作者：徐永祥
出版社：华东理工大学出版社
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宜城模式：百强县域城市社会治理新常态试读：
序 言
社区治理创新一直是学术界、实务界普遍关注的问题。改革开放三十多年来,我国社会经历了快速转型,传统计划经济体制下的“单位制”也在较短的时间里解体,由此释放出的社会成员大量流入社区,直接面对社会和市场,这使得政府的传统社会管理模式面临前所未有的挑战。因此,各地政府以不同的方式,积极探索行政手段、经济手段与技术手段相结合的社区治理模式。自20世纪90年代中后期,我国大中城市掀起了社区建设的热潮,民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括,各地逐渐形成了江汉模式、朝阳模式、塘桥模式等多种城市社区治理代表模式。“撤镇设街”近十年来,宜城街道大胆实践、先试先行,亦探索出了一套具有宜兴特点、苏南特色、全国县域城市普适的“宜城模式”。
江苏宜城,山清水秀、人杰地灵、经济繁荣、文化发达,是宜兴政治、经济、文化中心,也是宜兴对外开放的重要窗口。加强社区建设、创新社区治理,不仅对促进宜城街道转型发展具有重要作用,而且对全国经济社会转型期加强和创新社区治理具有示范意义。“宜城模式”是一种重在加强党委领导,充分发挥政府的主导作用,多策并举鼓励和支持社会力量积极参与的多元主体共治模式。一方面,宜城模式在体制机制上最大的特点是“一核多元”。所谓“一核多元”即以党建引领为社区发展的核心,以多元主体参与为社区治理的基础,以体系建构的四级网络为社区建设的纵向架构,以条块整合的“两中心、一大厅”为社区服务开展的横向平台,最终以实现“建设和谐社区,打造幸福宜城”为目标。另一方面,在具体实践上,宜城模式以“扁平化管理、片区化服务”为抓手,开展社区党建、社区自治、社区文化、社区服务、社区管理“五位一体”的社区治理,有效实现了党建引领下,政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动,是县域城市社区治理创新的新探索、新体制、新机制和新常态。
本书由华东理工大学科研团队和宜城街道合作完成,是社会工作学者和实务工作者共同努力的结晶。这使得本研究既具有一定的理论高度,同时又能够深入基层实践。本书分为上下两卷。上卷回顾宜城模式的历史变迁,提炼宜城模式的实践经验,总结宜城模式的具体成效,展望宜城模式的未来趋向,从总体上把握宜城模式的发展脉络。下卷由五篇子报告组成,分别从社区党建、社区自治、社区文化、社区服务、社区管理五个方面展开论述,是对现有社区治理中存在的具体问题的一种回应,渗透着作者对这些关键问题的深入思考,不乏真知灼见。最后值得注意的是,该书以在中国数量众多、行政功能完整且与国家治理关系最为密切的县域城市社区治理模式为研究对象,在一定程度上填补了现阶段城市社区治理研究中的区域空白,可为广大县域城市社区治理创新发展提供范本和参考。
华东理工大学上海高校智库“社会工作与社会政策研究院”院长国际社会工作教育联盟(IASSW)执委兼国家代表现代公益组织研究评估中心(粤、沪)理事长教授、博士生导师 徐永祥——百强县级市社会治理新常态Ⅰ总报告 宜城模式——百强县级市社会治理新常态一 总 论
社区是社会的细胞,社区和谐是社会和谐的基础。和谐社会的根基在社会的微观层面,没有基层社会的和谐,整个社会的和谐就无从谈起。正因为如此,建设社会主义和谐社会就要加强城乡基层社区治理,从建设和谐社区入手,使基层社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用,在密切党和政府同人民群众的联系上发挥枢纽与桥梁作用,在维护社会稳定、创造群众安居乐业的良好环境上发挥促进作用,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,这也是基层社区治理的初衷和根本目标所在。这是因为“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。(一)研 究 缘 起
所谓“县域”一般是指在市级地域内的,以县级行政区划为地理界限,以县城作为县域中心且有若干乡镇、广大村社所组成的县级区域。县作为最基础性的区域政权设置,一直以来在我国政治、经济和社会生活中发挥着重要作用。有学者认为,县制之所以长盛不衰,是因为县的设置不是权宜的或任意的措施,而是由于经济、政治、行政等种种因素结合而成的。因此,县域城市在其发展过程中,逐渐成为在社会、政治、经济、文化等方面都具有团粘结构的稳定社区,能够在任何国家制度下,都以不可轻易分解的行政实体而发挥作用。县,实际上是构成当代中国政治实体、区域经济和综合社区的基本单元。
随着中国社会转型不断地向纵深发展,体制转轨亦不断深入,“单位制”和“街居制”作为与计划经济时期国家整个城市社会相适应的管理体制已逐渐式微,而“社区”作为国家与社会之间的联结枢纽与缓冲地带,开始在居民生活中扮演越来越重要的角色。
在社会转型背景下,“促进国家治理体系与能力的现代化”是党的十八届三中全会提出的一项任务。它要求城乡以及社区的建设要共同发展,在社区治理中侧重依靠“自我服务、自我管理、自我监督以及自我教育”。日益变革创新的国家与社会治理大格局势必要求我们不断探索和正确理解国家与社区之间的治理关系,熟知这种治理关系的根本属性与特点,以期实现社区治理的创新与发展。其中,县域城市在中国行政体制中是完善、稳定且角色与功能重要的一级基层政权,在科层管理方面发挥着传递力量的中间作用。从县域城市这一研究端点切入,来研究城市社区治理工作,是学术界关于社区治理研究的一个创新基点,也是深化和拓展城市社区治理理论体系的有力探索。
宜兴市处于全国百强县域城市中的先进行列,其经济社会发展水平与现状具有特定的典型性、代表性和前瞻性。而宜城作为宜兴市的城区主体,更是上述特性的缩影。“麻雀虽小,五脏俱全”。本研究希冀通过对宜城社会治理经验与模式的深入研究,进一步探讨具有同质性的县域城市社会治理的体制机制创新等关键议题。(二)文献回顾:社区治理的模式取向
随着我国改革开放的深化拓展和社会经济的进一步转型发展,社区建设与社区管理体制改革成为一个越来越突出的现实问题。传统“单位制”的动摇导致政府职能和单位角色都发生了深刻的变化,社区成员也由完全依附的“单位人”开始逐渐向“社会人”“社区人”转变,社区成为城市治理的基本单元和满足居民需求的首要社会空间。目前,我国已进入社区管理体制转型的新阶段,社区作为国家与社会治理的基本单元日益受到政府和人民群众的关注和重视。
1.从“单位制”到“社区制”:社区治理机制的嬗变
中国城市社区治理机制的演变,在20世纪中期以后主要经历了由以法定社区(市政)为主转向以单位制为主,继而由单位制向社区制的回归与转型。并且,针对复杂变动的社区实际,社区治理在近几年又出现了“网格化”思维与实践取向,并不断推广。
(1)单位制:城市社会的刚性整合
在新中国成立后计划经济时期,中国处于总体性社会中。“单位制”是计划经济时代中国城市社会最根本的组织方式与整合制度。“对于从革命战争中走向执政党地位的中国共产党而言,如何重建国家体系和社会生活,是其应首先解决的关系到合法性的整体性问题。”面对新中国成立前中国旧社会的普遍凋敝和散裂的现实,“总体性社会”体制的建构是重建中国国家体系与社会生活的制度化过程的核心逻辑,“而社会生活领域的全面单位化则构成了总体性社会的最重要特征之一”。“单位制”是中国社会所特有的现象,国内外学者从社会学、政治学角度对此进行的研究颇多。将“单位”作为分析中国社会组织和制度的基本单元,国外的“单位制”研究始于20世纪80年代末90年代初斯坦福社会学系的魏昂德(AndrewWalder)。他在1986年出版的《共产党社会的新传统主义:中国工业中的工作环境和权力结构》中通过对中国国有工厂中权力庇护关系形成过程、工作与权威的分析,重新诠释了国家与社会的关系。世纪之交,孙立平、李猛等国内学者有关“单位制”现象的研究,多以魏昂德的观点为基础。一般认为,国内学者对单位制的探讨研究始于路风在1989年发表的《单位:一种特殊的社会组织形式》,以及随后其又在1993年出版的《中国单位制的起源和形成》。之后,关于“单位”和“单位制”林林总总的研究呈现出不同的研究取向与路径。
①作为宏观社会体制的“单位制”
对单位制在宏观层面上的考察,主要是把“单位制”看作具有一定的稳定性繁荣的中国社会城市的基本制度设置,对社会的整合和发展有着重要意义。而且,这种研究取向还强调对单位组织及单位制变迁与走向的关注。
一方面,作为计划体制时代政治、经济和社会体制的基石,单位制度对社会体制转轨和社会结构转型产生了极为广泛与深刻的影响。路风在国内最早对“单位现象”进行研究。他指出“单位体制”形成于社会主义国家对社会重新组织与整合的过程中,其基本内容是:个人归属于单位,而单位成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节(路风,1989)。一切微观社会组织都是单位。与党的组织系统密切结合的国家行政组织构成控制和调节整个社会运转的中枢系统。在单位体制下,所有基层单位都表现为国家行政组织及关系的延伸,社会的整合依靠自上而下的行政权力,单位成为稳定的内部组织形式。国家的意志按照行政隶属关系下达到各个单位,再通过单位而贯彻到全社会。离开单位,我国社会就无法正常运转(李路路,2002)。
李汉林认为,“单位”是城市社区的整合机制,在城市社区中,国家对人的控制是通过单位制来实现的(李汉林,1993)。王沪宁、刘建军在其研究中强调“单位制”对于社会调控与控制的意义。单位制在资源分配、社会调控和组织管理三个方面成为整体社会调控的基层体制(王沪宁,1995)。刘建军认为,研究单位首先要对其有一种“宏观审视”,即认为单位制是巩固新政权的社会基础之需要,也是在社会资源总量贫弱的前提下,通过国家力量推进社会现代化进程,是新社会资源总量不足和新调控形式交互作用的产物,为社会管理机构对各种社会力量的调节和控制提供了新的制度架构,因而也是社会调控体系的基本单元(刘建军,2000)。
另一方面,单位制本身也处于不断的变迁之中。“在我们现在的研究中实际上是将单位作为静态的‘理想型’来处理的,但单位的‘长期动态学’是理解单位特征的一个不可或缺的方面。我们描述的单位特征也只有放在单位的长期发展中,才容易理解。”但对于单位制的变迁及走向,有两种基本的分野观点。
一种观点认为,单位制度是计划经济体制下建立起来的,因此随着我国从计划经济到市场经济制度转变,随着改革的不断发展,单位制必然随之变化,甚至已经开始解体,并最终消亡。这些变化主要包括:单位角色职能化、单位利益独立化、单位责任具体化和内向化、单位的家长角色强化等,组织的职能正在发生实质性变化。在单位制解体后,留下的问题将是原来的“单位”将向什么方向演变的问题(孙立平等,1994,1998)。曹锦清和陈中亚在《走出“理想城堡”——中国“单位”现象研究》中,遵循梅因著名的“从身份到契约”的论断指出,中国从计划经济体制向市场经济体制的转型,实质上意味着从以抽象整体利益为主的单位组织转向以具体个人利益为导向的契约组织的运动过程。随着资源配置手段和社会结构的变革,单位体制的解体和个人化的发展是同样不可避免的(曹锦清、陈中亚,1997)。也有学者以工业基地大型国企为主要案例,研究认为“典型单位制”其内部结构中的关系发生了重组,传统体制已经发生了改变,一种具有共同体特征的“新单位制”表达着劳动力的内部市场特征(田毅鹏,2007;刘平、王汉生等,2008)。我国20世纪50年代以后形成的城市社会以“单位制”为主体,各企事业单位均从属于各级政府,城市成员从属于各个单位,而单位自成一体,包揽其成员所有的事务。单位制的有效运行是以传统的计划经济体制为基础的,而计划经济长期累积的种种矛盾和不断调整之后,最终开启了20世纪70年代末以来市场经济体制改革之路。
另一种观点认为,虽然市场化的进程已达到了较高程度,但整个社会的统治形式和权力结构的变革却有限,单位制的再分配体制特征仍被基本保持着,社会基层组织的单位特征也仍然保持着;原有单位体制的某些特质甚至有扩大或加强的趋势(孙立平,1994;李路路等,1996;刘建军,2000)。而且,单位组织和单位体制仍然是理解中国社会结构,特别是城市社会结构的一个重要视角(李路路、李汉林,2000)。也有学者认为,单位制在中国并未瓦解,而是在行政和社会职能弱化的同时,“单位”的利益更加独立化和内部化(孙立平、王汉生、王思斌等,1994)。
目前,大多数研究都认为“社区制”必将取代“单位制”成为中国社会基层的管理体制(郝彦辉、刘威,2006;田毅鹏,2007;轩明飞,2003;何海兵,2003)。而也有学者认为“国家—个人”这个中介组织可以有多种替代选择,所以单位制并不一定会向社区制发展;互联网技术的发展,使公民和国家的直接互动成为可能(马卫红、桂勇,2008)。
但纵观改革开放三十多年的进程,市场化改革改善了国家的治理绩效,提高了国家的合法性程度,也动摇和颠覆了传统的单位制,对“单元化隔离”的社区治理模式造成了巨大冲击,其社会整合功能也随之大大衰弱。在此过程中,一方面,国家开始必须直接面对社会结构的复杂性,多层和多向流动的社会开始暴露在国家的面前,急剧增加了国家治理的工作强度和难度;另一方面,单位制社会的解体也使得本来溶解和渗透在单位制社会中的国家权力,开始逐渐剥离出来。
②作为微观权力结构的“单位制”
对“单位制”进行微观研究主要指对“单位”内部的权力结构以及个人与单位之间的互动关系进行研究。在一定意义上,“单位”实质上指的是在科层制基础上的具有明确目标导向的特殊组织形式。李猛等认为,“单位”是一种德治性再分配体制内的制度化组织,其制度化的基础在于:国家成为组织所需资源的唯一或主要提供者,组织领导者完全取决于等级体制中上级的决定,结构科层化与功能科层化分离,以及单位成员的永久性就业(李猛等,2000)。而且,以往研究对单位内部机制和单位体制中各种制度安排的意外后果分析不够,忽视了普通行动者如何在单位这一特殊组织的各种约束条件下有策略地行动,从而产生制度和组织中独特的行动结构,反过来对制度和组织的各种权力关系与制度安排产生巨大影响(李猛等,2000)。
李汉林、李路路主要从资源和交换的角度分析中国单位组织中的依赖性结构。他们认为,中国的单位组织并不仅仅是一种纯粹的社会组织,更多地表现为一种“组织化”的统治形式和工具,个人在单位中获得资源的多少影响和制约着人们对单位的依赖性行为与对单位的满意度;同时,人们对获取资源的满意度,也会影响和制约人们的依赖性行为。在此基础上他们还讨论了中国单位组织中资源与依赖交换过程的全面性、强制性和政治性等特征(李汉林、李路路,1994)。
揭爱花认为,单位作为一种特殊的生活空间,其特征是封闭性,它形成了“保护—束缚”机制,导致建国后人们的生活方式千篇一律,形成扭曲的依附型人格,社会的创造活力窒息(揭爱花,2002)。单位制度不仅建构了一种特殊的社会动员和社会整合机制,而且形成了一种特殊的生存模式。单位制及与之相配套的一整套社会制度安排,通过对社会资源的控制和配置,为体制内的人(城市居民)设置了一个独特的社会生活空间,使得人们从“生老病死”到“吃喝拉撒”的全部生活内容都与单位紧密相连,人们的工作方式、生活方式、交往方式乃至思想意识都严重受制于单位制度,形成某种共性化的生存模式,成为真正意义上的“单位人”。
傅春晖和渠敬东认为,在“单位制”下,科层制的正式制度总是“嵌入”在社会连带关系当中,扎根在具体的民情当中。单位制中的科层关系和师徒关系相互影响、相互制约,这种双重机制是单位制下企业治理的重要特点。除师徒制外,构成单位制民情治理要素的微观机制还有家庭和社区等组织机制。这些具有延续性和扩展性的普遍社会关联是单位制下的制度保护带和调节、润滑机制,构成了总体体制治理框架下应予以充分重视的社会领域。
(2)街居制:拾遗补阙的组织体制
1954年,全国人大一届四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》,从此正式形成了由街道办事处和居委会联合构成的强“行政性”的街居体制。我国的街居制是辅助“单位制”建立的,其基本设想是单位制管理有单位的职工,而街居制则主要管理没有工作的居民,本质上仍然是计划经济体制下自上而下对城市基层社会的管理模式。
进一步讲,根据民众日常事务的繁杂性与基层政府管理精力的有限性,一般认为“‘在一般大中城市,多有必要在区下建立一层派出机构’,其任务主要就是领导居民委员会。可以说,街道办事处与居委会都是区政府下的‘脚’……因此,街道办事处与居民委员会的建立根本就是一个相伴生的过程,二者共同构成了街道社区的管理主体。至今仍是街道社区内基本的组织依托”。经过三十多年的改革开放,我国城市基层社会治理机制发生了巨大的变化,从适合计划经济体制的“单位制”为主、“街居制”辅之的模式,转变为与市场经济体制相适应的“社区制”。这标志着与发达的基层社会治理模式接轨的开始,对我国城市基层社会的管理和发展产生了长远的影响。
(3)社区制:治理视域下基层社会的再整合
自20世纪80年代改革开放以来,在快速城市化、单位制解体、城市流动人口急剧膨胀、住房制度改革、城市基层社会传统的管理组织老化等整体性背景下,新的经济社会状况迫使城市社会管理和控制模式走向变革,进行城市基层社会管理制度体制的创新。随着社会结构的转型和利益的分化,作为政府控制和整合城市社会的单位组织已经危机四伏,一种新的社会整合机制——社区制浮出水面,接管城市基层社会整合和重构的重任,进而追求一种“小政府、大社会”的关系格局与权力结构。
进入20世纪80年代以后,“社区”的概念重新获得确认并逐步被官方所采用;20世纪90年代初,政府主管部门正式提出了“社区建设”的思路。世纪之交,随着“单位社会”的迅速瓦解,各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取得了初步成效,社区建设愈来愈成为城市发展的重中之重。随着1987年“社区服务”、2000年“社区建设”的提出与正式展开和推进,以及党的十六届四中全会之后“和谐社会”“和谐社区”的建设热潮,传统的“街居制”开始被“社区制”全面替代。自2000年开始,社区建设首先在居委会层面进行,而后来实际扩大到街道办事处辖区。
目前,我国的社区制基本呈类似的结构特征:①街道办事处作为市辖区但不设区的市人民政府的派出机构;②党委是街道一切工作的领导核心;③街道办事处是社区最高权力机构;④ 社区居民委员会承担着社会治安、人民调解、青少年教育、计划生育、妇女工作、老龄工作、社会福利和公共卫生八大类条块工作;⑤社区活动中心、老年协会、社区志愿者服务队、青少年培训中心、社区兴趣类组织、社区爱心商店、社区中介组织、社区托老所、业主委员会、业主论坛、物业服务公司等具有一定居民自治性质的其他社会组织也不同情况地存在。
总体而言,在社区管理组织即街道办事处和社区居委会的结构中,党工委仍然是稳定的领导核心。在组织的纵横关系上,社区制的运行“以条为主,条块结合”;且社区内已不再呈现党和政府包办一切的局面,越来越多的居民自治组织、志愿者组织、社团组织、企业以及个人等之间,已经开始初步形成了一种社区合作共治的机制。“2003年开始,一些城市已经开始将(社区)改革的工作扩大到街道办事处的辖区(如北京、南京、青岛、武汉等城市都有这方面的街道社区),它代表了基层民主管理扩大的趋势,体现了社会管理中的治理理念,更加与发达国家城市管理体制接轨,体现了现代社会管理体制的特点。”
随着城市街道办事处辖区范围内各项社区职能的蓬勃发展,原来的街道管理体制越来越显得与之不相适应。1985年10月,上海市选择黄浦区广东路街道等3个街道为试点,开始进行街道管理体制改革。1995年5月,上海市又在10个区的10个街道开始进行“两级政府,三级管理”的试点。此外,北京、济南、南京、杭州、西安、成都、重庆、哈尔滨等城市也紧随其后,在20世纪80年代和90年代分别进行了一轮或两轮不同程度上的街道管理体制改革。“街政改革的主要内容是:打破条块分割,向街道下放权力;建立街道财政;开展社区联片共建;面向社区发展调整党群社团的组织与功能。”
(4)“网格化”管理:基层社会治理的创新形式
但“社区制”自身也面临治理主体的多元性不足,治理手段仍偏重强制性的行政方式,社区自治组织缺乏;社区成员参与社区活动和行使民主权利的渠道与平台单一,社区居民的社区意识不强,参与社区治理的热情低迷等现实问题与挑战。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出:要“以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众各方面、各层次的利益诉求”。
近年来,在社区治理的热点研究视角中,出现了一个新的词汇——网格化管理,而且随着实践和理论的推广愈演愈烈,倾向于成为我国基层社区新的治理单元,甚至形成了“无网格,不治理”的发展趋势。“网格化”管理在国家政策的鼓励下大范围推行,实质是为了提高社区的治理绩效,提高社区治理的现代化能力与水平。它主要包含以下基本理念内涵:服务于居民的功能;责任到人;激发居民参与度及其社区归属感;社区治理现代化。
2.社区:国家治理和社会治理的基本单元
对“社区制”的理解,从本体论意义与方法论意义两个不同的层面可以作不同的解读。从方法论意义上讲,结合治理话语与现实社会实践,社区可以被视为国家治理与社会治理的基本单元。有学者在对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知作个案研究的基础上,认为“居民的社区参与实践和社区认知表明,社区建设过程中建构起来的社区不是一个地域社会生活共同体,而是一个国家治理单元”,而“居民的社区认知也进一步揭示了社区的实质,那就是社区是一个自上而下建构起来的实施城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元。国家治理单元(StateGovernanceUnit)是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的基本单位”。社区被建构为国家治理单元,其运作机制在于“行政吸纳社会”,即将社区自治机制纳入行政体制,通过吸纳和整合社会资源来推进国家基层政权建设(吴清军,2004)。
关于微观治理,有学者认为社会治理需要一个牢靠的微观组织基础。那么“面对新的环境和挑战,什么能替代传统中国的家庭和宗族以及计划经济时代的单位,担负起促进个体组织化的微观组织基础的作用呢?社区应当是最佳选择”。这主要是因为社区作为社会管理微观组织基础具有以下三个方面的优势:社区是国家与城市居民互动和社会福利递送的基本界面;社区是有效管理城市户籍人口和流动人口的平台;社区是组织资源和人力资源等社会资源的富集之地,即社区有大量组织资源、人力资源、物理空间可供开展社会管理和服务。也就是说,社区制之“社区”作为国家治理的单元,也是社会治理的基本单元,而且是作为社会治理的微观基础而存在的。
近十年,中国城市社区发展取得了长足的进步,社区服务、社区教育、社区治安、社区医疗卫生和社区保障成为社区建设中的新进展。不同城市的社区治理结构下居民社区参与类型的性质和具体参与过程,不仅取决于居民自身的社会资源和行动能力,还受到国家权力和社区建设、社区服务导向的决定性影响。通常,国家倡导通过居委会组织动员居民参与社区环境卫生、社区治安、社区服务、社区文化等方面的建设过程,但不鼓励居民在居委会组织网络以外进行非正式的自主性利益表达。
现代意义上的“社区”,历来成为国家管理基层社会的重要“战略空间”和“治理单元”,不管是单位体制、街居制还是社区制,都是国家对基层社会治理的重要手段。在社区管理到治理的不同阶段分期内,城市社区的治理结构也各有其不同的热点,如表1-1所示。表1-1 城市社区治理结构的“理想类型”续 表
3.纯粹抑或有限:社区适度自治范式
在城市社区治理实践中,存在两种对“社区”内涵进行不同意义阐释的实践路径和研究取向:一是强调社区自治;二是强调国家的权力控制与干预。简而言之,“自治”是“自组织治理”的简称。它最早出现在希腊语中,意思是“自我治理或自我做主的状态”。自治是现代城市社会的本质特征,是现代城市基层社会组织和管理的核心价值与基础。
(1)何谓“社区自治”?
学术界对于社区自治内涵的理解存在较大分歧,尚未达成具有较高共识凝聚力的界定。第一,有学者认为,社区自治是政府管理之外的社会自治,就是“社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务”,强调政府和社区自治组织的分权,反对政府介入社区的管理。但实际上不要政府管理的自治在社会尚弱小的中国是行不通的。第二,社区自治就是地方自治。也有学者认为地方自治就是地方政府,社区自治即社区政府,主张在街道法定社区由居民直接选举产生社区政府和社区议会。这在一定程度上符合我国城市基层社区自治的发展要求,但在目前尚缺乏现实基础和条件。第三,社区自治是政府、社区组织、居民等多元主体合作治理社区公共事务的过程。所谓城市社区自治是指社区各利益相关者通过民主协商来合作处理社区公共事务,并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序。
概而言之,社区自治的基本内涵可以理解为:① 以居民为自治主体;②与居民切身利益相关的社区公共事务为客体;③自治方式主要是居民通过选举自治组织居委会并通过居委会来实现自我管理;④核心是居民和居委会的自治权;⑤自治的基本保障和条件是依法自治。
(2)社区适度自治的提出“二战”后,联合国在世界范围内,尤其是在广大发展中国家中大力倡导“社区发展运动”,这也使中国更加关注社区治理模式。单位制的解体使人们的社会生活部分回归居住空间,以地域为基础的社会管理的必要性得到加强。而“传统居委会组织的存在为创建城市基层行政权利结构奠定了基础。地域空间内部的社会异质性也为横向整合社会资源提供了可能。社区所具有的共同体意义为民主自治提供了想象的空间,作为国家治理单元的社区为国家与社会的良性互动提供了制度渠道。但当前的社区建设实践表明,国家在这个治理单元运作过程中仍然居于统治地位,社区自治的空间狭小”。
一方面,在政府与社会的权力关系格局中,政府仍然倾向处于强政府阶段;另一方面,受个体化与总体社会联结关系散裂现实的影响,社区自治的主体缺乏、自组织能力与水平偏低等原因,导致社区自治空间呈收紧的态势。社区自治的本质是一个内在的发展过程,包括社区成员的社区意识的增强、社区资源的挖掘与合理配置、社区成员参与社区公益活动的积极导向等。而社区成员的参与状况决定了社区自治的效果(王思斌,2000)。所以,纯粹意义上的社区自治只可能是一种“理想类型”,而在现实社区治理进程与实践中的社区自治则更多地应该是一种“适度自治”或者说是“有限自治”。
(3)迈向新的整合:社会生活共同体的重建
从“单位”到“社区”的转变表明社会管理的重心开始由“工作场域”向“居住空间”转移,城市治理结构从“全能空间”向“合作空间”转变。徐永祥认为,自民政部20世纪80年代中后期在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务以来,城市社区作为居民日常生活共同体的身份日益得到认可。如何通过社区服务的发展推进我国城市社区治理,是我们无法绕开的一项重大课题。也就是说,从社区发展目标与社区服务导向而言,城市社区理应是居民所向往的社会生活共同体。
郑中玉认为,社区在现代化进程中呈现多元化倾向。单位制解体之后,从社区实践上看,中国的居住社区也是一种多元社区。而继单位制之后,这种多元社区的社区整合缺乏制度和组织基础。社区参与和认同不足成为中国社区建设的瓶颈。而社区治理模式创新既是当前我国社区管理体制创新的现实基础,也是完善国家治理能力现代化、创新社会建设与社会管理体制机制的重要举措。目前,我国城市社区呈现出社区组织碎片化、社区公共性衰落、社区生活个体化等三大新困境。在此前提下,“社区生活共同体”的重建势必成为化解城市社区问题的有效理念。“地域社会生活共同体将最先诞生于居民能够为了共同利益和居住权益自发组织集体行动的地方。与自上而下的社区建设过程相比,这是一个自下而上的社区发育过程。国家应该为这种类型的集体行动创设一种制度化的利益表达机制,赋予居民以平等的法律主体身份,通过与不同利益群体进行沟通和谈判来解决利益冲突问题。社区自治是需要资源的,对于缺乏社会资源的下岗失业群体和底层群体,国家应当依托社区健全社会保障和社区服务体系,而不是一味地责成其‘自我管理’。”此共同体以政府、社区、社会组织和居民为主体,以社会再组织化为手段,以实现社区多元主体共同治理为根本目标。
社区治理共同体是国家与社会、政府与社会、国家参与社会自治组织实现合作主义的具体实践。这不仅有利于激发社会活力,更有利于加强基层社会建设、创新社会治理体制。“在具体实践中,社区治理共同体模式既不是一种社区管理、社区自治式的分散式治理,也不是单位制管理,而是一种以社会再组织化为核心的新型社区治理模式。这种模式以协调、整合为核心思想,以社会的再组织化为实践逻辑,以善治为最终价值导向。在纵向上体现为党委领导、政府负责;在横向上表现为社会协同、公众参与、多元主体合作。在此,笔者以为,中国式社区治理模式既不是西方意义上的‘社会中心论’治理模式,也不是西方学者描述中国社会的‘极权式治理’模式,更不是国家与社会的彼此对立。大量的经验表明,在社区中国家与社会是‘我中有你,你中有我’的相互融合。这让我们看到,在整体性社区治理中,国家的力量并非完全退出,而是具体的、直接的干预减少,国家的‘抽象治理’逐渐增多。从实践的角度来看,国家的退出不一定有利于社区自组织的生长,反而是国家与社会、政府与社会、国家参与社会自治组织实现合作主义。”(三)研 究 问 题
从现实意义看,城市社区治理也是一个新事物,工作内容相当复杂,县级政府作用还处于探索阶段和模糊状态,缺乏明确的角色定位,与社会转型期的要求还不能完全适应,距离“小政府、大社会”的目标还有很大差距。在某些地方治理经验中已经率先推出城市管理的新理念、新方法,但相关治理主体仍然存在自身定位不明确、治理范围不合理、政社分工合作不清晰等问题。综合来说,城市社区治理工作的突出问题表现为地方政府工作定位失准、思路不清、体制不健全等三个方面。
我国正处于机遇与挑战并存的社会转型加速期,公民对民主、人权、个人需求等方面,都用更加直接的方式表达出来,这与县级政府治理社区效率低下、公共服务不完善形成了鲜明反差,需要县级政府找到解决办法。本研究主要以社会转型加速深化为背景,对县级政府在城市社会治理中的多重困境与挑战进行研究,并探讨回答:宜城社区转型背景下社区秩序与社区团结是如何维系的?宜城社区的公共精神与集体意识如何重建?多元主体视角下,在宜城基层社会治理中宜城街道、社区居委会如何恰当转变角色与提升治理能力,造福于民?(四)理论视角与分析框架
1.城市基层社会治理的理论视角:社区公共性
(1)公共性
公共性是一个“比较西方”的概念。西方理论界讨论公共性,是“与公共空间、公共领域、公共物品、公共规则等联系在一起的”。在西方语境下的公共性所指对应着明晰的边界和框架,是在现代化过程中,市场经济发展成熟,市民社会与国家的分立已成定势,而且公民的主体意识与权利义务观念处于较高水平。换句话说,市民社会与国家的分立和公共领域与私域的分界是同一过程的两个方面,边界清晰的领域分立是研究西方公共性的前提。
哲学研究中所指涉的公共性更具一般意义。它是对上述公共物品、社会公共事务、公共领域与公共规范、社会整合等意涵的普遍解读,强调这些意涵共性的性质与规定,以及基于此的自觉反思和批判。社会学主要集中于对行动者场域意义上的公共领域与私人领域之分界的研究,尤其是与公共领域相关联的公共规范、规则、道德等要素,强调社会公共服务与社会整合。
(2)政府的公共性是政府的第一属性
现代政府管辖权之间的界限逐渐在模糊,政府间讨论、磋商、交流的需求在增长,就是在国家之内的公共生活也表现出这种倾向,可见被称为“多方治理”的政府间活动越来越重要。通过论述围绕现代国家管辖权而展开研究的区域政府与区域经济、行政、管理之间的关联,并对多中心治理理论、都市联盟理论、府际关系理论、区域公共管理理论等相关理论交织与困惑作了分析。
国家是阶级性、公共性、自主性三重性质的完整统一。国家公共性指示国家权力主体,是与公众、民众、大众等“整体”观念联系在一起的,关系着全体社会成员及事关公共利益的社会事务;而国家自主性则是指向个体、群体、团体共同利益的一种“部分”观念。
(3)社区公共性
社区公共性涉及社区生活空间、公共精神、利益共同体、自治参与等多重内涵。总之,随着全能型国家(政府)的深度解构,国家向社会的放权,社会自主性和独立性日益扩大,并共同强调公共性作为一种标识,是被政治权力影响深度与广度的组织特征,在表层上指向全体公民。而且,在新的社会现实条件下,地方政府的首要作用是通过管制和命令来指挥公众行动,在回应社会需求时,不能只是扮演服务供给者角色,而是将越来越多地扮演协调、调解甚至合作裁决的角色。换言之,地方政府与街道法定社区要更加注重社区生活空间、公共精神、利益共同体、自治参与等社区内涵的挖掘与培育,以重塑社区新的社会整合。
2.基本分析框架:“一核多元”的治理模式
研究整体围绕宜城社区新的社会整合性的重塑问题——即街道、社区、居民在宜城基层社会治理中的良性互动关系何以可能及何以实现,而作出了一种创新性解读——县域城市的“一核多元”治理机制。
(1)“一核多元”的治理模式
首先,“党—社”一体性。“一核”即党的社会性,这主要指涉党的领导的社会合法性问题。“当代中国社会结构本质是党组织与社会一体性”“建设现代化治理体系,须以清楚地认识当代中国社会结构为前提。中国社会是伦理社会,其主导性社会关系是直接性的。西方社会是理性社会,其主导性社会关系是间接性的(有中介的)。党组织是社会结构主干,在建构社会中发挥整合功能与组建功能。”在宜城模式中,党的领导始终处于社区文化建设、居家养老服务、睦邻自治与物业管理等各项社会治理创新工作的核心,不同形式的党小组、党建联席会坚定地发挥着提纲挈领的功能。
其次,“服务型社区治理”。社区治理的最高目标是善治,而善治的最终价值导向是倡导一种服务型理念。在此,社区治理被赋予新的含义:更加强调社会的公平问题。在理论上,服务型社区治理以一种实现公共利益最大化为价值旨归的服务理念解决社区的公共问题,促进社区公平实现的可能。这就要求我们必须打破原有的总体性单位制管理格局。
在此背景下,社会再组织化通过调动社会一切积极因素,发挥政府、市场、社会组织、公民等主体在社区建设进程中的各自优势,促成不同主体在推动社区建设领域形成一种协调、整合、分工、合作的治理格局,以消除单位制解体之后,社会结构中断所带来的风险及其影响,使整个社会处于合作互助、稳定有序的多元共同体中。从本质上而言,社会再组织化命题与整体性治理、服务型社区治理的理念、内涵是一致的,服务型社区治理为社区治理创新提供了新型分析视角,社会再组织化也即社会生活共同体的重建则是应对“社区碎片化”、创新社区治理的根本路径。新的治理方式有利于进一步实现公共利益最大化,促进社区公平实现的可能,并最终迈向服务型社区治理的目标。
宜城街道在基层党建的引领下,丰富和完善以“睦邻自治、文化治理、居家养老、物业服务”为主体的多元社区治理体系,其坚持和守护的根本宗旨即“全心全意为宜城民众服务”,从理念到具体实践,宜城模式都在朝着“服务型社区治理”迈进。
再者,“适度社区自治”。“国家、市场、社区是相互独立、相互联系、相互作用的三个必不可少的功能领域:其中,国家是以行政强制为基础,以生产和消费公共产品为主要功能,以追求全社会福利最大化为主要目的的高级公共领域;市场是以价格竞争和等价交换为基础,以生产和消费私人产品为主要功能,以追求个人福利最大化为目的的私人领域;社区是以平等协商为基础,以生产和消费半公共物品为主要功能,以追求集体福利最大化为目的的初级公共领域。换言之,社区是国家、市场之外并与国家、市场发生交互作用的必不可少的功能领域。”总之,社区并非单列的一维,而是深刻融嵌在国家、市场、社会的三分关系格局之中,并内在地包含自组织治理的活力与空间。
但一方面,由于在政府与社会的权力关系格局中,政府实际仍然倾向处于强政府阶段,社会的力量处于弱位;而另一方面,受社会个体化以及总体社会联结关系散裂现实的影响,社区自治仍存在主体缺乏、自组织能力与水平偏低等问题,导致社区自治空间在一定程度上又呈现收紧的态势。所以,纯粹意义上的社区自治只可能是一种“理想类型”,而现实社区治理进程与实践中的社区自治更多地应该是一种“适度自治”或者说“有限自治”。
(2)基本分析框架
主报告首先针对我国社会转型大背景下城市社区治理的模式取向与路径变迁作了较详尽的梳理,进而提出研究的核心问题,即在宜城社区转型背景下社区秩序与社区团结是如何维系的?宜城社区的公共精神与集体意识如何重建?多元主体视角下,在宜城基层社会治理中宜城街道、社区居委会如何恰当转变角色与提升治理能力,造福于民?由此提出“社区公共性”作为基本的理论视角。其次,在回溯宜城社区治理发展历程中以两次社区转型为主轴的整体历史变迁的基础上,深入分析宜城模式的基本内涵,凝练宜城模式中“党建引领—多元参与—四级网络—条块整合”的特色及“一核多元”机制,总结其以“扁平化管理、片区化服务”为治理理念引领的社区治理实践成效,并针对治理现状从“党社一体性、合作共治、参与式治理”三个方面作总体性展望。最后,子报告分别从基层党建、睦邻自治、文化治理、乐龄养老、过渡型托底物业五个方位具体展开对宜城模式的微观解读,并对宜城街道如何实现社区善治提出路径展望及相应的对策和建议。二 宜城社区治理的历史变迁(一)宜兴:一个百强县级市的概貌
1.地理位置与区划人口
江苏省宜兴市地处苏、浙、皖交汇的三角地带,是中国历史文化名城。东面太湖水面与苏州太湖水面相连,东南临浙江长兴,西南界安徽广德,西接溧阳,西北毗连金坛,北与武进相傍。滆湖镶嵌宜兴和武进之间,三氿(西氿、团氿、东氿)相伴市区东西两侧。地势南高北低,西南部为低山丘陵,全市最高峰为黄塔顶,海拔611.5米;东部为太湖渎区,适宜种植各种蔬菜;北部和西部分别为平原区和低洼圩区,是宜兴市的粮油主产地。宜兴市全市总面积1996.6平方千米(其中太湖水面242.29平方千米),城市化率63.75%。
至2015年底,全市有2个国家级开发区——中国宜兴环保科技工业园、宜兴经济技术开发区,1个省级开发区——江苏宜兴陶瓷产业园,有镇13个、街道5个,有行政村213个、社区97个。户籍总人口108.19万人,其中男性53.43万人。全年出生10749人,出生率9.95‰;死亡率8310人,死亡率7.69‰;人口自然增长率2.26‰;计划生育率99.63%,独生子女率82.42%,出生人口性别比107.05(女性100)少数民族42个,总计10893人。
2.经济建设与人民生活
2015年,宜兴在全国百强县中名列第六,全市工业经济在新常态下平稳健康发展。全市有工业企业9306个,全年工业总产值(现行价)3402.25亿元,工业销售收入2707.2亿元,工业利税总额154.13亿元。全市累计有上市企业22个,其中境内上市5个、境外上市17个,IPO(首次公开募股)融资金额128亿元,“新三板”挂牌企业2个。全年完成服务业增加值541亿元,占GDP比重升至43.4%。服务业外包业务合同总额8.13亿美元、执行金额6.56亿美元,分别比上年增长44.6%和30.3%。生产性服务业快速发展,全社会物流总额达3450亿元。商贸市场保持兴旺,全市有各类商品交易市场98个,市场成交额418.17亿元。电子商务加快兴起,设立电商网店超4000个,跻身国家电子商务进农村综合示范市。旅游业品牌持续打响,新增省级旅游度假区、省级水利风景区各1个,AAAA级景区增至8个。乡村旅游蓬勃发展,推出“宜帮菜”品牌,58个客栈民宿加盟“智慧乡村旅游”。全市年接待游客数1737.57万人次,旅游总收入178.92亿元。宜兴市获“国际休闲示范城市”称号。金融存贷款持续增加,全市银行机构本外币存款余额1758.86亿元,宜兴市连续第四年获“江苏省金融生态优秀市”称号。
全市农业总产值88.45亿元,粮食总产量47.18万吨,粮食生产持续第十一年丰收。“三资”投入农业5.1亿元,新增高效设施农业1.1万亩、高标准基本农田8.5万亩。农业适度规模经营比重增至83.8%。生物农业持续保持无锡地区领先地位,成为全省首批循环农业建设示范县(市)。全年水利建设投资5.49亿元。西溪河二期等中小河流治理项目推进,中央小农水重点县年度建设任务全面完成。农机总动力53.47万千瓦,农业机械化水平85.4%。宜兴市获“全国休闲农业与乡村旅游示范市”“江苏省国土资源节约集约规模示范市”等称号。
居民年人均可支配收入31765元,比上年增长9.3%。其中,城镇居民39492元,比上年增长8.9%;农村居民20178元,比上年增长8.4%。全市居民年人均消费支出20537元,比上年增长7.9%;农村居民13792元,比上年增长9.8%。居民消费价格指数为102.1,居民消费价格指数低于全省平均水平。城镇居民人均住房建筑面积46.49平方米,农村居民人均住房建筑面积61.43平方米。实现新增就业2.7万人,转移农村劳动力2万人;城镇登记失业率控制在2.2%,低于省控目标。社会保险综合覆盖率保持稳定,新增社保扩面1.3万人,职工大病医疗保险全面实施,城乡居民基础养老金、城乡低保、困难家庭住房保障标准相继上调。城乡居民养老保险覆盖率99.9%。
3.文化生活与社会建设
2015年,“紫砂陶制作技艺”申报世界非遗启动,“均陶制作技艺”入选国家级非遗名录。周铁镇成为中国历史文化名镇。陶博馆成为省内第二个海峡两岸交流基地。组建宜兴开放大学,创建成国家中等职业教育改革发展示范学校1所、省优质幼儿园4所。举办市第八届运动会、世界斯诺克巡回赛、全国越野行走比赛等一系列高规格赛事。文化区域互动等群众文化活动精彩纷呈,举办首届企业文化艺术节、第二届“书香宜兴”读书节,宜兴市被命名为省公共文化服务体系示范区。文明创建成果丰硕,宜兴市被中央文明办列为全国文明城市提名城市。徐汉棠入选“中国好人榜”,全市“中国好人”累计达9人。全市有文化产业单位1650个,从业人员6万多人。全年文化产业增加值45亿元,占全市地区生产总值的3.6%。市广播电视台全年播出自采广播、电视新闻2.6万余条(次)。《宜兴日报》全年刊登宜兴地区新闻7000多篇、新闻图片3000多幅。市史志办公室编纂的《宜兴年鉴(2014)》《中共宜兴地方史(1949—1978)》出版发行。市档案局新增进馆档案7.79万卷(件),保管档案总数66.82万卷(件)。
2015年,宜兴全年投入民生资金总量达72亿元,占公共财政预算支出的71.9%。12件为民办实事项目年度完成投资19.4亿元。保障性住房开工数和竣工数均超额完成省定目标。市养老护理中心、宜城街道居家养老配餐中心、残疾人“博爱家园”双基工程均如期建成,“小桔灯”儿童课外守护项目收到预期成效。全年慈善机构接受捐赠款4562.65万元,市慈善会救助困难群众、学生3.95万人次,救助支出3581.9万元。宜兴市蝉联全国慈善七星级城市。国家卫生城市通过国家级复审,社区卫生服务站规范化建设实现市域全覆盖。旅游景区向60周岁以上老人免费开放政策实施到位。实施重点化工园区安全生产一体化管理,开展危化品运输车辆、民爆行业突发事件应急演练,加强食品、药品市场监管,连续十年获评江苏省平安县(市、区)。新创全国和谐示范社区3个。社区矫正、社会化帮教等工作经验在全省推广。探索“阳光信访”新模式,信访稳定绩效名列全省前茅。(二)宜城街道的两次社区转型
宜城街道,是宜兴的城关镇,也是宜兴的政治、经济、文化中心。2006年10月,宜城撤镇建街。现辖区面积44平方公里,31个社区,3个行政村,常住人口232198人。宜城是宜兴最大的商场、超市、宾馆、饭店等的集聚地,三产流通十分发达。近年来,街道重视老小区改造。2014年,投资1300万元,完成迎宾新村、紫竹花园东区、民主新村、青云住宅区、茶西新村等老小区改造,居民居住环境明显改善。宜城文化事业繁荣。2014年是社区文化“百千万工程”建设的收官之年,街道上下涌现出一大批社区文化建设先进标兵。第七届邻居节的举办,是宜城街道社区文化的一次重大节日,也是宜城群文的一件盛事。承办的第五届全国社区睦邻文化推进会,社区建设宜城品牌更响亮。党的建设全面加强,以开展党的群众路线教育实践活动为统领,以“学深学透、学以致用”为导向,街道各社区、村委会以“党性讲堂”“道德讲堂”等形式,开展宣传教育活动,推动党员进一步坚定理想信念,提升党性修养。宜城先后获得全国区街镇党的群众路线教育实践活动先进集体、全国社区服务型党组织建设示范街道等美誉。
党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。做好社区工作,对于协调利益关系、维护基层稳定、促进文明进步具有十分重要的作用。随着近年来城市化进程的加快,宜城街道作为宜兴的城关街道,面临的时代背景、社会环境、工作对象都发生了深刻改变。宜城街道紧跟时代步伐,坚持开拓创新,在积极探索的过程中,形成了独具特色的宜城模式。宜城模式的形成得益于宜城街道在经济发展的卓越成就、政府社会职能转变及社区建设等方面的先行先试,2006年的“撤镇设街”是重要分水岭。在具体的落实中,宜城街道以经济发展的腾飞和创新基层社会治理为双重保障,注重民意、民主、民生,全面提升基层治理水平。政府职能的重心逐渐从事务性、操作性工作转移到顶层设计、过程管理、监督评估上来,并且进一步解放思想,精简高效,简政放权,切实转变政府的职能,提高公共服务与公共管理能力,初步建立起具有宜城特色的现代社会治理体系。
1.撤镇设街:从经济型乡镇到服务型街道
撤镇设街是城市化推进的产物。随着经济社会和城市化的快速发展,城区人口成倍增加,规模不断扩大,基础设施趋于完善,城市功能日趋完备,经济社会形态日益城市化,旧的管理体制凸显不足,越来越不适应新形势新发展的需要。2006年,为了促进资源合理配置,优化区域发展格局,加快实现成为太湖西线最大城市的战略目标,根据无锡市委、市政府《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》(锡委发[2005]41号)、《关于进一步调整优化镇和街道行政区划的意见》(锡委发[2004]13号)的文件精神,宜城于2006年“撤镇设街”,成立了宜城街道办事处。
自撤镇设街以来,宜城街道的工作职能、管理模式、服务对象都发生了根本性变化,街道党工委及时分析形势、统一思想,迎接挑战、抓住机遇,适时提出了“三大战略转变”,即生产型经济向服务型经济转变,镇村管理模式向社区管理模式转变,投资集约型向投资效能型转变。
撤镇设街前,宜城是镇级政府体制,工作重心是发展经济,市委、市政府对宜城下达目标任务与年终考核,与其他乡镇没有区别,而城市管理、社区建设工作只是一个条线,是由个别部门负责的工作。自撤镇设街以来,宜城街道党工委的治理理念、治理模式发生了重大变化,开始了转型发展、跨越发展、和谐发展,经济型乡镇变成了服务型街道。宜城街道工作重心逐渐从经济建设转移到社会建设上来,即以城市管理、社区建设为首要任务,并在思想上、体制上、工作上全面实现了转型。宜城街道将社区建设放在社区转型的重要位置,引领社区转型工作的全面开展。在加强社区建设、创新社区治理模式方面,走出了一条促进街道转型发展的新路子。
在宜兴市委、市政府的领导和在市各职能部门的指导下,宜城街道紧紧围绕街道党工委提出的“繁荣经济、科学发展、建靓社区、创优环境、服务市民”的总体目标,以推进社区“两工程”(硬件、软件)建设和创建各类示范社区为抓手,确立创新理念,真抓实干,扎实工作,各项工作取得了可喜成绩。街道创新以“党的核心力、政府推动力、社会参与力、社区自治力、市场运作力”为主要力量的“五力合一”社区建设运作机制,创新构建以“自治型社区、服务型社区、生态型社区、学习型社区、平安型社区”为主要内容的“五位一体”的社区建设目标体系。初期便有90%的社区办公服务活动用房超过500平方米以上,具备了“六室四站二栏一校一场所”等功能。街道进一步夯实了以“有人干事、有钱办事、有章理事、有场地做事”为主要内容的和谐社区工作基础。新华社区、宜北社区、巷头社区等9个社区成功创建成省级和谐示范社区。2009年街道成功举办了首届“中国社区节”,并被民政部评为“全国和谐社区建设示范街道”。
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