额外开支。(数据来源:21世纪教育研究院《农村教育布局调整十年评价报告》、《新京报》)撤掉村小,撤掉书声

我国乡村学校的撤点并校始于20世纪90年代末,舆论普遍认为这是农村生源减少的必然选择,一些自然村的上学的孩子数量锐减,当地学校的招生严重萎缩,学校难以维持生存。撤点并校则可以整合乡村教育资源,让村里的孩子到城镇求学,由此提高教育质量。

本来,如果撤点并校能广泛听取当地村民的意见,结合教育资源分布的实际,因地制宜,是会受到村民欢迎的,也可成为改善乡村办学条件的契机。可是,在具体落实过程中,存在“一刀切”、“一哄而上”的问题,有一些地方的乡村学校,生源其实并不少,可政府部门也决定实施撤点并校;还有一些乡村,撤掉原有的学校后,孩子们必须到10公里以外的地方上学,路途遥远,存在很严重的安全隐患。

从逻辑上分析,要实施撤点并校,必须首先听取村民的意见,然后在听取村民意见的基础上,制定各方可以接受的方案:如果乡村学校还可继续开办,应以“就近入学”为首要原则,克服困难坚持开办;如果撤并,则应根据孩子们上学的交通情况,配备合格的校车负责接送;另外,孩子们新入学的学校应当有更好的办学条件、更高的办学质量。但实际情况却是:不少地方撤点并校并没有听取村民的意见,一些地区的村民甚至以自办学校的方式来抵制撤点并校,可是众多乡村学校还是被“强制”撤并;撤并之后,走读的孩子上学成本增加,有的自己解决交通费,有的乘坐学校不合格的校车;与此同时,合并之后的学校教育质量并没有提高,本来的“小班化”教育被“大班化”,甚至“超大班化”教育替代。

撤点并校的负面作用随着这一政策的推进持续发酵。比较显著的问题有四:其一,一些乡村地区出现辍学率回潮,上学路远,一些家庭干脆不让孩子上学了。东北师大农村教育研究所于2008年对甘肃等8省区农村中小学布局调整情况进行了调研,调研结果表明,中国部分地区由于布局调整失当,辍学率出现反弹。其二,校车问题日益突出。由于政府没有在撤点并校时考虑配备校车,不少孩子只能坐不合格校车、黑校车上下学。其三,低龄寄宿在乡村变得越来越普遍,但由于寄宿硬件条件较差,与寄宿相配套的心理辅导、生活服务没跟上,乡村寄宿生存在较严重的心理问题。其四,琅琅书声在很多农村消失,农村越发显得缺乏生气。

上述这些问题一直被关注教育问题的学者和村民提出,但是,这些问题并没有引起政府部门的重视。直到2008年,广东才暂缓强制撤点并校——这意味着此前是“强制”撤并。直到2009年,国务院才对农村撤点并校提出要求:要注意从实际出发,防止“一刀切”或“一哄而起”;各地要制定三年总体规划,根据城镇化发展和人口流动变化的趋势,促进学校合理布局和结构优化;涉及农村中小学布局调整的,要在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上进行。

撤点并校之所以从良好的初衷出发,发展到眼下这一局面,有两方面原因:首先,就教育利益来说,一些地方政府之所以十分积极地撤点并校,根本不是为了提高教育质量,为乡村学生着想,而是想由此减少办学点,进而减少教育投入,更方便地管理学校。其次,我国的教育决策机制,虽说要听老百姓意见,但听不听以及听了之后采不采纳,主导权在行政部门。也就是说,撤点并校这种事,只要政府决定要干,就没有干不了的。不算教育账,只算经济账

虽然近年来我国加大了中央财政转移支付力度,但毋庸回避的事实是,我国义务教育经费目前主要还是靠县乡财政维系,在县乡财力有限的情况下,就完全有可能从节省教育投入角度来思考撤点并校问题。另外,在我国的升学教育体系中,县乡政府关注的教育政绩不是教育的普及、每个孩子都有学可上,而是本地的孩子有多少升入当地的重点中学,以及全国的重点大学,因此,就会把少量的教育资源集中到少数学校,这也加速了农村的撤点并校。

2012年9月出台的《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》明确提到“提高村小学和教学点的生均公用经费标准,对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费,保证其正常运转”。这为农村保留小规模村小提供了政策依据。对于化解现实中学校因生源少、教师编制不足而难以为继的情况有着现实意义。可是,具体到执行,则需要解决诸多现实难题。

按照我国中小学现行的编制办法,农村小学的教职工与学生之比为1∶23,也就是说,如果一所学校有40名学生,最多只能配备2名教职工。很显然,这样的学校连开展正常的教学都十分困难——2名教职工得负责所有年级的所有科目教学,也就更别提教育质量了。这成为了地方政府撤并农村中小学的重要理由之一。

应该说,国务院出台的意见直面了这一问题。按照这一办法,即便一所乡村小学只有10名学生,十分“袖珍”,也应该配备5名左右的教师,这对乡村小学的继续生存和发展无疑是十分有利的。事实上,这也是国外乡村小学办学的经验。近年来,不断有专家建言调整我国乡村学校的编制办法,设置乡村学校配置教师的最低额度。

但是不是这一意见就能得到顺利执行呢?从现实来分析,并不乐观。对于乡村学校应该保持最低的教师配置额度的道理,其实各级政府以及教育主管部门都明白,一所学校只有一两名教师,怎么教学、管理?但具体到经费问题,大家就不太讲道理了。

对于不足100人的乡村学校按100人核定公用经费,将面临以下几方面问题:

其一,核定的公用经费由谁来支付?是当地政府,还是省级政府,抑或是中央政府?根据我国不同地区的经济发展情况,中央政府对义务教育经费的保障力度是不同的,在东部地区、发达地区,主要靠当地政府解决。那么,当地政府有积极性解决这一问题吗?此前,地方政府撤点并校,就是为了减少教学点、减少教育投入,现在为保持教学点,得增设更多的教师、增加更多的投入,爱算经济账的政府部门能乐意吗?

其二,近年来,在国家保障义务教育经费的发放过程中,屡屡曝出虚报、冒领的丑闻。对不足100人的乡村学校按100人核定公用经费,如果缺乏监督机制,很可能出现“合法”的虚报、冒领,地方政府只要把学校的规模调整到100人以下,就可以多获得经费。

其三,乡村学校办学,面临的主要问题是师资不足,意见规定的办法最终必须落实到教师编制上才管用。随之而来的问题是:当地政府会为乡村学校配齐教师吗?长期以来,在我国乡村学校存在着“有编不补”、“有编难补”的情况,根源都是地方政府不愿意投入更多的教育经费。另外,会不会出现乡村学校的教师编制被城市学校挤占的情况?在计算编制时,按100人对乡村学校进行核算,可招来的教师却并不到乡村学校工作。

解决乡村学校的经费保障和师资配备问题是一个系统工程,完成这一系统工程需要国家努力推进两方面工作:一是强调省级财政对义务教育经费的统筹,如果义务教育经费的主体保障责任一直由县乡财政承担,那么,我国义务教育的均衡问题将难以得到根本解决,乡村学校教育的发展将受到地方财政的严重影响;二是改革我国中小学的教职工编制办法,目前实行的办法明显偏向于城市地区,这与推进义务教育均衡发展的整体教育发展战略相背。

类似的还有乡村学校的校车配备问题。

可以说,正是令人痛心的校车事故频发,才将“撤点并校”这个原本公众并不熟悉的教育词汇一次次推向前台。一些舆论分析,不恰当的撤点并校制造了当前的校车困境。而我国制定的《校车安全管理条例》(下文简称《条例》)提到解决校车问题的一条措施是:“依法制定、调整学校设置规划,保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学,减少学生上下学的交通风险。”显然,这也间接承认了撤点并校增加了学生的交通风险。

事实上,教育部负责人曾明确指出,不能提供校车服务的地方不能随意撤并学校。这可以理解为,应将配置安全、合格的校车作为撤点并校的前置条件。由此,今后所有新撤并的学校和已撤并的学校都应把校车问题纳入考虑,对于前者,校车问题是撤点并校的前置条件,对于后者,校车问题则是必须补充完成的功课。如果在撤点并校时不周密考虑校车问题,就不能批准撤并。

执行这一条,可以在一定程度上让地方政府重算经济账。地方政府在撤并学校时,必须测算“合算不合算”——以前,撤并学校对政府来说是很合算的,是把撤校的包袱抛给了家长;而如果要求地方政府在撤并学校时解决校车问题,那么,地方政府就要分析配备校车和运营校车的费用,两相比较,政府部门就可能放弃撤并。

这当然是公众的“如意算盘”,如果地方政府声称没有钱,要求校车的经费由学校解决,就会让这一问题变得无解。《条例》于2012年4月公布。人们曾期待《条例》的颁布将校车治理纳入法制轨道,让校车安全上路。可是,在《条例》颁布不久之后的2012年6月11日,河南濮阳市开发区开州路办事处张仪村村内的街道上,一辆超载幼儿园校车发生燃烧事件,致使4名幼儿死亡。

事实上,早在《条例》颁布之际,人们就对《条例》能否得到有效执行持怀疑态度。其中最重要的问题是没有明确校车投入的机制。

要解决校车安全问题,首先必须解决合格校车的配备问题,这就需要将校车的投入纳入政府财政预算。如果校车的配备还是由学校自行负责,其结果必然是一些学校由于财力有限,配备难以达到标准的校车,或者在运营中违规超载。政府部门在监管时,可以取缔不合格校车,但是,取缔了不合格校车,合格校车不到位,不久之后还会有不合格校车和黑校车重出江湖。

在制定《条例》时,政府主导是一项基本原则,可这一原则在最终的《条例》文本中并不明晰,只是模糊地提到“国家建立多渠道筹措校车经费的机制,并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式,按照规定支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担,具体办法由国务院财政部门制定”。因此,虽然《条例》颁布了,但配备安全校车的经费仍不知从何而来。校车还是按照原来的模式运营,以前有的问题依旧存在。

另外,对于幼儿园的校车,《条例》并没有将其纳入保障范畴,只是作为特殊情况在“附则”中规定:“县级以上地方人民政府应当合理规划幼儿园布局,方便幼儿就近入园。入园幼儿应由监护人或者其委托的成年人接送。对确因特殊情况不能由监护人或者其委托的成年人接送,需要使用车辆集中接送的,应当使用按照专用校车国家标准设计和制造的幼儿专用校车,遵守本条例校车安全管理的规定。”这样一来,即使各地将校车纳入财政预算,幼儿园校车也很有可能没份。政府部门在执行这条附则时,将有很大的弹性。比如,对于什么是“确因特殊情况”,就存在不同的认识。

对于幼儿园校车不纳入保障范畴,有关部门的解释是,让没有安全防范和自我保护能力的3—6岁幼儿集中乘坐校车,风险太大,很难保证安全。因此地方政府应当采取措施,包括举办乡村幼儿园或自然村幼儿班、小学学前班等,保障幼儿就近入园,而不要把钱花在买幼儿园校车上。这有一定的道理,可是,在地方政府没有保障幼儿就近入园、幼儿上学必须坐车的情况下,就把幼儿园校车排除在保障体系之外,是十分草率的。需要注意的是,目前各地都存在大量幼儿园校车,而在我国经常发生事故的校车中,就有不少是幼儿园校车。2011年引起社会广泛关注的甘肃校车事件中,出事故的也是幼儿园校车。教育投入,领导拍板

地方政府之所以十分积极地撤点并校,或许旨在通过减少办学点降低教育投入,以方便管理。但结果是,政府的成本降下来了,孩子家长的包袱却加重了。之前一些乡村学校在撤并时,村民就明确反对,理由之一就是孩子上学路程远了,成本增加,且存在交通隐患,因此要求政府提供校车。可惜,由于撤点并校并未与配置校车同步,导致的直接后果是一些乡村出现辍学率回潮——上学路远,一些家庭干脆不让孩子上学了,或者滋生了大量“黑校车”,直至校车事故频发。

既然如此,政府部门完全可以把通过撤点并校节约下来的资金投入校车保障,两相比较,地方财政也不吃亏——因为撤点并校省下来的资金用于配备几辆校车,足矣。

而要让这一问题真正得到解决,还在于改变教育决策机制。2009年,国务院针对农村撤点并校提出要求:要注意从实际出发,防止“一刀切”或“一哄而起”;各地要制定三年总体规划,根据城镇化发展和人口流动变化的趋势,促进学校合理布局和结构优化;涉及农村中小学布局调整的,要在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上进行。

其实,如能建立将群众意见纳入决策体系的决策机制,给予受教育者及其家长参与教育管理、决策、监督、评价的权利,将克服由政府主导教育决策的弊端。亡羊补牢,未为晚矣。对于正准备撤点并校的学校来说,是时候充分考虑孩子们上学远的问题了,应将校车作为撤并的硬指标;对于已撤点并校的学校来说,则要赶紧补上校车,并由家长参与,严格监管运营。在发达国家,学校的规划、建设是由代表各方利益的社区教育委员会进行决策,而政府只是决策的执行者。由于充分听取社区居民的意见,经历民主决策程序,考虑到各方面的利益,尊重受教育者的权益,其规划、建设具有较长时间的持续性,很难随意被调整。要让撤点并校做到因地制宜,让村民、学生家长参与决策是唯一的途径,只有这样,才能让撤点并校的决策结合当地的实际(交通、孩子上学的成本、孩子是否适合寄宿等),避免政府部门拍脑袋决策。

所以,撤点并校出现的负面影响给我们的教训是:必须建立科学、民主的教育决策机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(下文简称《教育规划纲要》)指出:“提高政府决策的科学性和管理的有效性。规范决策程序,重大教育政策出台前要公开讨论,充分听取群众意见。”这是解决撤点并校这一类教育问题的良方。

2012年9月6日国务院办公厅下发《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》,表示我国将通过专项规划和督察,着力解决学校撤并带来的路途变远、交通隐患、班额过大等突出问题。这被认为是对撤点并校政策迟来的纠偏。

对于这迟来的纠偏,舆论的心情很纠结。一方面认为这总比没有好,所谓“亡羊补牢”;另一方面却也担心偏很难“纠”,因为过去十多年来,我国乡村小学已经被撤掉一半,消失了30多万所,撤点并校已成事实,负面影响已经显现。虽然教育部的意见称,如有必要,撤并掉的学校可以恢复,可破坏的教育生态是很难“恢复的”,而且,能不能恢复,还是未知数。

据《人民日报》2012年11月25日报道,记者在多地调查发现,一些省份已意识到盲目撤并带来的突出问题,同时开始采取相应的措施。比如,早在2012年4月,重庆就要求各区县政府暂停撤销或合并小学及教学点,今后撤并村小必须听取各方面的意见,尤其是要听取当地群众的意见,同时需经过区县政府和市教委两级审批同意;福建教育厅下发文件,要求各地审慎、从严控制学校撤并,现有的农村小学和教学点原则上不再撤并;除了叫停盲目撤并农村义务教育学校外,一些地方开始恢复、保留必要的小规模学校,例如云南省怒江州计划恢复50所已经撤销的村小和教学点。

大家关注的问题是,这些纠偏的政策能得到切实执行吗?在各地采取的治理撤点并校“后遗症”的措施中,都提到“今后撤并村小必须听取各方面的意见”、“现有的农村小学和教学点原则上不再撤并”,这是动真格的,还是只是一种表态?需要注意的是,在2001年国务院下发的提到撤点并校的文件中,就曾要求各地因地制宜,可有多少地方政府做到了“因地制宜”呢?2009年,国务院再次提到撤点并校,要求防止“一刀切”、“一哄而起”,要听取村民的意见,可这并没有遏制盲目撤并风,2011年,农村学校的撤点并校达到高峰。

我们担心的是,对撤点并校“后遗症”的治理,只是口头表态,包括云南怒江“计划恢复50所已经撤销的村小和教学点”,这一措施看上去很实在,可是,这只是“计划”,很多时候,计划没有变化快——在风头上,大家争相表态,可过后却不兑现。另外,这是谁的计划?依据何在?如果撤点并校要听取村民的意见,那么,已撤销的村小、教学点要恢复,也必须听取村民的意见。政府一声令下恢复与一声令下撤并,其决策机制是一样的,所以产生的问题也一样。恢复的学校,如果没有解决办学资金、师资等问题,不只是名义上恢复吗?过不了多久,可能又被撤并了。

同样,要消除撤点并校“后遗症”,还需要两个基本的机制——教育民主决策机制、义务教育经费省级统筹机制。

其实,一项教育政策,是需要在执行过程中及时发现问题进行纠偏的。但纠偏能否取得好的效果,首先取决于当初制定政策时是否尽可能考虑到了所有可能发生的问题,把政策尽可能制定得完善;其次取决于在政策执行过程中,如果发现问题,是否采取有力的措施及时遏制。客观而言,我国的撤点并校政策存在这方面的严重问题。

首先是在出台撤点并校政策时,明显的可能出现的“后遗症”被政府部门漠视。我国一些乡村学校在被撤并时,当地老百姓是十分反对的,政府部门向村民解释,撤点并校是为娃娃们上好学考虑,可以有更好的教师、条件更好的教室,可老百姓却不这样认为,娃娃到那么远的学校上课,每天来回几个小时,太远了,路上出了安全事故怎么办?谁说到一个集中的地方上学,就可以接受好的教育?一个学校那么多的学生,原来一个班二三十人,合并在一起七八十人,这是为娃娃上好学考虑吗?据媒体报道,曾有地方的村民为抗议撤点并校,自己请教师来为孩子们上课。如果在制定政策时,就充分考虑到这些问题,目前撤点并校所带来的问题基本上都可以预防。这些问题,并不需要高明的预见能力才能发现,只要站在孩子们求学的角度,就可以想到。换句话说,教育部公布的有关意见,早在撤点并校之初就该公布。

其次,在政策执行出现问题时,没有有力的措施加以制止。对于撤点并校政策执行过程中出现的问题,政府不是没有察觉。2009年,国务委员刘延东强调,要以规划为先导,特别是对农村撤点并校,要注意从实际出发,防止“一刀切”或“一哄而起”,要在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上进行。但令人遗憾的是,这对地方政府没有刚性的约束力。

作为一项影响面极广的民生政策,撤点并校政策的最大问题是:在政策的制定和执行过程中,严重缺乏公众的参与,公众的意见无法表达、不被尊重。教育部在撤点并校的规范意见中,明确了撤点并校的一些“硬性要求”,比如学生步行上学单程不得超过40分钟,这其实仍是政府主导的思维。如果有公众参与制定政策,那么,围绕撤点并校的学生上学路程问题,校车接送问题,寄宿问题,撤并之后学校的班额、教学质量问题,都将得到充分的讨论,并形成解决方案。这样的决策机制得到的结果是远比政府出台一个硬性指标更符合当地实际,也更能保障受教育者的权益的。但由于没有这样的决策机制,设置硬性指标就成为不得不采取的措施了。

其他的教育政策也存在同样的问题。由于只是由地方政府部门拍脑袋决策,政策一出台,就疏漏百出,遭遇质疑;这些政策再“带病运行”,必然出现严重的问题,既折腾公众,又伤害政府部门的公信力。对此,2010年7月颁布的《教育规划纲要》指出,要“提高政府决策的科学性和管理的有效性。规范决策程序,重大教育政策出台前要公开讨论,充分听取群众意见……加强教育监督检查,完善教育问责机制”。这应该成为解决撤点并校这一类教育决策问题的根本指导精神。被边缘的群体——留守与流动儿童数据:根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算,全国有农村留守儿童6102.55万,占农村儿童的37.7%,占全国儿童的21.88%。与2005年全国1%抽样调查估算数据相比,五年间全国农村留守儿童增加约242万。据推算,0—17岁城乡流动儿童规模为3581万,在2005年基础上增加了41.37%,且有继续增长的趋势。在这些流动儿童中户口性质为农业户口的流动儿童占80.35%,据此全国有农村流动儿童达2877万。(数据来源:全国妇联《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》)“中国式”别离

随着春节放假结束,回乡过年者陆续返城。这一年一度的别离被网友们称为“中国式”别离。

在我看来,对于成年人来说,“中国式”别离某种程度上还涵盖着离家奋斗(求学或者工作)的意味——现在网上热议的都是在城市工作者不舍老父、老母——那么,对于未成年人来说,“中国式”别离则有着诸多的无奈。父母无法把孩子带进城里求学,只有舍下年幼的孩子进城,或者孩子虽然在城市求学多年,可因为无法在城市升学,只有从城市返回老家求学。

这是“中国式”别离的最大问题,也是与其他国家的别离最大的不同——在其他国家,成年子女与父母也是聚少离多,不可能一直在一起工作、生活,但未成年人子女通常是不离开父母的。作为未成年孩子的监护人,法律规定监护人必须履行监护责任,与此同时,政府也为未成年孩子随父母流动创造好的求学、医疗、社会福利环境,让孩子拥有完整的学校教育、家庭教育。

2010年,全国心系系列活动组委会发布的《农村留守儿童家庭教育活动调查分析报告》显示,我国农村留守儿童约5800万人,其中14周岁以下的农村留守儿童约4000万。由于长期远离父母,45.1%的留守儿童“感到心里孤单”,三成以上的孩子出现心理卫生问题。因长期缺少父母的关爱和呵护,留守儿童们存在严重的“亲情饥渴”现象,在调查中,相当多的孩子最想对父母说“爸爸妈妈,我好想你们”。

每一次春节,对于留守儿童来说,都可能是一次心理冲击——有的孩子的父母并没有回家,孩子只有在失望中熬过春节。据媒体报道,有的外出打工者已有十几年没有回家过年,没有见到自己的孩子。去年央视的“特别报道”也提到四川江安县一位7岁留守女孩照顾着5岁的弟弟,作业本上写满“想妈妈”,这让很多人心酸。有的孩子的父母回家过年,可是还没有过几天,父母又收拾行囊外出打工,父母当然舍不得孩子,孩子们更舍不得,而父母是成人,还能够承受这种离愁别绪,未成年人的孩子,怎么面对这短相聚、长别离?

全国妇联曾呼吁进城务工人员把孩子带在身边,可是,有多少进城务工人员不想把孩子带在身边呢?他们不是不想带,而是没有条件带,或者环境不允许带。《教育规划纲要》强调坚持“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的原则解决进城务工人员随迁子女的义务教育求学问题,这为进城务工人员带孩子进城创造了“政策条件”。可是,这一政策在一些地方并没有得到落实,不少地方对随迁子女求学还设置了相应的门槛。另外,由于公办教育资源有限,在有些地方,包括北京,随迁子女求学还得进打工子弟学校。

这仅是接受义务教育阶段的问题,接受义务教育后的考试升学问题对进城务工人员是否带孩子进城影响更大。这一问题,即异地高考(以及异地中考)问题在去年成为全社会关注的焦点。客观而言,相对于此前没有政策,全国各地出台的异地高考方案(或原则性意见)有着进步意义,但是,这离全面解决问题还远远不够,尤其是在北京、上海、广东这些流入人口多的地区,设置的开放门槛仍然很高。

从长远看,只有创造所有孩子公平求学、升学的环境,才能减少这种“中国式”别离,而眼下十分迫切的问题是,对于这几千万留守儿童的心理问题,该如何缓解?当父母离去,有没有人去关注这些孩子的心理?当地政府、社区、学校有何作为?此前的调查显示留守儿童存在严重的心理问题,这反映出对于留守儿童的教育存在严重缺失。在短期内无法改变留守儿童问题的现实之下,全社会应该向这个群体伸出援手,关心他们的身心健康,这才是关注“中国式”别离的价值所在。弟弟,老师喊你回去上学

2010年12月初,一个孩子在合肥胜利广场附近卖烧烤的照片被人传到网上后,迅速被众多网友冠以“烧烤弟”之名,其经历与此前热议的网络红人——苏州的“杀鱼弟”颇为相似。

经过网络的曝光,“杀鱼弟”终于有了一个比较好的“结果”:其原来就读的民工子弟学校的校方表示,他们将尽量说服家长,让孩子把书读下去,并承诺减免学费。

这两个孩子的命运十分相似:“杀鱼弟”一家来自山东,“烧烤弟”则是随姨父、姨妈一起来到当地的。他们的现实处境提出一个问题,即我国流动儿童的辍学问题由谁来负责?也就是说,如果这些孩子离开老家进城后却不上学,谁来执行《义务教育法》,督促其父母(或其他监护人)送他们上学呢?

有关资料显示,我国有超过3000万流动儿童。他们随父母、长辈进城,有的进入打工子弟学校,有的有幸进入当地公办学校。而不容否认的是,有一些孩子离开老家进城之后,由于多种原因,根本就没有上学,或做父母帮手,或直接打工。对于这些孩子的求学状况,有跟踪机制吗?

按理说,学生离开一地、一校到另一地、另一校上学,是应该办理学籍转出、转入和借读等手续的。学生随父母进城,应该等在城市找到接收学校之后,回原学籍所在地办理学籍转出手续。如果学生不上学,也不办理学籍转出手续,应被视为辍学,当地政府和学校应该根据《义务教育法》和《未成年人保护法》,联系其监护人,督促监护人履行送孩子上学的义务。可是,在现实中,有的地方对此并没有认真落实,甚至任其变为工作的空白。另外,在学生学籍转出之后,如果在城市求学发生变故,不去上学,又该由谁去跟踪学生的学籍变化,让他们回到课堂上来呢?这也不明晰。

我国农村地区的义务教育阶段辍学问题一直比较突出。2003年,据东北师范大学农村教育研究所所长袁桂林教授调查,“当前农村义务教育突出的问题是初中辍学率居高不下,有的乡镇中学辍学率高达70%以上。在我国的东南、东北、华北、西南6个样本县逐乡镇调查后发现,有4个县农村初中学生平均辍学率高于20%,最高的达到54.05%”。据湖南的调查,有12个县的初中学生辍学率达到了10%以上,最高的县达到了16.8%。从全国来看,初中学生辍学率在10%以上的县确实为数不少,甚至有些乡镇小学辍学率也达到了5%以上。2006年,据报道,云南德宏州关工委的一项调查表明,全州农村小学实际辍学率近30%,升入初中的小学毕业生比例不足70%;农村初中辍学率近40%,仅有不到30%的初中毕业生升入高中。近年来,虽然有义务教育免学费的政策推出,但由于农村学校不合理的撤并、新的读书无用论在一些地区抬头,义务教育阶段辍学率不降反升。

农村孩子辍学之后的去向,大多是选择进城,针对这些学生,建立起学籍跟踪管理机制显得特别重要。可以说,正是由于跟踪机制不健全,导致很多学生离开原学籍所在地之后就联系不上,加大了他们低龄辍学的可能。还有一个问题是,一些地区并没有按国家解决流动儿童义务教育问题的规定解决他们的求学问题,导致政府部门不愿意跟踪。——跟踪的结果,恰表明落实“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的政策不到位。

我国教育部门早有计划建立电子学籍系统。电子学籍系统的建立,不仅是为了建立学生档案,也是为了给学生提供更好的服务。在流动儿童城市求学问题方面,电子学籍系统将有助于建立经费随学籍走的义务教育经费保障新机制,也有助于政府部门掌握真实的义务教育普及情况,并创造条件,让那些义务教育适龄孩子能回到校园,而不是成为“杀鱼弟”或“烧烤弟”。电子学籍系统还可督促各地政府履行相关职责。

因网友的猎奇,“杀鱼弟”们才得以被关注,而这其实是一个沉重的教育问题。在我们生活的城市和乡村,还有多少这样的孩子过早地失去快乐的童年,肩负生活的重担?这在现代文明社会是不应该发生的事,更与高等教育在校生规模已达世界第一的教育现实格格不入。对此,政府部门必须高度重视,毕竟,义务教育对于国家来说也是强制义务,应当“一个也不能少”。

在十一届全国人大常委会第二十四次会议第二次全体会议上,教育部部长袁贵仁作了关于实施《教育规划纲要》工作情况的报告,报告表示:“目前,我国已建立起从学前教育到研究生教育较为完整的家庭经济困难学生资助政策体系,基本做到了没有一个学生因为经济困难而失学。”

客观来说,在中央财政加大转移支付力度的情况下,我国的帮困助学体系逐渐完善。凡是进入校园的学生,只要家庭经济贫困,都能获得政府、学校一定程度的资助。但是,学生失学的情况是复杂的。在我国,还有不少适龄儿童无园可上,以及由于教育管理不到位、教育质量不高,义务教育的辍学现象还很严重。这些都是事实上的失学问题,需要引起高度重视。

2012年11月,21世纪教育研究院发布了《农村教育布局调整十年评价报告》,其中一些有关数据引起社会关注,教育部有关负责人就此回答了记者的提问。对于我国小学辍学率有没有大幅度反弹,是否“回到十年前的水平”的质疑,该负责人表示,自进入新世纪以来,虽然小学辍学率随年份会出现一定的波动,但是都没有高于1%的国家控制线,说明我国小学控辍保学的措施是成功的。特别是近年来小学五年巩固率一直比较稳定,因此并不存在小学辍学率回到十年前的问题。但由于我国学生基数较大,辍学问题仍需得到长期关注。

教育部的回应是及时的,也表明了对农村义务教育的重视。但针对小学辍学率的几个说法,仍旧难以消除公众的疑虑。

教育部有关负责人称:“2005年前,教育部依据1991年颁布的《中国教育监测与评价统计指标体系(试行)》以统计公报形式对外发布小学辍学率。2006年以后,随着义务教育普及程度的提高,小学辍学率一直稳定控制在1%以内,尤其是义务教育经费保障机制的建立,全国义务教育工作重点从普及转向巩固提高,因此教育部不再公布小学年度辍学率。但国家对此问题依然十分重视。”即便小学辍学率在全国范围内控制在1%以内,从绝对数来看也不小;另外,全国各地的义务教育发展程度不同,在全国平均水平1%的情况下,中西部地区的辍学率完全有可能高达5%、6%,甚至更高。2012年,贵州出现的流浪儿童死亡事件让大家关注当地的辍学率,按照当地政府的规定,小学辍学率要控制在2%,这表明,在当地小学辍学的问题仍是一大难题。因此,以全国小学辍学率“稳定控制在1%以内”为由,不再公布小学年度辍学率,在道理上说不过去。

对于辍学率统计,教育部解释道:“近年来,由于我国义务教育学生在城镇化建设加快的背景下流动性不断增强,流动规模也逐年增大,因此学生个体的流动情况难以及时掌握。2006年以前使用的辍学率计算方法没有考虑到学生大规模流动因素,因此国家层面上的统计已经不再使用这种计算方法,正转向通过建立电子学籍系统等方式加强对学生就学情况的监控。某些机构和学者虽然就我国小学阶段辍学率问题进行了研究,但是由于他们不掌握义务教育整体情况,依然套用原有辍学率计算方法,因此不能客观真实反映各地学生的流失情况,得出的全国辍学率数据也不准确。”按照上述解释,教育部就更有必要统计真实辍学率了。“学生个体的流动情况难以及时掌握”完全可以成为一些地方政府虚报辍学率的借口(以学生流出、正常转学掩盖辍学),国家应该高度重视这种情况;教育部认为某些机构和学者“不掌握义务教育整体情况,依然套用原有辍学率计算方法,因此不能客观真实反映各地学生的流失情况”,那么,作为国家机构,可以掌握义务教育整体情况,为什么不主动统计、发布整体辍学情况呢?此外,通过建立电子学籍系统等方式加强对学生就学情况的监控是一个好办法,但从现实来看,这一电子学籍系统引起了多少地方政府的重视?真正在对学生求学情况的监控中发挥作用了吗?

教育部负责人还提到,农村辍学情况好转,还得益于“家长对子女教育越来越重视,送孩子上学成了自觉行动”。这种表述也许适合于大多数家长,但作为政府部门,应该意识到,仍然会有家长不履行监护人的责任,这就需要政府部门严格执行《义务教育法》,督促家长履行送孩子上学的责任。另外,由于农村撤点并校,上学路途变远,上学成本增加,即使家长的观念已经转变,但完全有可能在上学负担面前打“退堂鼓”。再者,目前在一些地方出现了新的读书无用论,有的家长觉得送孩子读书没有价值,对于这一新动向,政府部门也必须通过深入调查加以掌握,而不是凭感觉认为这已经不是什么问题。

鉴于以上原因,教育部应该重新审视此前不公布小学辍学率的做法,考虑在全国范围内启动义务教育辍学情况的大调查,重新公布小学年度辍学率,以此检查农村义务教育真实的普及情况,检讨撤点并校政策带来的负面效应,反思流动儿童就学政策存在的不足等。这才是高度重视农村义务教育发展以及每个受教育者的权益。无园可上,学前教育短板

除了义务教育阶段辍学外,幼儿园入园难也是一大问题,这令不少幼儿无法接受学前教育。统计数据显示,截至2009年,我国学前教育三年普及率只有50.9%,一年普及率74%。按照《教育规划纲要》,到2020年,我国学前教育一年普及率才能达到95%。这意味着,目前还有相当数量的适龄儿童没有机会接受学前教育,这一数据在农村地区约为65%。虽然目前学前教育没有被纳入义务教育,不能就此说这些孩子失学,但如果从接受完整的基础教育角度来说,不能入园也是某种程度的失学。另外,在大城市,由于学前教育资源短缺(包括当地教育部门关闭一些打工子弟幼儿园),进城务工人员子女无园可上,这应该归为被迫失学一类。因此,扩大学前教育资源、解决幼儿入园难,政府部门责无旁贷。

由于学前教育资源不足,目前我国不少地区仍存在大量不合格的幼儿园。而对于不合格的幼儿园,地方政府部门采取的治理办法往往是关停了之。比如,武汉查封了13家无证幼儿园,这一举动导致原本在这些幼儿园上学的3000多名农民工子女无学可上,或者被强行转到其他幼儿园;北京大兴亦庄镇、丰台长辛店等地多家未经注册的幼儿园被取缔,结果造成上千名儿童面临短时间内没有幼儿园可上的困境。

对于取缔不合格的幼儿园,教育部门的理由是充分的,诸如存在严重的安全隐患、办学条件太过简陋、无法保障幼儿的安全和求学权益。可问题是,如果只是简单取缔,却不解决这些幼儿的入园问题,或者安置的幼儿园收费高、离幼儿家远,造成事实上孩子无园可上,那么,这是侵犯幼儿的权益,还是保护幼儿的权益呢?

存在不合格、不达标的幼儿园,确实是我国学前教育的问题。而不合格、不达标的幼儿园之所以存在,有历史和现实的原因:政府投入太少,学前教育资源匮乏,公办园比例低,合格、达标的民办园收费高。进城务工的农民工子女要上幼儿园,只能选择收费相对低廉、办学条件简陋的幼儿园,也称“山寨幼儿园”。

治理这些幼儿园,不能无视其成因。政府部门应做好两方面工作:其一,加大对这些不合格、不达标幼儿园的投入力度,帮助其改善办学条件,“变为”合格幼儿园;其二,对于基础太差、难以通过改善条件达标的幼儿园,在征求教师、家长意见,制定家长可以接受的安置方案之后,实行关停。如果这两方面工作不能做好,那么,在学前教育资源匮乏的现实环境中,不合格幼儿园在关停之后,也必然会“死灰复燃”。据媒体报道,在北京对“黑幼儿园”的取缔过去三四个月后,一些“黑幼儿园”又开始重新出现。

教育部有关负责人曾针对不合格幼儿园问题表示,要加强规范管理、分类治理无证办园,要求各地结合当地的实际情况,在努力扩大资源的同时,对现有的无证幼儿园进行清理整顿,对于那些经过整改达到相应标准的幼儿园就颁发办园许可证。但对于经过整改以后仍然不能保障幼儿的安全、健康的幼儿园,要坚决予以取缔。但遗憾的是,教育部并没有明确怎样帮助不合格幼儿园,也没有对取缔不合格幼儿园之前如何保障幼儿的求学权益作出具体要求。

这造成的一个结果是,一些地方只管取缔,却不管帮助不合格幼儿园改善条件,也不管在这些幼儿园求学的孩子的去向,这是违背不合格幼儿园治理整顿的基本精神的。这种粗暴的治理方式,只能制造政府短期治理不合格幼儿园的政绩,却由于漠视农民工子女的求学权益,难以起到长期的治理效果。为此,国家教育部门应就不合格幼儿园的整顿出台具体的细则,要明确地方政府对不合格幼儿园的投入改善办学条件责任,规范关停、取缔不合格幼儿园的程序,同时建立对地方政府不作为与乱作为的问责机制。打工子弟,同命不同学

2011年8月16日,北京市教委召开新闻通气会称,海淀、朝阳和大兴将有24所打工子弟学校面临拆迁,目前三区已经制定和采取了学生分流方案。就打工子弟学校关停后学生安置问题,北京市教委明确表示“保证不让一个就读的学生失学”。

这又一次将舆论的焦点吸引到打工子弟的城市求学问题上来。在2009—2010年制定和颁布《教育规划纲要》期间,曾经有一个说法是:进城务工人员随迁子女在城市接受义务教育问题已经基本解决,应重点关注进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。然而现在看来,打工子弟的城市求学问题并未得到根本解决,要完成《教育规划纲要》所规定的“确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”的任务,还任重而道远。

打工子弟在城市求学,得上条件简陋的打工子弟学校,这是我国教育的特有现象。出现这种现象,主要原因是政府教育投入不足,公办教育资源无法满足这些孩子的求学需求,而这些家庭也很难送孩子上收费较高的民办学校,于是,专门为打工子弟“定制”的打工子弟学校就出现了。其中,有不少学校并不具备办学资质,师资力量、卫生条件、校舍安全都存在问题,游走在教育的灰色地带。但是,由于这些学校解决了打工子弟的求学问题,因此,在很长一段时间中,政府部门对其“违规办学”睁只眼闭只眼,打工子弟学校就这样纠结地存在着,成为城市义务教育的重要力量。

在依法办学的教育环境以及教育公平的语境中,不具办学资质的打工子弟学校其实是不应该再存在的。打工子弟要获得平等的教育机会,应该进当地的公办学校以及具有合格办学资质的民办学校,同时享有和城市孩子一样的教育补贴。这本该是城市治理打工子弟学校的基本逻辑:一方面,通过政府扶持、加大投入,对部分具有一定基础的打工子弟学校进行改造,以使其获得办学资质,并纳入民办学校统一管理;另一方面,对于一些条件过于简陋、无法改造的打工子弟学校,实行关停,而在关停之前,政府部门须做好对所有打工子弟的安置工作,同时做好对打工子弟学校举办者的补偿工作。

从目前情况来看,在全国范围内,对于打工子弟学校有着三种治理现状:

一是在保障所有打工子弟义务教育求学的前提下,关停办学质量差、不合格的打工子弟学校,这被认为是最好的解决办法。上海采取的就是这种办法,对于少数不符合办学要求的打工子弟学校实行取缔,将学生分流到公办学校,而其他打工子弟学校则由政府接管,政府对于创办者进行一定的补偿,给予所有登记入学的孩子每年2500元左右的生均经费补贴,并且在师资方面给予补助。据统计,2010年秋季开学时,共有47.05万名打工子弟在沪接受义务教育。打工子弟享受免费义务教育的比例,则从2007年底的57.1%上升至100%。

二是关停不合格的打工子弟学校,但未妥善考虑学生的安置问题、教师的再就业问题、学校举办者的补偿问题,“一关了之”。从依法治教角度分析,政府是有权取缔不具办学资质的学校的。但是,如果取缔了这些学校,却无法为这些学校的学生提供学习机会,则是政府部门的严重失职。同时,不考虑历史原因,不对这些为义务教育作出贡献的学校的举办者进行补偿,也不为教师的再就业创造条件,显得十分冷漠和无情。北京的做法就属于这种情况。虽然在新闻通气会上,有关负责人表示“保证不让一个就读的学生失学”,可是,很显然,把学校关停之后再来想安置方案是严重的程序错误。而这种做法传递的信息是:政府部门并没有把打工子弟的求学问题放在首要位置。当然,政府部门可以解释说,他们有信心、有条件在关停这些学校之后解决所有孩子的求学问题,所以可以先关停。但这也可以理解为:把学校关停之后,先让家长自己想出路,如果家长忍气吞声接受现实,政府部门就“赚”了;另外,即使家长不满,提出意见,在学校关停之后,家长为孩子入学考虑,提的要求也不会太高。政府部门有安置的主动权,家长只能被动接受安置方案,而且还可能对这样的安置“感恩戴德”。

三是对打工子弟学校不过问。这在民间看来,似乎是比简单、粗暴的关停更“人性化”的做法——既然政府部门不能安置这些学生,或者在安置时给学生设定门槛,变相收取借读费(捐资助学费),增加打工家庭的负担,何不让打工子弟学校生存,给孩子们一个读书的地方?然而,从本质上讲,这还是政府的不作为。不具办学资质的打工子弟学校的存在,表明政府没有履行保障义务教育的基本责任。社会舆论应该监督政府部门增加教育投入,让每个打工子弟平等地接受义务教育。

需要注意的是,在北京,打工子弟入学还有“五证”要求,具体指的是:家长或监护人需提供本人在京暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿等证明、证件。这样的要求无疑提高了城市入学门槛,把一些无法持有“五证”的打工子弟拒绝在城市学校之外。

而吊诡的是,地方政府对打工子弟接受义务教育设立相应的条件却并不违背相关的规定。根据《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》要求,“对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女,要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读,免除学杂费,不收借读费”。这也就意味着,地方政府自行设立接收条件,是被允许的。

在这种情况下,地方政府对解决打工子弟义务教育的认识就决定了“门槛”的高低。其中有一种认识,即担心门槛太低会导致城市成为“教育洼地”,对具体条件的设置影响很大。北京市教委负责人就曾在接受《新京报》记者专访时指出,不能“无度”地关心打工子弟教育,对于在京打工子弟的教育“100%解决是不太可能的”;“北京承载力到底多大,能接纳多少外来人员及子女?这个没有‘度’的话,就会形成‘洼地’效应”;对这些打工子弟而言,“教育办得越好,越是免费,来的人员就越多”。

担心把打工子弟的教育问题解决好了,会把大城市变为“教育洼地”,导致人口大量涌入,其实不只是北京市教育部门的顾虑。我在多个场合都听到过类似的观点:大城市并非无力解决眼下的打工子弟的义务教育问题,但如果顺利解决,必然会引来更多的人,到时城市的教育资源将不堪重负,户籍人口和非户籍人口的矛盾、冲突加剧,同时会带来很多其他的社会问题。根据北京市公布的教育事业发展概况,2010年初级中学276所,比2007年减少85所;小学1104所,比2007年减少131所。一个不得不问的问题是,为何城市宁可撤并合格学校,却不愿意让这些学校接收打工子弟?

根据上海的年度教育报告,2010年秋季开学时,共有47.05万名打工子弟在沪接受义务教育,这比2009年增加近5万,增长幅度为12%。不少人感慨城市开放义务教育增加了人口流入,其实,如果对比分析近年来上海及全国的流动儿童增长情况,就会发现,这一增幅仅仅是貌似很高。早在2001—2003年间,上海学龄流动儿童的增长幅度就达到6%。而在北京,从2000年到2006年,流动儿童数量从19.4万人增加到50.4万人,增长160%。也就是说,上海外来人口的增加,与实行较低门槛的义务教育求学政策并无明显关系。

客观而言,城市的“教育洼地”说是有些部门不愿意履行责任而想出的一种“托辞”。人口流动是一种正常的经济现象和社会现象,教育的发展应该服务于这种经济现象和社会现象,保障每个公民平等的受教育权利,而不是成为这种正常现象的阻力。

而值得注意的是,这种并不能站住脚的“说辞”却在各地户籍人口中拥有很高的支持度,即使那些对打工子弟义务教育问题解决得不错的地区,也不愿意多加“宣传”,并不时调整“门槛”,其中还有一个重要的原因是:我国当前的义务教育经费保障机制不合理。

在我看来,要全面降低或取消流动儿童的求学门槛,仅靠地方政府的作为是不够的。根据目前的“以输入地政府管理为主,以全日制公办中小学为主”的流动儿童接受义务教育政策,流入地地方政府的积极性难以长期维持,因为多接收一名流动儿童,就意味着多增加义务教育投入。与此同时,流出地政府也“乐见”适龄儿童离开本地到大城市求学,因为少一名学生也就少一份投入,可以“减轻”自身的教育投入责任。这极不利于我国教育的均衡发展。在这种情况下,我们看到,不少地区的流动儿童求学政策一直在调整,这背后无疑与流入地政府的积极性有关。另外,国家为了让流入地政府有积极性,采取的办法是表彰和鼓励,但实事求是地说,这不是长效机制。包括允许地方政府设立接收条件,也可视为国家对地方政府“难处”的理解。

要让流动儿童不受限制地接受义务教育,首先,应加大中央和省级财政对义务教育的统筹力度,在有些发达国家,中央财政对义务教育经费的保障力度达到70%左右。客观来说,上海的流动儿童求学问题解决得比较好,与近年来上海加大市级财政的统筹有关。而有些地方的义务教育经费仍主要靠县乡财政维持,如果县乡财政薄弱,就对解决流动儿童问题心有余而力不足。其次,在加大中央和省级统筹之后,可以进一步建立学费随学籍走的制度以及教育券制度,即流动儿童的学费可从流出地转入流入地,或者他们可以拿着国家、省市的教育券求学,这就既维护了流入地政府的积极性,也体现了流出地政府的责任。如此,流动儿童的求学门槛就将不再存在。

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