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作者:李培林

出版社:社会科学文献出版社

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全面深化改革二十论

全面深化改革二十论试读:

努力推进国家治理体系和治理能力现代化(代前言)

[1]王伟光

完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上,习近平总书记以广阔的世界历史眼光,纵观近代以来我国社会变革的历史过程,对全面深化改革的总目标作了精辟论述。深刻领会和贯彻落实习近平总书记重要论述精神,努力推进国家治理体系和治理能力现代化,是当前党和国家面临的一项重要任务,也是哲学社会科学界必须深入研究的一个重大课题。

一 充分认识推进国家治理体系和治理能力现代化的重要性和紧迫性

明确提出完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,集中反映了我们党对领导中国人民建设中国特色社会主义所面临的形势和任务作出的新判断,是对我们党治国理政思想的重大创新,是对中国特色社会主义理论宝库的重要贡献,是对马克思主义国家学说的丰富和发展,标志着我们党对人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律的认识达到了一个新的高度。这是我们党总结近代以来特别是20世纪80年代末90年代初以来国际国内在国家治理问题上的经验教训得到的深刻启示,也是我们党领导中国人民历经革命、建设、改革进程得出的必然结论。

100多年来,中华民族在寻找适合中国国情的国家治理体系方面走过了艰难曲折的历史过程。辛亥革命后,各种社会力量在建立什么样的国家治理体系问题上进行了激烈的斗争和较量。一些人企图复辟帝制,一些人尝试建立君主立宪制、议会制、多党制、总统制,但最终都以失败而告终。在中国社会各阶级、各政党迷茫、困惑和彷徨之际,俄国爆发了十月社会主义革命。这场革命不仅开辟了人类历史的新纪元,而且给中国送来了马克思列宁主义,同时也向中国人民展现了一种全新的国家治理理念。选择以马克思列宁主义为指导思想的中国共产党,肩负历史赋予的实现中华民族伟大复兴的重任,深刻分析中国社会状况,深入思考中国前途命运,认为只有社会主义才能解决中国的问题,才是真正实现民族独立和人民解放、国家富强和人民幸福的正确道路。以毛泽东同志为代表的中国共产党人在领导中国革命的进程中,一直在思考未来建立什么样的国家治理体系问题。特别是在新中国成立前夕,这一问题已经现实而紧迫地摆在了中国共产党人面前。新中国成立后,我们党在建设社会主义的实践中继续坚持不懈地探索这一问题并取得重要成果。但是,后来由于对全面建设社会主义的思想准备不足,在对国际国内形势的认识上和指导思想上出现偏差,导致发生十年“文化大革命”这样全局性的、长时间的严重错误,使新中国成立初期开始的这一实践探索没有坚持下去。

实行改革开放后,党和国家进入一个新的历史时期,以邓小平同志为代表的中国共产党人开始以全新的角度思考国家治理体系问题。邓小平同志曾经明确指出,我们进行社会主义现代化建设,是要在经济上赶上发达资本主义国家,在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主,并且造就比这些国家更多更优秀的人才。他一再强调,领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。在1992年“南方谈话”中,邓小平同志曾经预计,再有30年的时间,中国将在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度,在这个制度下的方针、政策也将更加定型化。邓小平同志之所以反复强调制度问题,反复强调要使我们的制度更加成熟、更加定型,不仅是要解决好制约党和国家事业发展的体制机制弊端问题,而且更重要的是要解决好事关党和国家长治久安的制度现代化问题。

国家治理体系的完善程度及治理能力的强弱,是一个国家综合国力和竞争力的重要标志。从世界上看,不同国家的治理体系各不相同,治理能力也存在差异。但是,对任何一个国家来说,如果没有比较完善的国家治理体系和比较强大的国家治理能力,就不可能有效地解决各种社会矛盾和问题,就不可能形成国家建设和发展所必需的向心力、凝聚力,就会导致社会动荡、政权更迭等严重政治后果。在这方面,一些国家和政党给我们留下了非常惨痛的经验教训。

今天,我们党已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党;已经从在受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为在对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。我们党所面临的一项重大历史任务,就是坚持和完善中国特色社会主义制度,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。在继承邓小平同志战略思想及对新的历史方位和历史任务作出正确判断的基础上,党的十八大从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面提出了全面深化改革开放的制度目标,并强调全面建成小康社会,必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。党的十八届三中全会进而把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标。正如习近平总书记指出的,这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求,也是实现社会主义现代化的应有之义。

二 准确把握国家治理体系和治理能力现代化的科学内涵

以习近平同志为总书记的党中央继承和发展我们党关于社会主义现代化建设的理论,明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化,实现从工业、农业、国防和科学技术现代化向全面现代化目标的历史跨越。需要指出的是,这不是简单的概念或范畴的变化,不是在工业、农业、国防和科技现代化之后附加的第五“化”,而是蕴含着全新内容的政治理念。它不仅反映了我们党对国家现代化认识的深化和系统化,而且体现了我们党对改革认识的深化和系统化。

习近平总书记明确指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这一重要论述,对国家治理体系和治理能力的内涵作出了科学的界定。正确理解和准确把握两个概念的科学内涵,是在实践中推进治理体系和治理能力现代化的思想认识基础。

国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体,有了好的国家治理体系才能真正提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。作为治理体系核心内容的制度,其作用具有根本性、全局性、长远性,但是没有有效的治理能力,再好的制度和制度体系也难以发挥作用。经过36年的改革开放,我们已经走出了一条不同于其他国家特别是西方发达资本主义国家的成功发展道路,取得了举世瞩目的经济社会发展成就,而且形成了一套不同于西方国家的成功制度体系。事实雄辩地证明,治理一个国家,推动一个国家实现现代化,并不是只有一种模式、一条道路,各国完全可以走出适合自己国情的道路来。中国特色社会主义的成功实践,为人类社会开辟了一种新的发展前景,也向其他国家和民族提供了一种新的制度模式和道路选择,同时也宣告了“历史终结论”“中国崩溃论”等的破产。

从总体上讲,我们的国家治理体系和治理能力是好的,是有独特优势的,是适合我国国情和发展要求的,得到国际上越来越多人的肯定和赞扬。但是,我们也必须清醒认识到,与我国经济社会发展的要求相比,与人民群众的期待相比,与当今世界日趋激烈的国际竞争相比,与实现国家长治久安的历史任务相比,我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足,还有许多亟待改进的地方;我们的制度还没有达到当年邓小平同志提出的更加成熟、更加定型的要求,有些方面甚至已经成为影响和制约发展稳定的重要因素;我们已经有了比较完善的制度体系,但制度的效能和作用还没有得到充分发挥。因此,必须适应时代的变化和国家现代化的总进程,从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化,保持国家治理体系的有效运转,在着力提高国家治理能力上下功夫。既要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又要不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,提高国家机构履职能力,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务的能力;把各方面的制度优势转化为国家治理的实际效能,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的水平。

三 始终坚持推进国家治理体系和治理能力现代化的正确方向

习近平总书记指出,推进国家治理体系和治理能力现代化,必须完整理解和准确把握全面深化改革的总目标。这个总目标是由两句话组成的一个整体,即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句话是根本前提、根本性质和根本方向,就是国家治理体系和治理能力现代化必须在中国特色社会主义制度的框架内进行,必须坚持走中国特色社会主义道路,而不是其他什么道路,既不能走封闭僵化的老路,也不能走改旗易帜的邪路。后一句话讲的是实现形式和基本途径,就是说完善和发展中国特色社会主义制度,必须不断完善国家治理体系和提升国家治理能力;或者说,推进国家治理体系和治理能力现代化的根本目的是完善和发展中国特色社会主义。这两句话必须一起讲,如果只讲推进国家治理体系和治理能力现代化,不讲完善和发展中国特色社会主义制度,就是不完整、不全面的,就会迷失推进国家治理体系和治理能力现代化的正确方向。

推进国家治理体系和治理能力现代化,必须切实解决好制度模式的选择问题。一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。世界上没有放之四海而皆准的发展模式,也没有一成不变的发展道路。一种制度模式在一个国家是适用的,在其他国家则不一定适用。历史和现实一再昭示我们,世界上没有哪个国家或民族是可以完全依赖外部力量、跟在他人后面亦步亦趋实现发展、强大和振兴的。不顾国情照抄照搬别人的制度模式和发展道路,从来都不会成功,不仅不能真正解决实际问题,还会造成经济停滞、政权更迭、社会动荡、主权丧失等严重后果。在这方面,同样有深刻的经验教训值得我们汲取。

中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族,在漫长历史进程中,不断学习他人的好东西,把他人的好东西转化成我们自己的东西,从而形成我们的民族特色。这也就是中华民族绵延五千年而始终充满生机和活力的秘密所在。我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我们的国家治理体系无疑需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们自己要有主张,要有定力。我们需要借鉴包括政治文明在内的人类文明的一切有益成果,但绝不照搬西方的制度模式和别国的发展道路,当然也绝不把自己的制度模式和发展道路强加给他人。中国的事情必须由中国人民自己作主张、自己来处理,否则就必然遭遇失败,成为他人的附庸。

在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上,习近平总书记曾经指出:“站立在960万平方公里的广袤土地上,吸吮着中华民族漫长奋斗积累的文化养分,拥有13亿中国人民聚合的磅礴之力,我们走自己的路,具有无比广阔的舞台,具有无比深厚的历史底蕴,具有无比强大的前进定力。”这充分显示出当代中国共产党人对中国特色社会主义制度的坚定自信。没有坚定的制度自信,就不可能有全面深化改革的勇气,当然,离开不断改革和完善,制度自信不可能彻底,也不可能久远。全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化,是为了更好地完善和发展中国特色社会主义制度,而不是削弱、改变或放弃这个制度。坚定制度自信不是要故步自封,而是要不断革除体制机制弊端,让我们的制度更加成熟而持久。不讲或淡化完善和发展中国特色社会主义制度,只讲推进国家治理体系和治理能力现代化,是对全面深化改革总目标的误读和曲解。坚持中国共产党的领导,完善和发展中国特色社会主义制度,是我们治国理政的根本,不容有任何含糊和动摇。必须始终坚持推进国家治理体系和治理能力现代化的正确方向,在思想上进一步明确,我们的国家治理体系和治理能力现代化也要吸纳人类文明的一切优秀成果,但不是接受西方发达资本主义国家的政治理念和话语体系,不是实行西方的多党轮流执政、三权鼎立、两院制,不是实行经济私有化、政治自由化、军队国家化等等。一句话,推进国家治理体系和治理能力现代化,绝不是西方化和资本主义化。

四 不断巩固推进国家治理体系和治理能力现代化的价值体系基础

习近平总书记从把握正确方向、汇聚强大力量的战略高度明确指出,推进国家治理体系和治理能力现代化,要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。这一重要论述,深刻阐明了社会主义核心价值体系和核心价值观对于推进国家治理体系和治理能力现代化的极端重要性。

一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承、文化传统密切相关的,任何政治制度、经济制度、社会制度和对外政策,都无不蕴含着特定国家和民族的核心价值观。马克思主义认为,世界上的任何事物都是普遍性和特殊性的统一,普遍性寓于特殊性之中,特殊性包含着普遍性,不存在只有普遍性而没有特殊性或者只有特殊性而没有普遍性的东西。所有价值观念都是历史的、具体的,都是由社会经济关系决定的,不存在永恒的、不变的、抽象的价值观念。自由、民主、人权、公平、正义等价值观念也都不是抽象的,而是有着具体的社会政治内容,也是随着经济社会条件的变化而变化的。从这个意义上可以说,所谓“普世价值”实际上是一个伪命题,它在现实生活中是不存在的。正如一位美国学者所说的那样,普世主义是西方对付非西方社会的意识形态。西方某些人把他们的那套价值观念标榜为“普世价值”,把他们诠释的自由、民主、人权等说成放之四海而皆准的标尺,极力在世界范围内叫卖和推销,台前幕后策动了一场又一场“颜色革命”,其目的就在于渗透、破坏和颠覆别国政权。国内外一些敌对势力假借“普世价值”之名,抹黑中国共产党,抹黑中国特色社会主义制度,抹黑我国主流意识形态,企图用西方价值观念改造中国,其目的也就在于让中国人民放弃中国共产党的领导,放弃中国特色社会主义制度,使中国再次沦为某些发达资本主义国家的殖民地。

社会主义政治文明批判继承了包括资本主义政治文明在内的一切人类政治文明成果。自由、民主、人权是资产阶级在推翻封建专制制度的革命中所确立的观念,具有巨大的历史进步意义;同时,由于资产阶级民主是建立在私有制基础之上的,它从一开始就是以少数人对多数人的统治为前提,是形式上的民主、“资本”的民主。中国共产党人借用了资产阶级自由、民主、人权等概念,但赋予其完全不同的政治含义。作为社会主义核心价值观的有机组成部分,民主、自由、平等、公正、法治已经鲜明地写在中国共产党人的旗帜上。社会主义核心价值体系不仅决定着中国特色社会主义的发展方向,而且也是顺利推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。对于一个国家和民族来说,如果不坚持自己的价值体系和价值观,如果没有自己的精神独立性,那么,其政治、思想、文化、制度等方面也就失去了自主性和独立性的根基。我们要理直气壮地继承和弘扬中华民族传统美德,坚守在中国大地上形成和发展起来的价值体系,努力抢占价值体系的制高点,实现中华传统美德的创造性转化和创新性发展,使中华民族最基本的文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调。要把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来,把继承优秀传统文化又弘扬时代精神、立足中国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去,向世界展示中华文化的独特魅力。要认真学习借鉴世界各国人民创造的优秀文明成果,不断增强国家文化软实力,使我们的文化成为抵御西方价值观念渗透的强大思想武器。

推进国家治理体系和治理能力现代化,是一项极为宏大的系统工程,在一定意义上可以说是一场国家治理领域的革命。它涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域,需要全党全社会共同努力。哲学社会科学界要认真学习、深刻领会党的十八届三中全会决定和习近平总书记重要论述精神,发挥自身优势,围绕相关重大理论和现实问题,组织精干力量开展深入研究,努力推出高水平的研究成果,及时提供有价值的决策建议,为全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出应有的贡献。[1] 王伟光,中国社会科学院院长、党组书记。第一篇经济体制改革使市场在资源配置中发挥决定性作用及更好发挥政府作用[1]常欣 朱恒鹏 张磊 张琦

政府与市场关系的问题,是经济学研究中长久不变的主题。纵观整个经济思想史,在两者关系的问题上,从早期的自由市场经济到20世纪30年代伴随“大萧条”而生的国家干预主义,再到70~80年代社会思潮大变革背景下主张恢复自由市场经济和强有力个人主义刺激的新自由主义,又到近年来(特别是新一轮全球金融危机后)出现的再度强调政府干预必要性的新国家干预主义,经济思潮呈现出一种交替更迭的特征。

政府与市场关系的问题,也是中国经济体制改革的核心问题。随着中国改革开放的发展,对两者关系的认识不断深化。党的十四大明[2]确提出,经济体制改革的目标“是建立社会主义市场经济体制”,“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”[3],这是在两者关系认识上的重大突破。此后,中国一直在探索市场作用的准确定位。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配[4]置中的基础性作用”,党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在[5]资源配置中的基础性作用”,党的十八大提出“更大程度更广范围[6]发挥市场在资源配置中的基础性作用”,这些论断都集中强调改革的取向是增强市场的作用。在此基础上,党的十八届三中全会进一步提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改[7]革”。从“基础性作用”到“决定性作用”,不仅是强度、力度、深度等量的变化,更是某种质的提升,是在政府与市场关系认识上的又一重大进展。

在我们看来,在当前形势下处理好政府与市场的关系,更好地发挥政府的作用,并使市场在资源配置中起决定性作用,核心是要合理地界定政府与市场之间的边界,而其中的关键又在于厘清政府行为的边界。基于这样一种判断,本研究将围绕政府行为重塑与政府职能再配置这一主题展开分析。一 矫正地方政府的准市场主体化行为,弱化其直接参与微观经济活动的动机

近年来,伴随着发展理念的更新,各级政府加强了以实现基本公共服务均等化为目标的公共财政体系建设,政府的公共服务职能得到一定程度的强化。与此同时,在经济发展中心主义理念的支配下,政府的职能边界仍然存在外扩倾向,突出表现在将精力相对较多地投入生产经营领域,承担了大量的经济建设职能。

一是政府直接从事招商引资工作。在各级政府的工作部署中,招商引资通常被视为各项工作的重中之重,甚至被作为第一要事列为党政部门的中心任务,政府将很大精力投入其中,“抢”商“抢”资。而且,在通常情况下,党政部门主要领导作为第一责任人亲自从事招商工作。

二是政府直接经营城市,或者更确切地说,直接运营土地。地方政府往往凭借自身的“双重垄断”地位,也就是面对现有土地使用者(无论是农民还是城市居民)进行土地使用权强制征用的买方垄断和作为土地唯一供给者的卖方垄断,热衷于城市建设和房地产开发,近年来在中国已经成为比较普遍的现象。最近几年,地方政府运作土地的又一着力点是充分利用城乡建设用地增减挂钩的政策,积极推进土地整理特别是宅基地整理,实施农民集中居住点建设,借此实现建设用地指标置换。在这样一场“新圈地运动”中,由于行政权力介入过多,直接导致公权力对私权利的侵犯,行政权对财产权的侵蚀,出现农民“被上楼”“被城市化”以及土地“被流转”的趋向。

在我们看来,地方政府过度渗入微观领域、直接参与经济运作,特别是在招商引资、土地经营方面所具有的强烈冲动,都表现出鲜明的公司化行为特征。美国斯坦福大学政治系教授戴慕珍(Jean Oi)[8]曾使用“地方政府公司主义”(local state corporatism)这一概念相对直接地剖析了中国地方政府的企业化行为:一方面,在发展经济的过程中,地方政府具有公司的许多特征,官员们如董事会成员那样行动;另一方面,在发展经济的过程中,地方政府与企业密切合作。戴慕珍教授当初提出这一概念,主要是指20世纪80年代,社区政府(乡镇政府)与乡镇企业尤其是具有集体产权性质的乡镇企业之间存在较为密切的依存关系。特别是在乡镇企业建立的过程中,社区政府出面组织资金、土地、劳动力等初始的要素投入,并指派“能人”来担任企业负责人。目前来看,这种“地方政府公司主义”或者说“地方发展型政府”的特征仍然广泛存在。

客观地说,在经济发展水平尚低、工业化进程尚处在起步加速阶段、市场尚不完善的情况下,地方政府在发展经济的过程中的积极介入有一定的合理性。特别是应当看到,地方政府在引资竞争中所表现出的种种“亲企业行为”对于改善企业运营环境很有裨益,尤其是对于民营企业而言。

但是,在政府介入的过程中,有一条基本的原则必须明确,就是不能混淆相关行为方的权利边界和风险承担区间,造成过大的行政渗透和扭曲,从而影响市场的有效运行。有一种观点认为,在经济尚不发达的阶段,没有经济的增长、社会财富的增加、政府财力的累积,没有所有这些条件作为支撑的基础,就无法有效提供公共服务和提高居民福利。因此,政府应对本地经济总量和财政收入的增加给予高度关注。但是我们认为,这种关注并不必然意味着政府可以过度干预经济、主导经济,直接进行招商引资、直接介入生产经营等微观事务。事实上,企业和居民个人才是创造财富的主体,政府所有行为的基点应该是最大限度地调动微观主体内生自主的力量,为其提供必要的服务,改善其运营环境(当然,这里的创造环境不是简单地提供优惠政策,而是应该营造高效宽松的行政环境、诚信法治的市场环境、稳定和谐的社会环境),在此基础上获得必要的财力,以保障基本公共服务的提供。

需要指出的是,在政府主导型经济发展模式所引发的政府行为微观化、企业化、趋利化的背景下,尤其应该防止“坏的市场经济”的出现,也就是政府强势介入过程中所产生的权力与资本合谋、权力与利益交换的权力市场化倾向。应该看到,这可能引发利益集团的内生形成。这种内生性利益集团不同于市场化过程中由公平竞争产生的一般性利益集团,它们往往会受到更强烈的激励去维持现状,抵制某些具有帕累托改进性质的改革政策的引入。由于这些特殊的利益集团具有比一般的利益集团更强的行动能力,可以对政治决策过程施加更强的政治影响力,因此更有可能妨碍尚未完成的市场化转轨,使深度介入的政府权力无法随着经济发展阶段和市场成熟度的变化而适时退出,进而使制度安排长期被锁定在低效率均衡状态。对我们来说,世界上一些国家(如一些拉美国家和东南亚国家)因为一个无处不在、极为强势的趋利性政府而带来的危害就是前车之鉴。这些由权贵控制和主导的市场经济国家纷纷落入发展的陷阱,无法顺利实现现代化的教训,值得我们深刻吸取。

进一步来看,中国地方政府超强干预模式的形成,除了受现行政绩考核体制(包括考核内容和考核主体)的深刻影响外,还同中央与地方财政关系的现状密切相关。概言之,在现行的财税体制下,由于地方的自主性财政收入不足,引致地方政府对于财政自给的强烈需求,从而强化了地方的投资冲动和微观介入。

为此,应在坚持分权原则的前提下,合理划分各级政府的财权和事权,改变由此衍生的地方政府融资压力和扭曲的行为模式。1.在事权划分上,继续充分发挥地方政府的作用,同时适当强化中央政府的支出责任(1)重视地方政府在提供公共服务过程中的作用,一是有利于解决信息不对称的问题,二是有利于加强公共参与。

根据分权理论,地区之间的巨大差异必然导致各地使用者对公共服务的异质性偏好,而辖区范围较小的基层政府能利用其信息优势更准确地对当地的需求作出决策,能更有效地提供符合当地偏好和当地具体条件的公共服务,从而能更好地满足使用者,保证基层政府在公共服务提供方面的效率更高。而且,基层政府更能够监督服务质量,也更容易负起责任。

公共选择理论的研究则表明,成员数量较少的“小集体”比成员数量较多的“大集体”具有更高的公共服务效率。将支出责任下沉到地方,有利于在公共预算、决算和财务管理的过程中,把财政决策纳入普遍的公共选择过程,确保利益相关者能在某种程度上参与决策,使政府更好地把握辖区内居民的公共品需求偏好,尽可能使决策兼顾各个方面的利益。通过公众、独立专家及民间组织构成的社会评价监督力量,对财政预算执行情况进行绩效评估,并相应建立起政府问责机制,可以提高对政府预算的民主监督和政府行为的约束力。这种基于辖区内居民自下而上的财政监督制度,更有利于对财政资金的使用进行监督,评估其方向是否合理、效率是否较高,从而确保财政支出能够真正满足民众需求、完成公共预算的预期目标,并且确保以尽可能低的支出成本获得尽可能高的社会收益。(2)重视地方政府的作用,并不意味着中央政府由此可以“甩包袱”。在确定中央和地方的支出责任边界时,总的原则是要考虑公共服务的受益范围。对于受益范围遍及全国、具有显著规模效应和溢出效应的全国性的公共服务,中央政府应负有主要的支出责任。

近年来,随着人口流动规模的不断扩大,一些原先具有地方属性的公共品产生了显著的跨地区甚至全国性的溢出效应,如公共卫生和基本医疗、义务教育、养老保险、失业保险等。以基本养老金为例,从国际上一些国家的做法看,普遍由中央政府统筹资金的筹集和管理,从而使养老金账户具有了可携性。全国性的养老金体系的整合形成,不仅有利于劳动力在全国范围内的自由流动,也使养老金标准在不同区域之间趋向均等。而中国是世界上少有的养老保险由地方管理的国家。在碎片化的管理模式下,养老金账户跨省跨市转移困难,给劳动力市场的流动性以及产业在区域之间的转移带来了负面影响。

在下一个阶段中,为构造中央与地方政府之间合理的职能分工格局,可考虑将养老、流动人口子女义务教育、司法、食品药品监管、跨流域大江大河的治理和跨区域的污染治理等领域的支出责任,适度上划到中央,并借此降低专项转移支付的比重,削弱财政部门自由支配资金的权力,杜绝“跑步(部)进京”的不正常现象。

需要指出的是,充分发挥地方政府在提供公共服务过程中的作用与适当强化中央政府的支出责任在某些情况下可以是并行不悖的。这实际上涉及公共服务筹资与服务的分离问题。以基础教育为例,在世界上一些国家,是由基层政府负责提供服务,而由高层政府负责提供资金。这样,不仅可以在提供服务的过程中让决策者尽可能了解需求,也可以在公共支出过程中贯彻平等标准,实施普遍覆盖,确保区域之间的公平。2.在财权划分上,以设法增加地方自主性财政收入为核心目标,完善地方主体税种,合理划分共享税,改革税权过度集中的体制

国际上关于财政分权研究的结果表明,为了更好地实现问责,政府的大部分支出应来自自身的收入,这样更有利于地方政府对辖区内居民(课税对象)负起责任,为本地区提供合意的公共产品。为此,应在收入层面实施更积极的分权化改革,以此矫正目前支出责任和收入权力非对称性分权和地方财政高度依赖转移支付的格局。(1)合理划分各级政府的税种。在各级政府之间,特别是中央与地方政府之间税种的划分原则上,国际上不少财政学者提出了各自的理论。综合他们的研究成果,比较适宜划归地方、成为地方主体财源的税种主要应具备以下特征:①税源具有明显的区域性、不易流动性;②以居住地为基础,可以有效地按照受益原则征收;③信息要求较细,地方征管效率更高。按照此特征衡量,财产税特别是课征于不动产的物业税,被公认为最适合地方政府掌握的税种,具有成为地方税主体税种的优良潜质。首先,不动产具有难以位移、非流动性的特征,税源比较稳定。其次,不动产税所负担提供的公共品具有明显的受益区域和受益对象范围,可以体现受益征税的原则。最后,不动产差异性显著,征税信息需求量大,地方政府具有管理优势。

从国际上看,在许多国家,财产税都划归地方,成为不少实行分税制国家级次较低的政府(主要是县市一级)财政的主要财源。比如,从美国的情况来看,在联邦、州、地方三级政府构架下,地方政府,包括市、县、镇、学区和专区等都开征了财产税,在地方税收收入中占有绝对比重。财产税作为地方政府的主要资金来源,支撑着地方政府的公共管理活动。对于财产税,地方政府拥有部分立法权和全部执法权,可以相对自主地决定财产税的税基与税率,并进行税款征收、日常管理和监督检查等一系列工作。在其他一些发达国家,地方政府的财产税规模也普遍较大,成为其地方财政收入的重要组成部分,甚至是地方税收体系中的主体税种。

而从中国的税制结构看,目前主要课之于不动产(房地产)的财产税收入也基本上划归地方,在地方税收收入中也占有一定的份额。但是,总的来看,财产税收入规模偏小,离地方税主体税种地位或地方主要财源地位还有一定的距离。政府税收收入多以商品税为主,所依赖的主体税种主要是增值税、营业税,而财产税占地方财政收入总额的比重却非常低。客观而论,不同的经济发展阶段,特别是不同的工业化和城市化水平,会导致不同的税制结构,因此中国的地方政府与发达国家的地方政府不具备可比性。但是,即使考虑到这一发展水平的差异,中国地方层面的财产税规模也系统地低于发达国家。有研究就表明,即使在一些城镇化水平已经达到一定程度的基层政府,财[9]政收入结构也并无本质性变化。

有鉴于此,我们认为,应结合土地、房屋税制改革,通过开征物业税或不动产税来优化地方税结构,将其逐步培育成为地方政府的主要税源和地方税的主体税种,以此提高地方财政的自给率。除了财产税外,从国际上地方税体系的普遍特征看,资源类税种,以及目的和行为类的税种也是地方税的主体形式。为此,应加快资源税的改革,并尽快开征环境税、碳税,作为地方主体收入来源的重要补充。

在发展基层政府支柱财源的同时,也可考虑适当缩小共享税的比重,并对地方财政和中央财政的收入比例作出一些调整,适度提高基层财政的共享税分成标准。尤其是省以下各级政府之间财政收入的划分,也应采取按税种或按比例分享等规范办法,合理界定各级政府的收入来源,科学划分收入级次及共享收入分成比例。(2)合理划分各级政府的税权。为改变目前税权过于集中的局面,应进行更加深入的分权改革,适当扩大地方政府的税收管理权限,使其拥有更大的财政收入自主权。具体而言,对某些全国性影响相对不显著的税种,可在中央制定统一税收条例的前提下,允许地方政府根据各自的实际情况,对税目、税率、税基等税制要素,在一定的限度内作出适当的规定和调整。比如,中央可设定统一的税率浮动范围,允许地方政府在此范围内自行选择。而对某些征税效应具有明显区域性的地方税,则应扩大地方政府在税种方面的选择权,允许地方政府在中央必要约束条件下通过地方人大的立法程序自行开征自己的税种。3.寻求地方政府之间竞争机制的新路径

在谈到财税体制调整和矫正政府行为这一问题时,还有必要对财政分权所引发的地方政府之间的竞争进行深入分析。长期以来,中国地方政府强大的分权激励和地方政府之间的竞争被认为是促进经济增长的重要动力。“中国特色的联邦主义”假说和“晋升锦标赛”模式都对此进行了考察。如果说经济增长是过去阶段唯一发展目的的话,那么,随着发展视野融入更多的“人文关怀”以及由此所呼唤的政府职能转变,我们需要考虑的问题是,如何将地方政府之间的竞争从单纯地促进经济增长更多地导入促进公共服务质量的改善。

按照传统的财政分权理论特别是财政联邦主义理论的一般性观点,政府间财政竞争(当然也包括地方政府的信息优势)应该有助于改善公共品的提供,进而提高居民的福利水平。这是因为,对于理性的居民而言,他们要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本;在这一比较的约束下,地方政府有最有效地提供公共品的动力。

具体到未来的地方实践,我们认为,可考虑借助物业税的推出,通过人口自由流动条件下的迁徙和“用脚投票”(流动性要素的退出威胁)机制来形成地方政府之间的竞争。也就是说,居民通过变换居住地选择公共服务(如教育),可以在很大程度上影响地方的经济容量尤其是影响房地产的价值,进而对基于地方房地产价值的不动产税产生实质性影响。于是,地方政府就具有了努力改善公共服务的激励,专心致力于优化辖区公共服务提供,以使本地区的吸引力逐步提升。当作为未来地方主体税种的物业税价值在很大程度上取决于地方政府所创造的治理环境时,地方财源的培养与当地居民的安居乐业就直接联系了起来,从而将地方政府之间的竞争机制和地方政府的行为引入与其职能定位相符的更加规范合理的方向,并借此把地方上短期行为的土地财政改造成为长期行为的土地财政,即从过分关注经营城市,转向努力提供公共服务。

需要指出的是,我们所主张的财政竞争是吸引人口要素流入所带来的财产税税源之争,可以相应地提升居民的福利水平,是一种良性竞争。而目前各地普遍采取的财政竞争是为吸引资本要素和产业流入的税收减免之争,主要出于招商引资和促进生产的目的,在一些地方已逐渐演变成为某种“竞次”策略,即所谓“打到底线”(race to the bottom)的竞争,有恶性竞争之嫌。因此,这两种财政竞争具有本质的不同。二 强化政府的公共服务职责,选择合理的公共服务供给模式

在政府与市场关系的语境下,如果说市场是实现效率的途径和手段,那么确保公平和正义的实现就是政府的重要职责之一。在这个方面,很重要的是要强化政府在教育、医疗、社会保障等公共服务领域的基本职责,这是促进社会公平和社会正义的重要途径。

一是保障基本的公民权利。确保公民享受教育、健康和最低生活保障的权利,这在西方被统称为“福利权利”或“社会权利”,被视为对基本公民权的拓展,或社会公民权(social citizenship)的一部分。公民享受教育、健康和最低生活保障的权利主要体现在生存价值:每个人的某些生存需要必须运用公共资源来满足,以达到一种社会确定的最低值,不应使任何人跌落到营养、住房、医疗、教育等方面的最低值之下。这种必须满足的“基本需要”,主要是针对经济生活中某些不确定性而表现出来的“风险厌恶”的社会偏好的反应,是从某些道德准则中派生出来的,属于底线公正或底线伦理的范畴。从这个意义上可以说,以生存价值为基础的公民享受教育、健康和最低生活保障的权利,首先属于道德上的权利,而这种权利又常常通过国家法律的形式规定下来,从而上升为法律上的权利。尊重并保护这种权利,也就实现了诺齐克所强调的程序公平。

二是确保机会的公平或均等。也就是说,一个人的成就应该是努力以及才能的结果,而不是由其所拥有的背景(包括某些先天条件和社会关系等因素)决定的。一般来说,教育和健康是重要的机会均等工具,它们直接影响到一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力。而社会保障体系主要通过为人们提供安全网的方式改变或增加人们的机会,通过帮助人们管理风险,扩大了他们的能力。因此,无论是教育和医疗,还是社会保障,都有利于实现机会均等或起点意义上的公平。但要强调的是,只有当所有社会成员无论背景如何,都能够拥有平等地接受教育、获得健康和社会保障的机会时,其对于(成就实现)机会均等的保障机制才会发生作用。也就是说,第一层意义上的机会均等是第二层意义上的机会均等的前提。公共行动应当致力于第一层次的机会均等化,确保全体社会成员接受教育、获得健康和社会保障的机会平等,从而确保他们在未来获得进步和成就的机会均等。

三是避免绝对贫困。在现实世界中,绝对的机会平等往往是难以实现的。即使有真正的机会均等,由于天赋、努力和运气的不同,结果也总是存在一些差别。在这种情况下,对绝对贫困或者结果不平等十分厌恶的罗尔斯主义说明,需要通过公共干预,也就是收入再分配机制,保护社会的极端贫困人口(即在绝对生存需求线以下的群体)。不仅绝对贫困本身要求公共干预,而且绝对贫困还会对机会平等产生影响。因为和高收入群体相比,低收入阶层和弱势群体的平均受教育年限往往更低,享用的健康服务更少,从风险管理获得的保护也是最不完善的。这就意味着,结果不公平导致了机会不公平,并可能导致新的结果不公平,由此落入所谓的“贫困陷阱”或“不公平陷阱”。而要摆脱这种恶性循环,政府就有必要实施收入再分配,确保一定程度上的结果公平。这种公平机制在社会救济方面表现得最为明显。

这里我们想重点指出的是,强化政府在教育、医疗、社会保障等公共服务领域的基本职责,必须注意政府责任的限度问题。我们认为,强调政府在公共服务领域的基本责任,并不意味着主张回归过去那种政府大包大揽的局面,而只是强调政府在提供最基本的公共服务过程中的支付责任。这不仅是因为发展中国家面临政府财力的限制,更重要的是还要避免因过度保障而带来负面激励和道德风险问题。部分高福利国家经济活力不足、经济增长迟缓的教训值得吸取,拉美民粹主义的危害也是前车之鉴。

与政府责任限度相关的另一个重要问题是公共服务供给模式的合理选择。政府有责任确保社会性公共服务得到满意的提供,但并不意味着完全由政府直接生产。在这个方面,无论是理论发展还是已有实践都表明,依托于市场机制的私人部门,以及依托于自愿机制的第三部门(包括社区组织),都是可以充分利用的公共服务供给力量。在我们看来,应探索公共服务供给主体多元化,建立公共部门—营利性民间部门—非营利性第三部门合作伙伴关系。也就是说,不宜过[10]分强调政府的供给责任,而应更多地强调竞争、私人参与等市场化运作机制的作用,政府只需加强相应的监管责任即可。1.供给主体多元化的理论发展

按照传统的公共经济理论,由于公共产品具有非竞争性和非排他性的特点,通过市场方式供给公共产品是不可能的或者是成本高昂的,尤其是很难消除“免费搭车”等外部性问题,难免会陷入“公共地悲剧”。因此,由政府供给公共产品比通过市场方式即通过私人供给具有更高的效率。

从20世纪60年代开始,随着经济自由主义和反国家干预思潮在西方的兴起,现代公共经济学、新公共管理理论等学术思想的发展对传统的公共产品理论提出了挑战。他们怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性,强调现实世界中的“政府失灵”,也就是由公共机构作为垄断性的供给者来提供公共产品可能并不会产生好的结果。更重要的是,他们开始探索通过非政府方式供给公共产品的可行性。(1)关于现代公共经济学的理论贡献。现代公共经济学对于公共产品非政府供给可能性的论证,主要是从克服非排他性和避免“免费搭车”这样两个角度着手的。

比如,戈尔丁(Goldin)强调了公共产品消费方式上的“选择性进入”及非政府供给的可行性。他认为,在公共产品的消费上存在“平等进入”(equal access)和“选择性进入”(selective access)两种方式。“平等进入”指公共产品可由任何人来消费,其消费者群体在从部分社会成员扩大到全体社会成员的过程中,边际成本始终为零。而“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件(例如付费)后,才可以进行消费,这是因为消费者群体在扩大到一定数量时边际成本开始上升。一般而言,可以“平等进入”的公共产品是纯公共产品,而“选择性进入”的公共产品是俱乐部产品。如果存在“选择性进入”的方式,就可以通过私人付费、非政府投资和生产的方式来供给。

再如,德姆塞茨(Demsetz)强调了排他性技术和个人偏好多样化在决定公共产品供给方式中的作用。他认为,在能够排除不付费者的情况下,即如果存在排他性技术并且在经济上可行,私人企业就能够有效地供给公共产品;同时他认为,如果不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好,那么就可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者进行收费。这两个方面都论证了私人供给公共产品的可能性。

又如,布坎南(Buchanan)从规避“免费搭车”行为和避免“公共地悲剧”的视角出发,强调了公共产品集团供给的可行性。他的俱乐部理论认为,出于相同个人偏好而参加到同一俱乐部的成员,对集团供给的俱乐部产品评价大致相同,于是在制度上就存在一种激励,这种激励能够消除各个成员“免费搭车”的动机;同时,在集团俱乐部产品不能满足成员需求的情况下,成员也会离开该集团,从而使集团蕴含特有的激励与约束机制,促使集团高效供给公共产品。这就意味着,集团组织能够成为借助非政府手段供给准公共产品的一支

[11]力量。(2)关于新公共管理理论等的学术贡献。新公共管理理论的本质是对公共产品市场价值的重新发现与利用。该理论相信市场作为资源配置机制的效率,认为提高政府部门的效率,纠正“政府失灵”的最佳方法是在公共领域引入市场机制,并将私人部门的管理手段运用[12]到公共部门,以促进竞争,提高公共产品的供给质量和效率。

除新公共管理理论外,20世纪80年代后出现的多中心治理和新公共服务理论,由于更多地强调政府—市场—社会共治的合作网络型治理架构,强调社会各个单元(公共部门、非政府组织、私人企业和个人)多方参与的机制,从而也为公共服务供给主体的多元化提供了理论支撑。2.供给主体多元化的机理分析

实际上,上述理论发展已经隐含了供给主体多元化的实现机制。这里拟就此进行进一步的展开分析。(1)公共产品的属性变异。应该看到,纯粹的公共性并不是绝对的和一成不变的,而是随着客观条件的变化而发生改变。这种从纯粹公共性向非纯粹性或准公共性的转变建立在两个重要的基础之上。

其一,需求水平的提升和需求弹性的增大。一方面,随着经济的发展和需求的扩张,原来意义上的纯粹公共品开始变得“拥挤”,也就是说具有了竞争性,从而使增加额外使用者的边际供给成本不再为零,这时向消费者收取一定的使用费来排除私人消费就有了必要。另一方面,随着经济发展水平的不断提高,在居民收入的增长超过只为生存这一基本水准的时候,人们对产品的需求开始变得富有弹性,这也使收费和价格制度成为必要。

其二,技术的发展。产品设计方面的技术改进,特别是排除性量化技术的出现,部分地改变了原有的非竞争性和非排他性的特点,使得在一定程度上排除私人消费成为可能,这样就可以通过“受益者负担”的原则向使用者收取受益费用。

伴随上述这种转化,价格形成和收费制度具备了必要性和可能性,从而为私人部门以市场化方式供给产品开辟了广阔的空间。(2)公共产品的多元特征。公共产品是一个外延广阔的范畴,除了纯公共产品,还包括大量存在的介于纯公共产品和纯私人产品之间、不同时具备非排他性和非竞争性的准公共产品或混合物品。根据竞争性和排他性的程度,准公共产品又可以分为两类:一类是消费上具有非竞争性,但是却可以较容易地做到排他,一般被称为俱乐部产品;另一类是在消费上具有竞争性,但是无法有效地排他,一般被称为共同资源。

对于准公共产品,特别是俱乐部产品,由于涉及的消费者数量相对有限,因此彼此之间达成契约的交易成本较小。这容易使消费者根据一致性同意原则订立契约,自主地通过非政府方式来供给。不仅如此,对于俱乐部产品,由于存在“选择性进入”方式,即可以在受益者范围内实现排他性消费,于是可以通过向俱乐部的成员收费来补偿供给公共产品而支出的成本,从而可以有效地将“免费搭车者”排除在外,大幅度地降低非政府供给产品的交易成本,进而为非政府方式介入提供激励。(3)提供与生产的严格区分,这主要是针对纯粹公共产品而言的。应当明确的是,政府在公共产品提供方面负有责任,主要是确保公共产品供给目标的实现,也就是对公共产品提供的最终结果承担终极责任。但是,政府有责任保障公共产品得到满意的提供,并不完全意味着由政府直接生产,甚至不意味着由政府直接投资。事实上,可以在政府部门与非政府部门(私人部门、第三部门等)之间构筑起广泛的合作、协商与伙伴关系,如公私合作伙伴关系(PPP方式)等,通过市场机制或自愿机制,来提高公共服务的供给水平和效率。这样,政府就由直接的生产者或投资者转变为服务的购买者或者服务供给的撬动者。3.供给主体多元化的具体路径分析(1)私人部门的参与。首先是单纯生产层面的参与。从理论上[13]来讲,究竟是公共生产还是私人生产,取决于产品或服务的性质。私人部门有充分的激励降低生产成本,因此,当产品或服务的质量比较容易监督的时候,通过市场来组织生产就比较有效。但是,当产品或服务的质量非常难以监督的时候,如果通过市场来组织生产,私人部门的生产者就可能会牺牲质量而降低成本,这时,由政府来生[14]产这些产品或服务就更加有效。这意味着,除了那些可度量性和可立约性比较低的领域外,原则上应允许私人部门进入所有适宜进入的领域,通过服务合同外包或政府采购合同、服务管理合同、特许经营合同等,充分发挥私人部门在服务供给中的作用,政府同时加强相[15]应的监管责任。这也意味着,即使是在政府投资的领域,也可将某些生产经营环节和服务环节通过经营权拍卖、招投标制度以及承包和委托经营等形式,外包给私人部门。

其次是投资层面的参与。对于私人资本不愿进入的非营利性和公益性领域,可通过政策设计,如在权衡投资风险和道德风险基础之上的政府担保、税收减免或实物支持等,尽可能撬动和吸引私人部门的投资。特别是可通过顺应市场规律和借助市场力量的机制设计,使私[16]人参与满足某种社会目标,这个方面很重要的是引入绩效基础之[17]上的财政补贴以及补贴的公开拍卖和竞标机制。(2)第三部门的参与。从国际经验看,在公民社会比较成熟的国家,包括行业自治组织、具有利他主义特点的社会组织(not-for-profit organizations,NPOs,如福利性中介机构、志愿者组织、慈善组织等)以及社区组织等在内的第三部门,凭借其自发性、自治性、创新性、灵活性和响应性(即对服务需求作出更好的回应)的特征,在公共服务供给方面发挥了独特的作用,促进了公平与效率的良好契合。而且,这些国家的政府对第三部门参与公共服务,大多采取鼓励、扶持的政策,通过合同外包、政府采购、资金扶助、税收优惠等方式,在彼此之间建立起一种合作互动的关系。

需要指出的是,就目前阶段农村基层的公共服务提供而言,应重视农村社区自我供给和管理的模式,或者说消费者自主联合供给的方式。显然,这里的社区组织应是体现公民社会特征的新型自治性社区,而不是政社不分体制下的传统社区。就其实质而言,是建立在信任和互利基础上的社会协调网络,是基于伙伴关系进行合作的自主自治的管理网络。社区供给机制能够发挥作用,有利于集体行动,主要得益于三个方面的因素:其一,社区成员对于关乎自身利益的社区公共事务,具有一致行动的强烈愿望;对于受益范围相对明确的具有俱乐部性质的公共产品,具有参与供给的内在动力。其二,社区成员彼此之间相互熟悉,充分信赖,沟通良好,降低了集体行动中的交易成本;社区供给机制又对个人行为的非一致性构成有力的约束,这些都使农村社区在自我供给具有俱乐部性质的公共产品时具有良好的合作基础。其三,随着居民收入水平的提升,自我分摊的筹资方式成为可能。而且,农民通过提供劳动力、通过集聚建设和维护公共产品中所需的物资设备等,也会节约资金投入。另外,农村社区成员还可以动用各种社会关系,动员非社区成员参与资金筹措,在某些情况下类似于第三部门供给机制的自愿捐助形式。于是,通过利益共同体内部各个成员的平等协商,以及通过某些具备较强组织能力和一定权威声望的发起人,可以有效地进行社区公共服务的自主供给。三 调整政府的微观事务管理方式,由事前审批更多地向事中、事后监管转变

长期以来,政府部门在微观经济管理过程中,习惯于以审批制作为主要管理方式,“重审批、轻监管”的倾向较为普遍。由于政府对微观经济活动直接干预过多,特别是前置审批过多,妨碍了企业的自主经营、消费者的自由选择和自主消费,以及商品和要素的自由流动,扼制了市场经济的活力。同时,由于行政裁量权过大,也增大了政府部门寻租的空间。为此,应改变以行政审批为主要手段的政府管理模式,逐步引入“负面清单”管理方式。凡是市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项,不应再设立审批制度,尤其应减少投资项目审批和生产经营活动审批。要通过约束政府对微观经济活动的不当干预,还权于市场和社会,激发各类主体的创造活力。

为实现有效的微观治理,在减少审批的同时,还应优化政府的微观监管职能。规范意义上的微观监管(规制)是政府依据法律权限对微观经济主体的行为进行直接控制和干预,以弥补“市场失灵”,实现社会福利的最大化。在我们看来,当前就“市场失灵”的各种表现而言,垄断是最值得关注的一种,其中又以行政性垄断的问题最为突出。应该说,这是中国现阶段反垄断的主要对象之所在。

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