新型城镇化——模式分析与实践路径(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者:新玉言

出版社:国家行政学院出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

新型城镇化——模式分析与实践路径

新型城镇化——模式分析与实践路径试读:

第一章 中国城镇化历程和趋势

一、新中国城镇化概况

新中国城镇化走过曲折的过程。大体上可以划分为五个时期。

1.第一个时期(1949—1957年)

这是国民经济恢复和第一个五年计划时期。新中国成立以后,面临着国民经济的严重破坏、农业减产、工厂倒闭、交通梗阻、物资奇缺、物价飞涨、失业众多等严峻形势,加上1949年夏季的特大洪水,更使得国内经济雪上加霜。1949年同历史上最高生产水平相比,工业总产值下降了一半,其中重工业下降了70%,轻工业下降30%,农业下降25%……新中国就是在这样一个烂摊子基础上开始了国民经济的恢复工作。经过全国人民的艰苦努力,包括通过没收官僚资本、控制经济命脉、稳定市场物价、调整工商业政策、恢复城市经济等,使国民经济很快得到了恢复。城市由1949年的136个,发展为1952年的160个;城镇人口由1949年的5765万人,占全国人口的10.6%,增加为1952年的7163万人,城镇人口增加了24.2%,城镇化率12.5%。

1953年新中国开始第一个五年计划建设,开始大规模的工业化建设,核心是建设苏联援建的156个重点项目。这一时期,在经济上实行多种经济成分并存,对各种经济成分实行统筹安排,包括国营企业要让出一部分原料和生产任务给私营企业,同时积极开展社会主义改造,把私营工商业引上国家资本主义轨道。这一时期,对城市工作的指导方针也是正确的。1955年6月和12月,国务院分别颁布了《关于市政建制的决定》和《关于城乡划分标准的决定》,规范了城镇的有序发展。

2.第二个时期(1958—1963年)

这是“大跃进”和其后的调整时期。这一时期可分为两个阶段,即1958—1960年为前期阶段;1961—1963年为后期阶段。其中1958—1960年由于前一时期特别是“一五”时期工作比较顺利,产生了骄傲情绪,由于建设社会主义经验不足,急于过渡,制定了过高的计划指标和几个“大办”的方针,使工业和基本建设急剧膨胀。同时,由于干部中普遍存在的“共产风”、命令风、浮夸风、瞎指挥风和干部“特殊风”,加上连续3年的严重自然灾害,使农业连续减产,农业总产值1959年比1958年下降13.6%,1960年又比1959年下降12.6%,进而导致1961年工业大幅度减产40%多,国民经济发展遭到重大挫折。同期,即“从1958年以来的3年间,全国招收职工2500万人,使城镇人口从9900万人增加到1.3亿人,3年共增加城镇人口3220万人,而粮食1959年以来连续2年大幅度减少”。全国从1958年到1961年新增城市33个,城镇人口比重由1957年的15.39%猛升为1960年的19.75%,3年中上升了4.36个百分点,平均每年上升1.45个百分点。每年增加1041万,其中1959年比1958年增长1650万人,增长率高达9.53%。这就出现了城镇人口增长与农业生产和工业生产严重不相适应的状况,“就是工业、交通、文教都办多了。非农业人口搞多了,农民养不起这么多人”。党中央、国务院很快就发现了上述问题。1961年开始进入调整时期。从1958年第一次郑州会议开始的一系列会议上就采取了许多措施纠正上述错误,并制定了“调整、巩固、充实、提高”的方针。中心的问题就是要坚决缩短工业战线,延长农业战线和轻工业战线,压缩城市人口下乡。当时规定3年内减少城镇人口2000万以上。设市城市由1961年的208个,减少到1964年的169个,建制镇由4429个减少到1964年6月的3148个。1961—1963年在全国精减城镇职工1800万人,减少城镇人口2600万人,城镇化率由1960年的19.75%下降为1963年的16.84%,平均每年递减0.97%。这个实例说明城镇化是有客观规律的。其首要规律就是农业的发展要保证农民自己以及进入城镇人口的“吃饭”需要。毛泽东将其概括为“第一是吃饭,第二是市场,第三是建设”。这里的前提仍然是保证农民和进入城镇人口的其他需要。只有满足了前两个条件才能发展其他建设事业,加快城镇化步伐。

3.第三个时期(1964—1978年)

这期间主要处于“文革”时期。这一时期,周边国际环境处于比较紧张的状态。这一时期的一些政策使城市化减缓,甚至处于停滞状态。全国城镇人口比重由1963年的16.84%上升为1978年的17.92%,平均每年仅增长0.07%。这个速度是很低的。但是从城镇人口增长的绝对量来看,仍然是相当大的。由1963年的11646万人增加到1978年的17245万人,净增长了5599万人,平均每年增长374万人。中国城镇化是在总人口高增长条件下推进的,即农村人口自然增长的绝对量大于农村人口转移到城镇的量,从而造成城镇化速度的缓慢。全国总人口由1963年的69172万人增长为1978年的96259万人,净增长了27087万人,年均增长1806万人,为城镇人口增长的5倍多。而从世界范围看,无论是发达国家还是发展中国家,其城市人口的增长均快于总人口的增长。这样基数即分母大幅度扩张了,所以城镇化率的增长就显得很小了。在这一时期,城市只增加了25个。

4.第四个时期(1979—1997年)

这是改革开放和社会主义初级阶段基本经济制度以及社会主义市场经济体制建立时期。在这一时期出现了许多有利于城镇化发展的条件和因素。(1)随着农村改革的深化,农业生产有了长足的进步,为城镇化提供了更充分的前提条件。(2)随着城市改革的深化,对外开放的扩大,城市第二、第三产业迅速发展,为城镇化提供了更强大的物质基础。(3)乡镇工业迅速发展。1996年其产值已占农村社会总产值的2/3,从而为城镇化发展提供了新的强大动力。(4)对于城镇化规律的认识趋向深化,推动了城镇化政策的调整。这是指由1978年全国第三次城市工作会议制定的“控制大城市规模,多搞小城市”,1986年“七五计划”规定的“控制大城市的规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”,到1996年《九五计划和2010年远景目标纲要》规定的“逐步形成大中小城市和城镇规模适度、布局和结构合理的城镇体系”。

这些都加快了城镇化的进程。全国城市由1979年的193个发展为1997年的668个,增加了475个,建制镇由1978年的2859个发展为1996年的17998个,城镇人口由1978年的17245万人发展为1997年的36989万人,城镇化率由1978年的17.9%上升为1997年的29.9%,一举进入城镇化快速发展时期。

5.第五个时期(1998—2007年)

这是全面建设小康社会和城镇化快速发展时期。随着社会主义市场经济体制框架的基本建立,市场机制作用的加强,以及向重化工阶段的发展和产业结构的优化,如GDP中三个产业结构之比,由1997年的18.7∶49.2∶32.1向2005年的12.6∶47.5∶39.9转变。同时,对城镇化规律及其重要性有了更深刻的认识。我国历来强调“控大发小”,1990年4月实施的《城市规划法》仍然规定“严格控制大城市,合理发展中等城市和小城市”,即坚持以小城镇为主的城镇化战略。但随着对外开放的扩大,特别是东部沿海地区和浦东的开发开放,这一战略事实上松动了,许多大城市获得了迅速发展。2000年制定的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》虽然仍坚持小城镇为主的城镇化发展战略思想,但是又增加了新的内容,强调以实现城乡一体化目标为纽带,将大、中、小城市连结起来,以实现大中小城市的合理和协调发展。党的十五届五中、六中全会把城镇化作为促进经济结构调整和国民经济持续稳定健康发展的重大战略措施。2002年党的十六大报告明确提出要“全面繁荣农村经济,加快城镇化进程”,要逐步提高城镇化水平,“坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”。城镇化方针的这些重大调整,都加快了城镇化的进程。1998年城镇化率达30.4%,标志着我国正式进入了城镇化快速发展时期。1997—2007年我国城镇化率由29.9%上升为44.94%,年均增长0.5%。2007年十七大报告指出:走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展。这一论述确立了未来我国城镇发展新模式;一直到2012年党的十八大提出“推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”来保证“新四化”的同步发展。

二、新中国城镇化取得了巨大的成绩

(一)城镇化率明显提高

1949年,我国城镇化率是10.64%。改革开放以来,伴随着经济的快速增长,我国城镇化进程也快速推进,取得了显著的成就:城镇人口占全国人口的比重从改革开放初期的18%,增长到2007年达到44.94%,截至2011年末,我国城镇化率首次突破50%,达到51.27%。表1-1 中国60年城镇化进程

(二)初步构建大中小城镇格局

2005年全国有城市663个,其中超大城市13个,特大城市27个,大城市53个,中等城市218个,小城市352个。另外,建制镇发展很快,1949年建制镇有2000个左右,1954年5402个,1965年调整为3146个,1979年减少至2856个,1985年上升为7956个,1990年迅速发展为11392个,1995年17202个,1999年19756个,2000年19692个,2002年19811个,2003年20226个,2004年19883个,2005年减少为19552个。初步形成了以超大城市、特大城市和大城市为主导的,不同等级、不同功能众多城镇组成的城镇群(带)或城镇体系。城镇化的迅速发展促进了区域经济的迅速发展。如珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、环渤海城市群,等等。1980—2000年珠江三角洲年均经济增长率为16.9%,城镇人口增长率11.3%,总人口增长率3.2%,乡村人口年增长率为-2.4%。城镇化率由1982年的22.7%,上升为2000年的71.59%。表1-2 按人口和地区分组的城市数>

(三)城市拉动周边经济能力增强

城市尤其是超大城市、特大城市和大城市对周边地区经济社会发展的带动作用大幅度提高。2003年我国100强城市市区总人口为1.94亿,占全部地级以上城市的56.7%;地区生产总值61037.4亿元,占地级以上城市的80.2%;地方财政预算内收入5042.7亿元,占地级以上财政预算内收入的87%;社会固定资产投资26360亿元,占地级以上城市社会固定资产投资的80.2%;专业技术人员1413.3万人,占地级以上城市专业技术人员的77.1%。

三、新型城镇化发展的趋势

城镇化是一个发展中的概念,在党的十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次正式采用了“城镇化”一词。而新型城镇化是“城乡统筹、城乡一体”的城镇化,是包含着工业和农业发展的城镇化,要求不断提升城镇化建设的质量内涵,强调内在质量的全面提升,也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。随着城镇化在我国的不断发展,为推行新型城镇化创造了客观条件,于是,加快发展符合中国国情的新型城镇化便成为了我国进一步加快城镇化进程的核心目标。从总体上看,我国城镇化发展的总体趋势主要表现在以下五个方面:

(一)城镇化水平稳步提高

中国城镇化水平自建国至今虽有起伏波动,但总体上仍呈不断提高态势。随着城镇非农产业的迅猛发展、城市产业的不断升级、行政地域的划拨变动以及一些诸如户口等政策的松动或变化,使大量农村人口向城镇迁移,城镇人口数量和比重呈现不断上升态势。东部地区较高的经济发展水平使城镇化进程得到提速且明显快于其他地区。因此,在未来一段时期内,随着中国经济的稳步发展,城镇对人口的集聚效应将日益显现,城镇人口占总人口的比重也会随之逐步提高,城镇化水平还将持续稳步上升。

(二)城市连绵化将日益显现

经过历史的演化和多年培育,目前中国已经形成了如长三角城市群、成渝城市群等在世界、整个国家或区域范围内具有举足轻重地位的城市群,其中长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、辽中南地区等已形成了城市连绵化的基本框架,其内部交通通信网络完整、城市间经济联系密切、地理区位优越,并形成了具有一定规模的高新技术产业带。城市关联度显著提高,城市群发展更具活力。

(三)城乡、区域差别趋于缩小

随着统筹城乡战略的逐步实施,城乡关系将得到积极改善,特别是在城镇基础设施建设、教育资源共享、医疗体制改善、社会保障体制不断完善的推动下,城乡差异将逐步缩小。近年来,中国加大了城镇化的推进力度,特别加大了对中、西部地区的经济发展的推进力度,使中国的城镇化发展呈现出稳步发展的态势,省际间的城市化水平差异不会继续扩大,东、西地区差异势必将逐渐趋于缩小。

(四)更加注重城镇化与生态系统的和谐发展

随着中国经济社会的不断发展,在促进经济文化和科技发展的同时,也改变了人们的传统生活观念。对空气污染、噪音污染、交通拥挤、用地用水短缺等一系列环境问题的认识更加深刻,保护城市的生态环境、改善人民生存环境的生态文明意识不断加强,低碳经济将得到重视和快速发展,生态城市将是未来大中城市发展的必然趋势,进一步体现人民生活的现代化。

(五)政策支撑力度稳步增强

在党的十六大、十七大中提出的城镇化发展思路与战略,表明国家政策的支持力度不断加强,目标更加明确,使促进中国城镇化发展的政策支撑体系逐步得到完善。城镇建设成效显著,城乡差别逐步缩小,中国长期的城乡隔离的二元结构有所改变,特别是诸如户籍制度、教育体制等影响城市化进程的重要因素和障碍正在逐步被缓解。

第二章 珠江三角洲城镇化实践

一、基本概况

珠江三角洲,简称珠三角,是中国珠江在广东中部入海处冲积成的三角洲。珠江三角洲由西江、北江和东江冲积的三个小三角洲组成,面积约1.13万平方千米。“珠江三角洲”的概念最早起源于20世纪90年代初。90年代后期,在“(小)珠江三角洲”的基础上出现了“大珠江三角洲”的概念。2003年,又提出来了“泛珠江三角洲”的概念。至此,“珠江三角洲”实际上涵括了“小珠江三角洲”、“大珠江三角洲”、“泛珠江三角洲”三个不同层面既相互区分又紧密关联的概念。珠江三角洲,即珠江三角洲经济区,包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州市和肇庆市,这也是我们研究的主要区域。2008年该区域总人口4230万,土地总面积41698平方千米,其中建设用地(包括城市建设用地、建制镇建设用地和村庄建设用地)面积6640平方千米,是我国重要的都市发展圈之一。

珠江三角洲位于广东省的中部,珠江下游,毗邻港澳,与东南亚地区隔海相望,海陆交通便利,被称为我国的“南大门”。珠江三角洲凭借自身有利的地理位置在优先发展战略推动下首先与港澳以及东南亚紧密联系,在着力发展外向型经济的同时,直接参与了国际产业链的调整与循环,成为我国外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口。由于全国最早设立的4个经济特区就有2个在珠江三角洲(深圳、珠海两个经济特区),因此,在广东创造了持续25年的经济高速和快速工业化的奇迹中珠江三角洲扮演了不可替代的角色。同时经过改革开放30多年的迅速发展,珠江三角洲逐渐成为我国经济发展重要引擎之一,该区域GDP总量已超新加坡,2011年,GDP总计43720亿人民币,占全国GDP的10%。

珠江三角洲地区拥有独特的优势,潜力雄厚,既是消费市场、贸易枢纽,也是制造业中心、服务业市场,以及理想的投资地点。如今,珠江三角洲成为了香港、广州、深圳经济发展的腹地,进而向全国辐射;珠江三角洲则利用香港、深圳迅速提升整个地区的竞争力和地位,率先在全国推行由计划经济向市场经济转变的改革,较早地建立起社会主义市场经济体制框架,成为我国市场化程度最高、市场体系最完备的地区之一。与此同时,珠江三角洲经济的迅速发展推动了广东省经济增长方式的转变,使其由落后的农业大省转变为我国出口、加工工业为主的大省,并在全国经济发展中独占鳌头,成为推动我国经济社会发展的强大引擎。目前珠江三角洲已经成为我国最重要、最具发展活力、最有发展潜质的经济区之一,也是亚太乃至全球经济增长最快、现代制造业竞争力较强的地区之一。

二、优先发展战略下的城镇化发展

(一)城镇化发展特征

改革开放以前,珠江三角洲的经济社会发展是在国家均衡战略指导之下发展的,其城镇化发展和全国一样,城镇化进程缓慢,城镇化水平比较低。这一时期城镇化的发展主要集中在广州市,珠江三角洲其他地区基本处在以农业为主的经济发展状态。可将珠江三角洲的城镇化划分为三个阶段,即1979—1984年为开始阶段,1985—1992年为快速发展阶段,1993—2000年为稳步发展阶段;也有学者根据政策变化与珠江三角洲城市演进关系将珠江三角洲城镇化划分为三个阶段:即1978年至20世纪80年代末期珠江三角洲农村城镇化概念与模式的建立,20世纪80年代末期至21世纪初珠江三角洲城镇化机制的研究,21世纪初期至现在全球化背景下的珠江三角洲城镇化研究的深化。

从珠江三角洲城镇化发展的整个历程来看,在城镇化初期和快速发展时期,优先发展的政策和财政的倾斜对珠江三角洲城镇化的进程起到了关键性的作用,到城镇化体系基本建立之后,珠江三角洲自身内部经济发展、对外贸易和外商直接投资等因素成为其城镇化进程的重要推动力,城市体系的建立和中心城市形成之后,珠江三角洲城镇化发展进入了一个新的发展阶段。因此,我们认为21世纪初期至今是珠江三角洲城镇化发展的新时期。这一时期是珠江三角洲以广州、深圳、珠海为中心的城市体系已经成熟时期,同时也是珠江三角洲以这三个高级中心为核心向东中西三个城市区构成的珠江三角洲都市连绵区发展的新时期。珠江三角洲东部是以深圳为中心、惠州市和东莞市为腹地的城市区;中部是以广州为中心、肇庆和佛山为腹地的城市区;西部是以珠海为中心、江门和中山为腹地的城市区。东中西三个城市群共同构成了珠江三角洲都市连绵区,当前正是这一连绵区发展起步阶段。

改革开放以来,珠江三角洲在优先政策的推动下经济社会迅速发展,1980年珠江三角洲国内生产总值为116.32亿元,占全省总量的47%,2009年发展到32110.23亿元,占整个广东省的82.16%,这是珠江三角洲经济发展的奇迹。与此同时,珠江三角洲的城镇化也有惊人的发展,其城镇化率由1978年的16.26%,增长到2009年的80.29%,高出广东省平均城镇化率16.89个百分点(广东省2009年城镇化率63.4%),高出全国平均城镇化率33.96个百分点(2009年全国平均水平为46.6%)。

总体来看,其发展具有这样的几个特征:

1.经过长期发展实现了经济快速稳定的发展

从1980年珠江三角洲国内生产总值为116.32亿元发展到2009年的32110.23亿元,经济实现了飞速的发展。2005—2009年,五年间GDP平均增长率14.12%,超过广东省1.32个百分点。

2.外向型经济水平较高

珠江三角洲充分发挥毗邻港澳的地缘优势和侨胞遍及世界各地的有利条件,以国际市场为导向,以国内市场为依托,推动外向型经济高水平、快速度发展。2007年,珠江三角洲出口贸易总额高达3540.85亿美元,占全省当年出口贸易总额的76.6%。实际利用外资151.88亿美元。

3.形成完整的产业结构体系

珠江三角洲已经完成了从传统的农业经营向重要的制造业中心的转变,并利用外资的直接投资或分包建厂在珠江三角洲实现了第二、第三产业双重主导的经济社会全面联动发展。总体上看,珠江三角洲的产业结构已经基本实现了从传统农业到工业化,再到产业多元化发展的转变。

4.利用现代化的农业管理经营模式,基本实现现代农业生产格局

改革开放以来,随着农村城镇化进程的加快,该地区农业的市场化、社会化、集约化生产经营格局很快形成。在生产经营活动中,形成了以国内外市场为导向、以经济效益为中心、以规模生产为基础、以种养业为支柱,产供销一条龙的专业化生产、利用先进管理模式管理的现代农业产业化体系。

5.农村城镇化高速发展,消除传统的二元经济结构,实现城乡的协调发展

改革开放以来,随着农村工业化的发展,珠江三角洲农村城镇化得到迅速的推进。20世纪70年代末只有几十个城镇,80年代中期增加到200个,1992年达到406个,1994年达到597个,由于政策导向的变化和城市发展的需要,2006年建制镇为346个。珠江三角洲在城镇化过程中,将现代城镇的服务功能优势与现代乡村乡镇企业以及乡村风土人情相结合,将城镇与乡村的优势相互补充、结合,推动了城乡协调均衡发展,基本消除传统的二元经济结构,形成了富有特色的融合区。

6.加工产业的发展和外资的利用吸引了大量乡村劳动力和外来人口,并建立相应的机制使流动人口发展健康有序

珠江三角洲是全国最大的外来人口聚集地。到2006年年底,珠江三角洲外来人口已经达到2400万人,形成了规模庞大、富有特色的外来务工人员流动群。源源不断的外来人口流入促进了城镇化的发展,推动了消费市场的壮大。鉴于大量的流动人口的流入,为了确保社会的健康发展,广东省建立了相应的流动人口子女教育、医保等社会保障制度,使人口流动发展健康有序。

(二)城镇化发展模式

1.国家优先发展战略

政策和制度是珠江三角洲城镇化的重要保证,自改革开放政策的实施到1992年邓小平南方视察讲话,再到现在珠江三角洲经济圈的建立和当前珠江三角洲产业的优化升级、自主创新能力的培养,都有一个极大的“看得见的手”在指挥和扶持着珠江三角洲的发展,使其从1980年至今长期保持平均增长率为14%以上的增长,并在历次金融危机中化险为夷。

优惠的财政政策为外资企业的进入和投资提供了宽松的投资环境,税收的减免或者财政补给等降低了外资企业的生产成本,增强了他们在国际市场的竞争能力,增加了外资企业的利润,从而吸引了大量的国外及港、澳、台地区的企业入驻和投资。有利的货币政策给本地企业和乡镇企业的快速发展提供了便捷的融资渠道,保证了资金的顺畅流通,这些有利的条件扶持了民营企业和乡镇企业的发展,并为其发展壮大提供了有利的条件,推动了民营企业和乡镇企业的发展,吸引了大量乡村劳动力,推动了农村城镇化的发展。

与此同时,自上而下的宏观调控加强了对除广州之外其他城市的建设。在改革开放之前,整个广东省就只有广州一个是较大城市,深圳、珠海、汕头等城市仅仅是小渔村或者边远集镇。经改革开放的大发展,广州、深圳、珠海等发展成为国际都市。珠江三角洲整个城镇化的发展进程中自上而下的发展是主要的模式之一。

2.农村乡镇企业、私营企业利用独特地理优势迅速发展

1978年国门打开之后,珠江三角洲以其独特的地理区位优势率先成为外资特别是港、澳、台地区资金涌入的对象,以利用外资和从事“三来一补”为主要形式的乡镇企业迅速发展。改革开放之初,广东全省乡镇企业为8.09万个,企业人数为194.56万人,实现总收入仅23.96亿元。2009年年末,广东省乡镇企业发展为80.46万个,注册资本14910.07亿元,企业人数为850.55万人,而其主要集中地便在珠江三角洲。

珠江三角洲大量乡镇企业的兴起,直接给大量农业剩余劳动力的产业转移提供了就业机会,使农村逐步摆脱传统的农业生产和生活方式并将进入到城镇生活体系之中。更为重要的是,通过乡镇企业和民营企业的发展,农村逐步摆脱传统的农业生产方式,并通过产业的发展、大量农业人口的吸引,逐步促使农村景观向城市景观的改变。形成一种自我发展和更新的体制,将农村的田园风光与城镇的繁华和工业生产相结合,形成具有中国特色的城镇化之路。

这一特色城镇化之路的形成主要归结为三方面原因:(1)乡镇企业和民营企业建立最初的、原始的动力,是来自外部,主要是缘于外资特别是改革开放初期大量香港资金在内地投资办厂的结果。在20世纪70年代末,香港开始新一轮由制造业向服务业转变的产业结构升级,家电、纺织、服装、玩具等轻工业逐渐向周边地区转移,并通过产业分包的方式主要与珠江三角洲开展制造业分工合作“前店后厂”的生产模式,由此导致直接从事出口的乡镇企业在珠江三角洲迅速崛起。(2)中小产业集群是导致乡镇企业规模扩大、数量增多、促进更多农业人口转为非农业人口的内在机制之一。首先,对于规模较小的乡镇企业个体而言,随着自身的不断发展壮大,客观上不断追求“规模经济”才能在竞争中立足和发展。其次,由于不同产业在相同或相近乡村之间的发展,形成了前后向、上下游之间关联企业在一定区域内的聚集,由此在集群内产生“溢出效应”、分工合作、技术的不断创新,从而加强了企业之间的紧密联系,使市场信息在乡镇企业之间不断传播,形成新的产业集群带,增强了区域竞争力。再次,大量乡镇企业集中在一定的区域可以共同使用和拥有便利的基础设施、便捷的信息服务,同时为了企业自身的发展乡镇企业又自觉和不自觉地促进了交通、通信设施的建设,只有这样才能在竞争中立于不败之地。伴随着产业的不断积聚,农业逐渐退位于乡镇企业;农民不断成为乡镇企业的职工;农村逐步向城市转化,最终实现了乡村的城镇化。最后,市场的形成和壮大以及公共服务体系形成。以制造业为主的小工业区、产业街等产业集群在自我积聚和膨胀的同时,由于人口的大量集中、消费市场的不断扩大和基础设施需求的膨胀,城市建设和基础设施的壮大和发展环境的优越,进一步吸引周边地区劳动力、资金、技术等要素向该地区集中,导致该地区成为地方小城镇。经济要素的大量聚集和经济实力的增强,客观上要求规划、建设、教育、文化、卫生、环境保护等种种社会职能与之配套,现代城市的生活方式顺理成章地进入家庭。因此,小城镇的兴起与聚合过程,实质上是乡村文明转化为城市文明的过程。

自下而上的农村城镇化是珠江三角洲城镇化的主要路径和发展模式。这种模式是在利用外资发展乡镇企业过程中,通过乡镇企业和民营企业发展以及在农村的积聚,最终实现农民生产和生活方式向城镇生产、生活方式的转变,农村用地逐渐向城市用地转化,传统的农业生产向新兴的加工和市场转变的过程。

3.利用外资发展外向型经济从而推动城镇化发展

特殊的地理条件优势是珠江三角洲利用外资的重要基础,珠江三角洲不失时机地利用港、澳、台地区产业转移,并通过在核心地区的发展向次一级城市的更替实现了工业化,从而推动城镇化的进程,这是珠江三角洲城镇化发展又一新模式。

珠江三角洲利用毗邻港澳的地缘优势和低成本的土地与劳动力这两大生产要素来推进全球化的进程中,以香港制造业为主的劳动密集型产业快速向珠江三角洲转移,使外商投资企业的发展成为促进城镇化的动力,到20世纪90年代中期,约80%的香港厂商已经在珠江三角洲设厂,香港塑胶业的80%~90%,电子业的85%,钟表业和玩具业的90%都迁到珠江三角洲。其后,台湾的IT产业,主要是电子计算机附属产品,通过香港持续进入珠江三角洲。到21世纪初,珠江三角洲已经成为“世界工厂”。而且,由于产业的转移,香港与珠江三角洲已经形成“前店后厂”区域一体化空间格局。

三、深圳特区开发与珠江三角洲发展

深圳是我国最早的四个经济特区之一,经过将近30年的发展,深圳已经由过去一个边陲小镇迅速发展成为一个人口超过千万、综合经济实力居全国大中城市前列的现代化特大型城市。中国社会科学院发布的《2009年中国城市竞争力蓝皮书:中国城市竞争力报告》对2008年全国294个地级以上城市综合竞争力排名,深圳位列第二,结构竞争力位居全国第二,开放竞争力位居全国第二,科技竞争力位居全国第三;2010年伦敦金融城最新排名出炉,深圳位居全球第九,领先于上海(第十一)和北京(第十五)成为我国内地城市中排名最为靠前的金融中心。

深圳是我国最早成立的经济特区之一,也是改革开放效果最好、影响最大的一个特区,是全国改革开放的一面旗帜。在改革开放30多年中,深圳经济社会的迅速发展成为强大的引擎,引领着珠江三角洲乃至整个广东省的迅速发展,使广东省长期以来一直占据GDP总量为全国之首的“宝座”。可以说珠江三角洲率先在全国推行以市场为取向的改革,较早地建立起社会主义市场经济体制框架,成为全国市场化程度最高、市场体系最完备的我国三大城镇密集地区之一,离不开深圳的引领作用。

2005—2009年,深圳在珠江三角洲GDP总额比重均为34%以上,仅2009年因经济低迷和次贷危机的影响才下降到25.54%。从改革开放至今,深圳作为珠江三角洲经济发展的“领头羊”,业已成为珠江三角洲乃至全国探索科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户,以及世界先进制造业和现代服务业基地。现今的深圳已成为国际化金融中心、国内竞争力最强的都市之一,同时,深圳作为珠江三角洲中心城市的地位越来越突出。

纵观深圳城镇化的发展历程,其城市化经历了三个阶段:第一阶段是特区内的城市化。1992年,当时深圳经济特区相对较发达,城市建设大量征用农村集体土地,兴办了大量合资企业和“三来一补”企业,从而使大量农民实现农业人口向城市人口的转变,农民进入合资企业,工业成为经营的主要形式和收入的主要来源。同时,农村被城市包围,农村的存在不利于特区的统一规划和建设,因此,深圳市将特区内的农村一次性全部转化为城市,共涉及68个行政村、1个农场和4万农业人口;第二个阶段是撤县建区。1993年,深圳将所辖的宝安县一分为二,设立宝安、龙岗两个行政区,市区面积由331平方千米变为2020平方千米,区以下仍保留镇、村等农村体制;第三阶段是特区外的城市化。2003年,经过县改区10年的发展,农村城市化的时机已经成熟,深圳市决定将特区外的18个镇、218个行政村全面转为城市体制,27万村民全部转变为城市居民,到2005年深圳全面实现城镇化。“快、稳、全”是其城镇化发展的主要特征。

相对于整个珠江三角洲地区而言,深圳城镇化对其城镇化发展的促进作用主要体现在以下几个方面。

(一)珠三角城镇化的主要动力

经过30多年的发展,深圳已经成为全国竞争实力最强的大都市之一,“与此相适应,深圳已由过去一个单纯的综合性经济特区向一个区域性大城市转变,功能由过去单纯的经济特区功能(主要指经济功能)向多元化的城市功能转变”。深圳已经跻身全国大中城市的前列,其对珠江三角洲的辐射能力和影响能力在显著增强。深圳不仅是单纯的经济特区,更是珠江三角洲的中心城市之一,不仅是带动珠江三角洲经济发展的排头兵,而且是推动整个珠江三角洲向国际大都市圈发展的引擎和核心力量。

(二)珠三角对外开放的排头兵

深圳从改革开放以来坚持走对外开放和外向型经济之路,利用毗邻香港的地缘优势,积极利用国内国际两个市场、两种资源,利用外资、吸引外商直接投资,利用国际先进的生产和管理技术、扩大商品出口、开展国际合作和交流,逐步建立起适应外向型经济发展的经济运行机制,发展成为中国对外开放的重要窗口和与世界交往的重要门户。

自1993年以来,深圳连续17年位居全国大中城市对外贸易进出口的榜首。有90多个国家和地区的外商来深圳投资,外商直接投资项目41527个,世界500强企业有180多家落户深圳,累计实际利用外资456.21亿美元。目前,深圳是我国唯一拥有海、陆、空三种口岸的城市,其陆路口岸的人、货流量居全国第一,港口规模和吞吐能力均跻身于全国十大港口之列,深圳机场已进入全国五大空港之列,这些条件无疑都为深圳建成为“国际贸易中心”奠定了基础,也为珠江三角洲成为世界贸易的重要区域提供了条件。这些数据和深圳的发展表明,积极走出去的战略实施、对外资的吸引和利用能力证明深圳已经成为了珠江三角洲发展外向型经济的最重要区域。

(三)珠三角的金融中心

深圳金融业借助改革开放的有利时机从无到有,从量到质转变并发展成为深圳的支柱产业经历了漫长的过程,也成为全国金融改革开放的缩影。到目前为止,深圳是全国第四大城市,全球第五大金融中心。深圳银行、证券、保险业机构密度、外资金融机构数量以及从业人员比例均居全国前列。2008年深圳金融业创造增加值突破1000亿元,占全市总产值的比例达到13%。目前其金融交易额已经超过上海,成为珠江三角洲金融业改革和发展的中心。2013年,深圳市政府将进一步加大对金融业的政策扶持力度,力争为金融机构提供最优惠的政策、最优化的环境和最优质的服务。

(四)珠三角产业转变的试验点和核心区

经过长期的利用外资和资本、技术的积累,深圳逐步由“深圳制造”向“深圳创制”转变。并基本建立了以市场为导向,以企业为主体的官、产、学、研为一体的生产体系和区域创新体系。企业和区域的自主创新能力成为深圳经济社会发展的主要动力之一,2009年年末全市累计认定高新技术企业3086家,三项专利申请受理量42279件,增长16.6%。其中发明专利20520件,增长9.4%;实用新型12709件,增长41.1%;外观设计9050件,增长6.7%。专利授权量25894件,增长37.7%。其中发明专利8132件,增长50.3%;实用新型9001件,增长12.9%;外观设计8761件,增长61.5%。这些发明专利和设计无论从增长率或者数量上而言均居全国前列。与此同时,深圳企业积极参与全球经济竞争,在利用外资的同时积极打造自身的发展,涌现出华为、中兴、比亚迪等具有一定国际竞争能力和全球影响力的高科技企业,其中2009年,仅华为就申请国际专利1847项,居全球第二。可以这样说,珠江三角洲是我国率先开展产业转型和升级的区域,并且成绩显著,该区域内高新技术产业、金融产业、物流业、文化产业已经成为经济发展的支柱产业。而对于整个珠江三角洲而言,深圳已成为产业转型和升级的核心区。

第三章 长江三角洲城镇化实践

随着20世纪80年代末世界两极政治格局的解体和经济全球化速度的加快,欧美发达国家产业结构战略调整步伐迅速加快,其基础产业,如重化工、冶金等开始向外大幅度转移,而此时的长三角要发展外向型经济,需要有良好的金融服务及航运海事服务;要提升产业机构,需要有更高产业机构的引导;要发展市场经济并与国际接轨,需要有中央赋予更多的先行先试政策。而这些条件在浦东开发开放的战略下得以满足,浦东的开发开放在吸引了大量外资并强化了与世界市场联系的同时,还探索了现代市场经济所必需的现代金融体系和创新平台,为国际产业进入长三角奠定了基础。浦东开发开放所形成的外部效应有利于长三角代表中国和亚洲参与国际分工,成为21世纪世界经济增长的“动力源”之一。

在浦东开发后,我国确定把长三角的核心城市上海建成国际经济中心城市。国际中心城市都拥有不断增长的城市人口和日趋复杂的城市功能,这是孤立发展的单体城市所难以承载的。著名的国际中心城市,如纽约、东京、伦敦、巴黎、芝加哥、洛杉矶等,无不依托规模庞大的城市群。在这些城市群中,不仅其核心城市是全球政治、经济活动的中枢,而且其高度专业化的次级城市甚至中小城市也都是专业性的金融、贸易、工业、交通、科技、文化中心,在城市群内部承担了重要的专业化中心城市功能,形成特殊的有机联系。要建设上海国际经济中心城市,必然要在其周边加强长三角世界级城市群建设,使得上海对长三角及长江沿线地区形成正溢出效应,进而带动长三角的城镇化进程。

一是上海作为区域中心城市的正溢出作用。上海通过消除行政区划从长三角整个经济区域的角度规划交通网络、城市体系、生态环境等基础设施体系,在建设道路、交通、环境等区域性的公共物品和服务,以及区域经济发展整体规划方面承担起中心城市的责任。

二是上海作为长江沿线的功能城市的正溢出作用。上海在中国广大内陆尤其是长江沿岸地带起到辐射带动作用,为长江沿岸地带提供先进的科技,高素质的人才,雄厚的资金,广阔的市场,便捷的交通,促进长江沿岸地带的产业升级,优化长江沿岸地带产业资源的合理优化配置,做到可持续发展战略的贯彻与落实。

三是上海作为国际性都市的正溢出作用。上海以国际经济中心、金融、贸易、交通枢纽中心的标准做强自身,真正成为具有强大国际竞争力和区域认同感的世界级城市,提高城市本身在长三角及全国的能级差,带动长三角共同建设成为世界级的大都市圈,进而辐射长江沿线地区的发展。

一、基本概况

长三角位于北纬30°附近,地处我国东部沿海地区的中部,长江的入海口,而且位于亚热带季风气候区,夏季高温多雨,雨热同期,是长江和钱塘江在入海处冲积成的三角洲,面积约5万平方千米。在经济上指以上海为龙头的江苏、浙江经济带。这里是我国目前经济发展速度最快、经济总量规模最大、最具有发展潜力的经济板块。

2010年5月24日,国务院已批准实施《长三角地区区域规划》,规划给出的战略定位是:亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。长三角地区包括上海市、江苏省和浙江省,这个城市群汇集了产业、金融、贸易、教育、科技、文化等雄厚的实力,对于带动长江流域经济的发展,连接国内外市场,吸引海外投资,推动产业与技术转移,参与国际竞争与区域重组具有重要作用。2009年,长三角的GDP超1万亿美元,占全国GDP的21.4%,成为世界第11大经济体。

在这片中国最富饶的土地上,充满活力的大型城市群正在不断崛起:“超级巨人”上海,年国内生产总值已超10000亿元,位列全国第一;“重量级巨人”苏州、杭州、无锡、宁波、南京,年国内生产总值在2000亿—5000亿元;“小巨人”绍兴、合肥、常州、台州、嘉兴、徐州、温州,年国内生产总值在2000亿元以上。为“长三角”都市圈带来丰富性和层次感的县域经济,极具竞争力。2008年11月揭晓的全国百强县市竞争力排名中,有七个“长三角”的县市(区)进入前十位。县域经济的崛起,使长三角城市的连片化、都市化成为可能。城市群的崛起不断吸引世界各地资金的融入,大量外企的存在,使得长三角地区的经济国际化程度大幅度提升,整个长三角正在成为“世界工厂”,“中国制造”的产品源源不断地从这里走向世界,使得这里成为了入世后中国经济全球化的一个缩影,并形成大融合的态势,苏浙沪三地的项目已涉及交通、旅游、会展、人才、科技、信息、商标、信用、质检、环保等多个领域,并正在由浅入深地探讨产业规划、政策法规、金融服务等高层次的合作联动。二、优先发展战略下的城镇化发展

法国地理经济学家戈特曼于20世纪70年代就预见长三角将形成世界第六大都市带。这一预言已经实现,随着与世界经济的不断融合及区域分工合作关系的建立,长三角内部16个城市之间的经济联系日益紧密,长三角城市密集区正逐渐真正形成一个以上海为核心的都市带,其城镇化发展的道路与区域城市未来关系的重构也成为学者关注的焦点。

(一)长三角城镇化发展评价

1.城镇化水平高

长三角地区以上海为核心,包括南京、杭州、苏州、无锡、宁波等80多个市、县、区,土地面积为10万平方千米,总人口1.4亿(2009年),是我国经济发达、人口稠密的地区。2008年数据显示,长三角平均城镇化水平已达到61.25%,远高于全国平均水平。

长三角地区城镇化水平较高,大部分城市都超过全国平均水平。城镇化率超过70%的有上海、南京和无锡;城镇化率超过60%的有苏州、常州、镇江、杭州和宁波;城镇化率在50%以上的有嘉兴、南通、扬州、湖州、绍兴、舟山和台州;即使泰州的城镇化率也达到48.6%的水平。总体来看,各市城镇化水平与经济发展水平有着密切的关系。表3-1 相关年份长三角地区16个地市城镇化水平实际值>

2.城镇化速度较快

城镇化发展以经济的强劲发展为基础,长三角地区在经济快速增长的背景下,其城镇化进程远远高于全国平均水平。以1982年和2000年数据进行比较,全国城镇化水平从1982年的20.55%到2000年的36.09%,增长了15.54个百分点,年均增长0.86%;长三角地区1982年时城镇化平均水平为25.9%,到2000年时上升到52.6%,增长26.7个百分点,年均增长1.5%,几乎为全国城市年均增长速度的两倍。之后2000—2008年仍然保持着较高的增长率,到2008年增长了13.22个百分点,整个地区呈现出城镇化发展较快的特点。

从长三角内部比较,城镇化速度呈现出较大的差异,相对落后的地区城镇化速度较快,经济程度好的城市速度相对慢一些,这充分说明该地区城镇化呈现出快速增长的势头。18年间,台州和泰州增长速度均超过40%;绍兴与舟山的城镇化率在30%以上;而上海、杭州、南京等原先城镇化水平较高的城市由于基础较好、人口总量规模较大,城镇化增长都低于20个百分点,长三角其余城市的城镇化率均在20%以上。

3.长三角城镇空间分布均匀,体系合理

在长三角县级以上城市中,1000万以上人口的巨型城市有1个,即上海,它是长三角地区城市体系的核心和经济文化中心,居于长三角城市体系的第一层次;500万~1000万人规模级的城市是南京,仅次于南京的是杭州,尽管杭州人口没有上500万,但已比较接近,此外南京和杭州是江浙两省的政治、经济和文化中心,因此居于长三角城市体系的第二层次;100万~500万人规模级的城市有8个,分别是苏州、常州、宁波、台州、无锡、扬州、湖州和镇江,是长三角地区发展较快且较发达的城市,为第三层次;50万~100万人规模级的城市有5个,分别是南通、嘉兴、舟山、泰州和绍兴,属于第四层次;其余城镇属于长三角的第五层次。表3-2 长三角城镇规模分布情况>

整个长三角地区城市规模体系中各级城镇呈现出明显的金字塔形的格局。其中上海已成为中国大陆最具优势的城市和该地区发展的中心;南京和杭州在区域内的次级领袖地位也已经很明显,同时在全国城市体系中亦占据重要地位;而苏州、无锡和宁波等城市依托其优越的经济条件也已经在区域内部发挥了重要的集聚和辐射作用。因此,长三角地区城市规模体系在全国范围内总体上处于较高层次,大城市极具优势,中小城市发育良好,城市等级结构比较完善,空间布局比较均匀,城市密度较大,整个体系具有较强的发展态势,具有成为超级城市群落的良好基础。

(二)城镇化发展模式

城镇化传统的发展模式主要有自上而下的推动模式,即指中心城市的扩散、扩展,大型建设项目的带动和引进外资兴建开发区等;此外就是自下而上的拉动模式,即指通过民间集资,大量发展乡镇企业,在具有区位优势的地区兴建二、三产业及城镇配套设施,拉动乡村城镇化的进程。长三角地区快速城镇化除了其本身高速发展的经济外,还形成了具有区域特色的城镇化发展模式。

1.自上而下的政策作用

政府政策对于一个地区的城镇化进程影响重大。中国改革开放以来,政策一直都是影响中国区域经济发展及城镇化进程的重要因素之一,尤其是沿海地区这一变量更显重要。国家通过对长三角地区实行政策倾斜的极化开发战略,推动了大部分重大区域的基础设施建设,改善了区域投资环境,加快了长三角地区工业化和城镇化进程。例如,2002年7月,上海市政府颁布了《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定》,2003年8月,发布了《(上海市鼓励跨国公司设立地区总部的暂行规定)实施细则》,浦东新区也发布了《浦东新区关于(上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定)的实施办法》。通过一系列的政策措施和行政流程的改革,有效地推动了上海总部经济的发展,也带动了上海及周边地区经济的快速增长,加速了城镇化步伐。

2009年长三角GDP达59710.25亿元,占全国的21.4%;人均GDP达6800美元,各城市也都超过我国人均GDP的平均水平;2011年,长三角16个城市GDP突破8万亿元,达82023亿元,占全国的17.4%。其中江苏8市GDP总额38767亿元,浙江7市GDP总额24061亿元,上海GDP总额19196亿元。GDP比2010年增长10.5%,高于全国平均增速1.3个百分点,体现出长江三角洲地区在转型升级过程中经济发展的成熟度越加提高。有6个城市于2010年超过5000亿元,总量排前五位的城市为:上海16872.42亿元、苏州9168.91亿元、杭州5945.82亿元、无锡5758亿元和宁波5125.82亿元;高强度的固定资产投资,一方面促进了长三角地区发达便捷的交通、信息网络,另一方面也带动了工业化和城镇化发展。

此外,国家对于该地区进行重大项目的投资建设带动人口和产业的空间集聚,从而推动工业化和城镇化的进程。例如,最初的宝山钢铁、金山石化、嘉定汽车、张江电子等重大项目的投资,从而形成了钢铁城、化工城、汽车城、电子城等新城区,极大地拓宽了上海城区面积,并不断辐射周边的地区。2009年,长三角地区16个城市共完成规模以上工业总产值118217.72亿元。长三角地区中的江苏省辖8个城市完成规模以上工业总产值61326.1亿元。

2011年,在国内外形势复杂多变的环境下,长三角各市通过转型升级寻求新的发展动力,经济实力进一步增强,整体呈现稳定向好的发展态势。2011年完成规模以上工业总产值16.57万亿元,增长18.8%。江苏8市完成规模以上工业总产值88524亿元,增长22.5%;浙江7市完成规模以上工业总产值45231亿元,增长21.5%;上海完成规模以上工业总产值31987亿元,增长6.4%。分城市来看,长三角16城市中规模以上工业总产值居前三位的城市为:上海(31987亿元)、苏州(28213亿元)、无锡(14813亿元);增速列前三位的城市为:扬州(33.4%)、镇江(30.1%)、泰州(28.3%)。其中,苏州增长17.7%,列第15位。

2.全球经济一体化的带动作用

经济全球化促使资本、技术、劳动力等生产要素在全球范围内的自由流动,跨国资本在全球寻找资源最优配置的国家或地区,资本的流入和全球产业转移,使得经济全球化成为影响中国城镇化的重要因素。改革开放以来,尤其是浦东新区的开发开放,再加上该区域的所有权优势、内部化环境优势及区位、人才优势,使得长三角成为中国吸引外资的重要区域之一。特别是浦东开发后,上海的经济迅速发展,20世纪90年代已经赶上并超过了深圳,上海的发展带动沪宁和沪杭线的发展,苏州、无锡、常州、南京、杭州和宁波等城市在各自的经济改革中调整了经济发展的方向,逐渐开始参与国际合作,在取得一定的经济效益后,扩大了开放的程度。到20世纪末,长三角16个城市的内部经济改革已经全部完成,吸引外资的数量也有了一定的发展,这为长三角外向型经济迅速发展奠定了坚实的基础。

上海和苏锡常地区外商投资的方向主要是制造业、国际加工和IT等,特别是制造业,外商对华投资的一半以上都集中在这里;南京及镇、扬、泰、通地区,外商投资是以电子及通信设备制造业为主;杭州及宁、嘉、湖地区,外商投资主要集中在服装及纤维制品和纺织业,同时皮革毛皮及普通极限和化学原料及制品也是外商投资的重点。

此外,为招商引资,许多城市政府还纷纷以老城区为依托,在郊区开辟各种类型的开发区,如上海浦东新区、苏州新加坡工业园区等,这些开发区成为城市空间扩展的新的生长点。

3.乡镇企业的扩张作用

乡镇企业与小城镇结合发展是中国富有特色的工业化与城镇化发展道路,乡镇企业推动小城镇建设在长三角地区的表现更为明显。我国在1991年乡镇企业已从农民中吸收了9600多万剩余劳动力。苏南地区最早实行乡镇企业发展模式,很好地兼顾了政府与企业的“制度偏好”利益,因此,苏南地区的乡镇企业迅速发展,并为苏南地区的农村工业化、农村现代化和乡村城镇化开辟出一条道路。乡镇企业的发展为长三角地区的城市建设提供了保障,同时,成为吸纳农村剩余劳动力的重要途径。长三角地区乡镇企业带动的农村工业化、城乡一体化、经济国际化的“新苏南模式”成为长三角地区城镇化内源型扩张的动力机制。

4.城市经济体系发展模式

由于经济社会发展模式和政府政策的差异,沪、苏、浙三地在推进城镇化进程中,各自也形成具有差异性的发展模式,从而实现优势上的互补。

上海市采取的是开发开放政策。上海经济社会和城镇化进程的快速发展与20世纪90年代以来以浦东新区开发开放为代表的上海开发开放政策带来的经济效益有着密切关系。由于制度障碍的消除,上海成为长三角乃至中国资本、技术、劳动力等各种生产要素的“辐合流场”。截至2005年6月,有企业在上海投资的国家和地区已达116个,世界500强在上海落户的有491家。投资性公司115家,外资研发中心140余家,总部企业在上海的投资涵盖了汽车、通信、钢铁、石化和精细化工、家电、电站设备等行业。上海在跨国企业全球战略中的战略地位不断增强,上海的区域辐射效应也不断得到发挥。此外,上海通过“1+3+9”工业园区开发建设,吸引了大量国内外企业入驻园区,极大地促进了上海市场化、信息化、产业化和外向型城镇化的协调联动发展。并通过加快旧城区改造,130多万市民大动迁;通过产业结构和生产力布局的大调整,50多万职工大转岗,形成由中心城区、新城、中心镇和一般集镇构成的城镇网络体系和“多心、多层、组团”式的城镇发展格局,尤其是“一城九镇”的新城和中心镇建设正成为上海近期城镇化发展的战略重点。“开发+改造”使得上海成为要素流的汇聚地,从而引导企业集聚和产业集聚,形成群落型经济优势。要素市场群落和现代产业群落的紧密结合,极大地加速了市场化、产业化、城镇化和国际化的联动发展进程,为上海国际中心城市的崛起提供了动力源。

浙江省采取的是乡镇企业和专业化市场结合的块状经济格局。乡镇企业和专业市场集群共生是浙江城镇化快速发展过程中的关键,形成了与市场化和产业化相伴而行的浙江城镇化特色。乡镇企业的快速发展必将形成特色产业集群,于是市场群落与产业群落的并存就构成群落型的特色经济,从而推进自下而上的农村城镇化。据统计,1984年浙江小城镇仅178个,2000年增加到近1000个。之后,浙江省又通过建立一批中小城市,配套提高城市服务功能,完善城镇网络体系,强化了都市圈建设,并借助经济力量和行政力量的合力作用,扩大城市规模,强化中心城市的集聚功能和扩散效应。

江苏省采取的是外向型和内向型经济协调发展的经济格局。江苏省主要以发展小城镇、专业市场化及内外型经济发展为特征的农村城镇化起步,依托中心城市,依靠农村内部非农产业的发展和从事非农产业的农村人口的集聚,形成新的城镇,实现农村内发型城镇化。从20世纪90年代中期开始,紧随浦东开发的步伐,江苏省及时实施了大力发展外向型经济的战略,特别是在苏南地区,依托各类开发区的载体作用和外资流入,调动地方政府发展经济和城镇化的积极性,形成了“外向型城镇化”的新模式;到了21世纪初,江苏省又将城镇化发展战略从小城镇建设向大都市圈建设转型,实现城市现代化、农村城镇化、城乡一体化的战略构想。

三、浦东开发与长三角城镇化进程

在长江三角洲城镇化进程中,国家政策导向是起主导作用的,以上海浦东新区的优先开发为核心,给长三角城镇化提供了巨大的动力。据此,区域开发中的核心引擎作用在城镇化过程中的影响就不言而喻了。

(一)政策的优先与引导

1992年10月,中共十四大提出:以上海浦东开发开放为龙头,进一步开放长江沿岸城市,尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一,带动长三角和整个长江流域地区经济的新飞跃。这样,浦东开发开放就从上海的地方发展战略变为国家发展战略,形成了上海及浦东为龙头和枢纽,向沿海南北两翼拓展,向沿江腹地推进,向内陆铁路沿线和四周沿边地区扩散的全方位开放新局面。

1996年,长三角城市经济协调会成立,正式明确了新长三角经济区的范围包括上海、杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、南京、镇江、扬州、泰州、常州、无锡、苏州、南通。2008年9月16日,国务院公布了《关于进一步推进长三角地区改革开放与经济社会发展的指导意见》,首次在国家战略层面上将长三角区域范围界定为苏浙沪全境内的26市,主要是加进了江苏北的徐州、淮阴、连云港、宿迁、盐城和浙西南的金华、温州、丽水、衢州。由此过程可知,浦东开发进一步密切和强化了上海与长三角城市的经济社会与文化联系,使长三角经济区战略在一个更高层次上发展。

(二)浦东开发带来的战略机遇

浦东的开发开放吸引了大量外资并呈现出现代市场经济所必需的创新平台,形成的外部效应有利于长三角代表中国参与国际分工。整体上说,浦东开发开放是一项国家层面的战略,其吸引的产业具有很高的梯度和很强的辐射力,而浦东产业的辐射首先就是长三角地区。浦东开发开放20多年的实践证明,浦东已经与周边地区形成了密切的联系和深度的分工关系,对传统企业的转型起到积极的推动作用。

局部来看,随着浦东开发开放所形成的软硬环境,也可以作为长三角城镇化发展的基础。例如,软环境中的金融体系、创新体系、现代服务体系、人才机制体系等的建设对长三角具有较强的示范作用;“小政府、大社会”的改革思路一直为长三角政府职能转变所借鉴,对长三角城市群的经济发展和体制建设有积极作用。深水港、航空港及信息港的硬环境建设,为长三角产业的调整与发展、要素市场的流通创造了很好的条件。

(三)浦东开发在经济上的梯度效益

浦东开发开放,通过技术、信息、金融、交通、贸易等的政策、利益的吸引,逐渐引导长三角地区经济关系的改造和重组,发展成以上海为中心的长三角区域市场,促进长三角区域经济的一体化和城镇发展的群落化。

1.产业结构优化的梯度作用

作为长江流域经济发展的“龙头”,上海的产业结构调整(稳定第一产业、提升第二产业、促进第三产业),首先受到影响的就是长三角区域的产业结构优化;浦东开发后,上海的部分劳动密集型产业将向长三角劳动资源丰富的地区转移,部分以农副产品为原料的工业将逐步向长三角其他农业较好的地区转移,部分以矿物资源为原料的工业将逐步向矿产资源丰富的地区转移。这就为长三角地区进一步改造和发展机械、轻纺等产业提供了机遇。同时,对促进长三角产业结构调整,加快发展金融、贸易、信息等现代第三产业也十分有利。

2.人才、技术的梯度作用

浦东的开发开放,加快了浦东高新技术园的开发和建设,使国内外的高新技术和高技能人才进一步云集浦东,并推动高新技术向长三角和整个长江流域转移和扩散,带动这些地区的科技及其产业化的发展,有利于长三角引进先进技术和高新技术产业,加快产业升级,提高产品档次和技术层次,增强产品的市场竞争能力。

3.参与国际合作的梯度作用

随着浦东开发开放的深入,上海作为太平洋西岸重要的国际经济、金融、贸易中心地位的重新确立,将使长三角开放城市的一批经济技术开发区,通过浦东这个“窗口”同太平洋沿线经济发达国家连接起来,从而带动我国经济更大程度上参与国际经济循环。

四、上海市推进郊区城镇化发展

(一)上海郊区城镇化历程

上海作为我国最大的经济中心和全球贸易港口,正向着国际经济、金融、贸易和航运中心的目标迈进。上海在建设国际性大都市的过程中,不断推进郊区城镇化建设、加快城乡统筹协调发展,“十五”期间重点实施了“城九镇”试点工作,采取“五大优先”政策对试点城镇予以鼓励和控制。目前,上海郊区城镇化建设取得了积极的发展成效,城市化水平不断提升,2008年上海市户籍人口城镇化率已经达到87.5%,是全国城市化综合水平最高的城市。

加快郊区发展和城镇化建设,是上海市一直以来城市发展的重要战略之一。伴随着城市的快速发展,城乡联系程度及不同时期的政策也有所差异,总体上看,上海市郊区城镇化进程主要经历了以下几个阶段:

第一阶段:1949年解放前。上海市是资本主义工商业大城市,周围郊区是半殖民地半封建的小农经济。城乡关系表现为城市通过市场对农村统治与掠夺,农村经济衰败,城市畸形增长。

第二阶段:1949年至1978年。其中在1949—1954年,上海的城乡经济、社会结构基本处于原有格局状态,城乡分离,城乡联系仍以市场为主,但在政府保护下工农联盟进一步加强,城乡交换中乡村利益得到一定程度的保护。1955年起,国家逐步形成了高度计划的经济体制,将全部工业(包括农副产品加工业)安排在城市,否定农村非农产业的发展;在城乡关系上,通过对农产工业原料和粮食及副食品实行统购和派购政策,对城市工业品进行计划调拨,人为地阻断了城乡联系,形成了城市—工业,农村—农业的二元经济结构和二元地域结构。

第三阶段:1978年至1999年。这一阶段,国家经济体制逐步由计划体制向市场体制过渡,上海城乡联系的市场机制得到恢复。1984年以后,农民获准进城务工经商。1986年,上海市政府提出了城乡一体化的发展方针,并采取多种措施促进城乡一体化发展,城乡联系的加强及政府政策措施的加大,极大地促进了农村非农产业的发展。

第四阶段:1999年至今。1999年国务院批准了《上海市城市总体规划(1999—2020)》,上海市定位为现代化国际大都市,并以浦东开发建设为龙头,成为国际经济、金融、贸易和航运中心。面对新一轮城市现代化发展的机遇,上海市明确提出“九五变化看市区,十五变化看郊区”,“中心城区体现繁荣繁华,郊区体现实力水平”,上海城市建设的重点向郊区进行战略性转移,加快推进和实施城市化(城郊一体化)战略。2001年,上海市正式启动了“一城九镇”试点建设,突破传统的城镇发展模式,重点推进新城和中心镇的建设,努力构筑特大型国际经济中心城市城镇体系,进一步推动郊区城镇化、城郊一体化进程。

2008年末,上海市城市化水平已经达到87.46%,较2000年增加了12.86个百分点,高出全国平均水平41.78个百分点,同时也大大超过世界高收入国家平均77.7%的城市化水平,全市户籍人口已增加到1391.04万人,是解放初期的2.7倍,占全国总人口的1%。

(二)积极推进郊区城镇化的做法

1.加快实施“一城九镇”试点,构建城镇化网络体系

中心城人口增长和用地规模扩展仅仅是城镇化进程的某一特定阶段特征。目前,世界各国都把郊区化作为城镇化发展的一个新阶段,借以缓解中心城过重的人口和工业压力。上海市郊区卫星城和城镇体系的建设在国内各大城市中起步较早,成绩也较显著。上海郊区城镇化不能仅仅看作是以让农民过上文明生活为宗旨的乡村城市化过程,它更是上海整体功能调整和拓展的必然,其实质是在更大的空间范围内重建上海新区。

2001年,根据中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的精神,以及上海市委七届六次全会提出的“中心城区体现繁荣繁华,郊区体现实力水平”的要求,上海市实施了以新城和中心镇为重点的城镇化战略,加快郊区城市化步伐,并提出重点发展“一城九镇”,即松江新城,以及安亭、浦江、高桥、朱家角、奉城、芦潮港、枫泾、罗店、堡镇九个中心镇的城镇化思路(在后期建设中又调整为目前的松江新城、临港新城、安亭新城、朱家角镇,罗店镇、商桥镇、浦江镇、奉城镇、枫泾镇,陈家镇等“三城七镇”)。在《上海市城市总体规划(1999—2020)》中,上海市进一步推出要形成“中心城——新城——中心镇——集镇”的多层次城镇体系,以及由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”空间布局结构。

上海市在加快实施“一城九镇”试点工作中,积极采取了“五大优先”的政策措施,重点对试点城镇给予相关鼓励措施。“五大优先”政策即:一是优先配套大交通和大市政基础设施;二是优先启动行政区划调整和行政管理体制改革,三是优先开展户籍管理制度和社会保障制度改革,四是优先落实财税扶持政策和土地使用政策,五是优先推进编制总体规划和投融资体制的改革创新。

在城镇功能上,实现以住房开发为主的单一功能建设向培育产业、繁荣经济、增加就业、形成区域经济增长极的城镇综合功能转变;在投资重点上,实现重视直接经济效益的基础设施建设向注重社会效益的人文、生态和环境建设的转变。“以人为本”,试点城镇多渠道吸引人口进入。明确市中心城人口迁入试点城镇的引入政策,提出符合城镇发展需要的外省市人员迁入试点城镇的准入条件。对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策,户口在本市农村的人员,凡在城镇建成区内购买商品房者,或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属,可申请落户该城镇。在这些配套政策的实施下,上海“一城九镇”试点工作取得了重要进展。

一是上海小城镇开发体制取得新突破。“一城九镇”试点建设采取了“政府引导、市场运作”的方式,突破了原来城镇建设由政府大包大揽的模式。各试点城镇根据自身特点和发展需求,由市、区、乡镇政府共同出资,适当引入一定的社会资金,成立各个镇的城镇开发公司,具体负责试点城镇的基础设施和前期开发建设。

二是体制机制创新取得初步成果。上海在“一城九镇”试点中,逐步形成了城镇开发的市场运作机制、城乡一体化的社会保障体制,并通过建立镇级金库,完善了城镇建设财政资金自我积累与激励机制,通过对分散建设和一般城镇发展的适度控制,探索了城镇体系持续发展的保障机制。

三是加强统一规划,城镇发展科学化、特色化。在“一城九镇”建设中,上海市注重统一规划,使城镇化发展科学化,同时综合考虑城镇的功能定位、城郊特点、产业特色、地貌特征、历史文脉等因素,借鉴国外特色风貌城镇建设经验,引进国内外不同城市和地区的建筑风格,重点在城镇新建城区,因地制宜塑造“一城九镇”的特色风貌。“一城九镇”的规划设计采取国际公开招标的方式,设计方案特色鲜明,改变了原来“千镇一面”的现象,不断凸现出城镇建设的特色,各试点城镇形成了各自的“风貌特色”。例如,松江新城规划建设成为英国风格的新城;高桥镇建成荷兰式现代化城镇,融入法国和澳大利亚风情;安亭镇建成德国式小城;浦江镇以意大利式建筑为特色,结合美国城镇风格;朱家角镇既凸现本土水乡古镇风貌,又具现代城镇格调等。同时,这些小城镇还承担着不同的经济职能,如松江新城和安亭将以汽车产业为重点,朱家角将大力发展旅游休闲业,枫泾以商贸服务业为重点,高桥将建设成为重要的港口城镇等。

2.积极拓宽融资渠道,支持郊区城镇化发展

早在20世纪90年代,上海市奉贤区原江海乡自筹资金1.5亿元,建设了27平方公里小区,住房面积达31万平方米,并建设了小学、卫生院、商店等设施,同时在用水、排污、道路等基础设施方面进行了配套;原洪庙乡在五年内由农民自筹资金4650万元,建设住宅15万平方米,并自费配套了市政设施;嘉定区马陆镇三年建造7万平方米住房,建造了变电站及煤气管、下水道等设施,小城镇规模迅速扩展。进入21世纪以来,在城镇化发展过程中,上海市引入市场化原则,推进城镇化投融资体制的改革与创新,拓宽融资渠道,多方面筹措资金,同时推动体制改革,建立新型城镇开发平台,加快城镇建设步伐。

在“一城九镇”试点建设中,上海市按照国有资产授权和市场化运作的模式,建立试点城镇的多元化投资公司,承担城镇开发建设。试点城镇可选择一家或几家由市、区、县、镇政府出资设立的城镇投资公司或建设开发公司,并吸纳国内外企业等社会资金参股入股,以投标发包等社会化开发方式,完成突进式开发建设。鼓励金融机构为“一城九镇”开发建设提供服务。支持金融机构到“一城九镇”开设分支机构,引导国有商业银行采取多种形式,为试点城镇建设提供中长期信贷支持,对试点城镇基础设施建设贷款,市、区县、镇政府财政给予一定比例的贴息,充分发挥金融机构在试点城镇发展中的作用。同时鼓励各类法人和自然人以多种方式,参与试点城镇基础设施与公共设施的建设和经营,鼓励各种投资公司、控股公司、上市公司等参与试点城镇的开发建设。对有收益的基础设施与公共设施,可合理确定服务价格,实行有偿使用,可采用股份制等市场化的方式,进行综合开发,滚动发展。

2009年,上海市政府和国家开发银行签署了《上海郊区城镇规划建设金融合作备忘录》,国家开发银行提供500亿元的融资,支持上海全面提高郊区城镇规划建设水平。根据协议,双方合作期限为2009—2015年,将分为三个阶段:2009—2010年为合作启动阶段,主要围绕上海市政府发布的《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》的要求和部署,坚持高起点规划、高标准建设,双方成立规划合作办公室,国家开发银行参与并支持上海市城镇规划研究。2011—2013年为强化基础阶段,主要加大对郊区重点新城基础设施和公共服务设施等项目的投入力度,完善新城镇城市功能。2014—2015年为全面发展阶段,全面提升郊区基础设施,加速郊区城镇化建设的进程。同时,国家开发银行上海分行还分别与嘉定区、奉贤区、闵行区和宝山区签订了郊区项目合作开发协议,首批合作开发建设嘉定新城、南桥新城、浦江镇和罗店镇。

3.不断拓宽渠道,鼓励人口向小城镇集中

在城乡一体化建设中,上海市采取了多种措施,积极促进人口向小城镇集中,加快小城镇发展。2001年,上海市政府颁布《关于上海市促进城镇发展的试点意见》,其中规定了对于本市农民、市中心城人口及外省市移民向小城镇集中的准入政策如下:(1)对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策。户口在本市农村的人员,凡在城镇建成区内购买商品房者,或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属,可申请落户该城镇。因在城镇务工经商,投资兴办二、三产业,或受聘于城镇企事业单位,或因被征用土地而投靠镇内直系亲属,以及有其他正当理由者,均可迁入镇区并登记为城镇常住户口,享受城镇居民的待遇。(2)对市中心城人口实行向试点城镇疏散的引入政策。试点城镇要以最适宜的生态环境、各具特色的城镇风貌和现代化的居住功能吸引市中心城区人口。有条件的试点城镇开发可与市中心城旧区改造相结合,制定试点城镇新区开发与市中心城旧区改造的“搭桥”政策。财政、土地等部门对参与城镇建设的开发公司在旧城改造、房地产开发、市政和绿化建设、土地供给等方面给予优惠政策,以吸引市中心城居民入住试点城镇。(3)对外省市人员实行“投资性移民”(含购房投资)或“智力性移民”的准入政策。对于外省市具有一定专业水准的科技、教育、管理等方面的人才和具有本市紧缺技能的人员,经市有关部门核定后,可登记为城镇户口;对带投资、带项目的外省市人员定居试点城镇的投资额起点标准,由各区县政府根据开发城镇经济、招商引资的实际需要进行审核,报市政府批准后执行。对属“智力性移民”和“投资性移民”的外省市人员,不规定居住期限,不征收增容费。

4.改革行政管理组织,全面施行乡镇行政区划调整

由于历史、行政区划变动等原因,上海郊区村镇规划较小。2001年前上海有202个乡镇,平均镇域人口只有2万人左右;近3000个行政村,每个行政村人口只有1000人左右;小城镇人口除了县城镇和几个老建制镇以外,平均不到3500人。镇区人口过少,使许多人居环境基本的市政设施不能达到最小建设门槛规模,如供水系统、水厂需求规模不足,造成一些维护自然生态环境的基础设施,如污水处理系统、污水厂等也难以建设或难以维持。小城镇人口规模低,腹地有限,已经严重影响和制约了其自身发展。

为了改变村镇规模太小的局面,加快形成合理的城镇体系,上海市政府自2001年开始对郊区实施乡镇行政区划调整。本次区划调整是基于上海城市总体规划,重点调整新城和中心镇地区的乡镇,适当调整一般集镇地区的乡镇,原则上各区县乡镇建制数在现有数量基础上减少40%。同时,要求突出重点,增强新城和中心镇的实力,扩大其辐射范围,避免平均式简单合并,最终形成梯度辐射强、功能互补好、管理效率高的城镇新行政区划体系。经过乡镇行政区划调整,2009年上海郊区有8个区和1个县,所辖109个镇和3个乡,近1800个行政村,相对于2001年村镇数量显著减少,形成了比较合理的市域城镇体系。

5.发展现代都市农业,促进新农村建设

在推进新型城镇化进程,鼓励和加快人口向城镇转移和集中的同时,上海市也积极发展现代都市农业,加快促进郊区新农村建设。2006年,上海市按照“试点先行”的要求,确立了9个上海新郊区新农村建设的先行试点地区,分别为:(1)金山(廊下)现代农业园区,规划建设成为综合性农业示范区;(2)青浦金泽镇商榻地区,通过大力发展水产业和种植业,推进特色水产和优质粮田的集约化和规模化经营;(3)嘉定(华亭)现代农业园区,主要发展有机农产品、林果花卉种植、名特优水产养殖业;(4)奉贤庄行镇现代农业发展区,建设以万亩粮田、万亩设施菜田、万亩果园、苗木花卉基地和农林观光旅游基地为特色的生态农业园区;(5)浦东新区张江合庆地区,重点发展都市农业和休闲旅游业;(6)松江区新浜镇,规划通过浦南、浦北的联动发展,与松江新城共同构成城乡一体化和“三个集中”建设的重要示范区;(7)南汇区书院都市现代农业发展区,将依托水产养殖、水稻种植、西甜瓜生产等五个农业合作社,重点发展特色农产品种植业;(8)崇明县陈家镇现代农业园区,规划建设成为集生态农业、科研创新、农家旅游、清洁生产功能为一体的现代农业园区;(9)崇明县绿华镇,将大力发展“柑橘、蟹苗、畜禽、蔬菜”四大特色产业。

在加快推进郊区新农村先行试点地区建设的过程中,上海市还主要围绕以下三个方面的工作推进新农村建设:(1)发展新农业。其核心是实现农业的新“四化”,即农业组织化、农业经营规模化、农业生产标准化、农业产品市场化,使农业与现代服务业相结合、与先进制造业相结合、与文化创意产业相结合等,以发展高产、优质、高效、生态、安全农业为目标,以发展种源农业、装备农业、数字农业为重点,运用工业化手段和规模经营方式,改善农业基础设施,大力推进科技强农,实现农业综合生产力的大提升,完善农村合作经济组织制度,培育农业产业化、规模化经营的龙头企业,实施农业品牌化战略,增加对农业基础设施、科技应用与创新和农产品安全监管等领域投入,创新投融资手段,吸引各类资金参与郊区建设。(2)培养新农民。通过对郊区农民开展各种形式的教育和技能培训,加快郊区传统农民向专业农民和非农技工转型,扩大非农就业,稳步提高农民工资性收入。不断完善郊区社会保障体系,增加农民转移性收入,努力促进郊区农民的专业化和市民化。值得注意的是,上海市在实现农民职业、身份转变的过程中,积极引导其转变思想观念,尽快适应新的生活方式和工作方式,努力培养一批“有文化、懂技术、会经营”的新型农民,不断提高农民的生产方式和生活质量。(3)构建新型城乡一体化发展格局。以城乡统筹为核心,实行部门联动和政策集成,形成“以工促农、以城带乡”的长效机制,建立覆盖城乡的公共财政制度和社会保障体系,努力消除城乡协调发展中面临的体制性障碍;建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇,促进中心城区人口疏解,吸引农民进入城镇,逐步归并自然村,提高郊区城镇化和集约化水平;按照“中心城区体现繁荣繁华、郊区体现实力水平”的战略布局规划,加快以重点工程项目和工业园区为载体的郊区开发,实现优势互补、功能耦合、共同繁荣的城乡一体化发展格局。

6.探索建立适应城镇化的农村宅基地新机制

上海郊区以前一直呈现居民点布局散乱的现象。以青浦区赵巷镇为例,赵巷镇属水网地区,全镇44平方公里行政管辖区域中,1/7是河流,农民居住点沿河流两岸布局,有近670个自然村,6700多户农民,占地450多公顷。670个自然村中以1~5户为单位的历史遗留老宅基占近1/10,这些老宅基占地面积较大,平均每户1亩左右,既浪费土地资源,又增加市政工程建设的难度,给各方面管理带来了诸多不便。根据全镇的土地利用总体规划,若现有农民居住点迁并到58个中心村上,则每户可减少用地近60%,全镇就能少占地270多公顷。但在推进城镇化过程中,也存在着资金短缺导致居民点规划落实难,拆旧建新衔接难,旧宅基地复垦难且缺乏自我优化机制,农民进城居住经济实力不足等问题,制约了上海郊区城镇化进程。

上海市通过引入市场机制来促进农村宅基地整理,解决以上城镇化推进过程中存在的问题。新机制的基本思路如下:新增宅基地,争取一步到位;对于农村老宅基,愿意整体搬迁者统一规划搬迁;对于个别有能力搬迁进城镇者,政策上支持,让其自动迁移;如果一个村庄大部分村民已经搬迁,剩余没有能力迁移者,政府通过建立普通适用房形式帮助其搬迁。农村宅基地新机制实施的具体做法为:(1)在“一城九镇”的基础上,在一乡镇内或打破乡镇,有目的规划1~2个小城镇,用于该乡镇农民集中建设住宅安置;(2)用于集中建设居民点土地由乡镇政府统一安排并取得之后,做好居民点内部规划;(3)进城镇建房者,通过村组向乡镇政府申请宅基地指标,经审批合格后取得宅基地指标,并按规划要求进行建设;(4)如果申请者是农村已经有宅基地者,由农民、集体和乡镇政府签订复垦合同,或支付复垦费用,并签订拆迁计划,复垦后的土地属于乡镇集体所有;(5)对于建筑物比较新,政府暂时不要求拆迁的宅基地,可通过有期限、只维修不翻修等有条件转让建筑物所有权和土地使用权;(6)没有宅基地而符合条件者,占用原所在村指标进镇建房,原所在村将相应量的集体土地转为乡镇集体所有,尽可能地使各村组转为乡镇集体所属的土地连片集中(也可通过置换集中);(7)由土地储备中心将转为乡镇集体所属的土地进行开发,储备和运作。

7.改革用地制度,开展城乡建设用地增减挂钩试点

2009年,根据国家有关部门制订的《关于开展第二批全国小城镇发展改革试点工作的通知》要求,上海市政府制订了《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》,提出支持开展城乡建设用地增减挂钩改革试点。在国家发展改革委员会和国土资源部的指导下,选择上海市条件成熟的试点镇,优先开展城乡建设用地增减挂钩工作,建立增减挂钩项目区,通过建新、拆旧和土地复垦,实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少,用地布局更加合理。项目区内征收集体土地的,要依法办理土地征收手续,依法给予补偿。项目区内农民以其宅基地按照规定的置换标准,无偿换取项目区内搬迁安置房或获得等价的货币补偿。经出让获得土地使用权的农民搬迁安置房,予以房地产权登记。同时,还提出支持试点镇整合工业用地和参与土地储备,推动试点镇老镇区内工业企业向工业园区集中,由市、区县优先安排动迁企业的用地指标,置换出的原工业用地,依照批准的规划实施管理。试点镇可将规划区内近期建设用地分批次转用和征收后,作为政府的土地储备;支持有条件的自然村落集中归并,对未实行增减挂钩试点、有条件归并的试点镇零星自然村落,在统筹规划的前提下,逐步实行归并;整理复垦形成的耕地占补平衡指标由该镇优先使用。

2009年9月,上海市政府办公厅宣布,上海10个小城镇,包括崇明县陈家镇、金山区廊下镇、奉贤区青村镇、松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、青浦区金泽镇、浦东新区六灶镇、宝山区罗店镇、闵行区浦江镇和浦东新区川沙镇,建设发展改革试点工作全面启动。2009年9月23日,松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、浦东新区六灶镇、宝山罗店镇等试点镇,完成了城乡建设用地增减挂钩规划的编制和上报工作,国家已批复同意4个镇共7000亩土地增减挂钩指标。

第四章 苏锡常地区城镇化实践

苏锡常是传统意义上的苏南,是指“人间天堂”苏州、“太湖明珠”无锡、“江南明珠”常州三个市。苏锡常地区位于长江三角洲地带,该区域土地总面积为1.766万平方千米,占江苏省土地总面积的17.4%;人口约1428.99万,占全省总人口的19.53%,是江苏最大的“优势板块”,也是最快的增长极。苏锡常总面积占全国的0.3%,人口占1.7%,进出口额却占17%,GDP排名全国第四。这一地区自然条件优越、原有经济基础好,工农业生产门类齐全,文化教育与科技发达,是长三角的经济核心区之一,也是改革开放以来我国经济最发达、工业化和城镇化程度较高的地区之一。至2009年底,苏锡常三地共完成国内生产总值(GDP)15251亿元,而同期的上海市GDP为14901亿元,苏锡常三市总量首次超过长三角“龙头”上海市,而成为带动江苏经济社会现代化的先导地区。苏、锡、常高新技术开发区、工业园区、经济技术开发区、乡镇企业及外向型企业的发展,大大提高了本区工业化及外向化程度。但是,随着经济的快速发展,也产生了一系列资源与环境问题,农田生态环境变差、土地资源退化、水环境与大气环境污染、水体富营养化、湿地退化、生物多样性受到威胁,以及地面沉降、洪涝灾害加剧、城市生态失衡等问题,已成为制约区域经济和社会发展的重要因素。研究苏锡常地区城镇化过程中的资源环境基础问题在全国具有很好的典型性和代表性。

一、苏锡常城镇化发展现状

(一)苏锡常城镇化发展历程

纵观改革开放以来的苏锡常城镇化进程,大致可划分为以下三个阶段。

1.以小城镇建设为标志的农村城镇化阶段

20世纪80年代初,伴随乡镇企业的蓬勃兴起,苏南数百万农民实现了非农转移。与此同时,“以工建镇”推动了小城镇建设,从而吸引农民“离土不离乡,进厂不进城”。邓小平同志在20世纪80年代初期视察苏南时就说:“乡镇企业的发展,主要是工业,还包括其他行业,解决了占农村剩余劳动力50%的人的出路问题。农民不往城里跑,而且建设大批小型新型乡镇”。1983年地市合并之前,苏、锡、常三市包括建制镇、集镇在内的小城镇只有34个;到1992年,三市共有建制镇229个,集聚了近万家乡镇企业和约240万农村剩余劳动力。费孝通先生多次考察苏南小城镇并称赞“小城镇,大问题”,转移了农村剩余劳动力,促进了农村城镇化。80年代中后期至90年代初,苏南乡镇企业又及时借助对外开放增添活力,保持了久盛不衰的发展势头,进一步带动了小城镇建设步伐的加快,促进了县(市)经济实力不断增强,由此带动县域范围内中小城市顺势发展。这一时期,江阴、昆山和张家港等一大批中小城市拔地而起,实力强大,使苏、锡、常三大市区相形失色。因此,如何增强苏锡常三大中心城市的“极化”能力,遏制下属的离心倾向,解决自身的“合法性危机”,一度成为这些中心城市面临的共同难题。

2.以开发区建设为载体的城市现代化阶段

20世纪90年代初,以浦东开发开放为契机,苏南成为外商投资新的热点。苏南紧紧抓住这一机遇,先后建起了一大批各级各类开发区,为城镇化发展注入了新的活力。苏南开发区的孕育、崛起和发展,是邓小平“特区开发”思想在苏南的成功实践。苏南地区抓住机遇,主动接受上海辐射,通过统一规划,集中投入,高标准建设,走出了一条富有特色的开发区建设之路。经过多年发展,开发区不仅成为苏南经济新的增长极,而且成为现代化的新城区,有力地推进了城镇化发展。苏州新区开发是一个典型的例证。基于疏散老城区人口的目的(苏州老城区仅有14.1平方千米,人口密度超过3.8万人/平方千米),1992年开始成立开发区,初期6.8平方千米,3年内建成;1994年后苏州西部枫桥区25平方千米划入西区,后扩大到52平方千米,容纳人口40万。苏州新加坡工业园区于1994年设立,规划面积70平方千米,规划人口60万人,10年内已建成34平方千米,相当于新建了一个苏州城区;2004年又规划150平方千米,进行第二次中新合作,截至2007年已建成80平方千米,是一个高新工业园区,绿地覆盖率达34%,居住30万人。因此,苏南的开发区已不再是一般意义上的“经济开发”,它更包含了一种“城市(镇)开发”,它成为苏南工业化和城镇化进程中的一个“结点”,成为加快苏南城镇化进程的一个重要载体。苏南开发区的开发建设,是苏南城镇化进程中一个重要的历史阶段,这些依城而建的开发区的发展,直接推动了城市和城镇面积的扩展,大大加快了苏南的城镇化进程,城镇化水平跃上了一个新的台阶。近20年来,苏州、无锡和常州等大中城市发展迅速,已成为我国城镇密集区与城市现代化区域。

3.以都市圈建设为龙头的城乡一体化阶段

21世纪初期,江苏城镇化水平明显低于工业化水平,滞后于经济社会发展的内在要求,直接影响到江苏21世纪的发展潜力,影响到全省率先基本实现现代化的战略目标。这种判断同样适合于苏南。为了适应新形势,谋求新发展,南京、苏州和无锡等市按省城市工作会议做出的新要求,贯彻“强、大、优、美”的总方针加快中心城市建设,由此苏南城镇化进程步入了一个新的发展阶段。一时间,南京、苏州和无锡等市所辖5个县,撤县建区,纳入市区,横在市县间几十年的行政管理围墙得以拆除。无锡市,曾是从无锡县分立而成的,三个郊县把这只“蛋黄”紧紧裹住。如今“蛋壳”一下打破,城市空间顿开,建设特大城市成为可能。实力雄厚、曾有“华夏第一县”美称的无锡县,被一分为三。如此大动作,不免使人有“切肤之痛”,但以发展眼光看,人们很快发现了区划调整带来的新优势——招商引资可以打无锡“市牌”,建设旅游景区可联手打“太湖牌”,发展特色更突出。行政区划调整,是苏南加快城镇化最有力度的一步棋,区划调整的目的就是解放生产力,加强城市聚集力、辐射力。当然,加快城市发展,不是“摊饼式”建设,是“组团式”地发展城市群,建“都市圈”是苏南城镇化战略的重要内容。还有一举,就是破除“画地为牢”,将南京、镇江两市纳入有实力的“苏南板块”,一体规划,以区域群体强势,带动中小城市及城镇更好发展。不难看出,这一阶段苏南城镇化强调的重点发生了转变:从单纯强调加快小城镇建设,转变为强调加快大城市发展和小城镇建设并举;从兄弟城市平起平坐地发展,转变为强调区域互补,共同发展;从单项突进式发展,转变为“协调”、“一体”发展。与前两个发展阶段形成鲜明对比的是,这一阶段苏南不是走被动的城镇化道路,而是在对城镇化有了较高认识基础上,通过有计划有步骤的政策引导,走主动推进的发展道路。近几年来,苏南城镇化已进入加速发展、快步提高的新阶段。仅以苏州为例,城镇化水平3年内年均提升3.7%,是历史上城镇化发展最快的时期。

从苏南的发展态势看,以小城镇为中介的城乡连接与发展,已呈现出一种城乡一体化趋势。它以大中城市为中心,以小城镇为纽带,联结广袤乡村,形成城乡网络,将城市社会与农村社会逐步联成一体,将两者各类经济社会要素优化组合,由城乡工业一体化扩展到城乡流通一体化和城乡文明一体化,以实现优势互补,协调发展。尽管目前这种一体化趋势尚处于初始阶段,层次和水平还有待提高,但它却是一个良好的开端。

(二)苏锡常城镇化驱动机制

改革开放以后,中国城镇化发展步入正常的轨道,由于经济高速发展的带动作用,城镇化发展速度较快,2002年城镇化水平已达39.1%,2006年全国城镇化水平达到42.8%,城镇总人口已达5.78亿(含农民工进城的1.2亿)。江苏省作为全国经济发展速度较快的省份之一,劳动力非农化和城镇化进程迅速推进,特别是苏南地区由于乡镇企业的高速发展,城镇化水平迅速提高,乡村地区的城镇化在全国居领先地位。在这一过程中,城市的人口和用地规模不断扩大,乡村工业化的发展促进了城镇化自下而上的发展,走出了一条有中国特色的城镇化模式。

1.乡镇企业推动——成为城镇化的主要动力

众所周知,城镇化是社会经济发展的产物,工业化是我国乡村地区城镇化的主导力量。苏南地区乡镇企业的迅速发展实现大量农业人口向非农产业的转移,同时在空间上形成非农产业的集聚,使农村聚落景观逐步向城镇景观转化。

目前,我国刚刚进入工业化的中期阶段,工业化是城镇化的最主要动力。小城镇随着工业的集聚逐渐成为综合性的社区中心,也是农民务工经商的理想场所。部分农民带着资金到小城镇落户,务工经商;部分农民则以亦工亦农的方式在乡村和小城镇之间摆动。这两部分人口都促进了小城镇人口的集聚。常住人口、亦工亦农人口(也称摆动人口)和暂住人口等构成小城镇人口的几大组成部分,并以前两类为主。亦工亦农人口和暂住人口随着经济发展的波动而波动。因而,可以说乡村工业化是经济较发达的乡村地区城镇化的主要动力。例如,苏州市所属的乡镇企业在1980—1989年共吸纳农村剩余劳动力105万人,其中进入各级乡镇工业的有50万人。到2005年底,苏州各县市共吸纳了全国各地农民工有260多万人,集中在苏州市区的有105万人。

1995年无锡县撤县改市,称锡山市,2000年撤销锡山市,设立无锡市锡山区、惠山区和滨湖区。1985年35个集镇建成区面积13.87平方千米,建成区平均规模仅0.4平方千米;到1993年集镇建成区面积达到59.60平方千米,平均规模达到1.7平方千米,年均递增20.0%。同期,无锡市区建成区面积增加29平方千米,年均递增仅5%左右。到2006年底,无锡市建成区面积扩大到185平方千米,比1984年扩大了1.6倍,建成区人口增加到218.6万,其中市区吸纳农村人口82万左右。

苏南地区的城镇化在广泛的产业非农化基础上发展较快,乡镇企业对城镇化的作用主要表现在建制镇数量的迅速增加和人口的集聚以及区域城镇化水平的提高等方面。1980年苏锡常地区共有建制镇32个,1989年增加到148个,1992年、2000年末分别增至237个、334个。1991年,昆山、江阴成为苏南地区的“无乡市”,而1989年它们还分别下辖13个镇7个乡、17个镇13个乡。目前,苏南地区平均每42.1平方千米就有一个小城镇。从城镇密度来看,该地区1997年平均城镇密度达到每100平方千米1.92个,是全省平均水平(每100平方千米0.99个)的1.9倍。至1997年末,苏州市建制镇人口比1990年净增38.8万人,而乡集镇和村庄人口分别减少18.29万人、47.51万人。苏南地区的显性城镇化水平由1980年的20.97%增加到1987年的22.47%、1997年的35.11%,1981—1997年平均每年提高0.83个百分点。2006年苏州城镇化水平达到58%,成为全国城镇化发展最快的地区之一。

此外,乡镇企业对城镇化的推动作用还表现在两个方面:其一是增加了农民收入,实现农民的生活条件特别是居住水平和住房质量,以及生活方式和行为方式的城镇化。例如,苏州、常州、江阴、张家港、昆山1991年农民人均纯收入分别为1200元、1318元、1050元、1144元和1350元;2001年分别为5473元、4430元、5577元、5510元和5510元,11年间分别增长了356%、236%、431%、381%和308%;2007年苏州市农民人均纯收入已接近9500元。其二是促进小城镇和乡村地区基础设施的完善及小城镇综合功能的明显增强,村镇建设开始步入有规可依和依法管理的轨道。在苏南地区,部分富裕起来的农民住上了别墅式的独院住宅。所有这些都标志着苏南地区的城镇化发展已经达到一个新的阶段。

2.大中城市的经济辐射成为乡镇企业和小城镇发展的重要动力

发达国家的城镇化进程大体上可分为前后两个阶段。第一个阶段以“集中化”为特征,就是前述的从工业革命开始,到20世纪50年代前后,表现为工业和人口的持续的、大规模的集中,城市数目不断增加,规模不断扩大,大城市不断增多。第二阶段则以“分散化”为特征。60年代以后,西方发达国家城镇化中出现了市郊化以及后来的超市郊化现象,即大批居民从城市的中心地带迁往郊区地带。这一方面是因为城市的中心地带环境污染问题严重;另一方面,发达的现代交通工具,也为人们从城市移居到郊区提供了可能。这一阶段的区域发展模式表现为城市中心区域人口增长停滞,城市周边区域不断扩增,卫星城市的居民区发展迅速,以大城市为中心的“都市圈”或“城市群”、“城市带”发展较快。

苏南大中城市的辐射和支持是乡镇企业发展的重要外部条件和动力。例如,乡镇工业发达的苏南地区发展,离不开上海、苏州、无锡和常州等大中城市的经济辐射和支持。在乡镇企业发展初期,大批知识青年下乡运动为乡村地区社队企业送来了一批宝贵的技术骨干,带来了知识、技术、信息和各种社会关系;日益便利的交通条件为人、财、物的广泛交流和顺利流通提供了可能,也促进了城乡之间的联系。

改革开放特别是1984年开始的城市经济体制改革,城市企业的自主权扩大,加上中央提倡企业间的横向联合,促进了城市企业与乡镇企业的横向联合。此时的城乡经济联合按经济规律办事,平等互利。乡镇工业甘当城市工业企业的配角,拾遗补缺,城乡协作,建立多种形式的联合体。21世纪初以来,随着中心城市现代化改造步伐的加快,苏南地区迈进了以大中城市为主导、以小城镇为纽带的城市现代化、城乡一体化的崭新时代。

苏南的城镇化是以工业化为根基的城镇化,苏南的工业化与城镇化是互动并进的。这不仅有助于工业化、城镇化水平的同步提升,而且有力地促进了工业与农业、城市与乡村的协调发展。20世纪80年代,苏南乡镇企业的发展带动了农村小城镇建设;90年代开始,以园区为载体的开放型经济的发展,城乡壁垒逐渐打破,出现了工业向园区集中、人口向城市集中、住宅向社区集中的“三集中”趋势;2002年苏南的城市规划开始了大调整,南京市城市规划面积占到南京市地域总面积的71%以上,首次超过了农村地域;无锡市周边13个小城镇并入中心城市,中心城市的经济总量首次超过了小城镇;苏州市在中心城市扩容增量的同时,张家港、宜兴、常熟、吴江和昆山等城市群崛起,形成了南接太湖、北临长江,环绕大上海的新兴城市群。苏南特色的城镇化进程为苏南率先全面建成小康社会提供了良好的社会空间。表4-1 苏锡常地区中小城镇快速成长(市区非农人口)>

3.第三产业的发展是实现小城镇人口增长和经济集聚的重要手段

根据世界产业结构演进的一般规律,随着工业化的不断推进,国民经济的产值结构和就业结构发生规律性变化:第一产业的比例不断下降,第二产业的比例不断上升,第三产业的比例呈上升趋势;到工业化基本实现后,工业在国民经济中的主导地位让位于第三产业,也成为就业的最重要部门,第三产业成为满足人们生产和生活需要的重要部门。乡村地区在基本实现工业化以后,为了适应市场竞争的需要,乡村工业开始从数量扩张的粗放型向数量和质量并重的集约型方向发展。在这一过程中出现了资本、技术排斥劳动力的现象,乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力减弱。但乡村工业的发展带动了小城镇商业、服务业的繁荣,进而促进了小城镇的繁荣,与此同时,第三产业吸纳的劳动力增加了。小城镇在经济实力增强的同时也加强了对周边乡村的辐射能力。

4.工业小区建设成为推动乡镇企业向城镇集聚的一大手段

由于“三就地”原则和“离土不离乡,进厂不进城”的分散工业化、城镇化政策所引发的问题日益突出,例如,大量高质量的耕地转变为非农业用地,乡村环境因工业的分散而污染严重,企业因规模小而无法实现规模效益等,如果这种状况任其发展,将无法实现区域的可持续发展,城镇化质量将难以提高,人们的生活质量也将难以提高,这与发展乡镇企业的宗旨背道而驰,因而对乡镇工业进行空间布局的调整成为乡村可持续发展的内在要求,也是各地干部和群众的共识。尽管实现乡镇企业向城镇的集聚有多种途径(如向现有的大中城市集中即是其一,但这种大规模迁移目前还面临许多制约因素难以大面积推广),而依托现有的小城镇,建立工业小区作为乡镇企业适当集中的场所,成为较为现实的选择。

苏南城镇化的另一个特点是农村内部工业化,农村人口就近进入新兴小城镇,并把旧城镇改造为工业城镇,城镇附近的农业人口就地转化为城镇户口,非农业人口近10余年增长迅猛。1990—2003年,苏州市的非农业人口增加了76%。

例如,张家港市塘桥镇2003年共有户籍人口28485人,户籍非农人口7210人;外来人口18000人,其中80%长期居住在城镇从事非农业劳动。总体城镇化水平达41.5%,预计近期每年城镇化发展速度将不低于3%,2010年预计达到65%。

乡村工业化过程,为乡村劳动力提供了新的就业机会,使大量的乡村劳动力实现了职业的“非农化”,隐性城镇化人口增多。基本工业化的乡村,基础设施与居民生活方式也基本具备了城镇特征,只有户籍为农业户口,现在仍按农业人口统计,但实际上属于隐性城镇人口。据调查估算,2003年苏州市农村隐性城镇化人口占农村总人口的比例已超过60%,占总人口的比例为40%。

通过工业小区建设,已经在一定程度上促进了乡村地区人口和产业向小城镇的集聚,有利于加快小城镇建设,提高其综合功能和改善基础设施、投资环境;有利于乡村地区生产要素的优化组合和企业素质的提高;有利于更经济地配置基础设施,降低能源消耗,节约用地;有利于企业的专业化和企业间的横向联合协作,提高经济效益;有利于三废的统一治理和乡村环境质量的提高。总之,乡镇工业小区的建设有利于苏南地区的可持续发展和乡村地区城镇化水平的提高。不容否认的是,苏南地区在乡镇工业小区和开发区建设过程中也出现了一定的盲目性。如何实事求是地根据当地的条件,合理地确定开发区和工业小区的空间布局和规模,是城镇化的关键。全国许多开发区投入了相当的资金,占用了大量土地,却没有项目进驻,由此造成的投资浪费和资源浪费是惊人的。

5.外向性经济成为促进城镇化的新动力

20世纪90年代以来,外资的进入不仅给苏南小城镇带来新的活力,而且苏、锡、常三市新市区的扩大主要是各种类型开发区、工业区的建设,使城市新区与老城区连成一片,外资投入起了很重要的作用。外资的进入对区域城镇化的直接影响主要表现在三个方面,一是城镇基础设施的改善使老城区与开发区联系更加方便。在加快开发区和工业小区建设的同时,加快了城市边缘区的住宅建设,促使乡村地域向城镇地域转变;二是创造了更多非农就业机会,一定程度上缓解了就业压力,加速人口的乡城转移。三是外资的进入和外向型经济的发展在为区域发展提供资金的同时,还带来了国外的先进技术和有益的管理经验,这将提高工业企业的竞争力,甚至改变市场结构,进而间接地影响区域城镇化的发展。

苏南90年来以来相继建设的国家级、省级开发区80个,经过多来年的开发建设,开发区已经成为苏南自上而下型城镇化和外资型城镇化的主要场所和共同领域。表4-2反映了苏州、无锡、常州三个省辖市国际开发区的建设规模,目前已初步完善,促进了苏、锡、常三市建成区的扩大,特别是苏州东、西两大片开发区的开发建设,几乎是每10年增加一个老苏州城。苏州东片为苏州新加坡工业园区,根据中新两国的合作规划,是1994年在苏州建立的高新技术开发园区,用地总面积为70平方千米,一期先开发8平方千米,二期16平方千米,均已完成,目前实际建成34平方千米,实际上等于10年再造了一个新苏州。苏州西片称为苏州新区,1986年总规修编开始,称为“东城西市”,为了疏散老城区人口密度(4.2万人/平方千米),沿着大运河以东建住宅区,疏散人口5万~6万。1990年冬,成立苏州高新技术开发区(即西片),共6.8平方千米,按1万人/平方千米密度进行规划建设,3年内完成,作为苏州新城区。1994年规划重新调整,将枫桥开发区划入新区内,总用地面积达25平方千米,1996年又作调整,规划区扩大到52平方千米(但规划区内仅有30平方千米可作建设用地),一直到2002年初,整个苏州西片发展势头很好,规划区总面积又调整到223平方千米(城乡一体化区域),实际上可作建设用地仅有130平方千米,苏州新区实行与老城区“无缝对接”,在古运河上已建成14座桥梁,新老市区来往十分方便。近10年来,在苏州西城区还新建、扩建了34所大专院校占地360多公顷,为新区的科学技术发展奠定了坚实的基础。2006年整个苏州新区(西片)现状人口50万人(其中暂住户口21万人),已完成开发、建成了60多平方千米,其中工业用地占31%,住宅用地占28%,科教文化用地占8%,绿地广场占20%,交通道路占13%,是一个现代化的新城区。表4-2 苏南国家级开发区一览表>

(三)苏锡常城镇化存在的问题与发展趋势

1.城镇化进程中的问题

苏锡常城镇化进程中,由于受到一些因素的影响,主要存在以下两个方面的问题:(1)城镇化过程明显过快,城市用地规模盲目扩张。在我国城镇化持续、迅速发展过程中,长三角和珠三角的城市发展、扩展速度是十分惊人的,仅仅用30—40年就形成了今天这样城镇密集、经济发达的繁荣局面,在地理空间上,表现出城市的不断扩展、郊区用地集约化的城市连绵区、城市群现象。特别是苏锡常地区由于地理区位优越,接近上海大都市圈,与国内外的联系便捷,外国资本在本区的投入和开发力度大,使本区高度工业化、城镇化;而我国出让土地和划拨土地并存的二元用地市场,驱动了城市空间结构的重新构造,由此产生旧城改造与郊区土地开发,导致城镇建设用地快速蔓延与城镇化快速发展。

1980—2005年,苏锡常地区的建设用地由1311.9平方千米增长到2005年的3728.7平方千米,是原来的2.84倍,城镇每年惊人地扩大93.0平方千米,其中2001—2005年建设用地增加量是1980—2000年的1.37倍,说明该区域随着城镇化快速发展城市建设用地的大规模扩张。苏州市是该区域制造业发展最快的地区,各类开发区密集,仅市区的高新区、工业园区和旧城区规划面积就超过100平方千米,仅2001—2003年,苏州市区建成区面积由37.1平方千米增加到149.06平方千米,增加302%。吴江、江阴、昆山等县级市60%的重点中心镇镇区面积近20年都扩大了3~4倍,加上乡镇的工业开发区,集镇面积盲目扩大,严重浪费宝贵的土地资源。随着苏锡常地区未来经济、社会的发展,城镇建设用地的需求仍将继续扩大,农业与非农建设用地的矛盾将日益突出。(2)区域城镇化过程中资源供给压力巨大,可持续发展难度大。作为一种开放的人文与社会空间组织系统,城市的成长发育及其在工业化城镇化过程中总是伴随着系统活动空间的扩张而变化。从生态学的意义上讲,现代城市的发展就是不可持续与平衡的,因为它们必须消耗能源、食物和资源,而且它们迅速地改变着所在地的生态平衡,人口密度越大,可持续性越小。

我国目前城镇化的发展,特别是经济发达地区,快速城镇化地区每年所呈现的普遍性缺水、土地和能源供应短缺及其生态环境恶化现象,已引起了普遍关注。苏锡常地区快速城镇化一定程度上改变了土壤质地,降低了土壤分解污染物的能力,加上人均土地、水资源、生活空间的减少,以及污染物数量和浓度的增加,使自然界的环境容量大大降低,生物多样性丰度也明显下降。以苏州、无锡为例,由于城镇用地的无限制盲目扩大,城镇人口、流动人口猛增,造成地下水严重超采,地表水污染进一步加剧,苏州、无锡城区河道水质大部分为Ⅲ~V类劣质水。该区域的能源供应、水土资源供给与交通问题产生了巨大压力,生态环境日益恶化,环境质量大大下降。对于经济发达的城镇化地区,土地资源减少危及生态环境问题有两种不同的观点:一种观点认为,本地区投入产出率高,比我国中西部地区(按人均、地均的GDP)的经济效益、社会贡献较大,应当让这些地区工业化、城镇化高度发展,为国家提供更多的社会财富,缺少耕地可以在农业市县互补;另一种观点认为,本地区工业化、城镇化过度发展,危及地区子孙后代的利益,以牺牲环境代价而取得的效益不足取,造成的耕地流失、水资源破坏、环境污染,将来会产生几代人难以解决的巨大危害。我们认为,经济发达地区应当强调“城乡统筹”的原则,结合实际适当放慢城镇化发展速度,适当限制城镇化过速扩展、盲目发展的局面,强调经济效益、社会效益与生态效益的统一,促进地区经济健康发展。

2.城镇化发展的未来趋势

目前,苏锡常地区乡镇企业仍处在竞争劣势,吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”的作用日益下降,而以外资推动为主的高新技术开发区已经成为苏锡常地区主要的经济增长点。外资力量将取代原有乡镇企业成为推动城镇化的主要动力,预测苏锡常地区城镇化发展最明显、速度最快的地方将是以城市为依托的高新技术开发区。因此,未来苏锡常地区将以高新技术开发区发展为推动力,吸引大批农村人口进入市区,形成几个特大城市,城镇化模式将是以外资推动力为主的多元推动的模式。而苏南地区的一部分经济基础、经济实力较好的县级市,也完全有可能进一步吸收农村人口,发展成为中等城市;苏南的小城镇,将会呈现中心镇、特色镇、个别一般镇共同发展的格局。另外,苏锡常地区将会形成多种城镇化阶段并存的局面。一方面,是市区人口为追求生活质量而产生的郊区化;另一方面,农村人口进入小城镇、县级市、中心城市的初级城镇化,形成分散与集聚并存的局面。

总之,未来苏锡常地区在城镇化推动力、城镇化空间及发展阶段等方面,都会呈现多元化的特点。从经济社会发展的规律和进一步提高城镇化的力度和质量水平来看,苏锡常地区中心城市及县城(包括一些中心镇)将成为主要的城镇化集聚空间,而地区城镇化的经济推动力也由乡镇企业主导型转变为外资推动和民资推动等多种形式。未来苏南的城镇化模式,可以概括为:由农村地域型城镇化转变为城市地域型城镇化,由自下而上型城镇化转变为多元复合型城镇化,由高度均衡型城镇化转变为相对极化型城镇化,由单一城镇化转变为城乡一体化。

世界城镇化发展历史证明,城市只是阶段性的产品而非最终的成品。从这个意义上讲,尽管苏锡常城镇化发展的经验和特色是多方面、深层次的,但走向城镇化的“新苏南之路”仍处于不断创新、不断完善的实践之中。具有苏南特色的城镇化之路其实就是一条探索之路,领跑之路。学习、借鉴苏南经验,以发展的眼光、超前的思维、务实的态度,不断发现、研究、解决新型城镇化进程中所出现的新情况、新问题。

二、苏锡常地区城镇化对策

长江三角洲的城镇密集区是我国经济发达地区之一,其中作为长三角的经济核心区的苏锡常城市连绵区是经济最发达的地区。自20世纪90年代以来,苏锡常区域工业、交通、城镇和外向型经济发展非常迅速,在全国的地位不断上升,且其产业结构也在逐步升级与转型、国际化的程度也在日益提升。

苏锡常与我国大都市上海十分接近,城市用地扩展有相互连接的问题。有位外国学者从事长三角的规划,想把上海与苏锡常之间全都规划成城市,不留绿地空间。国内有专家认为这是行不通的,如果不保留农村的绿地空间,盲目地相互扩展,稍有不慎,都有可能带来大的“规划灾难”,过去对长三角地区的自然资源、工业化、城镇化、经济发展和生态环境等问题,大多数学者从区域空间的角度作宏观分析研究的较多,然而,对本地区从中观、微观的典型研究较少。为此,近年来,对苏锡常地区城镇发展,国内一批专家就从资源环境基础分析,提出对策。

(一)水资源约束下苏锡常新型工业化之路

根据苏锡常多年的经济发展与城镇建设的相互关系得出的经验教训,既要发展经济,又要改善城市环境,就必须按照科学发展观,走新型工业化的道路。这是在城镇密集区,地表水与地下水均受到不同程度污染的情况下,谋求经济、社会与全部城镇化地区可持续发展的根本策略。

新型工业化既注重资源集约,合理有效利用;又注重生态环境保护,特别注重提升人口稠密地区居住环境的质量,提高人民生活的现代化水平。有利于改善人居环境,又能实现人与自然的和谐。探索走新型工业化发展的路子,是水资源约束下各大中城市继续加速发展的必然选择,是城市化过程中实现经济社会全面、协调、可持续发展的必由之路。新型工业化道路是融合产业集群特色、生态工业标准、绿色制造业体系、协同推进工业化与城市化的有效途径。长期以来采用的以末端治理、达标排放为主的工业污染控制战略,已被国内外经验证明是耗资大、效果差、不符合持续发展的理念。苏州市域的重点城市在2001—2005年,努力实现轻型工业化的发展路子,对产业结构采取了重大的调整方案,产生了巨大的社会、经济与生态效益,不仅地区生产总值达到4026.5亿元,年增长15.5%,处于全国大中城市的前茅,5个县级市全部进入综合实力百强县的前10名;而且在城市污水排放、能源消耗等方面比“九五”期间减少了20%~26%,生态环境有了很大改善。以循环经济和清洁生产为主要特征的绿色制造业可以同时获取环境效益和经济效益,对地区经济发展和环境保护具有重要的战略意义。

苏州、无锡新型工业化在第二产业、第三产业采用的“内循环”减量化模式如下。(1)从改造工业生产工艺流程上,根据生态效益的原理,降低能耗、减少资源消耗,尽量做到清洁生产,绿色生产;(2)以地理空间、行业配置的社会效益与生态效益最优原则,建立良好的再生资源输入和输出关系,增加新产品;(3)在工业废品、废水处理上,利用循环经济新的视角,尽可能实现无害化、减量化与资源化;(4)发挥政府调控与市场经济的法规原则,创建严格的奖励制度,鼓励公众参与,企业自责,健全法规,建立有效的举报与预防措施。

总之,由于中国人口众多,资源短缺,中国的国情及历史基础确立了建设资源节约型的国民经济体系。城市化道路必须走可持续发展的健康城市化道路,尤其是节水、节地、节能,城市化比例不能盲目追求西方发达国家高指标的老路,合理的规模才是理想和谐的发展模式。我们的城市化发展一定要适度,特别是在工业化、城市化过程中注意城乡水资源的合理利用与保护,这也是适合中国国情的一种新的模式。

(二)用地集约化为苏锡常城市发展的长远模式

长三角快速工业化和城市化过程中,大片良田沃土和百年形成的蔬菜基地都被城镇建设、交通路网建设和农业水利工程所占用。改革开放以来,各项建设用地大增,1978—1996年长三角地区耕地净减少35.85万平方千米,约占全国同期耕地流失总量的8.01%,流失强度每年超过0.20平方千米,是同期全国平均耕地流失强度的6.7倍。特别是在苏锡常三市,各县市、中小城镇,耕地流失更多更为严重,又超过了长三角耕地流失强度的1.2倍。以苏州为例,1978年建成区面积仅有55平方千米,1986年扩大到100平方千米,1996年扩大到185平方千米,到2006年又扩大到216.0平方千米。近年来,苏州市区每年建设用地超过750多公顷,是长三角地区城镇建设用地扩展最快的一个城市。苏州建成区的扩展填充最快的阶段也是在吸收外资最多的阶段,开发区、工业区建设最快的时期(即1996—2006年),主要集中在苏州老城区的东、西两大片。然而,苏州市占用耕地作为建设用地过多过大、集约化程度不高,引起用地产出率较低的现象,与国内外大城市的土地产出率相比较还有较大的差距。例如,日本东京工业区产出率为每平方千米50亿美元;上海浦东的“一江三桥”开发区产出率为34亿美元;而苏州市区开发区仅为上海的1/3,郊区中小城镇一些开发区(如太仓、吴江等)仅为上海的1/10~1/8。不少开发区,由于缺少不同类型工业、城市用地标准,一些外资企业早征迟用、征而不用的现状仍然存在,政府的政策调控能力低,造成土地严重浪费,致使很多郊区土地集约利用程度较低。

我国国情和日本相似,属于人多地少、资源短缺的国家,而且我国目前的科学技术水平与日本等高度发达国家仍有较大差距,因此城镇发展节约用地,合理使用土地特别重要。

从亚洲地区一些大城市用地指标分析。我国目前的用地指标均比其他地区高得多,节约和集约用地方面还有很大潜力。特别是我国经济发达地区——苏锡常及其附近一些中小城镇,用地指标更高一些,城镇用地空间、置换土地还有很大潜力。用地产出率比较低。从我国大局出发,大多数城镇用地应当从资源节约角度出发,合理安排好各类城市用地。应以人均60~100平方米作为我国城镇综合用地的适宜区间,特别是在经济发达地区(如长三角和珠三角等),人均用地指标的控制应建立在土地集约利用的模式基础上。

(三)建立区域经济一体化的合作平台

在市场经济规律的作用下,适当加强政府的宏观调控作用,发挥地方经济的积极性,提升各地城市区域经济的竞争力,这是苏锡常城镇密集区建立区域经济一体化的主体方向。

国外经济发达地区区域经济一体化的合作组织形式(特别是欧盟、东盟的经验),减少城市间的摩擦,加强分工合作,有利于区域经济效益的提高,有利于各个要素均衡与资源的合理开发利用,有利于城市经济的快速发展,形成多赢的格局,对于区域经济发展十分有利。

区域经济一体化是市场经济发展的必然趋势,也是提高城市与区域竞争力与城市化水平的有效手段。改革开放30年来,江苏省苏锡常地区区域合作和城乡一体化的进程较快、力度较大,市场经济体制发育较为完善,也是各个城市政府重视程度与推动力度较大的地区。总结苏锡常地区一体化进程大约经历了三个阶段:(1)1980—1990年,改革开放后不断试验,探索新路的阶段。这一阶段苏锡常地区乡镇企业发展迅速,成为全国的样板地区,出经验,出办法,城镇与乡村经济联动发展,促进本地区工业化、城镇化水平的不断上升。(2)1990—2000年,各个城镇与乡镇协作深入发展,工业发展很快,开发区建设迅速,乡镇企业与城市工业紧密结合,吸纳了大批农村剩余劳动力,整个苏南地区1986—1998年吸收了全国各地和苏北地区的农民工1200多万人,其中苏州地区各个城镇最多,占全部

试读结束[说明:试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书

若在网站上没有找合适的书籍,可联系网站客服获取,各类电子版图书资料皆有。

客服微信:xzh432

登入/注册
卧槽~你还有脸回来
没有账号? 忘记密码?