中国人民大学中国法律发展报告2012——中国法律工作者的职业化(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2020-11-19 03:46:25

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作者:朱景文

出版社:中国人民大学出版社

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中国人民大学中国法律发展报告2012——中国法律工作者的职业化

中国人民大学中国法律发展报告2012——中国法律工作者的职业化试读:

前言

本报告把我国法律工作者分为法官、检察官、律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、人民调解员(其中法官、检察官、律师和公证员通称法律职业),分别论述各法律工作者的历史沿革(1949年以来,重点是改革开放以来)、有关法律规定、组织机构、人员及其构成、执业纪律监督、职能和经费收入。

本报告的资料来源如下:

法官部分:(1)历年《中国统计年鉴》,中国统计出版社出版;(2)历年《中国法律年鉴》司法统计部分,中国法律年鉴社出版;(3)历年《人民法院年鉴》,人民法院出版社出版;(4)何兰阶、鲁明健主编:《当代中国的审判工作》(上下册),当代中国出版社1993年版;(5)最高人民法院历年工作报告;(6)政府发布的有关法治发展的白皮书;(7)最高人民法院研究室编:《全国人民法院司法统计历史资料汇编(民事部分):1949—1998》,人民法院出版社2000年版;(8)最高人民法院研究室编:《全国人民法院司法统计历史资料汇编(刑事部分):1949—1998》,人民法院出版社2000年版。

检察官部分:(1)历年《中国法律年鉴》检察统计部分;(2)历年《中国检察年鉴》,中国检察出版社出版;(3)最高人民检察院历年工作报告;(4)孙谦主编、最高人民检察院编:《人民检察史》,中国检察出版社、江西美术出版社2008年版;(5)孙谦主编:《人民检察制度的历史变迁》,中国检察出版社2009年版;(6)王桂五主编:《中华人民共和国检察制度研究》,中国检察出版社2008年版;(7)王桂五主编:《王桂五论检察》,中国检察出版社2008年版;(8)龙宗智:《检察制度教程》,法律出版社2002年版;(9)王克:《世界各国检察院组织法选编》,中国社会科学出版社1994年版。

律师部分:(1)历年《中国法律年鉴》律师统计部分;(2)历年《中国司法行政年鉴》律师部分,法律出版社出版;(3)历年《中国律师年鉴》;(4)茅彭年、李必达主编:《中国律师制度研究资料汇编》,法律出版社1992年版;(5)《当代中国》丛书编辑委员会编:《当代中国的司法行政工作》,当代中国出版社1995年版;(6)翟雪梅:《律师权利论》,博士论文,收藏于中国国家图书馆;(7)庄庆鸿(记者):《全国律协会长于宁:律师平均收入相当于“的哥”》,载《中国青年报》2010年3月4日。

公证员部分:(1)历年《中国法律年鉴》公证统计部分;(2)历年《中国司法行政年鉴》公证统计部分;(3)北京市地方志编纂委员会:《北京志·政法卷·司法行政志》,北京出版社2005年版;(4)黑龙江省地方志编纂委员会编:《黑龙江省志·第六十四卷·统计志》,黑龙江人民出版社1999年版;(5)杨荣元编著:《公证制度基本原理》,厦门大学出版社2007年版;(6)刘金华、俞兆平:《公证与律师制度》,厦门大学出版社2007年版;(7) 崔卓兰主编:《公证制度》,吉林大学出版社1999年版。

仲裁员部分:(1)历年《中国工商行政管理年鉴》,工商出版社出版;(2)历年《中国海事仲裁委员会工作报告》,载《中国对外贸易》杂志;(3)1997—2010年《中国统计年鉴》;(4)历年《中国法律年鉴》;(5)中国国际经济贸易仲裁委员会网站(http://cn.cietac.org/Default.html);(6)谭兵主编:《中国仲裁制度改革与完善》,人民出版社2005年版;(7)全国人大常委会法制工作委员会编著:《中华人民共和国仲裁法律释评》,法律出版社1997年版;(8)国务院法制局研究室编:《重新组建仲裁机构手册》,中国法制出版社1995年版;(9)北京仲裁委员会办公室:《〈仲裁机构现状与仲裁法修改〉问卷调查统计结果》。

基层法律服务工作者部分:(1)历年《中国法律年鉴》基层法律服务工作者统计部分;(2)历年《中国司法行政年鉴》基层法律服务工作者统计部分;(3)朱景文主编:《中国法律发展报告:数据库和指标体系》基层法律服务工作者部分,中国人民大学出版社2007年版;(4)朱景文:《中国法律工作者的职业化分析》,载《法学研究》2008年第5期;(5)刘思达:《失落的城邦——当代中国法律职业变迁》,北京大学出版社2008年版;(6)王少熊:《律师应垄断全部出庭业务》,载《中国律师》2000年第5期;(7)北京市司法局:《浅谈我市基层法律服务现状及对策时间》,见http://www.bjsf.gov.cn/publish/portal0/tab85/info7788.htm。

人民调解员部分:(1)历年《中国法律年鉴》调解部分、司法部分;(2)历年《中国劳动统计年鉴》,中国统计出版社出版;(3)历年《中国工会年鉴》;(4)《中国的人力资源状况》白皮书,国务院2010年9月发表;(5)历年《中国知识产权年鉴》,知识产权出版社出版;(6)历年《中国工商行政管理年鉴》,工商出版社出版;(7)历年《中国民政统计年鉴》,中国统计出版社出版;(8)历年《中国司法行政年鉴》;(9)最高人民法院研究室编:《全国人民法院司法统计历史资料汇编(民事部分):1949—1998》;(10)朱景文主编:《中国法律发展报告:数据库和指标体系》;(11)中国消费者协会:《农村消费及消费环境状况调查报告》,见http://www.china.com.cn/chinese/2003/Dec/468293.htm。

职业准入部分:(1)历年《中国司法行政年鉴》司法考试部分;(2)中华人民共和国司法部制定:《2012年国家司法考试大纲》,法律出版社2012年版;(3)胡康生主编:《中华人民共和国法官法释义》,法律出版社2001年版;(4)朱景文主编:《中国法律发展报告:数据库和指标体系》司法考试部分;(5)张苏军:《为司法改革助力扬帆——司法部副部长张苏军谈五项司改工作》,见中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n/2012/1011/c64102—19228465.html。

本报告各部分撰稿人如下:

英文摘要:朱景文(中国人民大学法学院教授,博士生导师),叶一舟(中国人民大学法学院博士研究生),董静姝(中国人民大学法学院博士研究生);

导论:朱景文;

第一章:彭小龙(中国人民大学法学院副教授,法学博士),陈群(北京科技大学天津学院法律系讲师,法学博士);

第二章:王莉君(中国青年政治学院法律系副教授,法学博士);

第三章:冉井富(中国社会科学院法学所副研究员,法学博士),周琰(司法部司法研究所副研究员,法学博士);

第四章:强梅梅(中国法学会信息部助理研究员,法学博士);

第五章:陈福勇(北京仲裁委员会业务处长,法学博士),孙玙(北京仲裁委员会办公室工作人员);

第六章:孟涛(中国人民大学法学院助理教授,法学博士);

第七章:周琰;

第八章:冯玉军(中国人民大学法学院教授,博士生导师),周洋(法律出版社编辑,中国人民大学法学院博士生)。

全书由朱景文负责统稿、主编。朱景文2013年2月1日于世纪城导论中国法律工作者职业化的数据分析一、 中国法律工作者职业化的发展趋势

改革开放前,中国法律工作者远非职业化的,法院在解决纠纷中的作用很有限。由于商品经济不发达,个人财产关系简单,当时的民事案件主要是婚姻家庭纠纷。国民经济计划调整着国有企业之间的关系。刑事案件与历次政治运动有着密切关系,最突出的是反革命罪。行政案件,即所谓民告官的案件,几乎不存在。由于案件的性质简单,几乎不需要什么专门的法律知识,审判人员受过大学法律教育的只占很小比例。相反,社会纠纷主要通过人们所工作的单位或者居住地的居民委员会或村民委员会解决,如果不同单位的人员之间发生纠纷,则通过双方共同的主管部门解决。

改革开放给中国社会带来的重要变化就是社会关系的复杂化和利益的多元化。在社会关系相对简单的时期,依靠没有受过专门训练的法官、检察官和律师,审判工作、检察工作和法律服务还能够维系,大量的纠纷集中在单位或依靠人民调解,通过法院之外的途径解决,是一件很自然的事;而在社会关系复杂化、利益多元化的条件下,人们活动的领域远远超过单位或所居住的地区,从争端的复杂性程度讲,无论刑事、民事还是行政纠纷,其解决都需要专门的法律知识,只有受过专门的法律训练的人才能成为纠纷的仲裁者。这就是我国改革开放初期法律工作者队伍所面临的基本情况。早在1980年邓小平就指出,我国目前干部队伍既缺乏数量,更缺乏专业知识和专业能力。“现在我们能担任司法工作的干部,包括法官、律师、审判官、检察官、专业警察,起码缺一百万。可以当律师的,当法官的,学过法律、懂得法律,而且执法公正、品德合格的专业干部很少。”(注:《邓小平文选》,2版,第2卷,263页,北京,人民出版社,1994。)他说:“一般资本主义国家考法官、考警察,条件很严格,我们更应该严格,除了必须通晓各项法律、政策、条例、程序、案例和有关的社会知识以外,特别要求大公无私、作风正派。”(注:同上书,286页。)邓小平特别强调发展法学教育,1985年他在同彭真的谈话中提出:法律院校要扩大,要发展,我们从建国以来就对法律学校注意不够。在一些国家,大学毕业以后还要学习法律专科。经济发达的国家领导人当中,许多是学过法律的。建设一个社会主义法制国家,没有大批法律院校怎么行呢?所以要大力扩大、发展法律院校。(注:参见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,288页,北京,中央文献出版社,1989。)这些讲话为此后所开展的推进法律职业建设、实行职业准入制度——司法考试和大力发展法学教育奠定了基础。改革开放以来中国法律工作者职业化的进程,正是按照邓小平当年所提出的这些要求前进的。下面我们将分别从改革开放以来法官、检察官、律师、公证员数量和学历的变化,分析我国法律职业的发展。1.法官

我国法官(包括法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判员、助理审判员)数量1979年为59000人,2002年增加到248000人,后来随着法官制度改革,法官精减,但2004年法官数量仍然有190961人,2004年以后法官数量一直保持在19万人的水平。2011年为195000人,比1979年增长了2.31倍,年均增长率为7.2%。

在我国法官数量迅速提高的同时,法官的文化素质、专业素质也获得了很大的提高。由于历史的原因,我国法官的文化和专业素质一直不高,受过高等教育的只占很小的比例,许多审判人员来自其他行业,转业军人占相当大的比例,他们在担任审判工作以前并未受过法律教育。从法律规定看,法官准入的条件越来越明确、越来越高。1979年的《人民法院组织法》规定,只要年满23周岁,没有被剥夺政治权利的公民,都可以被选举或任命为法官。1983年修改后的《人民法院组织法》开始对法官任职资格作出一定限制,“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识”。1989年最高人民法院提出“八五”期间法院人才培训的“七八九”规划,即到1995年法院70%的干部,80%的审判人员,90%的院长、副院长要具有大专以上的法律专业水平。1995年的《法官法》进一步规定,大专以上的法律专业和非法律专业毕业具有法律知识为职业准入的条件,2001年修改的《法官法》把准入条件提高到大学本科法律专业和非法律专业毕业具有法律知识,必须通过全国统一的司法考试。从实际情况看,20世纪80年代中期以来,最高人民法院开始注重法官的专业教育,我国大专以上学历的法官比例已经从1987年的17.1%,在很短的时间内发展到1992年的66.6%,1995年又达到84.1%,2000年全部法官基本都达到大专以上的学历水平。1995年的《法官法》规定,成为法官的学历要求是大专以上,2001年修改后的《法官法》将这项学历要求改为大学本科以上。我国大学本科以上学历的法官从1995年《法官法》颁布时的1万余人、占法官总数的6.9%,10年后至2005年增长到11.5万人、占法官总数的60.8%。(注:2005年7月17日《人民日报》报道:“法官法、检察官法实施10年来,全国法官中具有大学本科以上学历的,从1万余人增至9万余人,占法官总数的比例从6.9%提高到51.6%。”(参见记者吴兢:《我国法官整体素质不断提高,出现三大转变》) 2006年2月26日《人民法院报》报道:“2001年,全国各级法院法官中具有本科学历的6.93万人,具有博士、硕士学位的2579人;截至2005年底,全国法官中具有本科学历的人数已经达到11.5万人,具有博士、硕士学位的6216人,占法官总数的比例分别比‘十五’前上升了37.6%和2.5%。”(参见记者陈冰:《历史和战略性的转变——全国法院教育培训工作综述》)按此计算,2005年我国法官大学本科以上学历的百分比应为60.8%。)

法官数量与素质的提高,促进了审判效率的提高。1979年我国拥有法官59000人,每10万人口法官数量为6.10人,每名法官年均一审结案8.8件。2011年我国法官为195000人,每10万人口法官数量为14.50人,每名法官年均一审结案38.6件。由此可见,改革开放以来,我国法官数量虽然增加了2.31倍,但是每10万人口法官数量只增加了1.38倍。另一方面,一审结案量增加了13.52倍,远远超过法官增长率,每名法官一审结案量增加了3.39倍,如果再加上二审、再审和执行案件的数量,2011年结案量已经达到1147.8万件,每名法官年均结案58.9件,而1978年一审、二审、再审案件的总量只有61万件,只相当于2011年的5.3%。结案量的提高与法官素质的提高、与加强法官队伍建设有着直接的关系。2.检察官

我国检察官(包括检察长、检察员、助理检察员)数量1986年为97730人,2000年为171189人,此后在检察制度改革中检察官精减,2011年我国检察官数量为151092人,比1986年增长了54.6%。

我国检察官中大专以上学历的1985年为10.1%,2000年上升到76%;2001年我国修改《检察官法》,检察官的职业准入要求从大专变为大学本科学历,我国大学本科以上学历的检察官1998年为15.14%,2006年为67%。

1988—2011年,我国检察官数量由11.2万人增长到15.1万人,增长了34%,每10万人口检察官数量由10.20人增长到11.21人,只增长了10%。同期检察院审查批捕、决定逮捕案件量却增加了1.19倍,提起公诉的案件数量增加了2.13倍,检察官数量的增长远远小于承担的工作量的增长,这显然与检察官素质的提高、办案效率的提高有着直接的关系。3.律师

改革开放前,我国律师最多的时期是1957年,当时全国共有3000余名律师。后来在“左”的思想影响下取消了律师职业,直到1981年才恢复,当年我国共有律师8571人,后来律师数量逐年增长,2011年我国律师数量已经超过21万人,比1981年增长了24.08倍,平均每年增长80.0%。我国律师数量是所有法律职业中增长最快、最稳定的。法官和检察官数量虽然也在增长,但是有一个调整过程,而律师的数量一直在稳步增长,自从恢复律师职业以来从来没有减少过。

我国律师的学历水平在各项法律职业中一直是最高的,律师准入的条件为大学本科学历,2000年达到这一要求的占49.1%,2011年为92%。

1981—2011年间,我国律师数量增长了24.08倍,年均增长率达到80.0%,而每10万人口律师数量由0.86人增加到15.95人,增长了17.55倍,年均增长率为58.5%。期间,律师的诉讼业务量增长了30.58倍,年均增长率超过100%,非讼业务量增长了136.41倍,年均增长率超过450%。这表明虽然律师数量是我国所有法律职业中发展最快的,但是律师工作量增长的幅度更大,远远超过律师数量的增长。4.公证员

我国公证员制度自1979年恢复以来也获得了较快的发展,1986年我国共有公证员6286人,每10万人口公证员0.59人,2008年公证员最多的时期曾经达到22284人,2011年我国公证员数量为12163人,每10万人口公证员0.90人。

我国《公证法》规定,担任公证员需要通过国家统一司法考试。司法部2004年公布的数字显示,达到大学本科学历的公证员的比例为51.12%。

1986—2011年间公证员数量增加了0.93倍,年均增长率为3.7%;每10万人口公证员数量增加了0.53倍,年均增长率为2.1%。同期公证数量由237.53万件增加到1076.64万件,增加了3.53倍,年均增长率为14.2%;每名公证员公证数量由377.87件增加到885.18件,增加了1.34倍,年均增长率为5.4%。工作量与效率的增加显然也是与公证员素质的提高有着密切关系。5.职业准入

中国法律职业经过30多年的发展,到2011年已经有了相当的规模,拥有19.5万名法官、15.1万名检察官、21.5万名律师和1.2万名公证员,法律职业的总数已经达到57.3万名的规模,每10万人口拥有法官14.50人、检察官11.21人、律师15.95人、公证员0.90人,也就是说,每10万人口我国法律职业的拥有量为42.56人。

改革开放以来,我国法官、检察官、律师和公证员数量与专业素质的提高和职业准入考试制度有着直接的关系。在法律职业中,我国最早实行职业准入考试的职业是律师,1986年起,司法部开始实行律师资格考试制度,每两年举行一次;从1993年起,改为每年举行一次。参加律师资格考试的学历要求是大专以上。2001年九届全国人大常委会第22和第25次会议修改、通过的《法官法》、《检察官法》、《律师法》规定,“国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。国务院司法行政部门会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法,由国务院司法行政部门负责实施”,参加司法考试的学历要求也相应改为大学本科。2005年通过的《公证法》对公证员的准入条件也做出了规定,要求担任公证员必须通过国家统一司法考试。到目前为止,要求通过国家司法考试的职业包括律师、法官、检察官和公证员。与此同时,《基层法律服务工作者管理办法》也对基层法律服务工作者的准入条件做出规定:从事基层法律服务工作,应当具备基层法律服务工作者执业资格,参加基层法律服务工作者执业资格考试的学历要求是高中或中专。图0—1 全国统一司法考试的参考人数和通过人数(2002—2010年)

我国统一司法考试的参考通过率2002年为8.06%,2007年上升到22.39%,此后一直保持在23%左右的水平,2010年的通过率为23.19%。二、职业化对其他法律工作者的影响

在法律职业迅速发展的同时,我国其他法律工作者,如仲裁员、基层法律服务工作者和人民调解员也受到了很大的影响。1.仲裁员

我国仲裁可以分为商事仲裁、劳动仲裁和农村土地承包经营纠纷仲裁三类。

商事仲裁的机构是仲裁委员会,仲裁委员会独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系,仲裁委员会之间也没有隶属关系。仲裁委员会于1995年设立,当年共设立11个仲裁机构,收案107件,每个仲裁机构平均收案9.73件。2011年设立仲裁机构215个,比1995年增加了18.55倍,年均增长率为115.9%;收案88473件,增加了825.85倍,年均增长率为516.2%;每个仲裁机构平均收案411.50件,年均增长率为258.1%。

仲裁委员会虽然发展迅速,但是收案数量太少。仲裁委员会的前身是1981年国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局设立的经济合同仲裁委员会,在性质上,经济合同仲裁委员会属于行政机关。无论从经济合同仲裁委员会和仲裁委员会收案的数量相比,还是从它们与法院审理的合同案件相比,仲裁委员会的仲裁职能都有明显的下降。1983—1995年的13年间,经济合同仲裁委员会共收案2084314件,平均每年160332件,而1997—2009年的13年间,仲裁委员会共收案433293件,平均每年33330件。1983—1995年,人民法院一审合同案件12192538件,经济合同仲裁委员会收案2084314件;而1997—2009年,人民法院一审合同案件32818821件,仲裁委员会收案433293件。也就是说,在相同的13年间,官方仲裁期间仲裁总量是民间仲裁期间仲裁总量的4.81倍。就两个阶段的仲裁数量和法院一审合同案件的数量之比来看,前一个阶段仲裁数量占法院一审合同案件数量的17.09%,后一阶段二者之比为1.32%。因此,在仲裁机构的性质去行政化之后,仲裁在解决纠纷中的作用大大减弱了。

劳动仲裁的机构是劳动仲裁委员会,始建于1987年,与劳动保障部门的劳动争议处理机构“合二为一”,1994年建立劳动仲裁委员会2819个,截至2008年底全国共建立起3515个劳动仲裁机构。自2008年以后,劳动仲裁委员会开始实体化,与劳动保障行政部门相对分离。

1994年劳动仲裁委员会仲裁案件1.9万件,2010年上升为60.1万件,增长了30.63倍,年均增长率为191.4%。每个劳动仲裁委员会受理的案件从6.73件增加到170.98件,增长了24.41倍,年均增长152.6%。

与商事仲裁不同,劳动仲裁在解决劳动纠纷中起着重要的作用。2000—2009年,人民法院一审劳动纠纷案件1443954件,平均每年144395件,而劳动仲裁委员会受理的劳动纠纷3319900件,平均每年331990件,是法院审理劳动纠纷的2.3倍。

由于我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度尚处于发展的起步阶段,缺乏有关受理案件的相应数据,这里不做论述。2.基层法律服务工作者

20世纪80年代,我国律师和公证员队伍人员不足,不能满足人们对法律服务的需求,在当时的情况下,基层法律服务工作者填补了这一空白,1988年全国共有基层法律服务工作者81520人,每10万人口7.40人;90年代,基层法律服务工作者的数量基本保持在10万~12万人的水平;2000年基层法律服务工作者的数量最高达到121904人,此后随着律师和公证员数量的增多,基层法律服务工作者数量开始下降,到2011年基层法律服务工作者数量降低到7.3万人,每10万人口5.42人,与1988年相比,基层法律服务工作者数量下降了10%,年均增长率为-0.5%,每10万人口基层法律服务工作者下降了27%,年均增长率为-1.2%。

基层法律服务工作者的业务与律师的业务有许多重合之处,包括诉讼代理、非诉讼事务、调解纠纷、法律咨询、代书、法律顾问。当律师数量迅速增加时,过去基层法律服务工作者与律师之间的互补关系逐渐演变为竞争关系。为了保证法律服务的质量、规范法律服务市场,基层法律服务工作者队伍开始受到某些限制,在律师数量不足的地区和领域发展。1988年基层法律服务工作者的数量是律师数量的2.52倍,而2011年只为律师数量的34%。3.人民调解员

人民调解员的工作机构是村民委员会、居民委员会、乡镇(街道)和社会团体或者其他组织所设立的人民调解委员会。1981年我国共有各类人民调解员476.77万人,每10万人口人民调解员479.7人,2011年共有人民调解员433.55万人,每10万人口321.8人,分别减少了9%和33%。期间调解纠纷的数量从7805400件增加到8935341件,增加了14%,年均增长率为0.5%;每名调解员调解数量从1.64件增加到2.06件,增加了26%,年均增长率为0.9%。

人民调解曾经是解决我国民事纠纷的主要方式,1981—2011年人民法院民事一审结案共126235233件,平均每年4072104件,而人民调解的民事纠纷共192644933件,平均每年6214353件,人民调解的数量是法院民事一审结案数量的1.53倍。但是,改革开放以后人民调解的作用在弱化,1981年人民调解的数量为7805400件,人民法院民事一审结案894782件,人民调解的数量是法院民事一审数量的8.72倍。2011年人民调解数量为8935341件,人民法院民事一审结案7534955件,前者是后者的1.19倍。二者的比率持续下降,到2011年下降了86.4%,年均下降率2.8%。三、 法律职业发展的不平衡性

法律工作者的职业化对于中国法治发展无疑具有巨大的推动作用,它提高了法律工作者的专业化水平,适应法律纠纷和法律服务大规模化、多样化、复杂化的社会需求。今天人们经常怀念改革开放前五六十年代社会生活简单、民风朴实、很少诉讼的年代,在那种情况下大量的纠纷不用通过受过专门训练的法官、律师,仅通过人们朴素的正义观念就能解决。但是,改革开放以来社会生活的各个领域毕竟发生了很大的变化,如果没有受过专门训练的法律工作者,面对越来越多、越来越复杂、越来越类型化的纠纷是根本应付不了的。因此,在改革开放刚刚起步时邓小平提出法律工作者专业化问题是完全正确和十分及时的。通过三十多年的努力,到2011年,我国已经形成了一支拥有19.5万名法官、15.1万名检察官、21.5万名律师和1.2万名公证员的法律职业队伍。我国缺乏足够的职业化的法律工作者的局面已经得到了根本的改变。但是,职业化的发展是不平衡的。

2011年我国已经拥有21.5万名律师,每10万人口拥有15.95名律师,律师人均业务收入20.0万元。但是我国律师数量和业务收入的分布是极其不平衡的。图0—2 人民调解与人民法院民事一审数量比率的变化(1981—2011年)

按律师数量计算,排在前5名的北京、广东、山东、上海、江苏平均值为16891.4人;最少的5省份西藏、青海、海南、宁夏、甘肃平均值为966人,前者是后者的17.5倍。

按每10万人口律师计算,排在前5名的北京、上海、天津、广东、重庆平均值为46.7人;最少的5省份西藏、贵州、江西、甘肃、青海平均值为7.0人,前者是后者的6.7倍。

按律师业务收入计算,排在前5名的北京、上海、广东、浙江、江苏平均值为612435.4万元;最少的5省份西藏、黑龙江、青海、河南、甘肃平均值为3825.7万元,前者是后者的160.1倍。

按律师人均业务收入计算,排在前5名的北京、上海、浙江、广东、江苏平均值为37.38万元;最少的5省份河南、黑龙江、西藏、甘肃、内蒙古平均值为1.92万元,前者是后者的19.5倍。

因此,无论从律师的拥有数量,还是从律师所创造的财富和收入看,我国不同省份都有着极大的差别,最多与最少的5省份的差距在律师拥有量上相差17.5倍,在律师业务收入上相差160.1倍,考虑到人口因素,每10万人口律师拥有量相差6.7倍,每名律师业务收入相差19.5倍。

我们缺乏法官、检察官和公证员在各省份分布的数字,没有办法对整个法律职业在各省份的分布状况做全面的分析。但是,律师的数量与业务是一个国家法制化程度的重要标志,也是衡量一个国家各个地区法治发达程度的重要标志。通过上述分析,我们基本上可以得出一个结论,即我国法治最发达的地区大体集中在几个直辖市,特别是北京和上海,以及经济较为发达的广东、浙江、江苏及山东,而西藏、青海、甘肃、贵州则属于法治的欠发达地区,黑龙江和河南的律师拥有量并不少,但律师业务收入却很低,其中的原因,包括统计的真实性都需要认真研究。

同时,我们也应注意到我国律师分布与人民调解员分布之间的关系。就全国而言,我国每10万人口拥有律师15.95人,拥有人民调解员321.8人。但他们在各个省份的分布比例是极为不平衡的。

在我国法律职业较为不发达的省份,律师少,人民调解员较多。如西藏每10万人口律师拥有量4.6人,排名倒数第1,而人民调解员的拥有量为629.8人,排名第1;青海每10万人口律师拥有量8.3人,排名倒数第5,人民调解员459.1人,排名第4;云南每10万人口律师拥有量10.9人,排名第23,人民调解员507.7人,排名第3;贵州每10万人口律师拥有量7.1人,排名倒数第2,人民调解员333.5人,排名第12。而法律职业较为发达的一些省份,律师多,但人民调解员少。如上海每10万人口律师拥有量58.4人,排名第2,而人民调解员146.4人,排名倒数第2;广东每10万人口律师拥有量20.5人,排名第4,人民调解员174.8人,排名倒数第3;天津每10万人口律师拥有量26.5人,排名第3,人民调解员264.7人,排名第26。这种状况反映了律师与人民调解员之间在不同地区分布的互补性,即律师活动的领域多为发达地区,而人民调解员在不发达地区较为活跃。

当然,也有许多地区律师和人民调解员都发达。如北京,律师109.5人,排名第1,人民调解员610.4人,排名第2;重庆律师18.7人,排名第5,人民调解员359.5人,排名第9;山东律师和人民调解员都排名第10。

还有一些地区律师与人民调解员都不发达。如黑龙江律师11.3人,排名第21,人民调解员112.9人,排名倒数第1;安徽律师9.0人,排名第26,人民调解员225.9人,排名第28;河南律师10.9人,排名第22,人民调解员259.7人,排名第26;江西律师7.2人,排名第29,人民调解员274.9人,排名第23。律师分布与人民调解员分布之间的关系还需要进一步深入研究。四、 司法腐败问题1.司法腐败的严重性

司法腐败有些是由于执法人员的素质造成的,表现为利用审判权和执行权,徇私舞弊、贪赃枉法,这类司法腐败从改革开放以来一直是司法队伍整顿的重点,虽然人数不多,每年违法违纪受到惩处的人员平均864.6人,只占整个司法队伍的2.85‰,但是影响极其恶劣,特别是担任司法机关领导职务的官员的司法腐败,更会对司法机关的声誉造成极大的损害。这些年被揭露并受到法律制裁的司法高官黄松有(最高人民法院原副院长)、吴振汉(海南省高级人民法院原院长)、麦崇楷(广东省高级人民法院原院长)、田凤岐(辽宁省高级人民法院原院长)、张涛(重庆市高级人民法院原副院长)、娄小平(海南省高级人民法院原副院长)、李宝金(天津市高级人民检察院原副检察长)、文强(重庆市司法局原局长)、王立军(重庆市原副市长、公安局局长)等,就是这类司法腐败的典型代表。

另外一些司法腐败则是由于制度因素造成的,即由于制度不健全或者制度上的毛病使法院的公信力发生了变化,比如自收自支的司法政策,法院经商办企业、创收,地方保护主义和部门保护主义,缺乏回避制度等。这两种形式的腐败往往相互结合、推波助澜。司法人员以权谋私在任何条件下都可能发生,无论制度是否健全,只不过在制度不健全的情况下以权谋私的现象可能更多一些,而在制度健全的情况下不可能大规模地蔓延。制度性因素所造成的腐败则可能是全局性的,它不仅改变了法院的性质,更甚者使好人也可能在制度允许的情况下变坏。正是由于看到制度因素的重要性,从20世纪90年代中后期开始,最高人民法院的工作报告越来越重视从制度上堵塞漏洞,积极预防司法人员腐败问题的发生。具体措施包括:进一步规范诉讼费的管理;认真清理经商办企业问题;坚决消除容易影响司法公正的因素;等等。最高人民法院明令禁止法院与行政机关、企业事业单位建立“法律服务关系”并设立机构,撤销了挂靠在法院的原有关公司的法律服务中心;多次重申了审判人员除法律规定的情形外,禁止为当事人推荐、介绍、指定律师,禁止私下会见当事人及其律师,努力在审判人员与律师、当事人之间建立起一条维护司法公正的“隔离带”。地方各级人民法院进一步清理了设在行政机关的执行室、法庭,纠正了审判人员参与行政事务、行政人员参与审判活动的错误做法。(注:参见1999年最高人民法院工作报告。)2000年以来,最高人民法院提出严格执行回避制度,严格禁止审判人员的近亲属担任本院审理案件的诉讼代理人或辩护人,严格禁止领导干部的配偶、子女在其所辖地区开办律师事务所和在律师事务所从事诉讼代理活动。全国法院普遍建立回避人员档案,并向社会公布,接受当事人和群众的监督。

由此可以看出,司法腐败所涉及的问题,无论是诉讼费收取、法院办公司,还是回避制度,都关系到法院自身的利益,关系到审判是否公正。人们之所以选择法院作为解决争端的机构,是因为除了法律,法院没有自身的利益,如果法院有自身的利益在其中,能够通过行使审判权或执行权谋取更多的利益,那么法院一定会选择使自身利益最大化的方式。这样一来,法院就不再是与当事人利益无关者,势必导致公信力的降低。2.涉诉信访问题

改革开放以来出现多次信访高潮,信访数量远远超过诉讼的数量。信访问题所涉及的领域,群众反映的热点、难点问题相对集中,涉及政策性、群体性的现实问题较多。有些信访问题属于法院不受理的领域,涉及的往往是体制改革中的政策性、全局性问题,有关行政部门处于风口浪尖,通过诉讼很难得到解决;有的则属于与诉讼直接相关的领域,即所谓的涉诉信访。到党政部门进行的信访包括这类,而到司法机关进行的信访则主要反映的是这类问题。在某种程度上,涉诉信访数量是人们对法院审判评价的风向标。我们可以把这些年法院的信访数量与诉讼数量做一个对比:图0—3 法院涉诉信访总量与诉讼总量的对比(1986—2011年)资料来源:《中国法律年鉴》1987—2012年各年版本。审判总量包括一审、二审、再审的数量。图0—4 诉讼和涉诉信访数量变化(1986—2011年)资料来源:《中国法律年鉴》1987—2012年各年版本。审判总量包括一审、二审、再审的数量。

1986—2011年法院一审、二审、再审的收案总量为1.34亿件,而法院信访的总量为1.45亿件,比诉讼的数量多1100万件。1998—2001年法院的涉诉信访数量都超过900万件,1999年甚至达到了1069万件,这不能不引起人们对法院审判是否公正、有效的警惕。但是另一方面也应该看到,2002年以来法院的信访数量有了明显的下降,远远低于诉讼的数量,2002年降到300多万件的水平,2008年又降到100多万件的水平,2011年进一步降低到只有79万件。涉诉信访数量短期内有如此大幅度的下降,当然和法院系统这些年改变工作作风、贯彻社会主义法治理念有着密切关系,也和法院把信访转变为告诉、申诉,纳入二审、再审的审判程序有着直接的关系。这应该是处理信访问题的一个成功经验。但这只是就法院的信访而言,须知到党政部门、人大以及工青妇、新闻媒体进行的信访中还有相当大的比例属于涉诉信访的范围,数量可能远远大于法院的信访量。(注:有报道说,涉诉信访的数量可能占信访总量的40%。参见曾庆伟、吴才:《妥善处理涉法上访案件的长效机制研究》,见http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid—6763/page—1.html。)

诚如法院系统的分析,涉诉信访是由两个方面的原因造成的:一方面,改革开放使得经济文化日益繁荣、人们的经济文化生活日益活跃,而矛盾纠纷也成倍增加,利益冲突趋向激烈,社会处于矛盾多发期,不稳定因素增多。如企业改制、破产、产权转让、职工安置、养老、保险、征地拆迁、土地调整等问题,在法院受理中确实容易产生信访。法院作出的终审裁判,许多当事人不愿意息诉服判,而选择上访,由此也带来了涉诉信访的增多。另一方面,在审判实践中,裁判不公、执行难、效率低,有的案件久诉不立、久审不结、久拖不决,执法方式简单、粗暴,重结案轻效果,一味强调当庭宣判率,重判轻调,执法不廉,在办案过程中滥用自由裁量权,办关系案、人情案、金钱案,吃喝当事人,所有这些现象都是造成涉诉信访数量居高不下的重要原因。(注:参见赵增元:《基层法院涉诉信访工作现状剖析》,见http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=200488。)3.全国人大代表对最高人民法院工作报告的评价

司法的公信力还可以从全国人大代表对最高人民法院工作报告的评价中看出。根据宪法,中央人民政府、最高人民法院和最高人民检察院都要对全国人民代表大会负责并报告工作,全国人大代表对一府两院的工作报告进行表决,体现全国人民对一府两院工作的评价。2000—2012年,全国人大代表对最高人民法院工作报告投反对票的平均比例为16.8%,投弃权票的比例为6.2%,投反对票和弃权票的比例之和平均为23%,而对最高人民检察院工作报告投反对票和弃权票的比例之和平均为22%。注:空缺处为没有找到相应的记录。资料来源:http://finance.sina.com.cn/roll/20100227/22487470926.shtml;http://news.163.com/special/00012Q9L/lianghuiissue3100228.html;http://www.npc.gov.cn/npc/oldarchives/dbdh/dbdh/xwzb/index.jsp@lmid=dh&pdmc=dh&dm=dh09&hyid=011004_.htm;http://news.sohu.com/20090313/n262773646.shtml;http://www.xinhuanet.com/2008lh/zb/0318a/wz.htm;http://news.163.com/09/0313/12/549NACL1000120GR.htm;http://news.xinhuanet.com/video/2010—03/14/content_13167545.htm;http://www.ynlawyers.org/newLawyersite/BlogShow.aspx?itemid=3b34eae3—a2f7—422c—a88c—9ea6011b9e3b&user=10420;http://news.sohu.com/20120314/n337696351.shtml。

相对于同期其他报告,最高人民法院和最高人民检察院工作报告得到反对票和弃权票的比例是相当引人注目的,远远超过全国人大常委会工作报告和政府工作报告的比例。对政府工作报告投反对票和弃权票的比例之和平均为2.4%,对全国人大常委会工作报告投反对票和弃权票的比例之和平均为4.1%。虽然,人大代表对最高人民法院和最高人民检察院工作报告投不赞成票的原因多种多样,如像一些人所分析的包括全国人大代表涉案比例等因素,但一个不可否认的原因是:这一现象确实与司法工作的状况,与法官、检察官办案公正与否、公信力如何有着直接关系。不从自身去寻找原因,单纯地依靠沟通工作、公关,甚至埋怨人大代表的投票动机,无论如何是说不过去的。资料来源:http://www.npc.gov.cn/npc/oldarchives/dbdh/dbdh/xwzb/index.jsp@lmid=dh&pdmc=dh&dm=dh09&hyid=011004_.htm。资料来源:http://news.sohu.com/20090313/n262773646.shtml。资料来源:http://www.xinhuanet.com/2008lh/zb/0318a/wz.htm。资料来源:http://news.163.com/09/0313/12/549NACL1000120GR.html。资料来源:http://news.sina.com.cn/c/2010—03—14/140719861809.shtml。资料来源:http://money.163.com/11/0314/09/6V3K6OGG00254LJE.html。资料来源:http://news.sohu.com/20120314/n337696351.shtml。

总之,改革开放以来,我国法律职业获得了很大的发展,无论是在数量上还是在业务素质上都上升到了一个新的阶段,从而适应新的历史时期社会矛盾迅速增长,社会纠纷复杂化、多样化的特点。但是,在法律职业发展中也暴露了许多矛盾和问题,需要认真对待,加以解决,如:

第一,我国法律职业的发展是不平衡的,主要集中在城市和经济发达地区,各个地区律师的拥有量和业务收入,无论在总量上,还是在每10万人口的数量上,差距都十分巨大。如何因地制宜,选择适合自身发展特点的解决纠纷方式和法律工作者,加强农村和贫穷地区法律职业的发展,增大对农民和贫困人口的法律服务力度,使法律改革的成果为广大人民共享,是一个必须高度重视的问题。

第二,在我国法律职业发展的同时,必须注重我国纠纷解决的整体布局,在发展法官、检察官、律师职业的同时,不应使其他法律工作者边缘化。法律职业与仲裁员、基层法律服务工作者、人民调解员之间应该各自有自己适当的服务领域,尤其是在大量的诉讼集中在法院的情况下,更应该注意诉讼分流,在不同的法律工作者之间形成一种互补与合作的关系。

第三,正确处理司法独立与司法责任、司法监督之间的关系,是确保司法公正的重要一环。保证法院依法独立行使审判权、检察院依法独立行使检察权,确保司法权的行使不受行政机关、社会团体和个人的干涉,是司法工作正常运行必不可少的前提,是载入宪法的基本原则,必须从司法机关内部,司法机关之间,上下级机关之间以及司法机关与同级党委、人大、政府之间的关系方面加以落实。与此同时,司法独立必须伴随着司法责任,对于司法违法、犯罪行为,必须加以追究、问责,加强党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督,提高

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