政府形象与民意思维(2010～2011)——社会稳定风险评估和新形势下群众工作(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：唐钧

出版社：中国传媒大学出版社

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政府形象与民意思维(2010～2011)——社会稳定风险评估和新形势下群众工作试读：

致谢

本书的一系列研究，分别获得以下课题项目的资助和支持：

1．科技部国家软科学项目“深化我国行政管理体制改革若干重大问题研究”（项目编号2010GXS1B025）。

2．教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”。

3．国家自然科学基金“中国特色的公共组织和非营利组织的创新理论和实践研究”（项目编号70973133/G030601）。

4．北京市与中央在京高校共建项目2010“社会转型与公共治理”项目。

5．质检公益性行业科研专项“公共事务管理活动风险管理技术及标准研究”（项目编号201110254）。

绪言：政府形象危机和社会稳定的风险治理

转型期是政府形象危机的时期。转型带来的政策调整、管理变革等因素，容易导致政府内部有些工作无法满足群众的需求，或者媒体报道偏差误导群众，或者有些群众的自身问题波及社会，都会致使政府形象受损，成为影响社会稳定的风险。

转型期同时也是高危风险的时期。风险点持续增多，风险要素之间的关联性更加复杂，而风险兑现的随意性还在强化，连锁反应的特征日益显著。因此，风险社会的内在要求必然是社会维稳，而外在要求则是新形势下的群众工作。

一、政府形象危机要求风险治理

政府形象是政府在社会的映象汇集，是群众对政府的总体感觉，是主客观相统一的产物。通过政府形象这个“窗口”，政府在管理社会的同时为群众提供公共服务;通过政府形象这个“接触面”，群众在接受公共服务的同时对政府进行打分。对于普通群众而言，政府的概念实质上是政府形象的意涵，因此对于政府而言，形象问题已不仅是外部失误问题，而且涉及内部管理问题。甚至，单纯的外部政府形象问题，也会被群众误解为深层次的政府内部管理谬误。因此，政府形象已成为政府维系和谐社会的重要枢纽。政府形象风险是政府出现负面形象以及不良影响的可能性;随着社会管理和公共服务等职能在转型期的行使与调适，其总体上已呈现出递增的趋势。政府形象风险治理的路径，是在风险源研究的基础上，把握风险机理，明确风险管理的策略。（一）政府形象的风险源

政府形象的风险源，涉及可能导致政府负面形象的各方面，当前突出的风险源体现在五个领域，并各有特征。

1.公共安全：政府形象风险的显性兑现

涉及公共安全的事件直接关系到政府的安全形象，并且以爆发的形式凸显出来。此类风险包括了所有可能导致生命或财产损失的因素，既包括了直接导致人员伤亡或财物损失的突发公共事件，还包括了涉及安全问题的应急管理和紧急救援等诸多方面。

自然灾害引发社会痛苦。自然灾害的爆发，很可能直接导致人员伤亡、财产损失，甚至城市生命线工程的破坏，引发整个社会的痛苦。自然灾害的诱因复杂，消除难度大，影响全面，波及范围广，损伤较深，持续周期长，可能导致长期和深入的社会痛苦。

公共卫生突发事件，以传染病为典型，易造成社会的普遍恐慌，极易形成“恐惧链”效应，扩大恐惧对象，增强恐惧感觉，甚至相互感染，无中生有。

安全生产导致人员伤亡。近年来，我国安全生产事故依然呈总量高、多发频发的态势，瓦斯爆炸事故、危险化学品事故、矿区渗水事故等严重威胁到人身安全。此外，人为因素导致隐患多样化，人为操作不当、设施故障等情况也大量引发安全生产事故。

弱势群体死伤事件易引起全社会关注。弱势群体是群众同情的对象，也是多项法律保障的重点，其中包括：校园隐患威胁学生生命安全;医院隐患威胁患者健康安全;基础设施不完善威胁残障群体生活安全等。

公共场所死伤事件负面影响剧烈。（1）公共交通运行事故状况多发，处理不当易引发慌乱、踩踏、拥堵等连锁事故，危险系数高、影响范围广。（2）商家的促销活动导致的人群踩踏、拥堵等问题。（3）室内装饰材料、设备的易燃性致使火灾发生。（4）公共场所劫持人质事件、恶性杀人事件。（5）警察使用枪械的行为不当。这些都容易引起群众对安全的担忧，进而引起对政府形象的质疑。

2.社会管理：政府形象风险的隐性顽疾

社会管理的牵涉面广，利害关系复杂，易成为政府形象的隐性顽疾。此类风险包括了由政府的社会管理职能引发的、可能影响政府形象的因素总和，既包括政府在社会管理过程中的失误和问题，还包括社会对政府的失望、误解、质疑。“百姓工程”难应诉求。“百姓工程”是政府管理的重要环节，涉及面广、与群众密切相关、牵涉众多利益点，因而也容易出现问题。（1）食品监督监管难度大。百姓食品问题涉及面广，牵涉食品生产、流通、消费等诸多环节，链接多、主体多，不易管理。（2）假冒伪劣产品危害群众健康。部分群众实际选择出现矛盾性：一方面希望市场提供优质产品和服务，另一方面基于切身利益考虑趋向低价供给的行为给不法商家以生存环境，加剧了政府监管难度。（3）出行不畅有待改善。城市中的拥堵情况延长了公民出行的时间，客流集中、一票难求等情况的出现增加了公民出行的成本，同时，部分旅游服务的不规范情况加大了公民出行的风险。（4）居民住宅的质量问题备受关注。房价上涨的同时，楼房质量问题也引起了公民和社会的关注。

管理不当易招致不满。政府管理的执法手段欠妥、人员的行为不当等情况可能招致公民不满，引起管理形象危机。（1）城管执法过程中的暴力行为易引起社会不满，近年来不断揭露的“城管暴力”和“城管被暴力”严重威胁政府形象。（2）执法过程中，政府及其部门存在有法不依的情况。个别部门在没有充分与群众沟通的前提下，强行执法，导致部分群众暴力抗法，严重影响政府形象。（3）政府管理行为应突出公益性，经济增长不能以自然环境和公民健康作为代价，否则将从整体上影响管理进程，有损政府形象。

行政低效不断招引非议。政府自身管理的行政低效引起社会的关注和争议。机构冗员、行政成本庞大、运行超标等问题成为社会关注的焦点，其中逐年增加的行政总预算、豪华办公楼的修建、豪华公车的使用等话题成为公民质疑政府的焦点。

3.公共服务：政府形象风险的薄弱环节

公共服务是社会各界评价政府的主要方面，评估方的需求难以全面满足，使之成为政府形象的薄弱环节。此类风险主要是因政府在提供公共服务过程中供给不力、传递不畅、分配不均等导致的负面形象。

公共服务无法满足群众的高标准、严要求。一方面，政府提供服务的标准不统一，群众在不同地区享受的公共服务存在差异，导致统一性不强，整体感觉不好。加之服务质量不符合优质标准，群众需求不能得到满足，严重影响政府的服务形象。另一方面，从公民角度出发，群众满意度是政府服务做得好坏的重要标志。政府服务便利度、回应及时性、民众参与度等都是影响群众满意度的重要因素。

公共资源分配易引发争议焦点。公共服务的提供也伴随着政府社会资源的分配，特别是稀缺资源，如医疗资源、教育资源的分配过程牵涉到公平效率原则、群众满意度问题。

4.政府官员言行：政府形象风险的导火索

政府官员言行是社会各界评价政府的焦点之一。政府官员的问题，极易成为政府形象的负面导火索。此类风险包括政府各部门、各级公务员在工作和生活中所有的言行不当问题。由于政府官员是政府权力的实施者，政府官员的形象很可能直接影响政府的总体形象。

政府官员“礼尚往来”成监督焦点。在政府各部门、各层级，政府官员与商界之间也出现借子女结婚、职位升迁、过年庆生等名目收受礼物，易引发官商交易与权力腐败。

政府官员自杀易引起群众猜疑。由于政府官员的特殊身份，使得政府官员自杀事件受到广泛关注。近几年自杀官员涉及财政、税务、教育、农业等部门，数量不少，群众最关注的是政府官员自杀背后的问题，群众的猜测也主要围绕自杀的潜在原因、官场环境恶化等方面展开。

政府官员作风易惹群众非议。政府官员的工作作风、生活作风以及政府官员家属问题很可能因为有所偏差惹来群众非议。（1）部分官员面对群众时爱摆官架子、打官腔，一经曝光即产生较大的负面影响。（2）部分官员因贪图个人享乐，追求奢靡，包养情妇，导致生活腐化。（3）政府官员家属在资源分配上享有特权、收受贿赂、言行不慎等现象，都可能引来群众对政府官员形象的非议。

5.新旧传媒：政府形象风险的主战场

新旧传媒，尤其是互联网，成为政府形象的主要平台和活跃阵地。此类风险包括了政府经由媒体呈现出来，进而在群众印象中形成的负面形象，是政府、媒体、群众三者互动的结果。

社会面炒作诱发社会批评。社会面炒作是指极个别公民通过吸引眼球的方式，将自身问题公诸社会，经由媒体曝光，进入群众视野，最终进入政府政策周期。开胸、断指、自焚等自伤自残形式，能够广泛吸引群众的目光，获取媒体的关注，博得社会的同情。社会面的过度炒作，向政府施加了过多的压力，特事特办也存在着失误的风险。

媒体失实报道误导群众。国内外媒体出于吸引群众的目的，或对政府理解得不准确，其失实报道，将会以错误观点解读政策、误导群众。而群众的不当解读，也容易人为造成理解偏差，最终都会影响政府的形象。（二）政府形象风险的机理

政府形象风险除了风险源繁多以外，其运作机理也具有复杂的特征，这两项共同决定了政府形象风险的治理难度。

1.风险交织与责任模糊

政府形象的风险因素多种多样，其关联情况又错综复杂。从风险所有权的视角可将政府形象的风险划分为三类：一是自然类风险，包括突发的、无法防治的自然灾害导致危机的风险，如地震、火山爆发等，还包括了可防治的自然灾害导致危机的风险，主要由于人为不当因素引发，如规划或防御不当导致的损失;二是社会类风险，包括社会客观因素导致危机的风险，主要由社会发展、结构转型等因素导致，以及社会主观因素导致危机的风险，主要由社会群体或个体的不当行为导致;三是政府类风险，包括政府行为不当引发危机的风险，主要是由于处置不当、应对不力等“硬伤”导致的危机，以及政府相关因素的问题引发危机的风险，主要由官员的不当言行等“软伤”导致的负面影响。政府形象的风险在所有权方面不仅相互交织，还互为连带，既互为因果，还相互转换，这就必然导致风险责任的边界模糊化。因此，社会各界在评价政府形象时也就存在着判断的误差。

2.运营复杂与窗口效应

政府形象塑造是由里及外的过程，内部的运营问题会直接表现为外部的风险。政府机构设置没有相对独立的公共关系部门，缺乏整体部署、主动意识和长效机制。对外则表现为由于条块分隔、各管一摊等问题，出现前后脱节、相互矛盾等逻辑错误。

政府形象风险的关联项极多，外部的风险运营本身就问题重重。（1）社会风险本身存在着长期积累、瞬间爆发、连锁反应的属性。社会风险往往存在着长期积压和持续积聚的状况，但是一旦有导火索则容易瞬间引爆。而次生灾害源的广泛存在，又极易引发一系列的连锁反应，呈现出次生式、周期式、综合式的危机状况。（2）在风险环境中，社会转型又带来了客观的社会管理问题，社会诱因也必然激发不稳定因素的活跃。

而在上述过程中还存在着导致“窗口效应”的风险。“窗口”的个别问题容易被扩大和推演到整个行业，从具体事件上升为政府整体形象的问题。“窗口”的不当行为一旦被曝光，群众容易产生过度反应，将失误扩大化，产生“放大效应”。这些都可能导致政府形象的判断偏差。

3.客观限制与主观误差

社会风险危害的扩大化，在客观上降低了政府的成效，在主观上也导致了群众满意度的误差。现代化、城市化、信息化的发展，致使社会的总体损失处于不断增大的趋势。从风险兑现和危机爆发的规律来看，危机的发生必然带来客观的破坏，如突发事件等危机的爆发，必然带来不可抗的人员伤亡、财产损失、基础设施的破坏等客观破坏，甚至也必然包括了涉灾群众的心理负面影响。

当政府面临着人民群众的损失不断增大的总体环境时，客观的损失和人民群众主观的痛苦，一方面给政府形象带来严峻的挑战;另一方面，也必然导致群众对风险社会的不满情绪和对政府形象评价的微词。（三）政府形象风险的治理策略

政府形象风险，由于风险源和风险机理的特征，导致了其形象优化的艰难，也决定了风险治理的必然。

1.政府形象的风险识别和预警策略

风险识别是风险管理的前提和基础。政府形象风险从治理的角度可划分为三类：第一类是重大和不能容忍的风险，如涉及公共安全的风险，必须立即处置;第二类是不需要立即处置但应充分重视的风险，如涉及官员言行和媒体传播的风险，应重点关注;第三类是当前能容忍但应长期跟踪的风险，如社会管理和公共服务风险，应形成定期检查制度。政府形象风险识别的关键是确保在有限风险边界内的有效风险治理，一方面突出重大风险，抓大放小，集中力量办大事;另一方面要有关注一般风险的机制，追踪容易转换、成为或引发重大风险的事项。

在风险识别的基础上，强调预防预警，做好监督监控。首先是防范常见、高发危机，全面做好突发公共事件的预防工作。其次是综合风险的监督监控。预警工作要逐步建立健全，逐步制度化和常态化。通过预警，可在一定程度上缩小危机的危害扩散范围，降低灾害的破坏程度，及早处理媒体关系，较好地减少损失和避免形象恶化。

2.政府形象的风险应对策略

对于严重危害政府形象的重大和不能容忍的风险，政府应立即启动形象风险的应对机制。

强化系统整合，展现高效有序的政府形象。危机管理体系设计方面坚持“横到边，纵到底”的静态架构，坚持“运转高效、配合协调、口径一致、保障有力”的动态格局，充分调动现有资源，全面整合现有的风险应对资源。同时，坚持与时俱进的原则。根据当前突发事件的特征，根据风险管理的共性规律，救助生命财产、维护市场秩序、维护社会稳定，形成有效的管理格局。这其中强调科学操作也是展现高效政府形象的关键：一是科学的制度设计，体现在科学的定性机制、责任机制、保障机制;二是科学的流程设计，体现在标准化的处置流程。同时，还有综合应用多项原则，以理服人，以情感人，以利诱人，以法慑人，妥善处理群众的感受。

正视责任差异，树立负责诚恳的政府形象。政府无责任，适用速战速决模式：发现危机问题快、调查危机事件快、深入危机群众快、控制事态发展快、通报情况反映快。政府完全责任，适用以退为进模式：通过各种渠道公开检讨组织行为;采取果断措施制止事态蔓延;向群众承诺，表明态度，公布整改方案。政府部分责任，适用社会协商模式：第三方权威论证;“意见领袖”参与解决纠纷;切实采取措施改进工作。区分责任的政府应对模式，易处理好群众的情绪，重塑良好的政府形象。

3.政府形象的风险防范策略

防范政府形象的危机爆发，是风险治理的根本渠道。这其中，建立健全以群众满意为中心的公共服务是关键所在。因为政府形象的最终“评委”并非政府的各级主管部门或者政府的各级领导人，而是人民群众。人民满不满意，人民高不高兴，人民赞不赞成是政府形象的根本评判标准。

重视“窗口”，传播积极的政府形象。一是“窗口”行业：政府部门中直接或者频繁与社会各界接触的部门，如信访部门、公安部门、城管部门等。二是“窗口”岗位：政府部门中与社会各界“面对面”接触的岗位，如信访接待、执法等。这两类“窗口”所展示的政府形象状况，亟待重视和得到切实强化。

突出“细节”，塑造完善的政府形象。政府的“细节”形象，在国际化比对的背景下，很可能成为影响政府形象的重要因素。从服饰细节、行为细节，到语言细节，都是决定政府形象的风险要素。

4.政府形象风险的所有权配置策略

政府形象风险的责任归属是风险运营的基础。政府形象风险所有权的边界设定，以及社会和群众风险所有权的配置，是政府有效治理形象风险的关键。

政府严于律己，建构自律形象。政府首先要明确自身的形象风险源，并妥善处置。转型期政府自身的不当是导致和引发社会公共事件的主要起因之一。极少数部门与民争利，极少数官员言行不当，极少数政策或管理违背公平公正等问题，已是社会危机的主要来源。为此，政府要严于律己，严查违法违纪，既为社会和群众做好楷模和表率，更是从源头上防微杜渐，在更深层次上处置形象危机。

强化法治环境，培养群众理性。政府一方面直接为社会和群众提供安全服务，提高群众的生活便利程度;另一方面也要强化对违法行为和个人的直接管制，这实际上也是对其他合法群众的间接服务。只有不断培养群众明确各自风险所有权的理性能力，不断完善法律法规，不断明确操作流程，才能全面和持久地构建良好的政府形象。

5.政府形象的标杆设置策略

政府形象评价尺度的设置至关重要，尤其是涉及国际评估时，由于国际背景和政治体制等因素的差异，标准的差异容易导致结果的混乱。

根据当前国情，设置客观可行的政府形象标准，一方面提请政府充分重视形象风险，另一方面也敦促其积极部署提升形象的改革战略。（1）政府安全形象的标杆：积极应对当前的突发公共事件，降低社会恐慌程度。广泛排查高危区域和行业，减少灾害隐患，尤其是降低公共场所的案发率和保障安全生产行业。（2）政府管理形象的标杆：强调以公民为中心的社会管理，完善对“百姓工程”所涉及行业和领域的监督和管理，使群众生活舒心、出行放心、工作安心。突出依法管理和高效管理的原则，在依法行政的同时精兵简政。（3）政府服务形象的标杆：努力降低公共服务的差异化，推行标准化的公共服务，权衡普惠与质优。强调“窗口行业”的服务态度和监督考核，以此带动公共服务质量的全面改善。（4）政府官员形象的标杆：突出廉政建设，在打黑反腐的同时，倡导清正廉洁的行政文化。强调亲民和律己，主动听取民意，积极改善民生，摆正公仆位置。（5）政府媒体形象的标杆：形成有效的信息通报制度，使群众及时获取可靠的信息，信任官方的报道。构建健康的舆论环境，引领和塑造诚信的社会氛围。

6.政府形象的风险沟通策略

政府形象的风险沟通是争取社会理解和良性互动的关键，有利于政府形象的危机应对和可持续发展。

完善风险沟通，塑造关心民生的政府形象。风险沟通对于疏导社会矛盾、化解危机隐患、提前排解纠纷、有效救援救助、获取社会支持等都至关重要。完善风险沟通在实践中包括了信访、走访、接访、民生热线、诉讼等一系列群众维权渠道的建立健全，包括了争取极端个体和转变极端观念等一系列工作，包括了应急管理时的宣传解释、心理疏导等一系列的现场处置，还包括了宣讲安全观念、培养法律意识、呼吁共同维护安定团结等一系列的社会工作。通过风险沟通，一方面强化了全民参与和社会动员，有利于政府形象危机的克服;另一方面也积极争取群众的理解，有利于规避群众主观的误差。

引导健康和谐的社会舆论，动态优化政府形象。通过积极引导和牵引，不断优化社会的舆情，培育全社会自觉免疫不良信息的能力，培养全社会自动净化谬误新闻的能力，从而形成政府形象动态优化环境。这是政府在与社会良性互动中可持续地保持良好形象的基础。

综上所述，政府形象风险错综复杂，政府不仅要敏锐识别、系统应对形象风险，还要积极开展风险所有权的配置和评估标杆的合理设置，还要有效进行风险沟通，引导社会舆论。政府内外兼修，防治并举，防范负面形象，塑造健康形象，可持续地、动态地优化形象，这才是政府形象风险治理之道。

二、风险社会要求社会维稳的风险治理

社会风险的内在要求必然是社会维稳。保持社会稳定是推进改革开放和社会主义现代化建设的基本前提，是全面建设小康社会的重要保证，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。社会维稳的范畴，实际上是所有涉及社会稳定的风险要素总和。其外延是维护社会稳定的所有方面，既有宏观的社会结构失衡，还有微观的突发公共事件。维护稳定范畴广阔和任务复杂的特性，决定了社会维稳开展风险治理的必然。一方面，社会维稳的实际工作必须通过风险治理才可能开展、落实;另一方面，社会维稳必须充分应用风险治理才科学和合理。社会维稳的有效风险治理，关键是通过风险识别来设定明确任务，通过风险战略来厘清思路，通过风险管理来提升绩效。（一）社会维稳的风险识别

社会维稳的工作基础是识别影响稳定的因素及其运行机理，也即风险范畴的边界设定。该过程的实质就是全方位的风险识别，包括了对风险的成因、危害、机理三方面的属性识别。这也是剖析社会维稳主要困境的过程。

1.风险成因的交织化，导致风险责任的模糊

与社会稳定相关的风险因素多种多样，其关联情况错综复杂。社会稳定的风险成因，从风险所有权的视角可划分为三类：一是自然类风险;二是社会类风险;三是政府类风险。

社会稳定的主要风险在所有权方面不仅相互交织，还互为连带;既相互转换，还互为因果。这就必然导致风险责任的边界模糊化。因此，社会维稳的风险所有权，其落实和分配，已成为开展社会维稳的现实难题。

2.风险危害的扩大化，导致满意度的误差

现代化、城市化、信息化的发展，致使社会的总体损失处于不断增大的趋势。从风险兑现和危机爆发的规律来看，危机的发生必然带来客观的破坏。突发事件等危机的爆发，必然带来不可抗的人员伤亡、财产损失、基础设施的破坏等危害，甚至也必然包括涉灾群众的心理负面影响。而近年来国际和国内的危机管理实践表明：经济和社会发展程度越低，则财产损失越低，但是人员损失却越大;经济和社会发展程度越高，则人员损失越小，但是财产损失却越大。总体上呈现出社会“损失守恒”的状况和人民群众“损失增大化”的趋势。

当社会维稳面临着人民群众的损失不断增大的情况，即客观的损失和人民群众主观的痛苦增大时，这一方面给社会维稳带来严峻的挑战，维稳的任务重、难度大、时间紧;而另一方面，也必然导致群众对突发状况下社会状况的不满情绪，导致对政府评价的微词。这两方面就使得人民群众对社会维稳的满意度，受着多方面的不可抗误差的影响。

3.风险运营的复杂化，导致维稳成效的起伏

社会维稳的风险因素，其运营机理是极为复杂的。无论是风险兑现的机理，还是风险转移、风险共担的机理，都存在着运营复杂的特征。

政府风险运营的干扰项极多。政府的风险诱因可细分为五类：（1）安全风险，包括所有可能导致生命或财产损失的因素。既包括了直接导致人员伤亡或财物损失的突发公共事件，还包括涉及安全问题的应急管理和紧急救援等方面。（2）管理风险，是由政府的社会管理职能引发的、可能影响政府形象的因素总和。既包括政府在社会管理过程中的失误和问题，还包括社会对政府的失望、误解、质疑。（3）服务风险，因政府在提供公共服务过程中，由于供给不力、传递不畅、分配不均的现象导致的负面形象。（4）官员风险，是指政府各部门、各级公务员在工作和生活中有悖公务员身份、有损政府名誉的风险。（5）媒体风险，是指政府及其官员在日常行政或突发事件中的所言所行，经由媒体呈现出来，从而在群众印象中形成的政府形象，是政府、媒体、群众三者互动的结果。

社会风险运营的关联项极多。（1）社会风险本身存在着长期积累、瞬间爆发、连锁反应的属性。社会维稳风险往往存在着长期积压和持续积聚的状况，但是一旦有导火索则容易瞬间引爆，而次生灾害源的广泛存在，又极易引发一系列的连锁反应，呈现出次生式、周期式、综合式的危机状况。（2）在风险环境中，社会转型又带来了客观的社会管理问题，社会诱因也必然激发不稳定因素的活跃。（3）风险传播时新型媒体的传播效应，由于噪声大、渠道多、匿名性强，易导致群众行为的异常。（4）社会面存在着导致“窗口效应”的风险。社会各界关注或进入公共政策流程的“社会面”，往往是社会舆情存在导向性倾斜的领域，存在着以偏赅全的“窗口效应”。群众出于对弱势群体的关心和对自身连带风险的顾虑，很可能出现倾向性的意见，在一定程度上会对社会管理，甚至司法领域施加不当的影响。

因此，社会维稳在风险运营时的复杂特征，客观上决定了社会维稳工作，在具体事件的处置上表现为时好时坏，在一个阶段中很可能出现不规律的波动。这就必然导致社会维稳的成效起伏。（二）社会维稳的风险战略

综上所述，社会涉稳风险的属性及其所导致的维稳困境，决定了开展风险战略的必要性。社会维稳的风险战略，是以维稳特征为基础的中长期规划，其实质是社会维稳的理念再造。

1.维稳的局限性与合理的管理战略

社会风险成因的交织化，决定了维稳工作的客观局限性，主要体现在两个方面：第一，维稳工作无法改变风险的普遍性和递增性。风险是发生不确定性危机的概率，与社会稳定相关的风险必然普遍存在，并持续运行。联合国不断强调“与危机共存”的理念，在维稳方面则需要突出不稳定因素的普遍性问题，而且其中一部分风险不依人的意志而改变。随着现代化、国际化的推进，涉及社会稳定的风险由传统因素转为影响面更大、连锁反应更加剧烈、危害程度更加严重的新型因素。维稳任务的艰巨性将继续增大。第二，建立维稳工作时集中力量应对当前重大风险的应急体制，如果不能敏感地预测风险，也就难以快速应对综合风险。例如，快速扩散型危机、多中心型危机、次生和复杂型危机，等等，可能存在令人措手不及、分身乏术、疲于应对的局面。

因此，社会维稳的科学管理战略尤为重要。一是明确集中力量办大事的理念。风险的普遍性和递增性，必然要求社会维稳增加人、财、物的投入以全面应对，但是风险治理的理念并非苛求事无巨细全部应对，而是讲求风险分类，着重应对好重大风险。树立集中力量办大事，汇集社会资源应对重大风险的理念。实践中可以通过设计风险分类的指标体系、划分风险等级等具体工作来开展。同时，还需要防止过度反应，防范因过多应对低度风险而贻误时机。二是倡导风险管理，统筹处置风险。在风险应对策略方面，既要突出重大风险，抓大放小，集中力量办大事;又要有关注一般风险的机制，追踪容易转换成为或者引发重大风险的事项。在风险应对的职能机构方面，既要充分发挥集中的优势，设置整合条块的机制，应对重大风险;又要充分调动区域或专项的力量，设置有效启动特定区域、专业部门的机制，应对特殊的一般风险。三是突出危机公关，善于转化危机。突发事件在所难免，在学习与危机共存的过程中，危机公共关系至关重要。危机公关在很大程度上影响着人民群众的感受和满意度。政府要善于引导舆论，引导民意，获取理解，争取支持。政府尤其要做好转化危机的工作，迅速修复形象，持久地维系良好的社会影响。

2.维稳的动态性与科学的发展战略

风险危害的扩大化趋势，决定了社会维稳的动态性，主要体现在三方面：第一，影响稳定的因素是变动的，主次矛盾、主客观问题存在着变数，甚至相互作用和转化;第二，涉及稳定问题的群体是动态的，人员有流动、涉及的问题会转变;第三，维稳工作的部署和措施是动态调整、更新升级的，维稳工作可以细分为处置当前重点问题的应急型维稳，以及防范和应对中长期风险和涉稳问题的发展型维稳。

当前的社会维稳，往往在动态性把控方面存在某种程度的失误，导致滞后、不对称等问题。（1）危机管理的目标设置过高与能力配备较低的矛盾。维护社会稳定和谐是高目标，而一些相关部门却存在着职能低配、人员经费不足、法律法规缺乏等客观问题。（2）政府常用的管理手段，在现实运行过程中存在着失灵和失效的可能。例如，信息引导和舆论推动等手段，与政府诚信和社会信任紧密结合;社会管制和区域管控，与法律授权和公民配合密切关联。传统上有效的常用策略和手段，由于社会环境和公民意识的变化，很可能存有变数。（3）专业技术的期望高，运行成效仍待提高。政府部门也往往在专业设备、专业技术方面，不惜投入巨资、积聚大量专业人士。社会各界对于这些方面也往往期望很高，但由于种种原因，专业设备和技术的运行实效往往达不到社会的预期。（4）专业人力资源由于涉及多学科、多领域、多方向、多层次，往往无法满足现实需求。而社会维稳类人才的培养难度大，能力提升慢，现有的传统教学、知识传播、能力训练，在一定程度上客观存在着不配套、不接轨、不契合等实际问题。

因此，制定社会维稳的科学发展战略尤为重要。一是树立维稳保发展、发展促维稳的理念。社会维稳并非孤立的部门，而是党政系统，尤其是社会和经济发展子系统的坚实保障，更需要社会、经济、文化等部门的支持才能长治久安。社会稳定可以促进全面发展，而社会发展也可以更好地解决不稳定问题。二是强调预防预警，做好监督监控。首先，防范由于政府自身的问题，导致和引发社会公共事件;其次，做好常见、高发危机的预防工作;再次，做好综合风险的监督监控，提前预警，减少损失。三是强调科学操作，不断提升能力。通过科学的制度设计（科学的定性机制、责任机制、保障机制等方面），科学的流程设计（标准化的处置流程等方面），在科学的指引下不断提升社会维稳的综合能力。

3.维稳的系统性与务实的协同战略

风险运营的复杂化，决定了社会维稳往往在横向上跨部门，牵涉到政府内部的多个部门;在纵向上跨层级，涉及多层次的政府部门。公共部门的条块架构，存在机构繁多、机制交错、职能交叉、重复建设等问题，容易导致一定程度的责任离散、系统低效、资源浪费，甚至在特定情况下的反应失常、应对失误。这就与全社会对“无缝隙、全天候”的“平安城市”的预期仍然存在着差距。

因此，维稳工作的科学协同战略尤为重要。在内部，通过强化系统整合，强调有效联动，充分调动资源。体系设计方面坚持“横到边，纵到底”的静态架构，坚持“运转高效、配合协调、口径一致、保障有力”的动态格局，全面整合现有的系统资源。同时，坚持与时俱进的原则。根据当前突发事件的特征，根据社会维稳的共性规律，充分调动现有资源，救助生命财产、维护市场秩序、维护群众利益，形成有效的管理格局。在外部，增强危机公关的经验，扩大社会影响力。强化政府、社会、个人共担风险的理念，用好社会动员，实现全民联动。风险治理强调明确风险的所有权，各担其责。不同的风险源应各有相应的风险所有权主体，其中群防群治是社会维稳的传统经验，通过有效的社会动员机制，形成全民联动的社会维稳格局。一方面便于获取社会资源，另一方面有助于应对综合风险。（三）社会维稳的风险管理

社会维稳的特征决定了实践部门在操作时必然面临着一系列的现实难题：社会维稳的风险范畴，维稳风险的治理策略，社会维稳的风险治理工具，等等。上述的风险管理战略，需要全面借助风险管理的优化，才能真正落实社会维稳的善治。

1.调适社会维稳的风险管理模式，界定管理范围

社会维稳的风险属性和社会维稳工作的特征，决定了其风险管理的范畴设定和模式设置至关重要。社会维稳的风险运营模式，根据政府职能的差异，可划分为三类模式：（1）“大维稳”模式：“政府主控型”的社会维稳。该模式建立在“精英决策”的设定基础上，运营时依靠决策精英团队，在外部开展充分的社会稳定状况和群众各项需求的研判，政府主控社会维稳工作，主要由政府职能部门开展维护社会稳定和处置不稳定因素的业务。社会和个人处于较被动的接受地位。（2）“小维稳”模式：“政府主持型”的社会维稳。该模式建立在“市民社会”的设定基础上，运营时主要依靠公民自治，在外部开展群众各项需求和民主、理性的合作，规避“公用地灾难”的发生，并形成群众认可的社会秩序。在政府主持原则性和法律性框架的前提下，主要由公民代表和全体群众自发维护社会的稳定。（3）“适度维稳”模式：“政府主导型”的社会维稳。该模式建立在科学管理和风险治理的基础上，主要依靠政府主导和社会协同，在外部注意设置政府主导的边界，与社会和个人开展合理的分工与协作，形成政府、社会、个人责任共担、风险共对、稳定共享的格局。“适度维稳”风险运营模式，兼顾了社会维稳的目标设置与运营成本的平衡，兼顾了转型期问题与机会共存的矛盾，兼顾了群众既是维稳的支持力量又是不稳定的风险源。“适度维稳”风险运营模式，需要有三方面的支持：一是政府体系的建设，社会维稳相关的机构、职能，制度、司法执法等方面的全面强化;二是内部能力的配备，在人力资源、执业资格、能力匹配等方面需要全面跟进;三是社会的紧密配合，形成全员参与、社会资源全面支持的有利局面。

2.优化社会维稳的风险管理策略，厘清管理思路“适度维稳”的模式，在推行时需有全面配套的风险管理策略，来规范行为和明确思路。（1）标准基础上的规范化维稳。标准化的处置和应对，预案的充分应用，标准化的理赔和兑现，标准化的新闻和信息发布。（2）制度基础上的法制化维稳。完善社会稳定风险评估，强化社会维稳的制度建设，推进社会管制的有效性。（3）科研基础上的科学化维稳。全面研究涉及社会稳定的规律，开展科学研判和科学决策，开发高新科学技术。弥补人力资源不足，减轻任务繁重的压力，部分解决在人力、财力、物力不足的情况下，社会维稳工作保持高效运转的需求。（4）服务基础上的可持续维稳。提高窗口行业的服务水平，降低群众的维权成本，全面提高公共服务质量，减少纠纷。（5）沟通基础上的社会化维稳。政府主导的维稳，政府是风险治理的主体，承担着战略规划、法律制定、机制设计、资源配备的职能。社会协助的维稳，社会是重要支持力量，承担着协助执行、配合运营的职能。具体又可分为企事业单位、社区、非营利组织等，各有不同的协助任务。个体参与的维稳，个体是基础单位，承担着预防风险、预警汇报、基础救助、道德自律等多方面的职能。

3.创新社会维稳的风险管理机制，完善管理手段

完善社会维稳的风险管理机制，需通过配置机构、配备人员、提升能力这三方面来全面实施，其中关键是风险管理的机制创新和手段优化。

社会维稳的信息管理，形成灵敏的风险预警机制。信息是社会维稳的关键因素，社会维稳的信息获取和传递是信息管理的基础。要通过社会维稳的信息科学传递，实现把合适的风险信息，通过合适的渠道，在合适的时间，传递给合适的人员，并科学处理好信息的收集、删选、加工、传递、存储、应用等各环节的工作。（1）建立一体化的情报信息网络，即全面整合情报信息资源，实现相关信息网多层级无缝衔接。通过建立“纵向到底、横向到边”的多级情报信息网络，有效避免情报信息收集主体因条块分割造成各自为政的局面，实现相关信息的无缝衔接，形成全区统筹调度、部门归口报送、资源共享利用的一体化情报信息体系。（2）建立高效率的动态运行机制，即全面加强机制建设，实现信息传递的动态运行。信息在各级层面的及时传递是实现信息价值的必要要求。按照这一要求，信息网络通过建立培训机制全面提升信息处理人员素质;通过设置考核奖惩、责任追究等机制，全面落实各项工作责任制;通过完善报送机制，明确信息的收集类别、保密级别、传递时限、报送方式等内容。通过完善工作机制实现信息传递工作的规范化、制度化，为信息高效、动态运行提供坚实保障。

社会维稳的风险分级与科学研判又是信息应用和准确预警的关键。以目前国际上通用的风险等级评定标准为基础，全面结合实际情况，对以往维稳事件的情报预警进行规律性研究，建立一套符合地区特点的相关信息风险指标评定标准。该标准通过设定发生可能性程度、境内外舆论关注程度、人员规模程度、发生地点敏感程度、引发关联性程度、动因影响程度、防控难度等一系列量化指标，将风险程度定为三个级别：第一级，为“不能容忍应立即处置的风险”;第二级，为“可容忍需重视的风险”;第三级，为“应关注需跟踪的风险”。

社会维稳的知识管理，形成科学的风险应对机制。社会维稳需要通过全面的知识学习机制，才能与时俱进，不断适应新时期的要求。（1）建立以全面系统掌握各类维稳资料及相关知识为内容的基本情况库，在决策时提供全面准确的资料支持。基本情况库具有两方面特点：一是全面实现对人、矛盾纠纷及水电、气热、广电通信、交通运输、食品供应、卫生医疗等公共安全相关情况的全面收集、翔实记录、合理分类、动态更新。二是将各类风险资料通过技术手段转化形成社会风险地图，实现地区社会维稳总体情况的直观反映，为全面掌控维稳形势提供支持。（2）建立以规范化的案例收集和标准化的应急处置为主要内容的应急决策支持库，在决策时提供可借鉴的辅助依据。以建设群体性事件决策支持系统、突发公共事件决策支持系统、媒体应对决策支持系统等子系统为基础。一方面分类收集掌握国内外已有的各种涉稳事件的典型案例，总结其发生原因、处置过程、成功经验和失败教训;另一方面根据各类典型案例提炼总结形成针对各类涉稳事件能够采取的若干种标准化、规范化的处置方法，以及各种处置方法可能产生的效果和可能造成的负面影响。在以上两方面内容的基础上，通过数据、内容的不断更新和技术支持，实现同类搜索、经验提示等功能，起到为维稳的科学决策提供支持的作用。

社会维稳的规范化和标准化应对是科学应对机制的关键。建立处置流程标准化、决策机制规范化、体系运行制度化的科学决策关，包括两个方面：一是根据情报研判预警关所确定的风险等级，设计一套完善的标准化处置流程，该流程明确不同级别事件的处置责任主体、处置时限、工作标准。在发生不同风险等级的涉稳事件时，各级责任主体按照流程要求自动启动处置工作，形成各司其职、各负其责、责任明确、流程规范、机制完善、整体联动、高效运转的处置模式。二是针对标准化处置流程无法解决的个别重大突发紧急事件，建立专家评审分析、情况会商等一系列研判机制，确保对特殊类涉稳事件的科学决策。通过社会维稳的科学应对机制，实现高危风险的优先治理，设计中低危风险的预防预警。既要集中力量应对高危风险，又要密切跟踪关注中低风险。

社会维稳的绩效管理，形成硬性的风险考评机制。绩效考核是管理工作的基础，社会维稳作为党和政府的重要任务，必然需要高效的考核系统作为支持。通过设计科学、可行、有效的考核体系，能够提升社会维稳的成效。建立实绩与政绩挂钩、责任与后果明确、奖励与处罚分明的督察考核关。建立一整套贯穿体系始终，涉及情报信息网络建设，风险信息预警研判，以及涉稳事件的决策处置等各个方面的督察考核机制。一是建立责任追究机制，通过确定后果等级和责任等级，对因决策失误、政策制定失误、指挥失当、措施不到位、人员不到位等原因造成严重后果的，分门别类明确处罚标准。在进一步明确维稳工作责任的同时，明确因工作失职、渎职所要承担的后果，起到事前警示作用。二是建立绩效考核机制，以全面应用绩效管理理论为基础，通过建立科学完善的绩效考评办法，定期对各部门的工作成效进行考核，用科学的制度提升工作的积极性和主动性。

综上所述，社会维稳的风险治理，其本质是通过全方位的风险识别，规划科学的风险战略，应用与时俱进的风险管理手段，实现社会维稳的标本兼治，政府系统联动，社会全面协同，提升党政系统的维稳绩效，提高人民群众对维稳的满意度，共建可持续发展的和谐社会。

三、风险治理的核心是社会稳定的风险评估

风险治理的核心是社会稳定的风险评估，一是面对海量信息时通过科学的标准抓大放小，选取关键信息;二是设置有效的风险预测制度，把握风险演变规律。（一）社会稳定风险的特征

社会稳定风险的特征，是指影响社会稳定的风险要素具有发生和发展的规律性特征。

1.矛盾积累与“冰山效应”

主体面临的显性危机往往只是冰山一角，而隐藏在冰面下的隐患更加巨大。这给我们的启示是，冰山一角之所以能够露出水面，是因为有庞大的母体作为支撑。而目前已经暴露出来的问题，很有可能只是冰山一角，而这些问题之所以能够暴露出来，正是因为有庞大的问题集群作为支撑所致。图0-1 危机事件的“冰山效应”拓扑图图0-2 危机群体的“冰山效应”拓扑图

2.风险链条与“冰山效应”

在隐患的“冰山效应”作用下，公关危机往往会产生连锁效应：一个危机引发一连串的危机，称为“涟漪效应”或“多米诺骨牌效应”。图0-3 危机的类型与演变示意图

隐患的“冰山效应”与“连锁效应”，导致了两方面的问题：

第一，危机的情势难以判断。在出现少量矛盾和危机的情况下，有可能是问题就此而已，也有可能只是庞大母体支撑下的“冰山一角”。这就导致了公关主体在忙于其他工作的同时，又不能松懈危机的困难。

第二，危机一旦爆发，很容易引发诸多危机，这就导致了公关主体的能力有限与危机的无限连锁反应的矛盾。

3.危机演变的随意性与“应对失控”的矛盾

由于环境的影响和公关危机本身的问题，危机发展的过程往往具有随意性。（1）危机演变的随意性

危机往往发展迅速，超出主体的想象，突破公关主体的控制。与此同时，演变中的公关危机、高涨的社会情绪、有限的获取信息途径、谣言、小道消息、揣测和假设等，又构成了不稳定的社会环境。（2）危机公关的“应对失效”

危机发展过程中的主体往往表现出“应对失控”的症状，存在主体往往无法在危机中制定议程和时间表;主体在危急关头往往是被迫作出回应，而不是主动出击等问题。

4.主体的能力“局限”与“全能”预期

危机的自身特性导致了危机一旦爆发就会产生一系列的问题，在此情况下，主体的能力相比较而言就出现了短缺和局限。（1）信息不对称与即时决策的矛盾

在危机状态下，主体所获得的信息往往不全面、不精确，不足以支撑危机决策。这种信息不对称，直接导致决策来回变动、说法前后矛盾等一系列问题。（2）主体资源的有限与社会全面解决的预期

在危机状态下，危机越是复杂，社会各界对于主体全面解决危机的需求和预期越高。此时主体往往面临着一系列由于自身资源有限导致的短缺问题：（1）依法公关与法律的空缺，缺乏法律法规的制度化保障;（2）系统协作与体制“瓶颈”，无法取得应有的系统保障;（3）由于种种原因导致部分群众的不理解和不配合，缺少稳定的社会保障，导致了公关主体往往无法实现社会的预期，不能达到社会的要求。而这个问题又会反过来成为社会批评公关主体的导火索。

5.客体的“暴民效应”与“临界”服务

危机状态下，客体一般具有以下三大特征：（1）集群效应

对象表现出集群状态下容易发生的效应。典型征兆为盲从，也称为从众，即个体在群体环境的压力和引导下，往往会放弃自己的意见，而追随大多数人认可的意见。盲从常见的情况可分为自愿和强迫两种：一是部分个体有从众的习惯，从众能够带来心理上的安全感和归宿感;二是迫于群体的环境，屈服于群体的压力。其余还有模仿、攀比等心态和行为。集群效应的规律表现为规模越大则效应越显著，呈放大特征。（2）暴民效应

对象在危机状况下是盲目和非理性的，并且不理智的程度与参与人数成正比。（3）极端表征

斯德哥尔摩综合征。斯德哥尔摩综合征（Stockholm syndrome），又称为人质情结或人质综合征，是指犯罪的被害者对于犯罪者产生情感，甚至反过来帮助犯罪者的一种情结。这个情感造成被害人对加害人产生好感、依赖心，甚至协助加害人。研究者发现这种症候群的例子见诸于各种不同的经验中，从集中营的囚犯、战俘、受虐妇女与乱伦的受害者，都可能发生斯德哥尔摩综合征经验。

6.矛盾的“即时解决”与“积累效应”

危机时若不能调解冲突，而是采取强压等手段，势必积累纠纷，久而久之，就容易产生“积累效应”。该效应使得危机公关的操作者，在调解冲突时面临“纠缠效应”。（1）当即“驱散”与问题的“积累”

主体为了追求快速、有力的危机公关形象，在一般情况下，都会要求迅速解决公关危机，甚至下达限时处理完毕的命令。这样就很容易导致一线的公关主体为了完成任务，而采取当即“驱散”的策略和简单粗暴的手段处理公关危机。此类处置方式在短期来看，确实处理了矛盾。但是，从中长期而言，这样的做法其实是积累了问题和矛盾，加剧了隐患的“冰山效应”，很容易引发更大的公关危机。（2）“积累效应”的后果

问题的积累产生了“积累效应”，一方面是积聚了问题和容易引发系列的连锁反应;另一方面，更是导致了公关危机的处置千头万绪、难以下手，公关危机被无限“放大”，管理难度大大提高。（二）社会稳定风险的评估

社会稳定风险的评估，需要从研究视角、指标体系、风险标准和误差等多个方面进行深入系统的研究。

1.研究视角

社会稳定风险需从多元视角进行识别和分析，不同的角度，风险分类的标准相异，甚至风险的内容也不同。

第一，从政治的角度，社会稳定的风险来自影响统治的各项因素。

第二，从法律的角度，社会稳定的风险来自法律法规的违背程度。

第三，从社会管理、公共服务的角度，社会稳定的风险来自管理的纰漏、服务的瑕疵，以及与社会和公民互动过程中的差异。

第四，从政府形象的角度，社会稳定的风险来自政府的表现和社会对政府的评价。

因此，在操作时，社会稳定风险评估必然存在着现实的难度和客观的局限。

2.指标体系

社会稳定风险的指标体系，可综合上述研究视角，考量可行性，从八个方面进行设计。

第一，公共安全。研究影响社会稳定的安全风险，这是社会稳定的前提。

第二，社会管理。研究涉及稳定的社会管理风险，这是社会稳定的基础。

第三，公共服务。研究公共服务方面的风险问题，这是社会稳定的根本。

第四，政府官员。研究政府官员的言行举止问题，这是社会稳定的关键。

第五，社会秩序。研究社会秩序的失范程度，这是影响社会稳定的秩序环境。

第六，社会舆情。研究社会舆情的误差状况，这是影响社会稳定的信息引导。

第七，社会动员。研究社会动员的障碍，这是影响社会稳定的群众基础。

第八，窗口行业。研究主要窗口行业的重大问题，这是影响社会稳定的重点。

3.风险标准

社会稳定的高危风险，一般既具有风险的共性规律，还带有显著的社会特征。

第一，政府负全部，或主要责任。

第二，涉及人数众多，造成群死群伤。

第三，涉及国家安全，对公共利益造成重大不良后果。

第四，舆论关注，社会各界，甚至国际上的负面影响等。

4.误差

社会稳定风险的评估误差，一方面来自每种研究方法和研究路径自身的问题;另一方面也来自社会稳定风险相互之间错综复杂的逻辑关系。

第一部分 政府形象危机与社会稳定的风险评估

第一章 公共安全

公共安全既是政府维护稳定的工作重心，也是社会各界最关心的领域。

第一节 公共安全的风险

当前，各国都在不断强化危机管理建设，机构人员在增加，法律法规在健全，设施设备在完善，科学技术在进步，这些努力在实践中已经取得了良好成效。但是，随着社会风险的增多和风险兑现时伤害的增强，危机管理不得不格外强调社会稳定的风险评估，风险评估是识别危机管理潜在问题的手段，而社会稳定则是危机管理的最终目标。当危机管理跨越了消防队灭火式的基础阶段后，必然会迈向风险评估和社会稳定的中高级阶段。风险评估之一：危机管理的发展，能否扭转社会损失增大的格局

国际和国内的危机管理实践表明：经济和社会发展程度越低，则财产损失越低，但是人员损失却越大;经济和社会发展程度越高，则人员损失越小，但是财产损失却越大。损失在一定程度上存在着“守恒”的规律。因此，在社会经济快速发展的过程中，能否通过危机管理的努力，改变损失增大的格局，这是危机管理所要回应的重大问题。风险评估之二：集中力量办大事的危机管理体制，能否应对综合风险

集中力量办大事的体制，便于集中优势力量，统筹社会资源，快速有力地应急，在现实中取得了良好的成效。但这种体制存在难以应对综合风险的薄弱环节。在应对快速扩散型危机、多中心型危机、次生和复杂型危机时，可能存在措手不及、分身乏术、疲于应战的局面。因此，如何构建既符合本国国情，又能妥善处置综合风险的体制，这是危机管理的基础设计。风险评估之三：危机管理部门的条块架构，能否满足社会“平安城市”的需求

政府内部危机管理机构的设置现状，存在机构繁多、机制交错，职能交叉、重复建设，导致一定程度的责任离散、系统低效、资源浪费，甚至在特定情况下的反应失常、应对失误。这就与全社会的“无缝隙、全天候”的“平安城市”预期存有差距。因此，危机管理的部门设计，既要符合常态的职能设定，又要便于应急联动，这是危机管理取得实效和满足各界预期的前提。风险评估之四：全能型的危机管理模式，能否满足群众“全找政府”的需求

国际上的危机管理体制，无论机构设置采取何种典型模式，都坚持“全能型”的危机管理，政府在危机状态下担当主力、主导、主角。但是群众“全找政府”的习惯，往往使其对政府危机管理存有不满，甚至多有诟病。一方面是基础设施与服务的不足等客观情况导致;另一方面是群众需求的多元化和无限性等主观问题导致。因此，危机管理能否切实提高群众的安全感，是获得社会好评的关键之一。风险评估之五：危机管理的能力配备，能否满足过高的目标设置

危机管理的大目标，是维护社会稳定和谐。这样的目标设置，通过特定的硬性指标来考核，甚至一票否决。而同时，一些相关部门却存在着职能低配、人员经费不足、法律法规缺乏等客观问题。因此，危机管理如何同时实现经济发展不停滞和社会关系不对抗，这是对危机管理的高难度要求。风险评估之六：常用危机管理策略和手段的失灵失效，能否及时更新升级

政府常用的、有效的危机管理手段，在现实运行过程中存在着失灵和失效的可能。例如：信息引导和舆论推动等手段，与政府诚信和社会信任紧密结合;社会管制和区域管控，与法律授权和公民配合密切关联。传统上有效的常用策略和手段，由于社会环境和公民意识的变化，很可能存有变数。因此，危机管理如何根据社会变化，持续保持更新、升级，甚至换代，是确保成效的重要工作。风险评估之七：社会的危机隐患增多，管制手段能否满足实际需要

流动人口、匿名环境等社会危机隐患，仍有空间。政府的管制，由于在一定程度上存在管制权限不足、管制手段柔弱、管制方式滞后等问题，导致仍然存有薄弱环节，甚至管制盲区。因此，危机管理如何全面应对错综复杂的社会危机，尤其是无缝隙、全流程地推进应急和相关工作，这是可持续发展的重要保障。风险评估之八：专业技术的期望过高，运行成效能够切实得到提高

政府部门往往在危机管理的专业设备、专业技术方面，不惜投入巨资、集聚大量专业人士，社会各界对于这些方面也往往期望很高。但由于种种原因，专业设备和技术的运行实效往往达不到社会的预期。因此，危机管理的专业技术工作，要以切实提高社会稳定和群众的安全感为目标，努力提升实际运行效果。风险评估之九：危机管理的专业人力资源不足，各项能力能否全面达标

专业的危机管理人力资源，由于涉及多学科、多领域、多方向、多层次，往往无法满足现实需求。而危机管理方面的人才培养难度大，能力提升慢，现有的传统教学、知识传播、能力训练，在一定程度上客观存在着不配套、不接轨、不契合等实际问题。因此，危机管理如何迅速提升专业队伍和全社会的必备能力，这是保障社会稳定的核心。风险评估之十：危机公共关系的经验较少，社会面影响能否达到预期

政府危机管理时直面群众、直面媒体，往往是部门和领导者的薄弱环节。而当前社会舆论的格局演变、网络等新媒体的广泛应用，却使得这些社会面上的危机公共关系，往往成为社会各界评价政府危机管理能力的主要依据和重要指标。政府危机管理时，社会面上的影响仍然不理想，往往不擅长引领舆论、引导民意。因此，危机管理如何能全面应对来自社会各界的质疑、批评和挑战，这是维持社会稳定、长治久安的关键。二、公共安全预警和社会稳定风险的指标体系

公共安全的预警，以群死群伤为首要指标，结合了造成重大社会影响的事件，汇总成预警体系。表1-1 公共安全危机预警的要素体系（注：该表由近期国内外突发事件和影响安全稳定的事件提炼总结，并非完全概括）

第二节 公共安全的民意需求

群众是评判政府安全形象的评委，是以自身为中心，围绕衣、食、住、行、医等社会生活方面为路径来开展具体的评价工作的。

群众评委在评判安全时，通常表现出两种倾向：一是根据全国的整体状态来全局打分;二是从“下一个受害者会是我”的概率出发来具体打分。而在实际操作时，群众评委的首位要求，是处置好发生频率高、与其密切相关的安全风险。表1-2 公共安全风险的对比和罗列一览表（注：起讫2010年1月1日至8月上旬，采取典型案例研究法，也具有此方法相应的误差）二、危机民意的运行机理

危机民意是群众在危机状态下的民意综合状况。其运行机理一般由群众的行为机理、信息机理、心理机理和评估机理综合构成。（一）群众的危机行为机理：“趋利避害”

群众在危机状态下的行为机理，普遍存在着“趋利避害”的特征。以事故灾难或自然灾害情况下的调查为例，调查表明，灾民最希望政府做什么：首先是保障人身安全;其次是提供维持人身安全的各项保障;再次是通报信息;最后才是补偿损失。（二）群众的危机信息机理：“趋害避利”

实践表明，群众在危机时的信息机理具有特殊性，首先会高度关注甚至会主动选择灾害信息、恐慌性的新闻，往往也会质疑和抵触灾害及克服类的信息。这种规律使得群众对负面信息敏感，对正面信息本能地产生抵触和怀疑。（三）群众的危机心理机理：“恐惧链”

群众在危机状态下的心理机理，典型的特征是形成“恐惧链”，把对于危机的担忧和惧怕扩散出去，并形成连锁反应的效应。（四）群众的危机评估机理：“求全责备”

群众在危机状态下，对于政府的评估机理，普遍存在“求全责备”的特征：第一，对政府提出无限需求，而政府实际上只具备有限资源;第二，“全找政府”，全部依靠政府的资助和扶持，而政府实际上只具备有限支持能力;第三，要求政府科学决策，而政府在危机现场很难科学决策，大量存在着依靠经验，甚至本能反应的决策。如果加上现场直播，则评价更差。

第三节 公共安全的全国风险地图

安全风险地图，是以安全相关事件和政府安全形象为基础，所构成的描述当前重大风险的分布格局。

政府的安全形象，是政府面临的危机事件，与政府的处置过程，在社会各界心中形成的印象。政府安全形象受到高危风险事件的直接损害，也受到政府和社会多项因素的间接影响。

政府安全形象的高危风险，是指风险一旦兑现爆发后，将导致大规模的人员伤亡，或者重大和深远的社会影响。此类风险是政府安全形象的头号敌人。表1-3 全国的高危风险地图（注：西藏、澳门、台湾暂无，起讫2010年1月1日至8月上旬；采取典型案例研究法，也具有此方法相应的误差）

(1)中国日报网，《北京上半年因事故死亡506人交通死亡人数占八成》，2010年7月23日，http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/beijing/2010-07-23/content_614966.html

(2)新浪网，《天津男子驾车恶意撞人致9人死亡11人受伤》，2010年2月1日，http://news.sina.com.cn/c/p/2010-02/01/135219591638.shtml

(3)新华网，《上海一楼房现“墙裂裂”居民称地基仅80厘米》，2010年8月3日，http://news.xinhua-net.com/house/2010-08/03/c_12404001.htm

(4)新浪网，《暴雨和过境洪水导致重庆水灾》，2010年7月29日，http://finance.sina.com.cn/roll/2010-0729/08388384736.shtml

(5)新华网，《湖南公安厅悬赏10万通缉长沙国税局爆炸案嫌犯》，2010年8月3日，http://news.xinhuanet.com/2010-08/03/c_12403310.htm

(6)新华网，《福建南平“3·23”重大凶杀案》，2010年3月24日，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-03/24/content_13236143.htm

(7)新华网，《河北元氏县铲车冲撞事故查明：司机酒后杀人再驾车肇事》，2010年8月1日，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-08/01/c_12397137.htm

(8)新华网，《河南栾川县伊河桥垮塌事件遇难人数升至44人仍有22人失踪》，2010年7月28日，http://news.xinhuanet.com/society/2010-07/28/c_12384726.htm

(9)新华网，《济南三天“热死”8名户外劳动者的追问》，2010年8月3日，http://news.xinhuanet.com/photo/2010-08/03/c_12404966.htm

(10)凤凰网，《王家岭矿难最后一名被困者遗体找到共38人遇难》，2010年4月26日，http://news.ifeng.com/mainland/special/xiangningkuangnan/zuixin/2010-04/0426_9866_1613684.shtml

(11)新华网，《2岁半女童校车内窒息身亡西安整顿学前教育机构》，2010年8月2日，http://news.xinhuanet.com/2010-08/02/c_12398222.htm

(12)人民网，《深圳东部华侨城游乐场发生安全事故造成6死9伤》，2010年6月30日，http://gd.people.com.cn/GB/123937/123963/12012369.html

(13)中国地震局，《青海省玉树县7.1级地震余震目录》，2010年4月14日，http://www.cea.gov.cn/manage/html/8a8587881632fa5c0116674a018300cf/_content/10_04/14/1271240830963.html

(14)中国日报，《江西列车脱轨事故新华保险及时慰问受伤客户》，2010年5月26日，http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/bx/2010-05/26/content_367690.html

(15)人民网，《南京“7·28”事故死亡人数增至13人》，2010年7月3日，http://wz.people.com.cn/GB/139018/167293/12299476.html/2010-07/30

(16)新华网，《警方确认浙江天台“2·18”事件五名儿童死因为意外溺水》，2010年2月25日，http://news.xinhuanet.com/society/2010-02/25/content_13048255.htm

(17)人民网，《云南大部干旱等级升至100年以上一遇》，2010年3月16日，http://www.yn.xinhua-net.com/newscenter/2010-03/16/content_19262106.htm

(18)人民网，《四川票贩恶意袭警事件引发的深层思考》，2010年2月22日，http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010-02/22/2130890.shtml

(19)网易新闻网，《6月全省传染病疫情报告公布手足口病发病仍较多》，2010年7月17日，http://news.163.com/10/0717/03/6BOUVLEK00014AEE.html

(20)人民网，《湖北省委要求依法严肃处理民警打人事件》，2010年7月24日，http://news.xinhua-net.com/legal/2010-07/24/c_12368280.htm

(21)新华网，《温家宝对贵州关岭山体滑坡抢险救援作出重要指示》，2010年6月28日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-06/28/c_12273607.htm

(22)中国网，《内蒙古骆驼山煤矿事故追踪井下已找到28具遗体》，2010年5月3日，http://news.china.com.cn/rollnews/2010-05/03/content_1915300.htm

(23)人民网，《广西靖西县村民游行抗议铝厂污染堵塞国道和县城》，2010年7月14日，http://unn.people.com.cn/GB/14748/12140227.html

(24)人民网，《因医生诊断失误车祸伤者未亡被送进太平间》，2010年2月22日，http://health.peo-ple.com.cn/GB/10997603.html

(25)腾讯网，《舟曲泥石流灾害已致127人遇难1294人失踪》，2010年8月8日，http://news.qq.com/a/20100808/001321.htm

(26)人民网，《乌鲁木齐发生重大火灾致12人遇难目前火已扑灭》，2010年7月20日，http://unn.people.com.cn/GB/12190324.html

(27)新华网，《香港闹市高空再降腐蚀液数宗案料一人所为》，2010年3月8日，http://www.qh.xinhuanet.com/2010-03/08/content_19187827.htm

(28)新华网，《宁夏海原县发生重大交通事故伤亡42人》，2010年6月27日，http://news.xinhuanet.com/video/2010-06/27/c_12268727.htm

第四节 公共安全的创新与风险策略

2010年以来，地方政府一方面在紧张地救灾救援，另一方面还在为塑造安全形象殚精竭虑。现将具有典型代表意义的事例汇总如下。（一）《北京市突发事件总体应急预案（2010年修订）》实施，强化制度建设

2010年6月17日，北京市第11期政府公报，发布了《北京市突发事件总体应急预案（2010年修订）》全文。

第一，细化和新增了突发事件种类。此次修订将突发事件进一步细化为4类23分类51种。新增了恐怖袭击、生物灾害、核事件与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等突发事件。

第二，明确了应对各类突发事件的主责部门。新版应急预案中列举了49种突发事件处置分工部门情况，每一种突发事件都有相应的主责部门来处置。如一旦发生外来生物入侵的突发事件，将由市农业局负责处置；发生辐射事故，由市环保局处置；发生上访、聚集等群体性事件，主责部门则为北京市维稳办；发生恐怖袭击事件，则由市公安局主要进行处置。

第三，责任倒查，实施绩效考核。新版应急预案在“调查评估”部分中明确了本市突发事件应对工作实行行政领导负责制，纳入行政机关主要负责人和有关负责人职责绩效考核范围，建立健全调查评估机制和责任追究制度。通过这项规定明确应急管理的责任，强化各级领导和具体负责人的应急管理意识，逐步将应急管理纳入常规管理之中，促进相关部门及人员对自身应急管理能力和水平的提升。

第四，明确规定了应对突发事件的时效性。新版应急预案中还规定了“凡市政府批准的处突拨款事宜，一个工作日内办结；较大、重大和特别重大突发事件发生后，有关部门必须在‘最迟不得晚于事件发生后2小时’内，向市应急办上报详细信息，所报信息必须包含时间、地点、信息来源、事件性质、危害程度、事件发展趋势、已采取的措施等内容；突发事件发生后，有关部门必须在第一时间，向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和群众防范措施等”。（二）果断当场击毙，保障街头安全

近年来，恶性街头犯罪案件（劫持人质、当街杀人、校园行凶等）屡有发生，当公民人身安全在受到严重威胁时，公安机关依据《中华人民共和国人民警察法》第十条“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，人民警察依照国家有关规定可以使用武器”的规定，越来越多地采用了当场击毙的方法。2010年5月，在北京市宣武区发生的歹徒持刀劫持女童事件中，警方在劝解、谈判等周旋措施未果，人质安全受到严重威胁的情况下，选择了当场击毙的方式成功解救人质。2010年7月，广州越秀区一名以剪刀劫持女人质的男子被警方当场击毙，女人质成功获救。

依据《人民警察使用警械和武器条例》的相关规定，人民警察可以使用武器来保障公民人身安全的情形概括起来主要有以下几类。

第一类，严重危害公共安全的行为。如放火、爆炸；劫持航空器、船舰、火车、机动车或者驾驶车、船等机动交通工具，故意危害公共安全；抢夺、抢劫枪支弹药、爆炸、剧毒等危险物品；破坏军事、通信、交通、能源、防险等重要设施。若上述行为严重危害公共安全，经警告无效，人民警察可直接使用武器。

第二类，危及公民生命安全的行为。如实施凶杀、劫持人质等暴力行为；使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施犯罪或者以使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品相威胁实施犯罪的行为。

第三类，罪犯逃脱或犯罪分子的拘捕、逃跑等行为。如在押人犯、罪犯聚众骚乱、暴乱、行凶或者脱逃，劫夺在押人犯、罪犯的行为；犯罪分子实施放火、决水、爆炸、凶杀、抢劫或者其他严重暴力犯罪行为后拘捕、逃跑的行为；以及犯罪分子携带枪支、爆炸、剧毒等危险物品拒捕、逃跑的行为等。

第四类，其他可当场击毙的情形。结伙抢劫或者持械抢劫公私财物、聚众械斗、暴乱等严重破坏社会治安秩序；以及暴力抗法或暴力袭警危及人民警察生命安全等行为。（三）严格执法，违反《消防法》拘留5日

新修订的《消防法》于2009年5月1日在我国开始实施，其中明确规定：违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的，处警告或者五百元以下罚款；情节严重的，处5日以下拘留。2009年8月20日，公安部为国庆安保工作曾明确要求“在具备火灾爆炸危险场所吸烟者，一律行政拘留5日”。依据上述规定，在网吧、加油站、汽车站、服装批发市场、医院门诊楼、电子市场、商场等场所吸烟，都有可能被拘。自《消防法》颁布以来，各地有关部门展开了严格的消防执法，2010年7月23日，河北枣强县公安消防等部门对网吧检查时行政拘留了10名在网吧内吸烟的人员。（四）北京“封村”，强化基层治安管理

2010年4月下旬，北京警方在大兴区老三余村开始试点推行城乡结合部的流动人口“倒挂”村的封闭管理模式，随之，昌平区也将在部分地区推行该管理模式。

第一，加强出入人员管理。北京警方联合政府部门为这些村落建围墙、安街门、设岗亭，并封闭一些不常用的路口，对村内的人员和车辆实行“持证出入”措施，将原本开放的自然村经过人为科学合理改造，上升为封闭式的社区管理模式。

第二，加强社区安保工作。在实行封闭管理的村庄，警方按照一定的比例配备巡防队和流动人口管理员，在社区民警带领下进行村庄内部的治安防范工作，同时通过安装监控探头和建立监控平台，实行24小时专人值守，实现村庄网上巡逻。

这一管理模式能够有效解决流动人口“倒挂”村存在的“管理难、治安状况不佳”等问题，在实行封闭管理的村庄，收到了案发率大幅降低、治安水平提升以及社区环境改善等效果，也得到了群众认可。（五）领导下矿井制度化，责任制落到实处

国务院总理温家宝在2010年7月7日主持召开了国务院常务会议，强调进一步加强企业安全生产工作。会议指出，企业领导要轮流现场带班，煤矿和非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。国务院办公厅2010年7月23日发布的《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（下文简称《通知》）强调上述指示。

第一，进一步明确了“带班下井”领导的级别。《通知》明确规定带班的领导必须是矿领导班子成员，包括主要负责人。

第二，明确了带班责任追究机制。明确规定对于企业负责人未带班下井或应该带班而未带班的，对有关责任人按擅离职守处理，同时给予规定上限的经济处罚。发生事故而没有领导现场带班的，对企业给予规定上限的经济处罚，并依法从重追究企业主要负责人的责任。（六）北京市公安局成立公共关系领导小组，制度化危机公关

2010年7月，北京市公安局成立了“公共关系领导小组”及领导小组办公室，这是全国第一个省级公安机关的公共关系部门，领导小组主要负责进行警民互动、警队形象建设、涉警危机公关等公共关系建设。领导小组将以下措施列入其即将开展的公共关系活动之列。

第一，构建互联网公共关系平台，促进警民沟通。北京市公安局已经开通了微博、博客和播客，促进警民沟通。一方面利用互联网公共关系平台主动展示自身，主动吸引网民来了解自己；另一方面也通过网络获得群众真实想法，促进警民沟通。同时，北京警方提示，博客、播客与微博仅是沟通平台而非报警或投诉平台。

第二，制作推广形象宣传片、设立形象大使，塑造警队形象。北京市公安局将充分利用现代化的传播手段和技术，改变传统刻板的宣传模式，用宣传片、形象大使这些时髦的宣传方式来塑造自身形象。

第三，推进警营开放、警务公开。公共关系小组提出，“警务公开”就是要“以坦诚的情感和态度，与社会和群众进行真诚、公开和及时的信息交流和沟通”。

第四，加强培训，提升民警公共关系意识。北京警方还将对所有民警进行公共关系观念的培训，让民警养成维持良好公共关系的理念，提升警察公共关系能力。（七）全国行动，保障校园安全

2010年上半年，我国发生了多起校园恶性伤害事件，校园安全受到高度重视，各地也采取了相应保障措施以提升校园安全。

第一，增加警力，保障校园安全。部分地区公安厅动员全体警力，以领导用职务担保、民警用岗位担保的机制来确保校园安全；有的地区则根据校园及周边治安的实际情况，派专职校警进驻中小学及幼儿园。

第二，校园安保全面升级。一些省市教育部门联合公安部门发出通知，要求每所学校配置保安或护卫人员，学校安保人员应按标准配置警棍之类的基本防护器械；学校门口必须设立视频监控设施并纳入属地公安机关或派出所的电子监控体系，公安机关在学校放学、上学等重要时段要及时监控校门口的治安情况；各级公安部门要在上下学高峰时段统筹派遣警力值勤护卫。

第三，建立校园安全的长效机制。为了使校园安全保障工作常态化、规范化，一些省市开始了建立校园安全的长效机制，包括建立校园安全三级会商机制，固化校园周边“高峰勤务”模式，实施校园周边交通岗位实名制，组建专职校园保安队伍，健全中小学、幼儿园图像信息视频实时巡控制度，等等。（八）汶川两周年纪念活动，警钟长鸣，关怀常在

2010年5月12日14时28分，汶川县机关职工和当地群众在“记忆希望广场”举行了汶川地震两周年纪念活动。在全国各地也举办了各种纪念活动，人们以各种方式表示对汶川地震中逝去同胞的哀悼，同时也表示对生者的关怀。

汶川地震两周年纪念日，也是全国第二个“防灾减灾日”，因此除追思祈福活动外，各地还举行了相应的减灾防灾活动，如政府部门发放防震知识手册、校园组织防震应急演练等，以此提高人们的自救互救能力。（九）强化ATM机的安全保障，严控利用ATM机犯罪行为

近年来，利用ATM机犯罪事件越来越多，通过ATM行使诈骗或者直接以暴力对ATM使用者进行抢劫的行为不断出现，相关部门采取了相应措施严控利用ATM机犯罪。

第一，加强ATM机的安全管理。为了防止ATM机案件的发生，各银行均采取相关措施加强了ATM机的安全管理，包括建立定期巡检制度、加大巡查和监控力度、实施远程监控、强化报警管理等措施。

第二，发布预警及严打利用ATM机犯罪行为。公安部门采取发布预警，成立专门队伍等手段来预防及严打利用ATM机犯罪行为。如2010年6月18日，浙江省相关部门就针对ATM机取款抢劫案高发发布预警，提醒用户在使用ATM机取款时提高警惕，防止受害。2010年3月，四川省彭州市公安局便成立了省内首支ATM巡逻队，江苏镇江2010年6月也成立了一支专业“护卫队”。

第三，揭秘犯罪招数，宣传安全常识。在加强相关部门安全防范的同时，银行及相关部门还向客户及公民提示犯罪分子利用ATM作案的新手段和新动向，提高其安全意识和自我保护能力。（十）全国整治酒后驾驶，杜绝马路杀手

自2009年公安部部署开展全国严厉整治酒后驾车的专项行动以来，整治酒后驾车的行动一直在持续进行。2010年，相关部门对酒后驾车行为的整治力度仍有增无减，以各类措施来共同遏制酒后驾车行为的发生。

第一，加大惩罚力度。新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》已自2010年4月1日正式实施，其明确规定，只要饮酒后驾驶机动车，就将一次性扣12分。山东省滨州市自4月1日起实行新的交通违法行为记分分值规定，至5月中旬，全市共有272名“酒驾”司机的驾驶证一次被扣光12分，需申请“回炉”重考驾驶证。

第二，加强高发期整治力度。对酒后驾车高发期实行集中查处，专项整治，加大整治力度。2010年世界杯期间，全国各地交管部门都相应开展了严查行动，北京市交管部门还作出了对世界杯期间醉驾司机一律依法拘留，并纳入黑名单的严厉规定。

第三，建立长效整治机制。除专项整治行动外，有些省市公安部门开始着手建立整治酒后驾驶违法行为的长效机制，使整治酒后驾驶常态化、制度化和规范化。包括建立健全公务员、事业单位人员酒后驾驶违法行为抄告制度和处分制度，会同银行等部门将酒后驾驶与个人不良信用制度挂钩，联合用工单位对酒后驾驶实行内部处理等。

第四，加强宣传教育。利用电视、广播、手机短信、路面电子显示屏等宣传平台，宣传酒后驾车的危害性；在饭店、餐馆、酒吧等易发生酒后驾车的场所，张贴宣传画，开展温馨提示；鼓励餐饮行业积极劝阻驾驶人不要酒后驾车，推广代驾服务等。二、公共安全的风险策略

政府为确保安全而开展的系统建设至关重要：“一案三制”的完善，分类管理、分级负责、属地管理、专业应对，运转高效、配合协调、口径一致、保障有力等方面贯彻落实。同时，全面开展安全形象的宣传、有效地塑造政府安全形象、切实提高群众的安全感也尤为重要。策略一：以群众为中心，重塑安全形象新理念

政府安全形象的塑造，根据群众的安全需求，建议参考八项新时期的新原则：（1）“可依靠”形象。在突发事件时，能够及时、妥善地处理问题。（2）“可信赖”形象。在应急处置时，做到动机合乎法律精神、手段具有法律授权、程序符合法律规定，赢得群众信任。（3）“可知晓”形象。通过各种宣传方式让群众了解政府处置安全问题的流程。（4）“可获取”形象。在维护治安秩序等方面，警方等部门应提供电话、网络、警亭等多元的报警平台并让群众知悉这些平台。（5）“可接近”形象。政府的安全卫士尤其是社区警员，应主动与居民接触，微笑服务、文明接访，塑造亲民形象。（6）“可达成”形象。在处置突发事件方面，应实现“无缝隙”联动机制。应加强政府体系内部各部门之间、外部各相关部门之间的沟通协调，争取全社会的配合支持，最大限度地达成安全的目标。（7）“可投诉”形象。在征集安全建议方面，相关部门应保持公开、透明、开放的态度和姿态，主动走入群众之中，广泛征求意见。（8）“可改正”形象。在信息反馈处理上，政府可形成定期收集和回应群众批评意见的制度，及时纠正违规行为。策略二：完善报警求助系统，营造群众的安全信心

危难时可以便捷地报警和迅速获救，是群众产生安全信心的关键。因此，政府安全形象的重要环节是完善整个报警求助系统，运行稳定可靠，网点科学分布，反应高效快速。并将报警求助系统与知识管理和部门联动进行整合，使其成为应急管理的有效信息平台。策略三：风险识别与安全警报系统

政府若能科学有效地开展安全风险的识别与分类工作，提供当前的高危安全风险信息，并能定期、提前向社会发布安全预警，则一方面有利于相关部门及时开展应急筹备；另一方面也便于群众做好必要的准备，随时配合政府部门的各项工作。

以美国为例，其国土安全部警报系统负责领土内社会公共安全的预警，采用恐怖袭击预告分级机制，按不同颜色共分为5级，每一个级别都会触发联邦安全人员和政府部门的特定响应，并尤其会对机场和其他公共设施的管理和管制提供直接的安全指示。策略四：公布国家安全战略，公示持续努力的方向

政府若能定期公布国家安全战略，则一方面可以明确和强调安全目标，在保持政策连续性的基础上规划各相关部门的持续努力方向；另一方面，也可以在一定程度上赢得社会的理解和支持，配合政府的中长期安全工作。图1-1 美国国土安全指示牌（来源：美国国土安全部）

以美国为例，2002年7月布什政府公布了美国第一份《国土安全国家战略》报告，对美国国土安全政策作出了规划。2010年5月27日，奥巴马政府又发布了美国“国家安全战略报告”。其中一个重要变化是改变布什时期的单边主义做法，强调与外界合作对话。策略五：强化演练和培训，提高安全保卫能力

政府安全形象的维护，在很大程度上要以维护安全的队伍能力为基础。国际国内目前普遍都重视演练和培训，尤其是通过高科技的模拟、仿真等技术，切实提高队伍的安全保卫能力。

以新加坡为例，其法律规定：年满18岁的男子必须完成国民服役义务，入伍新兵大多须进民防学院接受训练，同时国民服役人员每年也要定期进行复训。新加坡民防学院现已成为综合性的应急救援培训基地，学院的经费支出全额纳入政府的预算管理渠道。尤其值得一提的是该学院有功能较多的模拟训练设施，具体有高楼火灾模拟设施、模拟化工装置、模拟筒仓、液化石油气装置、居民住宅（政府组屋）、模拟油罐、交通事故、建筑倒塌废墟、下水管道等。策略六：强化治安管理，培养安全规则

社会的安全环境，除了政府的努力，还需各界的遵纪守法和积极配合。因此，政府需要强化治安管理，通过对极少数犯罪当事人直接的硬性管制，为广大群众提供间接的安全服务。在此过程中，还需要不断培养群众的守法意识和安全规则，维护社会稳定。

以美国为例，美国警方在强化标准化治安执法的同时，也在不断开展公共关系活动，呼吁社会各界的配合和支持，其社会的安全规则可从2010年的“机场接吻事件”中充分体现出来。2010年1月3日晚上，美国新泽西州纽瓦克国际机场，一名没有经过安检的男子钻过警戒线，与女友紧紧拥抱并热吻，导致机场当即宣布因安全原因关闭C航站楼，对所有已经进入安全区的乘客（包括已登机的）全部重新安检，持续约六小时才完成重新安检，多个航班延误导致经济损失超过上亿美元。3月9日，法庭判处该男子100小时社会服务令，以及罚款500美元。该男子在庭外向所有当日受影响人士致歉，称自己会汲取教训。策略七：应急物资的保障，获取安全信任

应急物资的储备、调运、更新，是突发事件处置的物质保障。政府安全形象的塑造，必须以坚实、可靠的应急物资保障为前提。

当前先进的应急物资保障是基于物联网技术的物资系统。物联网是一种虚拟网络与现实世界实时交互的新型系统，它以传感技术为基础，通过物品装备的感应器，实现物品之间的互联。在应急物资储备和调运过程中应用物联网，是指在互联网的基础上，通过信息传感的技术和设备，按约定的协议，把应急物资与互联网连接起来，进行信息交换和通信，以实现应急物资的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理。策略八：鼓励志愿者参与，培育风险文化

全社会的安全维护必然基于每位成员的共同努力，政府的安全形象还包括鼓励志愿者参与相关活动，倡导其在守法的同时，为社会承担相应的责任，提供力所能及的努力，形成全社会的风险文化。尤其是志愿者的有序参与，既可以增加应急救援的人力，又可以扩大理解和支持政府措施的力量。

以法国的消防队为例。法国消防队分为三种：第一种为军队制，第二种为职业消防队，第三种为志愿者消防队。法国目前共有约22万名消防队员，其中两万名为职业队员，其余都是志愿者。这支庞大的队伍，队员年龄跨度从13岁到55岁，来自各行各业，有公司职员、教师、医生、艺术家、大中学学生等，这支队伍为提高全民的防灾意识和抗灾能力，为培育整个社会的风险文化，都起到了有益的作用。

综上所述，政府安全形象的优化任重而道远，既要借鉴国际经验，更要结合本国国情，在法律法规的框架内，在人力物力的允许范围内，统筹兼顾，内外兼修，持续开展。

第二章 社会管理

社会管理既是政府转型期的工作难点，也是社会各界评价政府的核心指标。两者的结合，使社会管理本身也成了社会稳定的主要风险项。

第一节 社会管理的风险

社会管理的内涵为：政府部门依据法律法规，对经济和市场领域以外的社会公共事务，运用政府行为进行管理。社会管理的外延包括：制定社会政策和法规；依法管理规范社会组织、社会事务；化解社会矛盾；组织和管理社会保障机制；预防和应对突发事件；保护生态环境；控制人口增长；加强社区管理与服务；妥善处理三农、移民、民族等重大社会问题；维护社会公正、社会秩序和社会稳定。社会管理的风险涵盖上述社会管理外延的方方面面，可从以下12项内容评估政府社会管理的风险。第一项：当前的社会管理是否符合本阶段的时代特征

社会管理是一个动态的、综合性的概念。在不同历史条件、发展水平、制度等因素下，政府社会管理概念的内涵和外延是不一样的，包括内容、形式、目标等方面。因此，我们对社会管理的研究，也是在一个特殊历史条件或发展阶段下所进行的研究，对社会管理概念界定、内容、形式、目标等方面也都要适应条件阶段等方面的要求。

这方面的研究表明，政治统治、经济管理与社会管理是政府的三项基本职能。在革命阶段，政治统治是主要问题；而在建设时期，经济管理和社会管理是主要问题。而且，社会管理的内涵也极大扩充，覆盖整个社会和经济事务领域。

从西方经济学家对政府职能界定的演进来看，在亚当·斯密和大卫·李嘉图时期，提倡有限职能的“守夜人政府”和控制成本的“廉价政府”，在自由经济基础上严格限制政府职能。随着资本主义经济运行的矛盾日益积累和“滞胀”的加剧，政府职能也增加到矫正市场失灵、追求社会公平、调控经济以支持经济增长。甚至在政治经济学家文森特·奥斯特罗姆教授的设计中，政府的社会管理职能囊括了为社会成员提供公益物品和公共服务。从纵向看，全国性公共物品需要中央政策提供（如国家安全防务、宪法法律制度安排等）；地方性公共物品由地方政府安排（如城市道路、照明系统、垃圾、污水处理等）；社区性公共物品应由社区负责（如社区治安、环境美化、文体设施等）。从横向看，包括基础性公共物品（如能源、水资源、通信、环境、防灾等基础设施类公共工程）；管制性公共物品（如宪法、法制安排及国家安全防务）；保障性公共物品（如社会保险、社会保障、疾病防治等）；服务性公共物品（如公共交通、卫生保健等）。

从政府社会管理的内容来看，除经济和市场之外的社会性问题，既包括明确的社会管理，也包括以社会管理为主体但含有公共服务性质的政府行为，都属于当前政府社会管理的范畴。

政府社会管理的类别可以划分为三类：第一，社会控制管理。运用法律、行政等手段，消除社会失序、失范现象，维护社会生活的正常秩序。第二，社会保障管理。建立健全各项社会保障制度。第三，社会协调管理。调整经济和社会发展进程中出现的矛盾，促进社会公平与和谐，实现社会全面进步。

现阶段政府的社会管理内容主要包括：制定社会政策和法规；依法管理规范社会组织、社会事务；化解社会矛盾；组织和管理社会保障机制；预防和应对突发事件；保护生态环境；控制人口增长；加强社区管理与服务；妥善处理三农、移民、民族等重大社会问题；维护社会公正、社会秩序和社会稳定。第二项：政府社会管理的主体是否具备充分的能力

政府社会管理的主体是依据法律法规，具有社会管理职能的各级政府部门。既包括中央、省、自治区、直辖市、市、县、镇政府，也包括各部及其下属机构。

判断政府社会管理的能力是否充分，则取决于以下八项内容：（1）合法性。政府社会管理以法律为基础，坚持依法行政、依法管理。因此，既要在各种法律法规的框架下履行社会管理职能，同时也要及时建立健全各项法律法规。（2）公共性。社会管理的目标是运用公共权力，维护社会的公平和公正。政府社会管理的对象，既有广大人民群众，又有公益物品和公共设施。因此，社会管理具有显著的公共性。（3）服务性。在当前呼吁“服务型”政府的大背景下，政府社会管理本身兼有公共服务的特征，并且争取以服务的形式表现出来。（4）时代性。以适应先进文化的前进方向、倡导先进的社会生活方式为价值取向。全面建设小康社会，服务于社会的全面发展和全面进步，为社会生活的健康运行营造文明的社会氛围和高尚的社会道德基础。（5）整合力。政府社会管理往往针对的是政府的综合性事务，这就要求社会管理具备较强的整合能力，将涉及的人、财、物等综合事务统筹规划、协调处理。（6）强制力。政府社会管理能够通过国家机器的强制力量，或者以国家机器为后盾的潜在威慑，保障各项管理工作的顺利开展。（7）动员力。政府社会管理通过政策指导和理论宣传，具有号召和集中全社会资源、鼓舞全社会力量的动员能力。（8）预测力。政府社会管理在总结以往经验的基础上，以高层的资深领导，通过广泛的政府信息渠道，依靠智囊团的辅助，有能力科学地预测社会发展的方向，提前规划中长期的工作。第三项：政府社会管理的对象是否理性

政府社会管理的对象是社会管理过程中所涉及的所有对象，可分为两类：第一类是直接对象，指群众、财产、设施、物品等；第二类是间接对象，指政府部门进行社会管理时的媒介，指公共政策、法律法规等。第四项：政府社会管理的原则是否科学可行

当前我国政府的社会管理，根据具体的职能，各有针对性，各有具体的目标，但各项社会管理职能的最终目标是一致的，即适应社会主义市场经济的发展，保持良好的社会秩序，有效应对各种突发事件，维护人民群众的根本利益，维护改革发展稳定的大局。

当前政府社会管理可遵循五项原则：（1）以人为本原则：确保以人为本指导思想在社会管理中得到体现，维护社会的公平与公正。（2）系统性原则：确保经济社会协调发展，统筹兼顾、协调发展，做好“五项统筹”。（3）持续性原则：确保经济社会可持续发展，量力而行，有为有不为，抓大放小，注重社会效益。（4）民主、法制原则：贯彻民主集中制原则，依法管理。（5）宏观管理原则：社会管理的层次尽量宏观，能够通过市场更好地解决的，采用市场的方式进行。第五项：社会管理的方式方法是否有效

政府在履行社会管理职能时，依据法律法规，根据具体职能和情境的不同，将有选择地运用多种社会管理的方式方法。主要有以下几种：（1）统筹规划。制订社会发展的中长期规划和年度计划，明确目标、战略任务和具体政策措施。（2）政策引导。制定社会发展的总政策，明确积极的政策、消极的政策。（3）法律法规。依照宪法制定社会管理的基本法律、各项行政法规及其实施细则，依法制约。（4）社会保障。政府通过财政拨款、资助等手段，建构社会保障网络；保障因贫困（如三农问题）、政府行为（如移民）或公共危机（如地震、洪水、火灾等）而受灾公民的基本生活。（5）舆论宣传与思想道德教育。推动政府的社会管理工作，提高整个社会的文明程度。（6）行政控制。运用行政权威，通过行政命令、行政措施及其行政活动，推动社会事业发展，组织社会活动，分配社会资源，强制社会成员与群体参与必要的社会活动，强制社会成员与群体遵纪守法，遵守社会生活的伦理规范和行为准则，履行对社会的义务和责任。第六项：管理的严格执法与抵触情绪

社会管理依法进行，而法律不徇私情。社会各界对于社会问题，尤其是与切实利益紧密相关的问题，往往有着强烈而且急迫的管理需求和执法呼吁。但是在实际的严格执法过程中，某些群众又会产生“管别人，便自己”的私心，尤其是自身利益受到“损失”时，甚至产生极端的抵触情绪。一方面导致管理的受挫，另一方面也必然产生某些群众对于该项管理活动的评价不高。第七项：管理的创新与改革成本的比例

社会管理的创新具有相应的改革成本，在理论上改革成本应与创新成效相匹配，符合比例原则。而管理改革的成本又是多方面的，不仅是经济成本，甚至不能局限于短期成效。

但是群众对政府社会管理创新的评价，存有着眼于当前的倾向，尤其表现为过于关注经济效益或短期效应，易对社会管理创新的成效持质疑态度。

因此，当成本过高时，政府需要设定综合标准来衡量改革的意义，并以此来权衡管理创新与改革成本的比例关系。第八项：管理的偶尔失误与同类问题的压力

单个社会事件在某个地方的发生具有一定的偶然性，但当同类事件在各地频繁发生时，群众评价的结论就会从管理的偶尔失误，转而认为是矛盾长期积压导致的社会必然。例如频繁发生的民航航班延误事件，社会评价出现了认为航班延误是管理常态的成见，导致恶性循环。因此，风险链条往往会导致管理形象的“一失足成千古恨”，而要扭转管理形象也面临着整个系统必须“洗心革面”的任务。第九项：管理的权威性与专业性的契合

政府的社会管理具有天然的权威性，但政府难以确保在社会管理所有领域、环节、任务方面的专业性，在某些方面政府的专业化水平很可能不及行业的专业机构。此外，政府与行业协会等专业机构的合作至关重要，使社会管理的权威性与专业性得以契合。此项工作的难度，一方面在于提升专业性的默契合作，另一方面还在于确保权威性的制度设计。第十项：管理的自由裁量与寻租空间

高质量的社会管理应该是弹性化的管理，具有一定的自由裁量权。但自由裁量权的存在又必然带来寻租空间的可能。社会管理的制度设计应该把握两者间的尺度，既能使管理满足弹性化的要求，又能有效遏制寻租。其难度在于既要满足社会所诉求的弹性空间，又要符合“公序良俗”的内在要求。第十一项：管理的长效机制与环境变动

社会管理的长效机制是理想状态，需要不断摸索管理创新的规律，在长期努力的艰苦过程中达成。而往往问题在于，社会管理尚未形成长效机制，管理的环境却已发生重大变动，新问题层出不穷，导致管理的长效性与有效性的争议。第十二项：管理的努力与群众的认可

政府管理形象的塑造，实质上是政府的社会管理活动取得成效，并且广受社会好评的过程。因此，政府管理形象的塑造是政府与社会互动的过程，既取决于管理活动的实际绩效，又受到社会各界理解水平和支持程度的影响。因此，政府管理形象涉及的因素较多，塑造的难度较大。二、社会管理预警和社会稳定风险的指标体系

社会管理涉及庞杂的公共事务，既包括政府的内部制度基础，也包括政府的外部执行。社会管理的预警是针对前文提到的各项社会管理的风险评估内容，提前警示和避免潜在危害的发生，有效防止可能破坏社会稳定的社会管理风险的爆发。综合考察社会管理的过程与结果，社会管理的风险指标包括合法性、标准化、效率、公平性和秩序性五大类共18项细化指标（见表2-1）。表2-1 社会管理风险预警的要素体系

社会管理的合法性贯穿于社会管理整个过程中，包括有法可依、有法必依、执法必严、违法必究四个方面。

社会管理的标准化既包括标准的设定即政府内部制度规范建立，又包括人员的标准化管理即公务员管理，还有标准化的专项管理如预算管理。

社会管理的效率则主要关注政府社会管理的行政效率和行政成本两项指标。

社会管理的公平性主要关注包括教育、医疗卫生、社会保障在内的各项社会事业的发展，着重考察义务教育均衡发展、卫生资源扩充与均衡、社会保障和基础设施建设四项指标。

社会管理的秩序性则关注治安、经济、人员、环境、文化等方面，包括治安秩序、经济秩序、人口秩序、环境秩序和文化秩序五项内容。

第二节 社会管理的民意预期

群众作为“非管理者”，在面对或考量政府管理时，产生了非管理者民意。其中以“潜规则”效应和“管人便己”效应最为典型。（一）潜规则效应

潜规则是相对于“明规则”或“元规则”而产生的，虽无明文规定，但却广泛认同、实际起作用，并且相关利益群体必须遵循的规则。作为被管理对象，群众在接受管理或者思考管理问题时，容易出现的思维便是潜规则，并且出现矛盾的情况：一方面，绝大多数的群众在极力评判和反对潜规则现象，倡导明规则；而另一方面，部分群众却在评判的同时认可被潜规则，坚持若没有被潜规则，则不能成事。

医院是潜规则效应的最大受害者。一方面，医院的“红包现象”屡遭群众的谴责，广受正义的批评；而另一方面，当“无红包医院”正式运营，医生明确拒绝“红包”时，又遭到了部分病患的质疑。此类问题屡屡发生。潜规则效应能够较好地解释社会管理过程中，政府管理与群众思维的博弈机理。（二）潜在受害者效应

由于潜规则效应和政府管理过程中确实出现过一些问题，部分群众逐步产生“潜在受害者效应”。潜在受害者效应表现为群众的两种极端臆断：第一种，在政府管理过程中，部分群众坚持认为政府以侵占群众的利益来实现政府自身的利益，而自己则会受到不公平待遇，这可以概括为一种“零和博弈”；第二种，极少数群众坚持认为政府始终在侵害群众利益，自己无论怎样都是受害者，这可以概括为一种“立场对立”。

潜在受害者效应使得政府在社会管理时，容易遭遇到部分群众的不理解，甚至因而产生阻力。（三）管人便己效应

群众在面对社会管理议题时，普遍出现的心态是“管人便己”效应。群众在思考社会问题时，很容易产生“管别人可以，管自己不行”的思维。

调查表明，群众在思考维护社会稳定和安全的有效措施时，普遍认为应该对违反秩序者予以严厉处置。群众认为政府的社会管理仍不够严厉，政府管制应该从紧从严。但是，当涉及服务与管制问题时，则有更多的群众认为政府应该多服务、少管理。（四）示范效应

政府社会管理时，由于群众的比较效应，容易产生社会管理的示范效应。当政府的管理政策或行为一旦实施，则成为示范样本，群众纷纷效仿或者据此为标本，猜测和判断此后的政府行为。如果判断正确，则进一步强化了示范效应。在此情况下，政府的社会管理就面临着双重困境：第一，各地政府由于地区差异，社会管理很可能出现差别，但是示范效应会导致当地群众以成效最佳地的政府为样本，因而批评本地政府；第二，即便是特定的政府部门，由于社会的迅速变化，社会管理很可能出现与前段较大的差异，不符合群众的预期，从而导致群众的不满和批评。二、非精英民意的运行机理“非精英民意”的思考带来了政府与群众对待改革的不同态度和立场，而群众“非精英民意”的运行机理主要表现在群众调侃政府、臆断改革和“实惠标准”的指挥棒。（一）调侃政府和臆断改革

群众评判政府改革，一般是站在群众的立场，以群众为主体的方式开展，容易出现调侃政府甚至臆断改革的情况。帕金森定律和彼得原理典型地代表了这种大众调侃政府甚至臆断政府的情况。

1.帕金森定律

美国著名历史学家诺斯古德·帕金森通过长期调查研究，得出帕金森现象，即一个不称职的官员，可能有三条出路：一是申请退职，把位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两个水平比自己更低的人当助手。而这种官员一般会选择第三条路，为自己找两个无能的助手，这就形成了机构臃肿、人浮于事、效率低下的领导体系。自上而下，一级比一级庸人多，产生出机构臃肿的庞大管理机构。对于一个组织而言，管理人员或多或少是注定要增长的。

2.彼得原理

管理学家劳伦斯·彼得根据千百个有关组织中不能胜任的失败实例，分析和归纳出彼得原理（The Peter Principle），即在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位。每一个职工由于在原有职位上工作成绩表现好（胜任），就将被提升到更高一级职位。其后，如果继续胜任则将进一步被提升，直至到达他所不能胜任的职位。由此导出彼得推论：每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的职工所占据，层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的。（二）“实惠标准”的指挥棒

在评价政府行为以及改革成败之时，大众趋向于从自己出发，考虑到自己所得到的实惠以及实际收益，“实惠标准”的指挥棒成为群众评价政府行为的重要标准，政府的各项行为以及政策执行都必须建立在群众个人实惠程度以及“收益刚性”二者基础之上。政府的各项行为要使得群众得到实惠并且个人收益只能增加不能减少，否则政府将得到差评。

第三节 社会管理的全国风险地图

政府的管理形象，是政府在社会管理过程中的各项管理活动，在社会各界心目中形成的印象。政府管理形象，既是政府某项管理活动直接获得的社会评价，也是政府长期以来的社会管理成效所得到的广泛社会认可度。因此，若政府的管理形象差，一方面是政府的某些管理活动出现成效问题；另一方面也显示出群众对于社会管理的满意度不足。

政府管理形象的高危风险，是指由于政府的社会管理失职，风险一旦兑现爆发后，将导致严重的社会管理失误，并带来巨大的社会损失（政府管理形象的全国风险地图见表2-2）。表2-2 政府管理形象的全国风险地图（注：西藏、台湾两地暂无，起讫2010年1月1日至8月31日；采取典型案例研究法，也具有此方法相应的误差）

(1)新华网，《南京成立专家小组尽快找出横纹肌溶解症“真凶”》，2010年8月25日，http://www.js.xinhua.org/xin_wen_zhong_xin/2010-08/25/content_20715394.htm

(2)新华网，《湖南石门发生食品中毒事件16人中毒1小女孩死亡》，2009年5月7日，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-05/07/content_11329093.htm

(3)新华网，《甘肃、青海、吉林再现三聚氰胺奶粉多销往江浙一带》，2010年7月9日，http://www.xinhuanet.com/chinanews/2010-07/09/content_20293746.htm

(4)新华网，《三鹿牌婴幼儿奶粉事件滚动报道》，2008年9月12日，http://news.xinhuanet.com/ne-wscenter/2008-09/12/content_9935963.htm

(5)人民网，《阜阳劣质奶粉事件基本查清共造成12名婴儿死亡》，2004年5月16日，http://www.people.com.cn/GB/shehui/1062/2500165.html

(6)新华网，《海南“豇豆事件”调查：高毒农药仍有销售》，2010年2月28日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-02/28/content_13067708.htm

(7)新华网，《广州“瘦肉精”中毒人数增加到70人来源已查明》，2009年2月21日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-02/21/content_10865695.htm

(8)新华网，《四川广元柑橘大实蝇疫情已得到有效控制》，2008年10月21日，http://news.xinhua-net.com/newscenter/2008-10/21/content_10230435.htm

(9)新华网，《北京昌平拆除3000平方米违建》，2010年6月30日，http://news.xinhuanet.com/house/2010-06/30/c_12281501.htm

(10)人民网，《深圳开始拆除“海上皇宫”现场拆解不用爆破》，2010年5月14日，http://www.022net.com/2010-05/14/442519242636061.html

(11)新华网，《广州最牛违建别墅群被拆政府民意较量幕后权力》，2010年7月23日，http://news.xinhuanet.com/society/2010-07/23/c_12364763.htm

(12)新华网，《大连凌晨强拆事件细节披露：村民被从被窝拖出打晕》，2010年8月27日，http://news.xinhuanet.com/local/2010-08/27/c_12490188.htm

(13)新华网，《河北邢台拆迁事件已拘两人司机被指受命碾压拆迁户》，2010年4月23日，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-04/23/c_1250724.htm

(14)新华网，《汶川多个乡镇发生泥石流新建的映秀镇被淹》，2010年8月15日，http://www.sc.xinhuanet.com/content/2010-08/15/content_20624098.htm

(15)新华网，《深圳产妇疑因少送红包肛门被缝：警方认定有缝扎》，2010年8月18日，http://www.xinhuanet.com/chinanews/2010-08/18/content_20656710_2.htm

(16)人民网，《南京“患儿死亡事件”：当事医生开除，11人受处分》，2009年11月12日，http://wz.people.com.cn/GB/139014/146258/10369465.html

(17)新华网，《游客在港“被购物”安徽旅游局交涉港方》，2010年8月4日，http://www.xinhuanet.com/chinanews/2010-08/04/content_20525454.htm

(18)新华网，《前乒乓国手赴港旅游购物时猝死旅游局要求严查》，2010年6月4日，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-06/04/c_12179875.htm

(19)新华网，《黑龙江伊春发生重大空难中国政府全力救援》，2010年8月25日，http://news.xin-huanet.com/2010-08/25/c_12482258.htm

(20)新华网，《包头空难案在京立案家属索赔上亿》，2009年8月11日，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-08/11/content_11862898.htm

(21)人民网，《卫生部：山西省疾控中心在疫苗管理上存在问题》，2010年4月16日，http://society.people.com.cn/GB/86800/11301419.html

(22)新华网，《国家药监局：“福尔”、“延申”两企业7批次人用狂犬病疫苗存在质量问题》，2009年12月3日，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-12/03/content_12582480.htm

(23)新华网，《吉林市春鸣礼花总厂发生爆炸一死一伤》，2010年6月3日，http://www.jl.xinhua-net.com/newscenter/2010-06/03/content_19964868.htm

(24)新华网，《伊春鞭炮厂爆炸已致19人死亡》，2010年8月17日，http://news.xinhuanet.com/2010-08/17/c_12452852.htm

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(26)新华网，《长沙市芙蓉区一税务分局大楼发生爆炸》，2010年7月31日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/31/c_12394063.htm

(27)渭南市人民政府网站，《整合力量加强措施校园安全工作常抓不懈》，2010年9月1日，http://www.weinan.gov.cn/structure/xwzx/qxdt/content_171273_1.htm

(28)人民网，《中青报：少报道或不报道校园血案如何》，2010年5月14日，http://opinion.people.com.cn/GB/11594273.html

(29)新华网，《网帖曝陕西神木16官员集资盖楼每平方米卖6000元》，2010年8月28日，http://news.xinhuanet.com/local/2010-08/28/c_12493882_3.htm

(30)人民网，《马鞍山局长当众打人千人围困市委书记喊话：局长就地免职》，2010年6月13日，ht-tp://www.022net.com/2010/6-13/486042232719975.html

(31)人民网，《兰州调查组称“打人局长”未打人未吼过“我是局长”》，2010年5月15日，http://lead-ers.people.com.cn/GB/11683936.html

(32)人民网，《开年两月5官员“非正常死亡”如何降低官员晋升压力》，2010年1月10日，http://politics.people.com.cn/GB/1026/10962391.html

(33)人民网，《民航局披露中南局局长200字遗书：因压力大自杀》，2010年7月1日，http://finance.people.com.cn/GB/12022188.html

(34)人民网，《自杀官员覆盖各个层级专家认为官场精神家园缺失》，2010年9月1日，http://poli-tics.people.com.cn/GB/12603646.html

(35)新华网，《江西乐平交警罚款包年制年交8000免罚》，2010年8月20日，http://news.xinhua-net.com/video/2010-08/20/c_12465603.htm

(36)人民网，《上海公布“钓鱼执法”事件调查结果执法取证方式存在不当》，2010年10月27日，ht-tp://cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/10262935.html

(37)新华网，《浙江遂昌警方撤销对被通缉记者刑拘决定》，2010年7月29日，http://news.xinhua-net.com/2010-07/29/c_12387809.htm

(38)人民网，《四名采访伊春空难记者连遭强行关押警方道歉》，2010年8月29日，http://society.people.com.cn/GB/12571066.html

(39)新华网，《河北大巴在内蒙古赤峰翻车1死11伤一家8口受伤》，2010年8月10日，http://www.nmg.xinhuanet.com/xwzx/2010-08/10/content_20574395.htm

(40)人民网，《组图：无锡一公司夜班接送车起火24死19伤》，2010年7月5日，http://pic.people.com.cn/GB/165652/165654/12057644.html

(41)新华网，《旅游大巴京沈高速翻车致3人亡司机被疑疲劳驾驶》，2010年7月23日，http://news.xinhuanet.com/travel/2010-07/23/c_12364239.htm

(42)新华网，《广西城市内涝频发官员反思城市建设问题》，2010年6月5日，http://news.xinhua-net.com/2010-06/05/c_12184695.htm

(43)新华网，《广州平均降雨量超100毫米中心区严重内涝》，2010年5月8日，http://news.xinhua-net.com/local/2010-05/08/c_1280368.htm

(44)新华网，《甘肃陇西学生群体性癔病事件调查》，2010年5月12日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-05/12/c_1294179.htm

(45)新华网，《广东卫生厅：揭阳46名学生接种乙肝疫苗后不适是癔病》，2010年4月24日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-04/24/c_1253141.htm

(46)新华网，《宁夏中宁宏远煤矿爆炸事故死亡人数升至5人》，2010年6月26日，http://news.xin-huanet.com/society/2010-06/26/c_12267485.htm

(47)新华网，《山西翼城煤矿爆炸已造成17死104伤》，2010年8月1日，http://bt.xinhuanet.com/2010-08/01/content_20498079.htm

(48)新华网，《安监总局：河南平顶山矿难是一起特别重大炸药爆炸责任事故》，2010年6月23日，ht-tp://www.xinhuanet.com/chinanews/2010-06/23/content_20139378.htm

(49)新华网，《湖南汝城5·29矿难8名相关责任人受处分》，2010年6月1日，http://www.xinhua-net.com/chinanews/2010-06/01/content_19948586.htm

(50)人民网，《湖北省委书记罗清泉对“厅官夫人被打”事件作出批示》，2010年7月26日，http://unn.people.com.cn/GB/185451/198655/12288051.html

(51)人民网，《湖北“穿法袍上访法官”冯缤被免除助理审判员职务》，2010年7月27日，http://soci-ety.people.com.cn/GB/1062/12255478.html

(52)人民网，《贵州省政法委全面调查安顺警察击毙两村民事件》，2010年1月23日，http://cq.peo-ple.com.cn/news/2010123/201012394933.htm

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(54)新华网，《新疆阿克苏地区召开新闻发布会公布爆炸袭击案详情》，2010年8月20日，http://www.xinhuanet.com/chinanews/2010-08/20/content_20674804.htm

(55)人民网，《昆明公交车爆炸案已致乘客3死13伤》，2008年7月22日，http://society.people.com.cn/GB/42733/7541074.html

(56)新华网，《云南昭通：看守所在押女子受审前一天身亡》，2008年8月31日，http://news.xinhua-net.com/legal/2010-08/31/c_12502962.htm

(57)人民网，《躲猫猫、洗脸死：看守所非正常死亡亟待遏制》，2010年6月24日，http://leaders.peo-ple.com.cn/GB/11958584.html

(58)人民网，《云南陆良看守所一在押犯突然死亡收监不到10天》，2010年8月16日，http://unn.people.com.cn/GB/14748/12447826.html

(59)新华网，《河北上百中考生“被替考”续：事件属实9人被处理》，2010年7月3日，http://news.xinhuanet.com/society/2010-07/03/c_12293808.htm

(60)新华网，《山东调查阳谷考生甘肃天水高考替考事件》，2008年6月19日，http://news.xinhua-net.com/newscenter/2008-06/19/content_8403432.htm

(61)新华网，《吉林通化市公务员考试“考场喇叭播答案”案件告破》，2010年4月10日，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-04/10/c_1226293.htm

(62)新华网，《广西2010年公务员考试涉嫌试题泄露已立案调查》，2010年2月24日，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-02/24/content_13040724.htm

(63)新华网，《天津发生一起驾车恶意撞人案件致9人死亡11人受伤》，2010年2月1日，http://news.xinhuanet.com/society/2010-02/01/content_12912714.htm

(64)新华网，《河北一煤矿工人酒驾铲车乱撞致20余人死伤》，2010年8月2日，http://www.yn.xinhuanet.com/video/2010-08/02/content_20510016.htm

(65)新华网，《网传男子卧轨自拍视频地铁站称将给予处罚》，2010年8月2日，http://news.xin-huanet.com/society/2010-08/02/c_12398426.htm

(66)新华网，《北京高二女生地铁复兴门站卧轨列车距其3米停下》，2010年4月22日，http://news.xinhuanet.com/school/2008-04/22/content_8025947.htm

(67)新华网，《紫金矿业铜矿湿法厂污染事件初步调查结果公布》，2010年7月15日，http://www.fj.xinhuanet.com/nnews/2010-07/15/content_20343822.htm

(68)人民网，《〈新闻1+1〉：紫金，是谁的金子？》，2010年7月21日，http://tv.people.com.cn/GB/166419/12222131.html

(69)人民网，《紫金矿业渗漏事故值得深刻反思》，2010年7月16日，http://unn.people.com.cn/GB/185451/198655/12276641.html

(70)新华网，《吉林市1000多只化工厂原料桶被洪水冲入松花江》，2010年7月28日，http://news.xinhuanet.com/2010-07/28/c_12384604.htm

(71)新华网，《澳门已协助823名受非凡航空事件影响旅客》，2010年4月7日，http://news.xinhua-net.com/gangao/2010-04/07/c_1221764.htm

(72)新华网，《地勤人员因航班延误下跪致歉女乘客称没用》，2010年7月20日，http://news.xin-huanet.com/society/2010-07/20/c_12350982.htm

(73)新华网，《新规“专治”航班延误如引发群体事件“可处以停飞”》，2010年4月5日，http://www.xinhuanet.com/chinanews/2010-04/05/content_19433401.htm

(74)人民网，《重庆“文强案”宣判庭外聚集大量群众喊冤》，2010年4月14日，http://pic.people.com.cn/GB/159992/159996/11367212.html

(75)新华网，《辽宁庄河市市长因“千人下跪事件”辞职获批》，2010年4月29日，http://news.xin-huanet.com/local/2010-04/29/c_1263833.htm

第四节 社会管理的创新与风险策略

为应对上述社会管理风险，世界各国政府都在社会管理的实践中，努力通过管理手段和管理内容的创新，提高社会管理的效果，提升政府管理的形象。（一）依法管理，维护社会管理实效

依法管理是政府实现社会管理的底线要求。一方面，社会管理的合法性和规范性要以相关法律法规的制定为基础；另一方面，依据具体的法律规定开展的政府管理实践，具有法律的权威性和强制性，能更好地实现社会管理的预期效果。（二）加强基层执法力度，维护社会秩序

社会管理的法治化，有法可依、有法必依是前提，执法必严、违法必究是保障。政府的社会管理行为，尤其是在管制领域，需重视基层执法，加大执法力度。加强基层执法力度，一方面在管理实践中维护了法律的权威性，保障了社会管理的合法性和规范性；另一方面，使违法行为得到及时、有效的制止或者纠正，维护了良好社会秩序，保护了社会利益不受侵犯。（三）利益引导，以经济手段辅助社会管理

市场经济条件下，政府在社会管理领域适当运用经济利益引导管理对象的行为，具有积极的作用。在社会管理的某些领域，征税是政府实现社会管理行之有效的方式之一。通过税收课征对象和税率的设定，税收可以发挥经济杠杆作用。此外，财政补贴、收费政策也是有效引导管理对象行为、提升社会管理实效的重要手段。（四）突出当前工作重点，维护群众权益

政府的社会管理行为，本质上是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益。针对当前社会管理的工作重点，重视和加强群众权利的维护，建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，完善社会矛盾多元调解工作，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，切实维护群众合法权益。（五）第三方监管，提升社会管理效能

由于社会管理涉及事务的繁杂，政府在具体事务的管理中常面临专业性不足的困境。引入第三方专业监管的模式，如行业协会、有资质的企业组织等，以专业化有效规避市场条件下政府的经济风险和社会风险，既保障了社会管理的正常运行，又提升了社会管理的效能。（六）政府倡导的有效全民参与，增强群众的主人翁意识

社会管理不仅是政府单方面的行动，还是政府与群众双向互动的过程，有效的社会管理离不开群众的支持与配合。在社会管理的实践中，灵活运用多种宣传倡导方式，充分调动群众参与社会管理的积极性，增强群众参与社会管理的主人翁意识，使政府的社会管理事半功倍。二、社会管理的风险策略

政府管理形象的优化，在实质上是政府改进社会管理和社会配合政府的过程，既需要政府管理的持续优化，还需要社会各界的理解和参与。

第一，政府的依法严管形象，坚持公平公正。

政府依法严管是维持社会规则和秩序的底线。一方面，政府必须强化执法，树立依法严管的形象。例如广州市在2010年7月依法强制拆除二沙岛宏城花园违章豪华别墅，全社会高度关注，各界普遍认为，豪华别墅虽有价，但公平公正无价。另一方面，立法时要充分考虑社会管理的执法成本与违法代价的关系，提高各界对于法律法规的重视程度和积极自律的自觉性。

第二，政府的标准化管理形象，强化自律与程序立法。

社会管理的全面标准化是通过程序立法，步调一致地处理各类社会管理问题。标准化管理的实现是内外结合的路径：内部强调标准化的运行机制，尤其要求强化政府人员的自律、官员以身作则，这是政府管理形象优化的内在动力，同时也是社会各界极为关注的形象指标；外部的标准化是推进管理程序的立法，最大限度地按照统一程序开展社会管理。

第三，政府的专业化管理形象，社会监管的与时俱进。

政府在社会管理过程中的专业化程度受到日益严峻的考验，例如食品安全、医疗纠纷等。一方面，政府需开展必要培训，提高社会管理的专业能力和知识水平；另一方面，还要善于引入专业机构和专业人士，有效合作。以美国为例，其行业协会可以依法制定和实施行业规则与标准，对行业内的违法违章现象与经济纠纷予以协调和仲裁。

第四，政府的长效社会管理形象，社会秩序的可持续优化。

政府的社会管理，在有效性的基础上，应以长效机制为导向。既要及时应对当前迫切的各类社会矛盾和社会问题，还要规避引发新问题和留存隐患，更要立足长远，在战略高度引领社会有序发展。长效社会管理的核心是以政府为主导和主体的社会秩序的建构。

第五，全民支持的管理形象，获得社会的理解和配合。

政府有效的社会管理以社会理解和配合为基础，社会各界是政府管理形象的最终评价者。这要求政府充分重视利益相关群体，并兼顾社会各界的看法和后续影响。以日本的垃圾处理经验为例，其运营基础是日本民众对垃圾分类处理的理解和配合，在日常生活中养成了按标准对垃圾进行细致的分类整理和投放，并遵循严格的回收时间的习惯，全民支持维系着垃圾处理的高效管理（见图2-1）。

第六，全员自觉的管理形象，激发各方的主观能动性。

政府的社会管理要善于培养相关群体的全员自觉。一方面使社会管理与相关利益群体紧密相连，与其收益直接挂钩，使之自觉参与社会管理。以北京餐饮卫生等级公示为例，卫生等级公示，消费者看等级下馆子，这使社会监督与市场经营相挂钩，市场竞争的压力促使餐饮行业内部自觉卫生整改。另一方面，政府的人员、资源和专业性的有限，客观上也需要激发各方的主观能动性，运用社会资源，来切实提升社会管理的成效，并维持长效。以美国社区的邻里守望（Neighborhood Watch）为例，现已成为美国社区居民普遍认可、自觉遵循的习惯，当社区出现可疑人物或可疑情况时，发现的社区居民立即报警，充分发挥了“第一反应人”的优势，全面提高了社区治安管理成效。图2-1 日本垃圾分类图2-2 北京市餐饮卫生等级的公示和查询

综上所述，政府管理形象的塑造，是政府改革与社会发展有效契合，政府的管理政策获得社会广泛配合，政府的管理活动取得良好社会成效的过程。因此，政府管理形象的优化，一方面要求政府管理的持续改革创新；另一方面也需要社会各界广泛理解和支持配合。

第三章 公共服务

公共服务是政府最容易遭到社会各界挑剔的领域。政府需要改变唯上的作风，贴近群众，甚至以群众为中心。政府的公共服务提供和群众需求之间存在的多重差异，导致了社会稳定风险。

第一节 公共服务的风险

政府公共服务的风险突出表现为政府服务与群众预期之间存在明显差异。首先，政府针对公共服务的数量和质量的规定，难以全面规范和逐项标准化，对评价标准也难以统一界定，导致政府服务形象的评价工作“先天不足”。其次，政府的服务能力难以完全满足群众多元且无限的需求，并且服务满意度本身就受到群众的人群特征、服务成本、比较效应等多重因素的影响，用群众主观感受来判断政府客观服务水平，本身就存在误差。（一）公共服务数量的欠缺表现为“三低”

政府在公共服务的供给量方面，有规划部署，有落实提升，但是群众仍然感觉某些公共服务的数量紧缺，尤其表现为“三低”。

第一，公共服务的供给方式陈旧，社会知晓程度低。某些传统的社会福利方式，宣传少，社会各界对于获益者的情况不知晓。例如低保户认定就存在程序不够透明、不够规范的问题。民政部日前发出通知，要求将有价证券、存款、房、车等财产作为认定低保户的重要依据，到2010年年底前，各地将对城市低保户认定进行排查，排查内容之一是对不符合低保条件的实现“应退尽退”。另外，为保护低保对象隐私，又不提倡对低保申请人进行网上公示。此举虽出，但社会仍然无法得知获益者情况。

第二，公共服务的供给主体单一，社会获益度低。大多数公共服务仅仅依靠政府提供，主体单一，并未调动社会各界的广泛参与和支持，企业、NGO组织的参与程度，在部分领域和行业仍然较低。政府公共服务如何与NGO等组织的公益服务相结合，互相促进，是有效增加公共服务供给的对策之一。表3-1 政府服务与群众预期的差异（注：采取典型研究方法，具有该方法的相应误差）

第三，公共服务的供给分配方案不理想，社会认可度低。某些公共服务的分配方案，与群众需求的差异过大，因此也较难获得群众满意评价。如何给群众提供符合其需求的就业、养老、文体、便民、心理咨询等基本公共服务，是公共服务获得群众广泛认可的主要策略。（二）公共服务质量的不佳表现为“三差”

群众对于公共服务虽然整体上是认可的，并呈逐年递增的趋势。但是群众对于公共服务质量不佳的批评仍然存在，并且集中于“三差”。

第一，易引发恶劣后果的领域服务差，集中于食品和医疗服务。

易引发恶劣后果的公共服务，质量不佳易导致群死群伤等社会负面影响。食品安全问题和医疗事故频现导致群众受伤害，药品价格高企和医生“收回扣”等现象造成看病贵，医院人性化服务不足等现状，都容易使与群众切身利益密切相关的食品和医疗服务得到广泛的关注。

第二，群众生活关系密切的方面服务差，集中于“城市病”并发症。

群众生活关系密切的公共服务，质量不佳易遭群众的广泛质疑和批评。目前在北京、上海、广州、深圳这样的大城市，交通拥堵、环境污染、入托难、就医难等诸多“城市病”严重影响群众生活。在交通领域，政府更倾向于交通管制，群众“被服务者”地位不突出，交通拥堵、出行不便、出行成本高、出行安全保障差等问题远未解决。

第三，社会关注度高的行业服务差，集中于养老保障。

社会关注度高的公共服务，质量不佳易形成“放大效应”。当前的养老保障主要关注于提供经济帮助，停留在保障老年人生存需求的层次，对于老年人的参与和发展需求则重视不足，老年大学、老年社团、老人活动中心设置较少，老年人在社会事务中缺少话语权，缺乏适当的平台和方式使其继续发挥个人价值。二、公共服务预警和社会稳定风险的指标体系

公共服务涵盖人们生活相关的衣食住行、水电气暖等方方面面，服务的数量是否充足、服务的质量是否满意、服务的方式和结果是否有效、服务的价格是否合理，这些都是群众对公共服务进行评价的重要考量因素。

公共服务的预警是针对政府公共服务在服务数量、质量、方式、结果、价格等方面的风险，综合评估并提前警示，避免潜在危害的发生，有效阻止可能破坏社会稳定的公共服务风险的爆发。公共服务风险预警的指标体系以涉及的服务事务范围为基础，以群众评价的满意度为中心，涵盖公共交通、公共基础设施、公共教育、公共医疗、公共安全、公共事业、市场服务、社会保障、环卫治理、文化教育、政府与群众互动11个方面，共52项指标。表3-2 以群众满意度为中心的公共服务风险预警指标

第二节 公共服务的民意需求

政府是提供公共服务的主体，政府开展公共服务时，需要全面兼顾服务对象的需求。而群众作为服务对象，则习惯性地开展维权行动。由于窗口效应等方面原因，政府在面对群众维权时，表现欠佳。一、群众的服务诉求特征

群众组成的群体很复杂，尤其是来自不同国家地区、文化背景、宗教信仰的群体更具有不同的需求。群体对公共服务的要求也呈现出多元化和无限化的特征。

第一类，宗教信仰的差异。来自不同国家和地区的群众往往具有不同的宗教信仰，公共服务部门需要根据他们不同的需求，作出适当的安排，以不侵犯对方的禁忌为前提。

第二类，民族差异。各个民族都有自己的饮食、交往等习惯，因此需要得到有差别的服务，不能容忍公共服务部门对自己信仰的漠视和不尊重。

第三类，年龄差异。不同年龄阶段的群众需求也不一样，公共服务部门应有更人性化的服务，满足群众不同年龄层次的需求。

第四类，职业差异。不同教育背景或者职业背景的人，其对服务品质的需求也不一样，尤其是某些具有较高学历背景的职场人士，由于其视野开阔、维权意识强，因此看待公共服务部门的眼光更挑剔。

第五类，语言差异。国际化已经是大势所趋，来自世界各地的群体，由于使用不同的语言必然出现沟通上的障碍，这对公共服务部门的工作人员素质提出很大挑战。

此外，由于群众还存在性别差异、健康差异、偏好差异等特征，从而导致群众对于公共服务部门的要求呈现出更加典型的多元化和无限化特征。二、维权民意的运行机理

群众在接受和评价政府公共服务时，维权成为群众与政府互动最具代表性的方式。群众的维权在当前具有多重特征。（一）维权的心理特征

群众维权的典型心理特征，通常有以下六种：

1.比较效应

人通常都具有比较的心理，用以衡量某一事物的价值。第一种，横向比较。群众很容易就会把自己接受的服务，跟同期的其他服务相比较。第二种，纵向比较。群众会跟同一部门在过去提供的服务相比较。

2.从众效应

在具有群体环境的压力和引导下，个人往往放弃自己的意见，而追随大多数人认可的意见，而不管这个意见正确与否。其起因，一方面个人在群体中往往会面临群体带来的环境压力，个人为了跟周围保持一致，往往会屈从于环境的压力，作出违心的选择；另一方面，个人可能为了满足自己攀比或模仿的心理，也做出从众的行为。在表现上，群体的从众性通常表现出一些盲动性、残忍性和狂热性，无法用理由加以解释。

群体的从众性有着与平时不同的特征，最典型的是盲从。其次是群体中的人缺乏理性思维，容易受环境影响，情绪化倾向明显。

3.“不闹不解决”心态

研究中发现，不少群众秉持“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心态，认为要获得自己想要的服务或者赔偿，就必须要把事情闹大，这样才有更大的可能性。

当前，由于社会普遍缺乏表达自身利益的合法渠道，事情不闹大似乎就不能得到重视和解决，因此很多人便选择一些极端的方式，希望引起社会的关注，从而给对方施加压力，达到自己的目的。这种心态下导致的行为主要有四种表现形式：第一，遇事后首先不是想到利用合法渠道解决，而是希望通过闹事达到让高层知晓或引起媒体关注的目的；第二，夸大自己的需求或痛苦，博取对方或社会的同情；第三，通常采取极端的方式来要挟对方，干扰对方正常的经营运作状态；第四，如果其行为没有及时得到制止，而对方又表现出害怕时，其便会越闹越有劲。

4.不信任心态

极少数群众对公共服务部门存在不信任的心态，对于其给出的解释不相信，站在对立方，觉得他们在欺骗自己，表现为言行上的抗拒和诘问。

由于过去极少数公共服务部门在提供服务的时候，曾经出现过此类不负责任的现象，从而给部分群众“天下乌鸦一般黑”的印象。而经过一些媒体的屡次相关报道后，更加强化了此印象。

部分群众不信任心态的具体表现有两类：第一，他们通常会打电话四处询问，以证实公共服务部门是否在欺骗自己；第二，部分群众遇事后不相信口头承诺，往往会索要书面保证。

5.求尊重心态

每个人在内心都希望得到别人的尊重，群众在接受公共服务时，都希望能够受到足够的重视和尊重，不希望自己的声音和要求被对方漠视。具体表现为以下四类：第一，希望获得知情权；第二，要求被重视；第三，故意引起注意；第四，及时满足要求。当这四类要求未得到妥善处置时，群众便会产生被忽视的感觉。

6.受害者心态

当前受害者心态成为部分群众的心态。群众因各种原因而与公共服务部门发生纠纷时，往往觉得自己是最大的受害者，受到公共服务部门的无理侵害，处于弱势的一方。

第一，“有色眼镜”现象。部分群众在看待公共服务部门提供的服务和处理意见时，通常戴有“有色眼镜”，觉得对方的一举一动都是可疑的，自己处于弱势，随时可能会受到对方在权利上的侵害，从而引发自己的抱怨甚至愤怒。

第二，希望博得同情的心态。具有“受害者”心态的群众，通常觉得自己是受无理伤害的人，因此希望得到别人的同情，但别人越是同情，其越觉得自己是受害者。

第三，缺乏宽容理解。部分群众通常对外界，尤其是自认为的对立方缺乏宽容，不能容忍对方给自己带来任何伤害，并具有对痛苦的放大机理，夸大伤害问题。（二）维权方式的选择

调查表明，群众认为最有效的维权方式，首先是寻求新闻媒体的帮助，占到32%；其次是通过法律途径解决，占到31%；再次是上访，占约10%（见表3-3）。表3-3 群众认为有效的维权方式图3-1 群众认为有效的维权方式排名

深入研究表明，此过程中存在着“维权成本”的杠杆效应。也就是说，群众维权普遍存在着由于维权成本高而止步的情况，但是一旦突破群众的忍受底线，或者一旦群众接受了“高昂”的维权成本，就会倾向于“破罐子破摔”。表3-4 群众维权成本的态度调查图3-2 群众利益受到侵害后维权成本很高图3-3 当受到侵害时，一般情况下群众倾向于能忍则忍图3-4 如果选择维权，群众倾向于大闹大解决（三）闹事群体及闹事特征

群体在维权时，极端的方式就是通过闹事来开展相关活动，并表现出典型的特征。

1.情绪化

情绪化是闹事群体的基本特征。与个体情绪不同，群体一般会表现出四类特征：第一，群体是冲动、易变且不安的，几乎完全为潜意识所控制；第二，群体格外轻信和受影响，缺乏批判的能力，对他们来说不存在不合适的事；第三，群体一般不渴求真理，他们需要的是幻觉，并倾向于认为幻象优越于真实；第四，群体行为容易表现为逆反的特征。

2.随意性

指群体行为在发生和发展的过程中具有的一种随时都可能发生变化的状态。人的群体行为基本上是没有目的的，人的理性因素和机制难以深入其中，发挥其应有的作用。在实践中它主要表现在两个方面：

第一类，语言上的攻击性。通常在与公共服务部门发生冲突的时候，群众对于工作人员语言会具有很强的攻击性，尤其是当工作人员也还击的时候，其语言会变得更加激烈，充满火药味。

第二类，行为上的极端性。当群众处于群情激愤的时候，其行为也会表现出极端性的特征，诸如进行人身攻击等行为。

3.互动性

互动性是对从众性的一种补充。互动性产生了群体无数的不同性质的“火花”。群体中的不同个体相互碰撞，彼此启发，进一步强化了闹事群体的典型特征。

4.无序性

无序性的心理状态包括了非理性、混沌性、动物性和模糊性等。其中具有典型意义的动物性主要表现在两个极端方面：第一，侵犯的特征。当其生存利益受到威胁时，就会激发攻击（或逃走）冲动。第二，破坏和残忍，无目的，满足凶残的欲望。

5.爆发性

从群体行为发生和发展的速度和力度而言，往往带有两种特征：第一，时间上的紧迫性。群体的对抗行为，往往有前期大量矛盾和怨气的积累，所以一旦爆发，便显得特别突然和紧迫，并且发展迅速，表现为难以控制的状态。第二，事件上的破坏性。群体行为一旦发生，通常具有很强的破坏性，出现诸如人身伤害、砸毁设备等现象。

6.容忍限度与闹事阶段

群众的闹事规律可以引入两个重要变量：时限和容忍度。据此可划分为四个阶段（以民航为例）。表3-5 民航的闹事阶段与特征

第三节 公共服务的全国风险地图

政府服务形象是指政府作为公共服务的直接或间接提供者，其服务成效所获得的群众评价。政府服务形象，既是具体公共服务的实际效果所获得的社会认可程度，又是作为服务主体的政府所获得的社会美誉程度。因此，若政府服务形象差，一方面是某些公共服务存有成效问题；另一方面也显示出群众对政府的满意度不高。

政府服务形象的好坏，一方面取决于政府公共服务的客观效果；另一方面也受到群众需求和主观感受的影响。因此，政府服务形象的高危风险，兼有内部工作不当和外部影响不佳的双重问题。现将政府的公共服务分解为项目进行分析，见表3-6。表3-6 政府服务形象的高危风险地图（注：以上表格采取典型案例研究法，具有此方法相应的误差）

(1)新华网，《质检总局：35种辣椒品检出苏丹红合格率仅为74.5%》，2007年1月22日，http://news.xinhuanet.com/politics/2007-01/22/content_5636032.htm

(2)新华网，《烤鸭油：十几个婆婆管不好一顿饭》，2010年9月28日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/28/c_12614060.htm

(3)新华网，《南京小龙虾事件解读：科学理性与经济利益的博弈》，2010年9月9日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/09/c_12533143.htm

(4)新华网，《黑心烧烤用嫩肉粉让腐肉变鲜，加多加少凭老板良心》，2010年9月22日，http://news.xinhuanet.com/society/2010-09/22/c_12596328.htm

(5)新华网，《长春高价月饼又出新花样》，2010年9月8日，http://www.jl.xinhuanet.com/news-center/2010-09/08/content_20847808.htm

(6)新华网，《从农田到餐桌源头污染成为食品污染的主要原因》，2005年11月16日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-11/16/content_3786379.htm

(7)人民网，《谁“黑”了食品添加剂？》，2008年12月17日，http://health.people.com.cn/GB/14740/22121/8531957.html

(8)中新网，《福建医患械斗致6人受伤三结不解难抑医疗纠纷》，2009年6月26日，http://www.chinanews.com.cn/jk/jk-hyxw/news/2009/06-26/1751171.shtml

(9)《四川内江通报伤者被送殡仪馆冷藏致死事件》，2010年1月11日，http://news.xinhuanet.com/local/2010-01/11/content_12788239.htm

(10)新华网，《深圳产妇被缝肛门事件助产士谎言被戳穿》，2010年8月19日，http://news.xinhua-net.com/photo/2010-08/19/c_12463386.htm

(11)新华网，《温州67名医生身陷“回扣门”卫生部门介入调查》，2010年3月11日，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-03/11/content_13148540.htm

(12)新华网，《整形手术每年纠纷20万起 毁容2万起》，2004年6月30日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-06/30/content_1556310.htm

(13)新华网，《药店竟成“一日游”景点，药价高出正规药店十几倍》，2005年5月9日，http://www.bj.xinhuanet.com/bjpd_sdzx/2005-05/09/content_4192973.htm

(14)新华网，《让“按揭看病”勇敢地走下去》，2007年9月3日，http://news.xinhuanet.com/society/2007-09/03/content_6655918.htm

(15)新华网，《职业病鉴定仍困难重重监管目前仅覆盖主动备案企业》，2010年6月20日，http://news.xinhuanet.com/2010-06/20/c_12238464.htm

(16)新华网，《〈侵权责任法〉7月1日实施医院过度检查属侵权》，2010年6月22日，http://www.sh.xinhuanet.com/2010-06/22/content_20130949.htm

(17)新华网，《医院救护车讨价还价2小时致转院男童死亡》，2010年7月23日，http://news.xin-huanet.com/photo/2010-07/23/c_12364649.htm

(18)人民网，《阜外医院号贩子开公司倒号高层平均日入两千》，2009年9月13日，http://npc.peo-ple.com.cn/GB/10043000.html

(19)人民网，《北京大堵车疑似一个阴谋？》，2010年9月19日，http://politics.people.com.cn/GB/80291/12771504.html

(20)新华网，《京藏高速公路“大堵车”问题追踪》，2010年9月5日，http://news.xinhuanet.com/so-ciety/2010-09/05/c_12519541.htm

(21)新华网，《公交燃烧事故致25人遇难》，2009年6月5日，http://www.sc.xinhuanet.com/con-tent/2009-06/05/content_16725718.htm

(22)新华网，《南京张明宝醉酒驾驶肇事致5死4伤一审被判无期》，2009年12月23日，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-12/23/content_12692385.htm

(23)新华网，《四川乐山“最牛公路”路面仅靠3根木棍撑起》，2010年9月15日，http://news.xinhua-net.com/society/2010-09/15/c_12572650.htm

(24)新华网，《深圳假公交滥存四大黑幕部分车辆有保护伞》，2010年9月15日，http://news.xin-huanet.com/society/2010-09/15/c_12554575.htm

(25)新华网，《堵公交、飞机返航：“乘客”为何被看空》，2008年4月11日，http://news.xinhuanet.com/focus/2008-04/11/content_7957515.htm

(26)新华网，《铁道部北京铁路局被诉春运火车票涨价程序违法》，2006年9月10日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-09/10/content_5071295.htm

(27)新华网，《铁路部门详解春运火车实名购票流程》，2010年1月10日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-01/10/content_12783988.htm

(28)新华网，《黄牛党再现？男子身揣93张学生证买火车票》，2010年1月28日，http://news.xin-huanet.com/forum/2010-01/28/content_12884699.htm

(29)新华网，《铁路公安划归地方铁路服务也应提速》，2009年7月29日，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/29/content_11789928.htm

(30)新华网，《沪昆铁路事故受伤旅客出院 8名死者身份未确定》，2010年5月26日，http://www.jx.xinhuanet.com/news/2010-05/26/content_19889579.htm

(31)新华网，《“4·28”胶济铁路特别重大交通事故案一审宣判》，2009年12月3日，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-12/03/content_12583501.htm

(32)新华网，《伊春失事飞机机型有30架在中国国内运行》，2010年8月25日，http://news.xinhua-net.com/society/2010-08/25/c_12484324.htm

(33)新华网，《8名飞行员跳槽判赔1245万创江苏跳槽赔偿之最》，2006年7月6日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-07/06/content_4799329.htm

(34)人民网，《民航回应飞行员资质造假》，2010年9月9日，http://caac.people.com.cn/GB/12678528.html

(35)新华网，《拷问东航罢飞：质押“上帝”闹上天去是没有道理的》，2008年4月7日，http://news.xinhuanet.com/blog/2008-04/07/content_7931683.htm

(36)人民网，《东航员工“群殴旅客”视频曝光航班延误再酿惨剧》，2010年7月23日，http://travel.people.com.cn/GB/12230131.html

(37)新华网，《合肥农民焚烧油菜秸秆导致一飞机返航上海》，2008年5月25日，http://www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2008-05/25/content_13358689.htm

(38)新华网，《超9成80后确认无法赡养父母养老金制度受挑战》，2010年8月20日，http://news.xinhuanet.com/society/2010-08/20/c_12464811.htm

(39)新华网，《为父母养老被子女啃老“三明治一代”活得很累》，2010年8月13日，http://news.xin-huanet.com/fortune/2010-08/13/c_12442059.htm

(40)新华网，《合租养老模式悄然出现老人群居拼餐》，2010年9月10日，http://news.xinhuanet.com/society/2010-09/01/c_12507628.htm

(41)新华网，《解读买房催生出的“啃老族”》，2009年10月9日，http://www.hb.xinhuanet.com/jd-wt/2009-10/09/content_17894542.htm

(42)新华网，《福建南平校园惨案凶手被提起公诉》，2010年3月28日，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/28/c_125562.htm

(43)新华网，《北京西城校园安保配自卫喷雾器和防割手套》，2010年8月12日，http://news.xin-huanet.com/2010-08/12/c_12436306.

(44)新华网，《广西博白县一学校挡土墙倒塌致2死18伤》，2010年5月26日，http://news.xinhua-net.com/local/2010-05/26/c_12145866.htm

(45)新华网，《湖南湘乡一中学发生踩踏事件8人死亡》，2009年12月8日，http://www.jx.xinhua-net.com/news/2009-12/08/content_18440509.htm

(46)新华网，《抵制饭菜涨价青岛一学院学生拒绝到食堂吃饭》，2010年9月16日，http://www.sd.xinhuanet.com/news/2010-09/16/content_20915622.htm

(47)新华网，《学生举报食堂饭菜质量工商检查发现过期大米》，2009年9月17日，http://www.nmg.xinhuanet.com/mscz/2009-09/17/content_17723015.htm

(48)新华网，《中学教师体罚学生寒冬露天听课》，2008年1月15日，http://news.xinhuanet.com/so-ciety/2008-01/15/content_7425923.htm

(49)新华网，《代课教师猥亵学生被判4年刑》，2010年9月24日，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-09/24/c_12600143.htm

(50)新华网，《男教师猥亵三学生获刑三年竟带薪坐牢》，2010年8月26日，http://news.xinhuanet.com/video/2010-08/26/c_12488209.htm

(51)新华网，《厦门马拉松赛曝群体舞弊前百名30人成绩被取消》，2010年1月21日，http://news.xinhuanet.com/sports/2010-01/21/content_12852843.htm

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