作者：范柏乃
出版社：浙江大学出版社
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基层政府效能建设的理论、方法与路径：以楚门镇效能革命为例试读：
前言
改革开放以来，中国经济持续高速发展，人民生活水平显著提高，科技实力飞速提升……这些成就不仅令国人骄傲，也令世界惊叹。然而，行至今日，改革已如舟至中流，面临着“中流击水、浪遏飞舟”的挑战，虽然还有红利释放的空间，但是一些深层次问题也接踵而来，比如经济社会发展不协调、贫富差距过大、生态环境恶化，等等。那么，是抱残守缺，维持表面的光鲜？还是冲破思想藩篱，为改革找到新方向、新路径？这样一个选择题摆在了党和政府的面前。2012年2月23日，《人民日报》发表评论员文章，“宁要‘不完美’的改革，不要不改革的危机”。十八届三中全会也明确表示，“面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革”。因此，以实事求是的态度认识改革，并以实事求是的精神直面主要矛盾是突破局限、为改革注入新动力的唯一路径。
不可否认，行政管理体制的改革始终伴随着中国的改革开放，失去这一助力和支撑，中国不会取得如此举世瞩目的成就。基层政府作为权力传递体系的末端，是我国社会主义建设的主阵地和桥头堡，其行政改革的进程影响着整个行政管理体制改革的成败。只有提升基层政府效能，促使基层政府转变管理职能，才能够进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化，保证改革全局的顺利实施。本书正是以此为切入点，将研究主题聚焦于基层政府效能建设，试图从理论、方法与路径三个维度具体阐述如何在我国基层政府推行效能建设。以“理论经验借鉴—现状分析总结—优化路径设计”为逻辑主线，本书从以下十个方面对研究问题展开叙述：
对英国、美国、加拿大、澳大利亚和日本等发达国家政府行政改革和效能革命的产生背景进行系统的比较分析，总结归纳得出发达国家效能革命源于政府危机和政府信任危机，效能革命的重要目标是在政府管理中引入企业管理的理论、方法与程序，强化政府的成本意识和竞争意识，提高政府管理的精细化、定量化、程序化和制度化水平，全面提升政府管理的科学化水平，着力降低政府的成本，提高政府的效率。
从我国基层政府效能革命的历史经验、核心价值和现实困境出发，探寻我国基层政府效能革命的理论指引。总结得出效能革命是乡镇政府实现政府管理转型升级，提高政府管理民主化、科学化的重要抓手，要通过长期的、动态的、均衡的管理实现政府管理效能的稳步提升。
从工业发展、农业发展、第三产业发展、城市发展、社会事业、人民生活水平等六个维度，对近五年来楚门镇取得的经济社会发展成就进行系统的梳理、归纳和总结。系统分析楚门镇在经济社会发展中面临的热点、难点和重点问题，倡导只有自觉地进行效能革命，着力推进政府管理的转型升级，才能真正实现经济社会的转型升级。
在对楚门镇的效能手册的产生背景、主体内容、基本做法和经验借鉴进行深入分析的基础上，从激励、规范、引导、保障等四个维度，重点考察效能手册对推进楚门镇效能管理和效能革命所发挥的先导作用。运用制度经济学和效能管理的理论与方法，研究分析效能手册的局限性和不足之处；通过专家会议和课题组研讨相结合的方法，研究制定楚门镇效能手册的优化路径和创新方略。
以效能卡为切入点对楚门镇的重点项目目标管理制度进行深入分析，从组织分工、责任落实、自我激励、自我控制和群体内聚力等五个维度，重点考察楚门镇推行重点项目的目标管理对楚门镇效能管理和效能革命所发挥的引擎作用，并在此基础上引入PDCA质量管理循环，探讨楚门镇重点项目管理制度的完善对策。
以平衡计分卡作为效能评估的理论框架，从公众服务、科室业绩、内部管理流程与学习成长四个维度研究制定了一套可操作、可量化的基层政府部门效能考核指标体系，运用模糊层次分析法（FAHP）确定效能考核指标的权重，进而制定相关的考核程序、考核方法，构建考核模型，完善考核规程，着力提升楚门镇效能管理的精细化水平。
学习借鉴国内外公民参与效能评估的基本做法和主要经验，结合楚门镇效能革命的实践需求，并根据公民的参与能力和参与愿望，研究设计一套切实可行的公民参与效能评估的方法途径与制度方案，着力提升楚门镇效能管理的民主化水平。
系统地总结国内外第三方评估的基本做法和主要经验，结合楚门镇效能革命的实践需求，研究设计一套切实可行的第三方评估的制度方案（包括评估主体、评估程序、评估方法、评估模式、评估结果应用），着力提升楚门镇效能管理的专业化水平。
在对福建、北京、四川、广东四地效能管理电子化基本做法和经验总结的基础上建构效能管理电子化软件的结构框架、功能模块、工作流程，以加快推进楚门镇效能目标制定、分解、下达和考核的电子化和信息化，着力提升楚门镇效能管理的透明度。
在对楚门镇现行的干部奖惩制度进行系统梳理的基础上，借鉴国内外奖惩机制设计的主要做法与先进经验，运用相关的激励理论，对楚门镇干部奖惩机制进行系统设计，构建了具有较强前瞻性、可操作性、含“奖优罚劣”功效的干部奖惩机制（目标激励、薪酬激励、岗职激励、培训激励、精神激励），最大限度地激发干部工作的新活力。
楚门镇的效能改革之路是地方基层政府行政管理体制改革的有益尝试，是对新时期政府管理困境的有力回应。本书及时对楚门镇的经验加以总结，希冀为我国基层政府效能建设提供理论指导和实践参考，也希望借此书唤起国家对地方基层政府效能建设的重视，将地方基层政府效能建设上升到立法层面，为全面推进行政管理体制改革，实现“政府—市场—社会”三者之间的均衡协调，提供支持与保障。
在本书撰写过程中，浙江大学的研究生闫伟、张卓等作为研究团队的核心成员做了大量细致而烦琐的工作，不仅为研究思路的形成、研究方案的设计和研究方法的确定提供了宝贵的意见，也参与了本书的编著和校对工作。为了做好基层政府效能建设的研究，团队成员先后多次到楚门镇进行实地调研和问卷调查，在此过程中，楚门镇纪委书记叶李艳、组织委员陈忠义、原镇长助理于文良、副科组织员应丹、行政审批中心副主任李春斌、纪委委员余利军、工贸办主任叶晋榕、团委副书记范华乐、监察室副主任龚丹萍等领导给予了鼎力支持与热心帮助。浙江大学出版社的李海燕、陈玥等编辑不辞辛劳，为本书的出版付出良多。在此，作者一并表示真诚的谢意！
由于时间仓促和能力所限，研究会有许多不足和缺陷，恳请广大读者和同行提出批评建议。范柏乃 陈玉龙 赵晓华2015年3月13日第一章政府信任危机引爆发达国家的效能革命
2012年2月23日，一个普通的星期四。这一天，我国最具权威性、最有影响力的报纸《人民日报》在第八版刊登了一篇评论员文章。文章说，自1978年至今，我国的改革已如舟至中流，虽有发挥的空间，但也面临着久议不决、决而难行、行而难破的挑战。“宁要微词，不要危机；宁要‘不完美’的改革，不要不改革的危机。”党报的发声，再一次唤起了人们对改革的普遍关切，引发了社会各界的探讨。行至新的历史节点，我们需要静下心来，重新想想何为改革、如何改革，抑或，我们将眼光扫向国外，重新看看与我们改革时间段平行的西方发达国家的效能革命，从中获取启迪。
20世纪70年代末，西方发达国家也遭遇了经济滞胀、政府低效的危机，人们对国家的不满日益增多。于是，这些国家作为一个群体开展了一场历时近30年的效能革命。改革之深、之广，被认为是一次与传统决裂的转型。受制于地区、国情等因素，各国改革的背景、价值取向、路径、方式、重点、带来的影响却不尽相同。在这些发达国家的效能革命中，欧洲的英国，北美洲的美国、加拿大，大洋洲的澳大利亚最具代表性，可资借鉴。西风东渐，受西方发达国家的改革理念、改革政策的影响，位于亚洲的日本出于消解国内矛盾的目的，也启动了相近的激烈的改革。我们不妨一一审视。正所谓，他山之石，可以攻玉。第一节效能革命的背景：危机倒逼改革
按照委托—代理理论的观点，政府信任包括公众对政府的信任（即公众是否认为政府具有值得信任的因素及其履行契约的能力）和政府对公众的信用（即政府对公众在委托契约中赋予的期望怀有责任感并进行回应），这两个要素中后者最为关键。由于众多因素长期混合和交叉作用，不少发达国家在20世纪七八十年代出现了政府信任危机，具体表现有：一是政府职能不清，缺位、越位、错位，结果政府低效；二是政府政策缺乏连续性和稳定性，结果人们失去信心；三是政府官员以私利代替公利，腐败横行，损害了政府信用；四是政府提供的公共服务落后，经济萧条，人们生活水平下降。政府行为难以满足与回应人们的期待，倒逼了改革的发生。一、英国：经济萧条、政府无为
第二次世界大战之后，英国全面推行福利国家政策。福利国家指的是货币和必需物品、服务的分配立基在国家意志上，而非建立在市场运作上，国家的社会功能被空前的扩展与强化。虽然人们短期生活改善，社会稳定和谐，但福利国家的长期效应却是滞胀、公共财政状况恶化、国民福利依赖情绪滋长、政府官僚低效。
进入 20 世纪70 年代后，英国出现了严重的经济危机。据统计，1970—1973 年，英国物价年均上涨率从3.1%提高为6.2%，经济增长率从2.3%降为1.8%，固定资本投资增长率从4.5%降为1.3%。到70 年[1]代末，GDP 出现了负增长，通货膨胀率高达10%，公共财政收入也陷入几乎停滞状态。面对这一危机，政府却无能为力。新上任的首相爱德华•希思由于财政大臣之死，被迫暂缓实施很多原先计划好的经济政策，并且还无法改革日益激进好斗的工会，结果，希思与工会间形成长时间的政治角力，通胀和失业情况愈益严峻。祸不单行，全球又陷入了能源危机，北爱尔兰问题急剧恶化。希思政府的举措加剧了危机，人们福利水平下降，但政府公共开支却急剧上涨，达到GDP 的44%。于是，希思政府的声望严重下挫，不得不于1974年2月任期届满前解散。接手的撒切尔政府开启了新的政府改革，将英国的改革推向了高潮。二、美国：政府低效
自罗斯福开始，美国政府便是凯恩斯主义的信奉者，承担着较多的社会经济管理职责。然而，严厉的政府管制、强烈的政府干预带来了凯恩斯后遗症：经济停滞、高通货膨胀、高利率、高国债、就业率大幅下降。除了经济危机，政府自身管理也危机重重。“联邦人事法长达850页，人事法实施细则长达1300页，联邦人事指南也有10000页”，繁文缛节使政府运行效率十分低下。公众对处于财政和管理困境的政府管理做出不信任的回应。公众对如此庞大且低效的政府产生了质疑，对特殊利益集团的干涉产生了不满。从20世纪60年代后期起，“抨击官僚（Bureaucrat Bashing）” 成为许多人们的选择。声称大部分时间不能信任政府“秉公办事”的美国人的百分比从1958 年的23%增加到1980 年的30% ，认为“华盛顿的人们浪费我们纳税所缴款项中很多金钱”的人的百分比在同一时期由43%增加到78%，1962 年至1973 年期间认为“公职候选人的自私比任何人都少或比大多数人少”的比例从54%下降到20% ，认为公职候选人比较诚实的[2]比例从59%下降到30%。1979年，里根总统上台，开启了革命的先声。三、加拿大：政策不稳，落后于先进
20世纪70年代的加拿大与英国等国的遭遇类似：官僚机构膨胀、财政赤字严重、经济恶化、人们生活水平下降。更为巧合的是，赢得党派之争的克拉克，被称为与“铁娘子”撒切尔对等的人物，这似乎预示着他若上台也会来一场大刀阔斧的改革，将加拿大从泥淖中拉出。然而，克拉克却在政府大选中惨败。上台的特鲁多首相没能很好地坚持新公共管理运动的基本要素，在与英国的效能革命竞赛中落后了，与其他国家——英国的撒切尔主义在各国扩散引发的改革相比，也落后了。1984年，穆罗尼的竞选讲话，就表明了他的焦虑。他深感加拿大政府管理的不善和漏洞百出，向他的选民大肆抨击了官僚体制的不当，说它浪费惊人，官僚自高自大而又无能，并且扬言要[3]打破旧的公务员体制。于是，保守党领袖穆罗尼的上台开启了具有标志性的改革。总体来说，加拿大的改革历程连续性差，主要代表人物除了穆罗尼外，还有坎贝尔、克里第安等。四、澳大利亚：通货膨胀、政府低效
兴盛于北半球的效能革命，也传播到了南半球的澳大利亚。这项运动因为契合澳大利亚当时国内的情势——政府集权、通货膨胀，而得到了蓬勃的发展。
20世纪80年代初，澳大利亚的公共行政仍然保留着传统的行政管理模式，政务官员与各常任文官分离，常任文官恪守严格的政治中立和职务终身制，政务官具有向总理提交政策建议的垄断权。总之，[4]行政系统具有严格的登记制度和集权化控制。因此，需要通过一系列的改革增加政府体制的灵活性，减轻负担，恢复活力。
在经济方面，澳大利亚长期实行的膨胀性财政政策使国家陷入了赤字、外债、通货膨胀的怪圈，严重影响了经济的健康发展。当时澳大利亚的外债以每年120亿美元的速度递增，至1988年已高达1000亿美元。居民实际收入水平自1975年以来一直无显著性提高，货币贬值严重。通货膨胀率和利率几乎高居西方国家之首。可以说，精兵简政、压缩开支等改革已迫在眉睫。五、日本：政府腐败、经济滞胀
日本的改革很大程度上导源于20世纪50年代国家主导型“赶超战略”产生的后遗症。
与其他国家不同，20世纪七八十年代的日本还是一派繁荣的景象。但此后的发展证明，这只是虚假的繁荣。进入90年代，日本的泡沫经济迅即破灭，陷入了战后时间最长的、最严重的萧条之中。GDP实际增长率自1992年以来，除1995、1996年两年之外，一直是零增长或负增长，而财政赤字占GDP的比例却接近10%，中央与地方[5]政府的债务余额接近700万亿日元，超过GDP的1.5倍。而此时间段的西方发达国家却通过改革逐步振兴，为了能适应全球化竞争，日本政府意识到必须进行改革，使经济恢复景气并进一步发展。可以说，全球化构成了日本改革的外部动力。
而在国家内部，多起政府腐败案的爆发使政府信誉扫地。1976年，前首相田中角荣涉嫌接受洛克西德公司5亿日元贿赂而被逮捕，该事件震惊了整个社会。1988年，时任内阁总理大臣的竹下登接受利克路特公司2000万日元宴会券而辞职。两起丑闻暴露出日本存在着严重的高官腐化及顽固的官商勾结现象。同时，政党与政府利益交错，政府自身尾大不掉，种种这些复杂而混乱的体制，已严重影响了经济社会的正常发展，到了非改不可的地步。
对比英国、美国、加拿大、澳大利亚、日本等国家效能革命产生的背景，我们不难看出，它们均导源于信任危机。追根溯源，政府管理模式、社会文化、新闻传媒、全球化等因素是信任危机爆发的直接变量或间接变量。
第一，政府管理模式陈旧。政府管理模式陈旧是信任危机爆发的直接动因。20世纪三四十年代的经济危机后，西方政府普遍加强了政府的集权，扩展了政府的职能，集权在短时间内确实奏效，但也带来了墨守成规、繁文缛节、低效、低回应力、经济绩效低、腐败等“大政府”效应，该种管理模式难以适应现代公共管理的需要。
第二，个人主义的社会文化。信任危机的爆发也与西方国家盛行的个人主义传统密切相关。个人主义倡导怀疑政府，激发了人们表达自我和实现自我的想法，扩展了民众价值追求的外延，使得政府难以满足民众各类需求。与个人主义相对应的则是社会中充斥着形形色色的利益集团，各利益集团为了自身的局部利益相互角力，影响了国家政策的走向，也偏离了公共利益。
第三，新闻传媒催化危机发生。不可忽视的是，西方国家传媒较为发达，新闻管制较为放松，而随着科技的进步，网络等新兴媒体诞生，民众有更多的机会可全面、准确获取政府的信息，一些不为人所知的政府腐败、渎职的信息被揭露，一些已被知晓的政府负面的信息在新闻传播中得以放大，种种这些都增强了民众对政府的不信任感。
第四，全球化是信任危机爆发的外部动因。全球化具有传播效应，使民众对其他国家的改革情况有了较多的了解，特别是当本国发展不善时，容易产生对政府的质疑。如20世纪70年代的日本是一颗冉冉之星，而老牌发达国家——欧美国家政府的最重要绩效——经济绩效遭遇危机，鲜明的对比，让民众对政府投去了不信任票。全球化也督促各国遵循世界通行的规则，这在无形中增加了国际竞争的压力。如到了20世纪90年代，西方发达国家通过效能革命走出了低谷，日本、澳大利亚等国却出现了滞胀局面，这些后改革国家面临着不得不改的危机。
注释
[1]路秋来.撒切尔政府以来英国行政改革及其启示［D］.沈阳：沈阳师范大学，2010.
[2]严庆怡.新公共管理：公共行政改革新思维［D］.上海：上海师范大学，2001.
[3]陈振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：109.
[4]陈振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：144.
[5]陈艳，龚华生.新公共管理在日本的实践——兼谈对中国的启示［J］.中国行政管理，2005（11）：105—109.第二节效能革命的目标：经济理性到整体性治理
20世纪70年代末的效能革命，在新公共管理理论的导引下，主要针对政府信任危机中显现的经济滞胀、政府低效、官员腐败等现象进行，因而其目标为经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、 有效性（Effectiveness）。 进入90年代，为了克服先前革命中愈益严重的政府管理碎片化状态，效能革命又新增加了一个目标，强调整体治理。一、经济性
经济性是指以最低的成本获得一定数量和质量的产出。它强调资金节约，追求成本最小化。为了实现经济性，政府部门不能对提供的公共服务有过高的质量和数量要求，因为如果要实现更多或更优的目标，势必将投入更多的资源，这难以达到资金节约的初衷。因此对政府来说，经济性意味着首先要确定只是提供适当的公共服务，其次是对政府各环节进行检查，检查政府机关是否以最少的耗费取得和使用资源，在哪些环节出现了浪费资源或不经济的现象。二、效率性
效率性是指投入与产出的比例关系，如果投入大于产出，表明效率低下，反之，则效率较高。谈及公共部门时，效率性包括生产效率（即生产公共服务的成本）和配置效率（即提供的公共服务是否惠及不同的利益群体）。要实现效率性这个目标，政府部门要寻求有利于提高效率的办法和措施，让人、财、物和信息资源等得到有效应用，在耗用较少的时间和资金的情况下完成较多的任务目标，还要优化配置方案，使政府提供的公共服务惠及尽可能多的民众。三、有效性
有效性指预期目标与实现程度之间的关系，如果结果与目标较大程度上吻合，则有效性较高，反之，则有效性较低。政府部门的有效性主要是指政策、项目实施多大程度上达到了政策目标和预期。政府部门的效果性内涵较为广泛，产品和服务多无形，难以直接衡量，常用公众满意度来表现政府某项政策实施的效果。政府提供公共服务的目的是使百姓生活得更幸福，因此作为政府公共服务的接受者，公众的感受最为贴切，当公众对某项服务不满意时，即使该服务具有经济性与效率性，也是无效的。
经济、效率、效果三者既有联系也有区别，具有内在统一性，对于政府而言都相当重要，不可偏废。政府提供服务是一个流程，在投入阶段侧重经济性的考量，在产出阶段侧重效率性的考量，在产出转换成实际结果阶段侧重有效性的考量。四、整体性
整体性政府以先进的信息技术作为基础，要求建立整合型的政府组织结构，配备具有主动性的公务员。整体性强调政府内、外、上、下的全方位合作。政府内合作，通过创建学习型组织，构建新的组织文化，加强内部合作；政府外合作，通过项目团队等形式，鼓励政府部门间、非政府组织与政府组织横向协同；政府“上”合作指上一级政府扩大授权，增加下一级政府的责任与权力，加强上下级的纵向协同；政府“下”合作指政府以解决人民生活问题为政策制定的出发点，并邀请人民参与决策。
随着社会和经济的发展以及新公共管理理论的演进，政府效能革命的目标必将呈现多元化的态势。第三节效能革命的举措：多重规制的统一
新公共管理（New Public Management） 理论在近30年的发达国家效能革命中有着举足轻重的作用。该理论假设公共部门和私营部门的管理在本质上是相似的，而私营部门的效率普遍高于公共部门，因此，政府应通过行政改革，全面引进私营部门的管理模式，塑造“企业家政府”，强调分权、竞争、绩效、顾客导向。进入21世纪，西方发达国家实施了超越新公共管理，即“后新公共管理”的效能革命，在崇尚“效率”价值观的同时，更为注重整体性治理，强调合作与网络技术的运用。此外，各国也用法律来指导改革，巩固改革成果。剖析各国在该理论的导引下不同阶段进行的效能革命，主要有七大政策主张：重组政府机构、建立顾客导向制度、引入竞争机制、重视组织及个人绩效管理、建设电子政务系统、推行多元合作与公民参与、设立政府改革法规。一、重组政府机构
政府产生信任危机，因而必须进行改造。重组政府机构的目标主要是提高政府运作效率、缩减政府规模等。
与时下中国的事业单位改革一样，英国撒切尔政府当时也对公共部门进行了分类，进而展开了重组。根据公共部门供给项目的性质，将公共部门分为三类：A类是不应由政府实施的，B类是不应由政府直接提供的，C类则是与政府相称的。对于A类部门，政府的解决方案就是取消该项目或私有化；对于B类部门，政府将运作权外包给私有部门，但对他们保持形式上的监管；对于C类部门，政府则是将权力下放给地方政府或基层的部门，使他们具有执行权，并保持部门间的竞争关系。在“人人有财产，人人能致富”的氛围渲染下，1979—1990年，英国40%的国有企业都出售给了私人，未私有的部门只[1]剩下铁路公司、煤炭公司、皇家邮政三个部门。
美国里根政府于1982年提出“放权于州”的口号，要求把联邦政府承担的大部分社会福利事务转由州和地方政府负责，以此来压缩联邦政府的规模。它还曾试图引入私人部门管理模式来提高政府效率，削减政府机构，压缩公共开支。大部制在新公共管理改革前就已实施，2002年综合了22个机构成立的国土安全部便是一例。用直接对总统负责的独立机构辅佐大部，从而实现大部制的宽职能与高效率兼得，是其公共部门改革的一大特色。
在穆罗尼、坎贝尔、克里第安领导的历次加拿大效能革命中，政府机构改革一直都是关注的议题。1984年，穆罗尼就批评过渥太华膨胀的政府机构，他提出要在6年内实现公共部门精简15000人的目标，并于1989年末设立首批五个特别运作局（SOA），推进分权化。随后就任的坎贝尔继续对中央政府进行激烈的重组，内阁数通过合并、废除等途径减少到23个。在《公共服务2000创议》中，司级组织被赋予了更多的责任与自由，中央的集中控制减弱。至2000年，共有10余万人从联邦公务员队伍中被裁员或分流，公共部门的行政成本大幅降低，又重新焕发了活力。
澳大利亚霍克政府于1983年开始了全面的改革。在政府机构改革方面，“Smart Government”成为改革的方向。改革的具体内容包括权力下放，将社会保障、福利、教育及一部分经济管理、政治管理的事务交由地方处理，使中央与地方间的关系富有弹性等。建立彻底的大部体制，是澳大利亚机构规模改革的核心。通过合并，整个中央政府的部的数量从28个减少到18个，多个政府部门合并为超级大[2]部，如外交和外贸部，教育、就业和培训部，交通和通信部等。大部制改革使诸多部长进入内阁，增强了政府部门宏观管理能力，同时，内设机构的理性化重组，强化了自上而下的控制，有利于决策的制定和执行。公共部门的人员调整是改革中不可或缺的，也是澳大利亚改革中的亮点。由于改革初期，政府适时发表白皮书说明情况，改革带来的阵痛不大，较快恢复了正常的政府运作。
重新设置中央、地方各级政府的行政结构是日本行政改革的重点。日本于1998年成立了“中央省厅等改革本部”来消除改革的障碍，推进重组。改革的目标是重新定位中央和地方的权力配置、政府和社会的权力配置，包括：扩充首相权力，使中央政府负责从国家整体的角度推行政策；给足地方政府资源，使其负责日趋复杂的具体事务；对于社会，则交付与其能力相配的各类公共事务。改革后，中央政府机构通过合并减少了10个省厅，废除了131个养老金审议会，各省厅的官房和局的总数由128个削减为96个，并分离了医院、博物馆、研[3]究所等84家机构。在地方一级，政府数量比原计划缩编了近2000个。二、建立顾客导向制度
在市场规则中，生产商要依据顾客需求来提供产品，只有顾客认为是好的、合适的，商品才有销售的渠道。政府借鉴这一通则，意味着判断政府提供的公共服务是否有效的标准便是公众满意度。公众需求、公众利益是政府施政关注的焦点。
为了实现顾客导向制度，英国的梅杰政府着力在《公民宪章》上[4]作了不少文章。它具有六条原则：
•制定绩效标准，以此为依据对实际业绩进行评估；
•提供清晰明了的服务信息，包括实际绩效目标；
•对接受服务的用户进行咨询；
•礼貌待客，乐于助人；
•随时准备改正错误，包括做出经济补偿；
•保证物有所值。
该宪章以公众为中心，42项宪章里有不少是以服务对象冠名的：《患者宪章》《乘客宪章》《旅客服务宪章》……对于公共服务项目，宪章强制规定了服务项目的收费上限以及服务覆盖区域，并允许公民申诉维权，有效地规避了项目的垄断性带来的服务漫天要价、难以均等化等损害公民利益的现象。
美国的用者付费制度鲜明地体现了公共服务的顾客导向。它是指使用者只有实际消费政府提供的服务和设施时，才需要向政府缴纳费用。该制度覆盖了公共事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、[5]公园管理、保健服务、警察服务、楼房检查、住宅区服务等，对象基本为准公共物品。政府若想获得消费者缴纳的费用，就必须知晓公众的偏好，投其所好。
加拿大的《公共服务2000年创议》具有深远的影响，它明确公共文化和服务必须强调服务导向。以“单窗口服务”为例。“单窗口服务”指的是在公务和服务分开的基础上，在某个服务大厅集中承担多种职能的人员，使服务流程具有一体化、多功能、无间隙的特点，这样公民就不会在办事时“迷路”，能较为快捷地办结事项。有学者概括为ART，即A（接触政府）、R（减少繁文缛节）、T（及时）。
澳大利亚的电子政务以“面向顾客”而著称，目标是为用户提供个性化信息和服务。在效能革命中，澳大利亚政府把门户网站打造成为具有强大检索功能的网站，将提供的信息和服务按照用户群体、主题等属性进行细致分类，方便用户在海量信息中快速“寻的”。政府还特别注意防范电子政务的“数字鸿沟”效应，重视基础设施建设，提高互联网在偏远地区的覆盖率，并面向特殊群体提供专门信息服务，如开发盲人视读系统。三、引入竞争机制
对政府而言，“问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断”[6]。市场竞争是市场经济的基本特征。通过竞争，企业优胜劣汰，要素得到优化配置。比照这一规则，各国在效能革命中鼓励私营部门参与公共服务供给，公共部门与私营部门竞争，以此来鼓励革新，提高公共服务质量，进而重拾政府公信力。
英国于1991年发布《为质量而竞争》白皮书，它声称“公共服务将逐渐转化为合同制而非官僚体制”。由此提出的倡议确保了只要有可能，提供某一服务的政府部门都应当与潜在的外来供应商一起参与竞争性投标。这一过程在中央政府内部被称为“市场测试”，而在[7]地方政府中则采取强制性竞争投标的形式。竞争性提供的服务涵盖了环境卫生、娱乐、住房等许多公共领域。竞争有效降低了政府的成本。
美国在里根上台后，大幅度解除了航空、电信、铁路、市政乃至军队的商业服务资源的管制，全面取消市场准入的禁令。改革后，美国电话电报公司的独家垄断变为几十家公司的竞争，服务提升，价格下降，创新加快。甚至，犯人管理也出现市场化，到1996年，国家[8]共有170家公司制的监狱和看守所。
加拿大、澳大利亚政府也积极鼓励竞争。加拿大穆罗尼政府早在1986年就提出要竞争性供给公共服务。而1993年的《希尔报告》标志着澳大利亚国家竞争政策的出台。报告的具体措施包括：减少对市场准入的限制，削弱大型国有企业的垄断地位；贯彻商业化原则，减轻国有企业负担，以市场为导向，平等竞争；减少对国有企业的保护[9]和补贴政策。
日本的放宽限制主要由细川首相、村山首相、桥本首相实施。细川首相在任期共提出875项放宽限制计划，村山首相共提出1457项放宽限制计划，并系统地设定了放宽限制的具体日程，桥本首相的放宽限制计划项目数也达到2823项。放宽限制的领域主要集中在信息通信领域、运输领域、能源领域、住宅土地公共工程领域、福利领域、就业领域等，通过允许外国公司、民间准入的方式，扩大用户选择范围。2001年4月以后，改革在金融领域又取得新突破。大改革计划鼓励对日本资本市场进行彻底改革，从而达到从以银行为中心的金融体[10]制向以资本市场为中心的体制的转换。四、重视组织及个人绩效管理
与传统公共行政崇尚“过程观”，只计投入、不计产出不同，效能革命崇尚“结果观”，重视产出和效果，即重视提供公共服务的质，也即实行绩效管理。政府对公共部门雇员的业绩进行测量，按业绩付酬，奖励成功，惩罚失败。
1988年，撒切尔的《下一步行动方案》指出，缺乏竞争导致政府绩效不高。因此，建立新的行政机构需要设立绩效测量与奖励制度。据此，撒切尔进行雷纳评审，对正在进行的政府工作质疑和评估。撒切尔政府还改革了公务员管理制度，仿照企业管理对组织机构和个人进行绩效考核，并建立绩效—报酬联结。表现优良的能获得津贴，反之则不仅无法晋升，还可能提前退休。电子化、信息化也是实现改革目标的手段之一。撒切尔建立部长管理信息系统，一方面能为政府决策提供充足的信息，另一方面为之后的绩效评价保留依据，奠定基础。
美国克林顿的《政府绩效与结果法》以及“戈尔报告”都明确强调政府绩效管理的重要性。国家绩效审查委员会陆续发表三篇《国家绩效评价报告》，确定了政府服务应达到的标准。绩效预算制度的设立是美国效能革命的一大成果。政府与议会需对被选定的一些项目进行评估，评估结果将作为拨款的依据，单位绩效越好，获得的拨款将越多。其中，加州政府还另设“节余分享”条款，规定各机构如绩效好、成本节约，可将节余的50%留作本单位使用。
日本政府认为完善政策评价是监督政府和提高政府运作效率的有效举措。在改革中，日本政府加强了政策评价制度的建设。一方面，在政府内部设立专门的政策评价机构，开展自我评估；另一方面，在政府外部设立民间力量为主的总务省评价委员会，它享有直接报告总务大臣的权力。
加拿大、澳大利亚政府在改革中也十分重视绩效。1994年自由党实施的机构改革，在启动时就明确效率原则，即是否有较高的工作效率和效益。澳大利亚的改革强调结果，财政部被赋予一个对项目进行绩效管理的新职能，要求定期评估政策进展情况和成果。五、建设电子政务系统
电子政务，是利用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，并向社会提供优质和全方位的、规范而透明的管理和服务。在效能革命中，各发达国家通过建设电子政务系统，打造精简、高效、廉洁、公平的政府。
1980年，英国撒切尔任职时的环境大臣赫素尔廷在环境部率先建立部长管理信息系统，后又在国防部实施，取得了显著的成效。它是一个融合目标管理、绩效评估等管理方法而设计的信息收集和处理系统。每—个科的负责人向部长交一份工作陈述及绩效示标后，部长进行审核，然后就目标、指标、资源、绩效示标等与各科讨论，达成共识。在执行阶段，各科定期汇报进展，部长根据汇报的信息综合比对，做出调整，督促改进。
1993年，克林顿政府发表“国家信息基础设施行动动议”，要求在全美建成通达全国各地的信息高速公路，实现政府、社会、企业的无缝对接。1994年12月，美国成立“政府信息技术服务小组”，强调建立以客户为导向的电子政务。1996年，美国启动“重塑政府计划”，开始了政府上网进程。如今，电子政务在美国已发展得较为成熟。电子政务的实施，使美国政府政务公开，内部办公程序化与精细化，公务成本大为下降。
在效能革命中，加拿大比较注重运用信息技术。在任务小组（task forces）为公共服务的未来发展草拟的300条建议中，有一条为“司级组织必须运用新的信息技术”。在“单窗口服务”中，还配套建设了现代化的信息服务系统。该系统具有电子信件、组合服务、实地服务、专门设施服务、专题办公等多种服务形式。据统计，截至2002年，加拿大政府共投入2.8亿加元建设电子政府，政府网站的点击率高于私人部门网站的点击率，45％的公民已经通过电子渠道来[11]获取下载表格、订阅出版物、填写申请等多种形式的公共服务。
澳大利亚的电子政务建设分“三步走”。第一步，1993年启动国家信息基础架构工程（NII），开始建设网络服务型政府，该阶段至2000年完成；第二步，整合服务，各级政府间实现信息共享，业务流程优化；第三步，以2004年开通的中央政府门户网站为标志，电子政务进入面向用户的智能化和个性化阶段。
日本的政府信息化起步于20世纪90年代。1993年，日本明确政府信息化是行政改革的重要内容。日本政府信息化的主要目标是：建立一个高效、统一、能迅速应变的，以公众需求为导向的政府。为了实现成为世界上效率最高的电子化政府的目标，日本的政府信息化改革包括以用户为导向、梳理或改进相关手续、信息系统数据标准化等13项政策。六、推行多元合作与公民参与
在效能革命中，政府更加清楚了自己的职责与定位，意识到了合作的重要性。一些非必须由政府独自承担的职能完全可以与企业、非政府组织合作达致，而在政府内部，也可改变以往由某一部门“垄断”的局面，相关部门的合作能更好地提供公共服务。而在“后新公共管理”时代，政府公共服务要求具有更多的回应性，不仅将公众视为公共服务的接受者，更将其视为公共服务前期供给决策中的重要参与者。
当1997年英国首相布莱尔执政时，他强调政府施政效率与有效性的同时，在价值上更为重视公民的参与，在政府机构设置上更为重视发挥协作效应，在权力调适上改变了以往一味放权的方法，转而适度集权，在文化重塑上更为重视互相信任。为了建设“更好的政府”和更有效地提供更优质的公共服务，布莱尔提出了推出“最佳值计划”和“联合政府计划”。最佳值计划是指在顾客介入的基础上用绩效评估模式为顾客提供最佳值的公共服务，为用户扩大选择范围；联合政府计划是指打通相互隔阂的政府部门，并加强与民众的互动。
美国的效能革命鼓励公私合作。政府以招标的方式吸引中标的私人部门参与或提供某项服务，消费者通过向这些私人部门交纳使用费的方法来获取服务。在该制度中，一方面，私人部门能获取投资回报，可以说是闲置的社会资源被有效利用；另一方面，用者付费的机制又显示了公众的需求，可以使政府委托私人部门提供更受欢迎的公共服务。
澳大利亚是个多民族的国家，在管理土著人和移民上，政府采取了多元协作的政策。政府充分发挥自治民族社团的作用，当群众有利益诉求时，可以将意见直接反映给所在的民族社团，民族社团负责人将在民族社团理事会上讨论群众反映的意见，若获得通过，意见将会上交给民族事务委员会，民委会再向政府反映。由群众信得过的民族社团协调化解矛盾，可以较好地解决问题。
独立法人制度的设立是日本行政改革的特色之一。所谓独立行政法人制度，是指从各府省行政活动的政策实施部门中分离一定的事务和事业，赋予担当此任的机关以独立的法人资格，以谋求提高业务质量、提高法人的积极性、效率、自律运营、透明性等作为目的的制度。[12]设立独立法人是基于一些服务不必由政府直接管理，但公益性又决定其难以完全让渡给民间，只得介于“官”“民”之间的事实，体现的是政府与民间组织的合作。独立法人机构由政府设定管理目标，在财务、人事等方面属“内部民营化”，业务绩效由第三方评价。
加拿大、日本政府特别重视公众参与政府的决策。在《公共服务2000创议》出台前，加拿大政府让许多公务员参与到改革计划制定和需要执行的工作中，每个公务员都有机会在讨论中提出建议。日本政府则几乎在每次政府改革前，成立专门的咨询和参谋机构，邀请各界人士参加，由他们互相讨论、磨合提出方案，增加改革计划的“地气”。七、设立政府改革法规
通过法律及规章确立政府改革的方向和原则，以此提升政府改革的重要性和合法性，是各国改革的一个重要特点。
英国的《公民宪章》是公共部门制定、公布并实行的一套服务标准，意在接受公众的监督。《公民宪章》建立健全了践诺机制，在政府内部有首相召集的委员会负责指导公民宪章运动的开展，在外部则有独立于政府的监督委员会，此举使违诺成本上升。
在美国，1993年国会通过了《政府绩效与结果法》，法案明确了政府绩效改革的目标和内容，随后几年，克林顿先后签署了《规章计划评论》的行政命令、《联邦雇员重新调整法案》、《联邦采购简化法》、《文牍精简法》等，这些法律法规分别要求清理繁文缛节，规范雇员裁减、政府采购等行为。
日本的改革具有鲜明的“先立法，再改革”的特点，这有效地避免了改革进程中可能的混乱与决策失误。在改革的过程中，日本出台了《地方分权推进法》《地方分权一揽子法案》《中央省厅等改革基本法案》《内阁府设置法》等。这些法律、法案促进了国家的法治进程，促进了改革的法治化。
加拿大、澳大利亚政府在效能革命中也注意从法律层面确保改革的合法性。由于加拿大的政府部门都是依法设立的，因此效能革命中各部、厅的调整，都涉及了相关法律的修改。在改革中新设的特定行政服务的执行机构均根据法律设立，还需向议会报告工作。澳大利亚政府则于1984年公布了《公务员改革修正法案》，法案规定了公务员改革的方向、内容、原则等。
注释
[1]张国庆.公共行政学（第三版）［M］.北京：北京大学出版社，2007：653.
[2]刘婷婷.澳大利亚联邦政府公务员制度改革研究（1983—2005）［D］.上海：华东师范大学，2007.
[3]董武.日本的行政改革及其启示［J］.北京行政学院学报，2005（6）：19—22.
[4]M. Minogue.法制与管理［R］.曼彻斯特：曼彻斯特大学发展政策与监管学院监管与竞争中心，2004.
[5]陈振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：89.
[6]戴维•奥斯本，特德•盖布勒.改革政府［M］.周敦仁，等，译.上海：上海译文出版社，2006：54.
[7]M. Minogue.法制与管理［R］.曼彻斯特： 曼彻斯特大学发展政策与监管学院监管与竞争中心，2004.
[8]张国庆.公共行政学（第三版）［M］.北京：北京大学出版社，2007：667.
[9]陈振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：150—151.
[10]神田秀树.企业活动的开放与限制［J］.国外社会科学，2002（3）：49—54.
[11]赵勇.加拿大“以公民为中心”的行政改革及其启示［J］.行政与法，2007（7）：9—12.
[12]杜创国.日本行政改革及其启示［J］.兰州学刊，2008（2）：38—41.第四节效能革命的结果：国家充满活力
20多年来，生成于英国的新公共管理这股旋风，席卷了大半个地球，给行经的国家带来不小的变化。这些运用新公共管理进行效能革命的国家，在经济、社会、政府体制等方面发生了积极的改变。可以说，国家面貌焕然一新，又重新恢复了活力。一、政府：精简、节约
压缩政府规模、减少公共开支是效能革命想达成的目标之一。表1.1就清晰地说明了本章重点关注的五个国家在“效能革命”期间政府开支占名义GDP的变动情况。[1]
表1.1 部分发达国家政府开支占名义GDP比率及变动值 （单位：%）1985年1990年1995年1997年1999年2000年变动值英 国44.441.844.441.040.340.6－3.8美 国32.932.832.831.631.231.1－1.8加拿大46.046.746.542.641.841.2－4.8澳大利亚36.534.836.235.033.633.3－3.231.631.335.635.238.439.1＋7.5日 本
表1.1中反映出除日本以外的其他国家，均实现了政府成本降低的目标。我们也注意到，许多国家在效能革命的过程中，政府成本曾出现逆增长，这也说明了改革的艰难，需要坚持、常抓不懈。
在政府规模上，各国的效能革命均较好地实现了“总量控制”。英国的公务员数量从撒切尔执政之初的73.2万人减少到2003年的51.2万人，其中布莱尔政府期间还曾减少到49.4万人。美国政府在改革中也减少了联邦政府雇员35.1万人，公务员规模是1931年以来的最小值。加拿大、澳大利亚政府也分别裁减了16万和37万人，就单个部门而言，澳大利亚的文职人员委员会人数从800人骤减到130人。日本政府减少了4万人，这数目表面上看起来似乎是表明改革成效不明显，但日本的平均每千人公务员只有37人，是英、美等国的一半。
政府也减少了繁文缛节，使管理与运行变得简捷。美国政府在实施《规章计划评论》后，在短短的5年里就废除了64万页的内部规则和1.6万页的联邦规章，并改写了3.1万页的附属规则，使语言简明。[2]二、经济：触底反弹
在经济上，各国均出现了不同程度的增长。20世纪80年代末，英国由于货币供应量的增长和货币流通速度下降，物价指数趋稳，物价指数增速放缓，通胀率由改革之初的近18%降低到4.9%，其中1986年只有3.4%，劳动生产力年平均增长率上升到4.5%，个别年份超过5%，大大超过70年代的水平，企业重新恢复竞争力，经济下行趋势得到扭转。进入21世纪，其GDP年均增长率也超过了日本、德国、法国等主要竞争对手。美国克林顿政府的执政业绩好评如潮。在他执政期间，美国国内生产总值的平均增长率从1.8%上升为4.7%，年均涨幅达3.5%，通胀率不到2%，失业率一直在4.6%～4.9%，为20[3]多年来最低，创造了1000万个以上的就业机会。日本从2002年左右开始经济复苏，日经平均股指曾在10周内上升逾30%，2003年的银行不良债务额比前年下降70余亿日元，下降比例近1%，2004年的居民个人消费支出实际增长率由负转正，净出口实际增长率超过7%，就业形势改善，经营者信心指数上升，消费者消费能力和消费预期提高，投资者对日本经济也持乐观态度。加拿大注重服务经济和技术创新，自1992年起GDP变为正增长，其中在1996—2000年阶段，GDP增长率维持在4%～5%水平，人均GDP增长率也超过3%，失业率自1994年起下降至9%以下，2004年只有7.2%，劳动生产率在1992年和1993年分别达到4.2%和4.3%，2000年时达到5.7%，与1991年时的0.6%相比有显著提升。澳大利亚通过经济改革，GDP增长率在1991年为负数后，1992年至2004年的十几年时间里均保持了正数，1994年和1998年等年份甚至超过5%，失业率从1993年的小高峰逐步下降，至2004年仅为5.5%，下降率达5.4%。三、公共服务：有效供给
公共服务的改善是公众最能切实感受到的。由于引入了市场竞争机制，各服务供应商都想方设法改善服务质量，卖力营销，努力让顾客满意。埃德•罗德里格斯是美国第四区一家初中的校长，他的学校之前由于办学效益不佳，是最后被学生选择的学校之一，他也无心改革。学区决定展开竞争，他的想法就变了：“既然我们肯定非得要把孩子们吸引到学校大楼来，我们就需要仔细地长时间反省自己，看一看我们学校办得好不好，我们的竞争力是否足够。我们抛弃了永远待在这儿捧铁饭碗的想法，现在的想法是，我们在这儿工作是为了一个目的，而且要尽最大可能达到这个目的。我们要把学校的使命、梦想灌输到每个人的头脑中和心底里。一定要提高业绩水平。”
结果，经过改革，就读学生成绩明显上升，“每天我都要接到四[4]五个电话，是外区家长打来要求子女入学的。但我只能拒绝他们”。
在日本，国铁实施民营化后，公司被拆分。经过一系列改革，公司效益改善，服务状况有了明显好转，事故发生率大幅降低。在英国，税务局的满意度达到84%，护照办理时间减少了两个半月。《下一步行动方案》促进了政府服务的改善，办理驾驶执照的等候时间由过去的13周减少到少于6周；申请护照的时间由24天减少到7天，救济金发放部门工作效率提高了20%多，申请政府救济的时间也由1990年的平均5天减少到3.5天；就业服务部门失业救济金结案率由1990年的[5]87％上升到1993年的94%。
在加拿大密西沙加市，社区服务中心有体育场、游泳池、图书馆、幼儿教室等，能够满足社区居民绝大部分的活动需要，而特殊儿童中心虽然面积不大，却五脏俱全，有家长辅导室、电脑室、餐厅等。
但效能革命中某些举措也带来了负面效应。比如，美国里根政府过于强调放松管制，致使储贷银行开始疯狂投机，对房地产的贷款飞速增长，为20世纪80年代末的房地产危机埋下了伏笔。英国撒切尔政府为缩减福利国家后遗症，废除大部分福利政策，被称为“夺去牛奶的人”。
但总的来说，效能革命仍然是利大于弊，有许多值得我国借鉴之处。
注释
[1]陈天祥.新公共管理：效果及评价［J］.中山大学学报（社会科学版），2007（2）：71—76.
[2]Kamensky J M. A Brief History of Vice President AL Gore’s National Partnership for Reinventing Government During the Administration of President Bill Clinton 1993—2001［M］. National Partnership for Reinventing Government， 2001.
[3]张国庆.公共行政学（第三版）［M］.北京：北京大学出版社，2007：674.
[4]戴维•奥斯本，特德•盖布勒.改革政府［M］.周敦仁，等，译.上海：上海译文出版社，2006.
[5]陈天祥.新公共管理：效果及评价［J］.中山大学学报（社会科学版），2007（2）：71—76.第五节效能革命的争论与启示一、效能革命的争论
以新公共管理理论为基础的发达国家效能革命，虽然在重振国家活力方面产生了积极的影响，但其政策主张、管理原则与方法等也招致了一些质疑和批评。这些批评和反思主要如下：（一）理论假设错误
在一些反对者看来，新公共管理的理论假设——“公共部门和私人部门在本质上是一样的”是站不住脚的。私人部门强调经济、效率、效能等工具理性，而公共部门追求的是复杂的多元价值，工具理性并不是目标，也无法达到。受制于政治环境等因素，那些在私人部门中有效的管理技术将难以在公共部门中发挥作用。（二）“顾客满意”内涵存疑
批评者认为，将公民降低为顾客是不合适的。“公民”一词反映的是社会契约关系，而“顾客”只反映市场契约关系，将“公民”改为“顾客”，将削减每个人的政治人格。正如波特利所说的：“公民作为政治关系上的权利和义务的统一体，顾客作为经济关系上的权利和义务的统一体，这两个领域是不可能统一的；相反，前者包容着后者并凌驾于后者之上。若要将二者统一化，只会导致二律背反的结局，即政府提供公共服务时的普遍和统一原则与作为商品交易时的选择性[1]和针对性的矛盾。”（三）放弃政府责任
效能革命的市场化举措，虽然使公共服务的供给变得有效，但改变了原先的政府与公民间的关系。原先，政府承担较多的公共服务职能，公民对公共服务供给不满意可直接投诉政府，而如今政府将公共服务外包给私人部门，就好似放弃了政府应有的责任。因为，公民对政府的诉求和监督将转换为与私人组织或其他非营利组织的博弈，民[2]主社会的基本价值被扭曲。二、效能革命的启示
总的来说，当代发达国家的效能革命对于正处在完善市场经济制度、深化政治体制和行政体制改革阶段的我国而言，仍具有一定的借鉴价值。对于我国而言，政府要树立合乎时代发展的新理念，确立坚定的改革信念，有打“持久战”的意志，并要实施目标管理，推动目标的分解与落实。我们还可以从中认识到培育非政府组织，引入市场机制改善政府绩效，建设顾客导向的政府、扩大公众参与，用法律、法规指导改革并巩固改革成果的重要性。种种这些都有助于处理好政府、市场、社会三者的关系，形成新的管理模式，提高政府管理水平。
树立新的执政理念。理念指导行动，我国政府要转变执政理念，以适应时代发展的新要求。这些理念主要包括竞争理念、成本理念、效益理念、责任理念等。当今的世界充满着开放性与竞争性，我国政府不能满足于已有成绩，故步自封，而是要保持清醒头脑，增强竞争意识；市场经济也要求政府具有成本理念与效益理念，要用管理中的经营理念来改造传统的行政理念，注重产出与投入的性价比；随着问责制的实行与民主的发展，政府还需具备责任理念，做到权责统一，清楚地意识到违法或不当行使职权可能带来的后果。
寻求改革的持续动力。无论是政治体制改革，还是行政体制改革，抑或经济体制改革，都需有动力推动，否则无所谓变革。我国的改革动力主要来自于顶层，因此顶层形成一个改革的共识就非常必要。改革也不是一劳永逸的，政府需要不断根据情势的变化，不断地推动变革，以经常性的“小动作”来避免剧烈危机到来时革命性、天翻地覆的变化。
实施目标管理。政府绩效是一个巨大而复杂的集合，由各部门、各人员齐心协力完成，因此确定一个合理的目标并层层分解落实非常重要。应积极借鉴西方效能管理革命的经验，实施目标管理。领导者确定了具体可行的总目标后，必须在协商的基础上对其进行有效分解，转变成各个部门以及各个人的子目标，领导者依据子目标的完成情况对部门及所属员工进行考核、评价和奖惩。只有这样，个人的命运才会与组织的命运紧密关联，个人才会积极运用分配到的资源做好自己的本职工作，以个人的成绩推动组织绩效目标的实现。
重视非政府组织的作用，意味着彻底打破政企不分、政事不分、权力过分集中的传统管理体制。应借鉴西方“新公共管理”运动为主的效能革命在这方面的宝贵经验，将原先政府垄断的公共服务职能，通过合同外包等途径，部分转交给社会和企业，即让其他非营利的公共部门、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府在此过程中完成角色的华丽转身，从划桨者转变为掌舵者，发挥宏观调控作用，并强化监管力量。我们也不能忽视那些批评者对新公共管理理论提出的质疑。这就要求我们思考这些问题：哪些领域可以通过合同外包，哪些领域不可以，非营利组织是否会由此变为新的公共服务垄断者，
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