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发布时间:2020-11-22 13:01:29

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作者:阮可

出版社:浙江大学出版社

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公共文化服务协调机制研究:以浙江拱墅“三联模式”为样本 (拱墅文化研究系列丛书)

公共文化服务协调机制研究:以浙江拱墅“三联模式”为样本 (拱墅文化研究系列丛书)试读:

版权信息书名:公共文化服务协调机制研究:以浙江拱墅“三联模式”为样本 (拱墅文化研究系列丛书)作者:阮可排版:吱吱出版社:浙江大学出版社出版时间:2015-12-01ISBN:9787308151498本书由浙江大学出版社有限责任公司授权北京当当科文电子商务有限公司制作与发行。— · 版权所有 侵权必究 · —前 言

中共十八届五中全会指出,实现“十三五”发展目标,应贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。推进现代公共文化服务体系建设,同样要以新的发展理念引领文化建设,在创新发展中激发文化创新活力,在协调发展中推动文化协调均衡发展,在绿色发展中充分发挥文化的重要作用,在开放发展中提高文化竞争力和影响力,在共享发展中实现文化共享。

公共文化服务协调机制是现代文化治理的重要制度创新。2015年1月,中办、国办正式印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,强调创新公共文化管理体制和运行机制,建立公共文化服务体系建设协调机制。协调机制本质上是对现有公共文化管理体制的改革,在不改变现有的体制下,建立部门职责明确、分工协作、目标清晰、统筹有力、运转有效的工作机制,健全领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等一系列制度,实现“大文化”协同建设的格局。

公共文化服务协调机制需要顶层设计,也需要实践探索,杭州市拱墅区“三联模式”是县域推进协调机制的成功范式。针对文化服务领域的多头管理、条块分割、效能不高等问题,拱墅区以“三联模式”为抓手,通过“文化联盟”、“文化联姻”、“文化联群”努力突破体制障碍,盘活文化存量,撬动文化增量,整合全区文化资源,从体制“内循环”向社会“大循环”转变,改变长期以来文化部门“单兵突进”办文化的局面。

2013年,拱墅区以全省第一名的评审成绩入围浙江省第二批公共文化服务示范区创建单位。在创建中,拱墅区积极破解制约文化发展的“人”、“财”、“物”等难点问题,形成系列的制度保障,如《创新公共文化服务“三联模式”推进省级公共文化服务服务示范区建设的实施意见》、《关于引导和鼓励社会力量兴办公共文化的实施办法》、《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》、《群众文体团队扶持办法(试行)》、《公共文化服务场馆引进社会力量的招募制度》等10多项政策,并颁布区级《基本公共文化服务标准》和全国第1个《文化志愿服务管理规范》。2015年创建验收顺利通过。拱墅区的制度设计获得国家公共文化服务体系建设专家委员会委员的高度评价,专家认为,拱墅的“三联模式”体现了政府治理创新的要求,是公共文化服务协调机制在基层落实生根的生动样本,为各县(市、区)推进文化事业提供了可借鉴的经验。

公共文化服务协调机制的目标是实现公共文化服务的全社会共建共享,需要在实践中不断完善,需要进一步推动政府规划和部门协调、资源集约集成的利用、“文化+”产业的协同、文化与科技的融合等,从而提升公共文化服务均等化水平和服务效能,提高人民群众参与度和满意度,构建区域文化发展新格局。著 者二○一五年十二月第一章基于现代公共文化服务的协调机制

建设覆盖城乡的公共文化服务体系是我国文化建设的重要工作。党的十八届三中全会将公共文化服务的理念再次升级,提出构建现代公共文化服务体系。现代公共文化服务体系,需要从体制机制的完善、[1]社会参与度的提升、服务效能的提高等方面进行全方位建设。2015年1月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》。作为构建现代公共文化服务体系关键性的制度设计,意见明确提出建立公共文化服务体系建设协调机制,完善党委领导、政府管理、部门协同、权责明确、统筹推进的公共文化服务体系建设管理制度,探索整合基层公共文化服务资源的方式和[2]途径,实现共建共享,提升综合效益。梳理国内外跨部门协调模式的理论与实践,有助于进一步完善职能与效能相统一的公共文化服务协调机制。第一节 国外协调机制模式的探索

一、跨部门协调机制的理论演进

自从凡德范(Van de Ven)等学者提出复杂社会问题需要各种组[3]织共同应对这一观点之后,组织间协调与合作问题得到了学术界的积极回应。亨利·法约尔认为,管理职能包括计划、组织、指挥、协[4]调和控制五个要素,协调是其中重要的一个环节。“协调”从语义上是指正确处理组织内外各种关系,为组织正常运转创造良好的条件和环境,促进组织目标的实现。协调不是结果,而是一个动态的过程,[5]是利益相关人为他们的共同未来承担决策责任的过程。熊德平教授通过梳理相关理论,将“协调”定义为:在尊重客观规律,把握系统相互关系原理的基础上,为实现系统演进的总体目标,通过建立有效的运行机制,综合运用各种手段、方法和力量,依靠科学的组织和管[6]理,使系统间的相互关系达成理想状态的过程。“机制”一词原指机器的构造和工作原理,后被用来借指系统中各构成要素之间较为稳定的相互联系和相互作用。在任何一个系统中,机制都起着联结的作用,是一种有机联系,意味着不同主体之间的互[7]动关系。在管理学中,管理机制是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式及其运动原则和内在的、本质[8]的工作方式。完善的协调管理机制,不仅可以确保合作的协调活动更加规范化、制度化,而且还提高了合作组织的工作效率和敏捷度,降低了由于协调困难而导致的诸多风险。

跨部门协调是指在公共管理过程中政府部门之间建立相互协作和主动配合的良好关系,以有效利用各种资源实现共同预期目标的活动。而部门间协调机制就是指在上级部门的引导下,各部门基于某种[9]共识,为达成预期目标而形成的合作制度及过程。在跨部门协调机制中,一个或更多的部门直接参与到非国家利益相关者的集体决策过程中,该过程可以是正式的、一致取向的、商议式的。复杂社会问题的解决依赖于由政府、企业与社会组织等行为者相互依赖构成的合作[10]网络,解决社会问题需要不同的知识、技术等异质性资源,需要跨越政府部门之间、政府与市场之间、政府与社会之间的边界。多种服务供给机制之间相互嵌入,联合行动,能够弥补彼此间的不足,相[11]互增效,提高合作网络的联合生产能力,创造全新价值。跨部门协调是政府运作的重要环节,当部门间产生利益冲突或者出现单个部门无法承担的公共事务时,一般可以通过水平式、垂直式或两者并用[12]的三类部门间协调机制来解决。

阿格拉诺夫(Agranoff)和麦圭尔(McGuire)把“协调”视为在政府组织间进行管理的基本描述符号,“它描述了在多组织安排中的促进和运行过程,以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的复杂结合,其中仅有一些结合可以被认为是协作的,但是所有的结合都是多方参与的”[13]。Ansell和Gash认为,协作治理是一个或更多的公共机构直接和非国家利益相关者一起,参与集体决策过程的一种治理安排,它是非正式的、共识导向和协商的,目的是为了制定或实施公共政策,或者[14]管理公共项目或资产。希克斯教授则把跨界合作划分为四个层次:政策制定中的协同或政策协同;项目管理中的协同或项目协同;服务供给(包括管制)中的协同;面向个体的服务协同,即几个部门[15]围绕特定客户的需求与偏好,协同提供综合而又个性化的服务。

协作性结构可以在政府运作的各种制度和体制环境,即在纵向政府各个层级和公私部门中组织互动的横向环境中产生。一个公共管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和部门边界,且负有正式的契约责任,从而很难区分不同环境中的边界,因此,划分协作性公共管[16]理的结构类型就具有重要的意义。Mandell和Steelman根据西方国家治理实践的经验总结了实践中协作性公共管理的基本结构类型及功能特征(见表1.1)。相比较而言,网络结构正成为协作性公共管理的代表性结构类型。网络结构为多种机构和组织的交互联系和协同运作提供了一个很好的平台,在解决复杂性问题和公共服务供给方面显示出了强大的优势。表1.1 协作性公共管理的基本结构类型及功能特征问题导对目标的承联系强努力宽努力范目的的向:共享诺:共同与度:松散度:狭隘围:现状复杂性与个体a分离b与紧密c与综合d或变化fe间歇性弱联系,信息共个体分离狭隘维持现状协调个体独立享次强联问题有临时性个体分离或共同系,相互狭隘限协同维持现状工作组依赖解决长期或次强联问题有经常性两者都有分离或共同系,相互狭隘限协同维持现状的协调依赖解决强联系,次全面联盟两者都有分离或共同狭隘维持现状相互依赖协同网络结强联系,全面协共享共同综合系统变化构相互依赖同

注:a.由背景、价值系统和组织间安排中的成员感知所形成;b.程序理性;c.依赖或相互依赖的程度;d.成员感知和包括制度安排的形成及其连续性产生的信任影响;e.从资源的共享或交换到问题的协同解决;f.参与者对努力中的承诺和赌注程度的看法。

资料来源:Myrna P. Mandell and Toddi A. Steelman.Understanding What Can Be Accomplished through Interorganizational Innovations: The Importance of Typologies, Context, and Management Strategies. Public Management Review, Vol. 5, No. 2, 2003, pp.197-224.

政府部门的协调运转是政府管理研究的永恒主题。20世纪80年代至今,“动荡不安和相互连通是大多数公共组织环境的共同特[17]点”。政府处理公共事务的大背景是一个充满不确定性因素的组织环境。由于单个政府部门职能较狭窄,其社会动员能力和资源整合能力相对有限;加之政府部门的职能和分工都相对稳定,在面对变化较[18]大的行政环境时,往往表现出一定的惰性和滞后性。在这种情况下,除了有些公共事务可以由单个的职能部门直接处理外,诸多公共事务往往需要若干相关部门的支持和协作。当今社会已经迈入一个全球化、网络化的时代,不管是政府组织、私人组织还是第三部门,都越来越多地追求双赢或者多赢局面,这使得合作与协调逐渐成为这个[19]时代的主旋律。

从协调的历史演进逻辑看,可将公共治理中的协调模式分为四种,即科层式协调、协作式协调、网络式协调和整体性协调(见表1.2)。其中科层治理时期的协调模式为科层式协调,竞争治理时期的协调模式为协作式协调,网络治理时期的协调模式为网络式协调,整体性治理时期的协调模式为整体性治理。表1.2 四种政府组织协调模式比较分析

资料来源:曾凡军:《基于整体性治理的政府组织协调机制研究》,武汉大学出版社2013年版,第49页。

传统官僚制是一种政府本位的管理模式,新公共管理则转向顾客至上、程序便民、绩效导向等理念,在较大程度地体现了“公民本位”思想,但由于其“顾客”隐喻,具有较大的局限性。“整体政府”坚持民主行政的价值取向,克服了“顾客”隐喻的缺陷,把服务对象分为用户、纳税人和公民三大类,以解决人民的生活问题作为核心关怀,真正确立了公民本位,形成了一个以公民为中心的协作性公共管理分析框架(见图1.1)。图1.1 以公民为中心的协作性公共管理分析框架

资料来源:Cooper T L, Bryer T A, Meek J W. Citizen-centered collaborative public man-agement.Public A dministration Review, Vol. 66, No.1, 2006, pp.76-88.“整体政府”所展现的是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。其主要目标之一就是更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题,以解决[20]视野狭隘、各自为政的部门主义问题。整体政府理论认为,协调是克服碎片化问题的首要阶段,也是整合的先前作业。协调阶段着重相关组织对整体型治理所具备的资讯、认知与决定,并将两个以上分立领域中的个体联结,使其认知彼此相互联结的事实,并朝向签订协定或相互同意方向发展,借此避免过度碎片化或造成负面外部性问题。整合阶段则着重执行、完成及采取实际行动,将政策规划中目标[21]与手段冲突缓和的结果加以实践,并建立无缝隙计划。以“整体政府”为代表的跨部门协同理论回应了全球化背景下公共治理问题日趋复杂的现实,克服了新公共管理机构碎片化的弊端,用跨界性、协作性和聚合性的组织结构取代以往的分散性、独立性和多样性结构,[22]为组织结构创新指明了方向。

二、跨部门协调机制的域外实践

以分工为基础、条块为格局的分割管理模式导致行政业务流程被分割为若干环节,横跨多个部门,行政流程割裂开来,使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中。当问题相互关联、不能[23]被单独处理时,就会导致效率障碍。现代社会的快速发展使得对跨部门协调、无缝隙和更具创新性的服务供给模式的需求逐渐增多,以等级制和法定权威为基础的传统的官僚协调模式已然不能满足这种需求,许多国家的中央政府开始引进以主动创新为基础的网络协调模式来实现协调,并在不同的方案和项目中实现服务产出的最大化。“将当代政府结构视为‘多元化组织’网络或者‘松散耦合式’的组织体系,而不是命令和控制的等级结构的看法已经是司空见惯的了。[24]这个背景下的协调涉及对差异性的管理和多样性的包容。”

发端于20世纪70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部门行政效率的同时也产生了机构裂化和公共服务碎片化的实践局限性。于是,20世纪90年代中后期,英国、美国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国从解决新公共管理模式的实践局限性出发,又开始了以协同政府(Joined-up Government)、整体政府(Holistic Government)、网络化治理(Governing by Network)、无缝隙政府(Seamless Government)、协作性公共管理(Collaborative Public Management)、协作型政府(Collaborative Government)和协作治理(Collaborative Governance)为主要内容,进行超越新公共管理的第二轮改革。这些改革都主张整体化理念,强调从重组政府机构、整合政策制定与执行、提供回应性的公共服务和提高公共服务的质量、建立信息时代的政府治理机制和重视公共服务的价值、再造行政流程[25]和促进资源共享等方面实施协作性公共管理。从跨部门协调的实际操作过程来看,不同国家所选择的不同路径使它们在共性之下又呈[26]现出了一定的国别特色(见表1.3)。表1.3 各国“整体政府”的实践比较国 “联合”的主要范围与方式“联合”的基本做法与特色别英中央与地方之间;部门之间;通过公共部门改革、提供优质的公共 公共组织、私人组织与志愿服务来推动联合;制定跨组织边界的国组织之间政策等澳联邦与州政府之间;官方提联合的方式主要是自上而下的;具有大供跨国的同类服务之间;公长期的效能和测量措施;伙伴关系的利共与私人部门之间的伙伴关理念深入人心亚系加联邦政府与地方政府之间;通过效能目标来协调联合方式,并证拿跨部门之间明是富有成效的大荷中央政府与地方各级政府之通过效能目标来改善协调与合作,实 间;政府各部门之间;社会施横向交汇的反馈兰团体之间运用策略优先和中心目标来实现联新国家与地方之间;各部门之合;通过制定公共预算来实现横向交西间汇的政策;精简机构以实现部门间的兰联合瑞 内阁、区域和地方当局之间通过协商、妥协实现联合典美联邦政府与地方各级政府之州政府在很多领域具有独立的权力和 间;公共部门、私人部门、分担责任;横向交汇的效能目标主要国志愿部门之间通过资金刺激和立法体系来实现

资料来源:Ling T. Delivering joined-up government in the UK: dimensions, issues and problems.Public administration,Vol. 80, No.4, 2002, pp.615-642.

英国布莱尔政府在1997年创立了第一个跨部门组织——社会排斥小组。此后,绩效与创新小组、妇女与平等小组、区域协调小组等相继成立,这种跨部门组织既涉及政策制定领域,也存在于执行领域,其主要任务是针对某一个特定问题打破组织壁垒,将不同的部门资源[27]整合起来,实现跨部门的合作。1999年,布莱尔政府推出了《现代政府议程》(The Modernizing Government agenda),为英国提供了一个以“协同政府”为主题的现代化政府革新框架。协同政府是指项目、政策或机构的组织安排之间的一致性,这种一致性可以促使机[28]构之间进行协作。

当前,多数发达国家都把可持续发展作为国家战略,重视加强部门间环境应急联动机制建设,整合各方应急资源,防范突发事件应急处置和救援中的次生环境问题。英国的做法较为典型,通过在相关部门间建立环境应急联动机制,较好解决了应急处置救援过程中次生环境突发事件的问题。在英国,突发事件一般由地方政府负责组织应急处置救援,消防部门负责第一时间达到现场实施处置救援,卫生部门负责受伤人员的紧急救治,环保部门给予环保方面的专业协助和支持。如图1.2所示,地方政府的应急处置救援指挥分为金、银、铜三级,金牌级指挥主要负责从战略上进行指挥,可以直接向首相报告;银牌级指挥主要从战术上进行指挥,负责协调沟通、资源调配、处置救援方案制定等工作,向金牌级指挥报告;铜牌级指挥负责现场具体处置救援措施的实施。发生重大突发事件,需要国家协调处置的,中央政府才会采取应急处置救援措施,相关指挥机构包括内阁紧急应对小组、国民紧急事务委员会、国民紧急事务秘书处和各政府部门等。图1.2 英国应急处置救援指挥体系

资料来源:2012年环境保护部和公安部赴英国“环境保护与消防应急救援联动机制建设”培训资料。

独立的议事协调机构是加拿大政府跨部门协作成功运行的组织实[29]体,这些独立机构的特点以及运行方式更是其成功的法宝。在加拿大跨部门环境治理中普遍采用理事会协调机制。其中加拿大环境部长理事会(简称CCME)最为典型。加拿大环境部长理事会创立于1961年,是为推动环境治理跨部门合作而专门设立的机构。它由联邦、10个省和3个大区的共14位环境部长组成,每年召开两次会议讨论环境问题,并就相应对策进行磋商。CCME各成员之间的关系完全平等,包括联邦环境部长在内的14位成员每年轮流当值理事会主席。CCME拥有秘书处、管理委员会等日常工作机构,它们完全中立,为成员和下设的各种专门委员会提供服务。CCME的主要职能有四个方面:作为对话机构,对重大环境事件进行磋商;作为决策机构,采用政治协议的方式通过相应环境政策;作为论坛平台,分享环境领域的信息和研究进展;作为协会组织,制定环境领域的原则、规章和标准等。理事会的议题、议程、协议等内容全部向社会公开,通过不断磋商和妥协,消除理事会各方的分歧,而且受到民众、党派和各社会[30]团体的强大监督,达成的协议一般能得到有效落实。

加拿大环境与可持续发展的跨部门合作,不仅注重政府间、政府内部机构间的合作,而且让各类非政府环保组织参与其中。这些机构有的面向所在地区,有的面向全国,有的甚至在全球范围内开展合作活动。目前,主要的环境非政府组织网络包括加拿大环境网,代表遍布加拿大的超过800个环境非政府组织;气候变化行动网,有40个关注气候变化的环境非政府组织;加拿大大自然网,处在发展中的一个有360个基于社区的自然主义者组织及其各省的分支机构组成的网络。政府不仅通过政策参与、税收惠免、无偿资助、合同服务等方式来培育非政府环保机构,还注重对非政府机构的资源进行协调和整合。例如,马尼托巴省教育部为了向青少年推广环境可持续发展知识理念,专门建立了一个“可持续发展教育工作协调小组”来整合非政[31]府环保机构。

与欧美国家全面、系统、连续、激进的改革相比,日本的行政改革尽管具有非连续性、渐进性和零碎性的特点,但或多或少也是以“整体政府”为取向的。从某种程度上讲,重塑一个整合的、协调的、行动一致的政府是20世纪90年代日本行政改革的一个重要目标。在重组大部门制的基础上,日本还配套建立了三个层次的中央省厅间协调机制:一是在首相的直接领导下,由内阁官房主导的部门协调,为最高协调机制。改革后的内阁官房由原来的综合协调部门变为一个综合战略部门,其综合战略能力得以强化,从而明确了其在决策层面的整合与协调功能。二是由首相就特定政策问题任命的“特命内阁大臣”主持召开相关阁僚联合会议,协调省厅间的问题。三是省厅部门间的直接协调机制。日本明确规定了各省厅在制定政策时必须与有关省厅进行协商,并详细规定了有关协商的程序。一般特定政策问题由该政策的主要负责部门拥有协调权,其他部门参与、配合。通过建立自上而下的多层次的中央省厅间协调机制,最大程度上保证了不[32]同层级对应不同协调方式和内容,提高了协调的针对性。

始于1984年的新西兰政府改革,几乎涉及所有公共部门的组织、过程、角色等方面。改革者主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制,重视公共服务的产出,强调文官对社会公众的响应力和政治敏锐性,倡导在人员录用、任期、工资及其他[33]人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的绩效管理。改革主要是通过私有化重建公共部门,即重建并压缩中央政府的服务机构引入竞争,通过市场机制并让私人部门承包公共服务以绩效考核和测评的[34]方式提高效率。改革要点在于“强调管理而非政策强调产出而非投入强化组织及管理的‘分权’偏好私人所有、合同出租和公共服务[35]的竞争”。具言之,“新西兰模式”包括三项基本内容:一是使许多由公共组织履行的政府职能商业化;二是区分可商业化与不可商业化的政府活动,并将交易活动转移到公共公司;三是改变政府人力资源的管理政策通过引人合同制、绩效工资制和产出控制等。

澳大利亚管理咨询委员会(Management Advisory Committee,简称MAC)对各国“整体政府”的改革实践与经验进行理论提升,形成了一种最佳实践的“整体政府”模式。这一最佳实践的“整体政府”模式包括文化与哲学、新的工作方式、新的责任和激励机制以及制定政策、设计方案和提供服务的新方式四个方面(见图1.3)。图1.3 最佳实践的“整体政府”模式

资料来源:曾维和:《“整体政府”论——西方政府改革的新趋向》,《国外社会科学》2009年第2期,第110页。

整体政府信息化治理改革既是对组织分化的一种回应,也是全面改善系统内主体多元、机制多样、权力分散等“碎片化”制度的有效途径。确立信息管理与服务的整体政策和治理结构,既是顶层设计的需要,也是政策执行与公共服务的基础和保障。为了鼓励和支持各部门在提高效率和效力的创新模式中共享知识、技能和资源,澳大利亚政府信息化治理呈现出一种系统全面的套餐文化,不仅搭建了两个实际运行的技术平台,还有国家级的电子政府总体框架、国家级政府协同协议制定框架和国家级标准制定框架,体现了国家治理的总体架构原则和建设治理能力的发展目标,符合整体政府跨部门宏观决策协同的高度和广度要求,是比较典型的国家治理协同案例。澳大利亚政府的信息化协同套餐一共包含5个方面(见图1.4):(1)Govdex,该平台为政府机构提供了一个安全的、私人网站为主的互通空间;(2)GovShare,该平台是政府部门共享和重复使用信息的通讯网站;(3)澳大利亚(电子)政府体制(Australian Government Architecture,AGA);(4)国家协同框架(National Collaboration Frame-work,NCF);(5)国家标准框架(National Standards Framework,NSF)。图1.4 澳大利亚整体政府跨部门信息管理与服务机制

资料来源:孙迎春:《澳大利亚整体政府信息化治理》,《中国行政管理》2014年第9期,第115页。

发端于1997年英国行政现代化进程的整体政府跨部门协同改革,顺应了经济全球化和政治民主化潮流,认为公共行政的最佳目标不是“小政府”,而是“好政府”。改革的方式已经不是政府从各领域的全面撤退,而是选择适当的作用领域,不仅要肯定新公共管理改革所倡导的效率价值,也要关注民主价值和公共利益,希望通过协调、整合等手段促进公共服务主体之间的协同合作,在广泛应用信息和网络技术的基础上,建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构,通过[36]打造合力来实现协同各方的共赢。无论是协同政府还是整体政府,其目标都是通过消除不同政策之间的矛盾和张力,直接有效地提高公共政策的效能;通过消除不同项目之间的重叠与冲突,充分利用各种资源;在政策部门不同的利益主体之间加强合作、传递优秀理念,从而形成协同的工作方式;以公民需求为导向,不断提供无缝隙而不[37]是碎片化的服务。第二节 协调机制的国内地方实践

一、中国政府部门间协调机制的探索

政府机构改革是一个统筹兼顾、利益博弈的过程,需要循序渐进,部门职能交叉重叠的现象也不可能随着机构改革而完全消除,如何建立健全部门间的协调配合机制,包括权限冲突协调机制,是建设服务[38]型政府的重要一环。传统中央集权管理主要体现为部门管理与条条专政。一方面,中央政府内部部门众多,部门封闭色彩浓厚;另一方面,自上而下中央政府每个部门都有对口的“条条”,这样本来作为统一整体的部门系统的地方实际上被分解,陷入相互隔离的局面。部门管理与条条专政导致无论是中央政府还是地方政府部门间都很难[39]有效地沟通交流,政府部门间关系难以处理。当下中国府际之间、部门之间各自为政、职责僵化等问题成为阻碍政府管理和服务水平不断提高的重要原因。而现代社会公共危机频发,公共事务的错综复杂、各要素密切关联以及部门专业化分工等,使诸多事务的管理也[40]需要政府各部门间的广泛协作。

改革开放以来,伴随着社会主义市场经济体制的不断完善和行政机构的逐步调整,我国形成了较为完整的宏观调控部门体系框架,宏观调控的部门分工得到初步明确。我国现行宏观调控部门体系是在2008年国务院机构改革以及政府职能转变的基础之上形成的,总体上形成了以国家发改委、财政部和中国人民银行三大综合经济部门为核心,商务部、工信部、农业部、环保部、国土资源部和国家统计局[41]等专业职能部门为补充的较为完整的宏观调控主体体系。

1994年我国农村扶贫第一个纲领性文件——《国家“八七”扶贫攻坚计划》确立了农村扶贫工作的基本格局,随后在实践中不断完善,通过《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》两个纲领性文件形成了具有中国特色的农村扶贫的大格局。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫构成了我国扶贫“三位一体”的扶贫工作格局(见图1.5)。图1.5 中国农村扶贫工作格局

资料来源:陈忠言:《中国农村扶贫中的跨部门协同机制分析》,《宁夏社会科学》2014年第4期,第20页。

旅游业是涉及面广、关联度高的功能性产业。实施旅游发展国家战略不仅是旅游部门的事情,也涉及发展改革、财政、金融、国土、建设、商务、交通、文化、体育、林业、农业、工业、环保等众多部门和外交、外宣等领域,各相关部门必须积极参与、密切协作、形成[42]合力。旅游活动链条很长,涉及食住行游购娱等一系列环节,因此建立旅游综合协调机制来统筹旅游业发展是许多国家共同的做法。从中国的情况看,在国家层面,中国旅游业发展之初的1978年,中央就成立了旅游工作领导小组;1986年,国务院又重新成立了旅游协调领导小组;1988年,国务院撤销了旅游协调领导小组,成立了旅游事业委员会;国家旅游事业委员会在国务院清理非常设机构中被撤销以后,为解决假日旅游迅猛发展带来的一系列问题;1999年,国务院又成立了由14个部委组成的全国假日旅游部际协调会议。进入21世纪后,为贯彻落实《中华人民共和国旅游法》,加强部门间协调配合,促进我国旅游业持续健康发展。2014年9月,国务院同意建立国务院旅游工作部际联席会议制度(见表1.4),全国假日旅游部际[43]协调会议职能并入国务院旅游工作部际联席会议。该联席会议的协调工作主要呈现“会议决策”、“协调共享”、“专门委托”三大特点:“一是会议由国务院副总理级的召集人进行协调,各部委之间执行,有利于会议的决策信息在横向部门之间的沟通。二是联席会议制度将365天进行信息的通报和会议简报的传送,有利于各部门之间协调共享。三是针对专门问题,联席会议将指定专门的部门进行牵头协[44]调,而不是由传统的旅游局来负责。”表1.4 国务院旅游工作部际联席会议制度在国务院领导下,统筹协调全国旅游工作。对全国旅游工作进行宏观指导;提出促进旅游业改革发展的方针政主要职能策;协调解决旅游业改革发展中的重大问题;研究旅游业改革发展中的其他重要工作;完成国务院交办的其他事项。联席会议由国家旅游局、中央宣传部、外交部、国家发展改革委、教育部、公安部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、农业部、商务部、文化部、国家卫生计生委、国家工商总局、国家成员单位质检总局、国家新闻出版广电总局、国家安全监管总局、国家食品药品监管总局、国家统计局、国家林业局、中国气象局、中国铁路局、中国民航局、国家文物局、国家中医药局、国务院扶贫办共28个部门组成,国家旅游局为牵头单位。联席会议根据工作需要定期或不定期召开会议,由召集人或召集人委托的副召集人主持。成员单位根据工作需要可以提出召开会议的建议。在全体会议之前,召开联工作规则络员会议,研究讨论联席会议议题和需提交联席会议议定的事项及其他有关事项。联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项,印发有关方面并抄报国务院,重大事项按程序报批。各成员单位要按照职责分工,主动研究旅游工作中的重大问题,认真落实联席会议议定事项。要互通信息,相工作要求互支持,密切配合,充分发挥联席会议作用,形成高效运行的长效工作机制。联席会议办公室要及时向各成员单位通报有关情况。

资料来源:《国务院关于同意建立国务院旅游工作部际联席会议制度的批复》(国函〔2014〕117号)。

至于省(区、市)层面,多数地方政府通过成立类似旅游产业领导小组的机构来行使综合协调职能。如成都市建立了由市旅游局、市发改委、市投促委等职能部门为成员的“大旅游”综合协调联席会议制度,每季度召开全市旅游产业发展联席会议,并建立了跨旅游、卫生、物价、工商、安监、交通等部门的旅游咨询投诉统一受理服务和[45]监管平台,实行跨部门联合执法。此外,通过赋予旅游管理部门更多综合协调职能的方式也正在引起各地的关注。如海南为推动旅游业发展,专门成立了旅游发展委员会,并明确赋予其“统筹协调全省旅游业发展”、“牵头组织推进国际旅游岛建设,统筹全省旅游要素国际化改造”等职能。目前,北京、重庆等地也正在积极争取用旅游[46]发展委员会替代旅游局,以便更好地统筹当地旅游业发展。总的来看,国家层面、地方层面的专项旅游协调机制在推动具体工作中不同程度地发挥了作用。

在环保领域,全国环境保护部际联席会议制度是我国跨部门环境管理的重要手段。该制度是环境保护的部际协调机制,会议的成员由国家发改委、国家环保部等各部委的主要负责人组成,主要通过定期联席会议的形式行使职权,通报主要环保工作,协调重大环境问题和履行国际环境条约,从而承担环境保护的部际协调职能。地方主要省市也建有环境保护联席会议制度,一般由政府相关领导主持,环境保护行政主管部门发起,其他各部门的负责人参与,就当地的环境保护、宣传、治理等工作进行探讨和协商。除联席会议制度之外,各地方根据自身情况设有多种形式的协调方式,如昆明市建立了环境保护执法协调机制,成立了公安局环境保护分局、检察院环境资源检察处和中级人民法院环境保护审判庭,公检法与环保部门的联动,大大提高了环保部门执法的有效性;武汉市建立了社区居民自治和部门联动的新型管理机制,由环保、工商、民政、城管等部门共同参与,通过“居[47]民听证”有效解决了社区餐饮油烟、噪声污染等环境问题。

政府社会管理机制创新的最终目标是打破条块分割和部门各自为政的壁垒,调整功能并整合资源,以有效提供服务,及时化解矛盾。在城市基层混合性服务供给上,浙江省宁波市81890社会服务平台开展跨越公共部门、私人部门和第三部门的协作,实施行政化、市场化和社会化三种相互嵌入、协同增效的服务供给机制。宁波市的实践,解决了基层社会混合性服务供给的难题,验证了跨越政府、市场和社会组织边界的协同治理不仅在理论上是可能的,而且在实践上也是可[48]行的。上海市闵行区充分利用信息化和大数据时代的技术优势,有效整合了城市应急管理和社会综合治理各职能部门的资源和力量,构建了以城市管理、执法、服务为一体的城乡统筹、覆盖全区、联通共享的城市综合管理“大联动”信息平台(见图1.6)。“大联动”机制有效提升了辖区政府职能与社会公众需求的契合度,公民对社会事务的参与意识和认同感不断增强,寓社会管理于公共服务的新型管理模式效果初步显现。

图1.6 上海市闵行区城市综合管理大联动信息平台示意

资料来源:刘兰华:《以信息化为平台的基层政府社会管理机制创新——上海市闵行区“大联动”机制的探索与启示》,《中州学刊》2014年第10期,第74页。

除了部际协调,由于地方政府发展经济的自主权不断增强,寻求[49]区域合作治理的自发性和积极性也随之提高。区域性公共物品的提供必须跨越彼此的行政边界,所有跨区域问题的解决必须以完整的区域为单位,只有相互交流和合作共治,才能有效地解决跨区域公共[50]物品供给的可行性问题。伴随着全球化、区域一体化、市场无界化以及社会信息化的进程,我国区域间协同治理议题逐步提上议事日程。为便于京津冀区域政府间大气治理政策制定的协调,《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》明确提出成立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制,由区域内各省(区、市)人民政府和国务院有关部门参加,研究协调解决区域内突出环境问题,并组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措

[51]施。目前,京津冀区域政府间政策协调组织结构已初步构建,即京津冀及周边地区大气污染防治协作小组(见图1.7)。

图1.7 京津冀及周边地区大气污染防治协作小组构成及运行

资料来源:赵新峰、袁宗威:《京津冀区域政府间大气污染治理政策协调问题研究》,《中国行政管理》2014年第11期,第20页。

在区域合作深入发展的同时,我国地方政府治理形态正在从行政[52]区行政、区域行政向区域治理转变。国内区域经济一体化的进程实际上就是地方政府间行政权力的协调过程,是行政权力再配置的过

[53]程。作为区域一体化的先行者,长江三角洲是我国城市群最为密集的区域之一。为了解决行政区划带来的条块分割和恶性竞争问题,长江三角洲探索出了“3层次+1制度”的政府协调模式和治理体系。所谓的“3层次”是指长三角地区从省到市再到各市的政府部门的三个层次的联席会议:长三角地区每年召开一次副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”,商讨三省市的区域规划及合作意向;同时,长三角地区每年还会举行一次市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”,来落实省级联席会议做出的决议;第三个层面的联席会议是各城市具体政府部门之间的协调会,各城市的交通、环保、[54]旅游、金融等部门针对具体领域的合作进行协调。所谓“1制度”是指“专项合作制度”:有些区域性公共问题,如跨市的基础设施建设、环境治理等依靠单个城市难以解决,通过“专项合作制度”针对[55]具体的问题成立专题组解决这些跨区域问题。由于区域一体化进程中经常出现需要不同城市合作才能解决的区域性公共问题,因此这种“专项合作制度”得到了广泛运用。

发达国家政府跨部门协调的实践提示我们,跨部门协调需要有效的领导力,需要建立必要的行政文化,开发并实施跨部门协调的最佳实践和领导艺术;需要提高决策能力,建设有效的沟通和反馈渠道,拓宽跨部门协调决策的参与范围,及时解决跨部门协调中潜在的各种问题;需要信息通讯、网络管理等各种创新技术,搭建公开、透明、[56]便民、利民的政府管理和服务平台。面对经济社会发展的新形势、新任务,与西方发达国家相比,我国现行行政管理体制中不相适应的方面依然显得十分突出:第一,资源配置不合理,造成重复浪费和低效使用。第二,部门协调不顺畅,增加行政成本和管理难度。第[57]三,职能设计不科学,导致争功诿过和争权卸责。第四,部门之[58]间信息资源严重封闭,“信息孤岛”现象相对突出。“部门决策”的政策决策机制,使政策决策受制于部门利益,是造成部门主义、政出多门、责任推诿等政治现象的机制性动因。在这种部门占主导的决策机制中,政府部际协调依然还在很大程度上依赖于外源的制度约束,带有明显的被动性与表面性。而“伙伴关系”的机制调整空间则[59]被“部门决策”的政策决策机制所挤压。尽管我国从中央到基层都在加快建立健全政府部门间协调机制,但是按照“加快政府职能转变,深化政府机构改革,加强依法行政和制度建设”的要求,在实施部门间协调配合工作方面仍缺乏具有约束力的长效机制。同时,在跨部门协调机构设立和责任运行方面普遍存在规范化和制度化滞后问题:管理细节化和精致化不足,导致协调机制运行不畅,影响了政府的整体绩效;而绩效问责机制缺乏跨部门绩效评估和评估结果的刚性[60]问责,又降低了通过跨部门合作提高绩效的积极性和主动性。特别是涉及多部门的常态监管事项协调能力相对欠缺,难以形成对食品安全、环境保护、安全生产等群众关切问题的监管合力,往往还发生相互等待观望、扯皮推诿、自守门户、消极怠工甚至是不配合、不协[61]助等现象,部门间协调配合长效机制仍需不断健全。

二、文化部门的协调机制实践“十二五”以来,促进公共文化资源整合是公共文化服务体系建设中一个老生常谈的问题,同时也是一个长期悬而未决的难题。文化整合的实质意义是通过组织和协调,把全社会彼此相关但却彼此分离[62]的文化资源整合成一个推进社会建设步伐的大的文化系统。鉴于此,建立公共文化服务体系建设协调机制,是构建现代公共文化服务体系的必然要求,是加快政府机构改革和职能转变的必然要求,亦是[63]加强改革的协同性、提升公共文化服务效能的必然要求,充分体现了现代公共文化服务体系开放性、多元性、创新性特点,有利于提高公共文化服务的覆盖水平和服务供给能力,更好地履行公共文化服[64]务的责任和使命。

文化部门的协调工作机制已经在一些具体领域率先启动。为适应新时期对外文化工作的迅猛发展,推动中华文化有计划、可持续的“走出去”,文化部全面建立和启动了三个跨部门工作协调机制,即对外文化工作部际联席会议制度、国内国外沟通协调机制、文化部与地方文化外事工作协调机制。三个机制的建立,被认为是近年对外文化工作的显著突破,是文化部加强整合文化资源、形成合力、彼此相辅相成的具体举措。通过三个机制的建立和运作,中央部门之间、中央和地方、政府和民间、国内和国外的文化资源将得到有效统筹和协调,形成“一盘棋”的对外文化工作大格局,以切实转变在对外文化工作方面各部门各自为政的局面,统一行动步伐,扎实有效地落实党和国家赋予的重要任务,形成真正合力,有计划、有步骤、有成效地推动[65]中华文化“走出去”。

建立公共文化服务体系协调机制是全面深化文化体制改革,构建现代公共文化服务体系的一项重要任务。协调机制的建立,已成为推动现代公共文化服务体系发展的必然趋势。2014年3月19日,报经中央文化体制改革和发展工作领导小组批准,文化部牵头成立了国家公共文化服务体系建设协调组,并召开了第一次全体会议,这标志着国[66]家层面的公共文化服务协调机制正式运转。协调组将制定公共文化服务基本保障标准、技术标准和评价标准,在3—5年内逐步建立起较为完善的基本公共文化服务标准体系框架,实现各级政府保障责任和义务的标准化,公共文化设施建设、管理和服务的标准化,工作[67]评价的标准化。2014年4月25日,文化部向全国各省、自治区、直辖市文化厅(局)、新疆生产建设兵团文化广播电视局印发《公共文化服务体系建设协调机制工作方案》,明确要求各地结合实际参照执行。

目前,我国基层各地也正根据实际,建立相应的协调机制,充分调动各部门的积极性,形成多个管理部门优势互补的协调并举态势。山东省、四川省、广东省、江西省、吉林省、黑龙江省、西藏自治区等已经建立起省级层面的公共文化服务体系建设协调组,并陆续出台公共文化服务体系建设协调组议事规则。

2014年8月29日,山东省政府召开了全省现代公共文化服务体系[68]建设工作会议,会上宣布建立全省公共文化服务体系协调机制。参照国家公共文化服务体系建设协调组模式,山东省的协调机制由省文化厅、省委宣传部、省编办、省文明办等23个部门组成,将按照“分工协作,共建共享”“科学规划,服务基层”“循序渐进,完善体系”“重点突破,整体推进”原则推进工作。山东省公共文化服务体系建设协调机制目前的主要工作包括协调推进全省公共文化服务法规、政策、标准的制定、实施和考核,建立稳定的公共文化服务保障机制,推动基层公共文化资源共建共享,统筹实施公共文化服务重大工程,加强各级各类公共文化服务队伍建设,促进公共文化服务均等[69]化标准化发展,在全省整体创建国家公共文化服务标准化试点。

广东省公共文化服务体系建设协调组经广东省文化体制改革专项小组批准,于2014年12月29日正式成立。协调组由广东省文化厅牵头,联合省委宣传部、省编办、省发改委、省经信委等19个单位组成。其主要职责包括协调推进重大公共文化政策、规划以及公共文化服务标准的制定和实施;协调建立稳定的公共文化服务投入保障机制;统筹促进基层文化设施和文化项目的建设与管理;协调推进公共文化服务重点惠民项目和公共文化人才队伍建设;建立健全公共文化服务体系监督评估机制;通报、讨论、审核公共文化服务体系建设政[70]策制定中需要协调组协调的重要事项。协调组在第一次会议上通过了《广东省公共文化服务体系建设协调组成员单位职责分工和议事规则》和《广东省公共文化服务体系建设协调组2015年工作要点》。[71]

近年来,浙江省以完善机制、加强制度建设和提升队伍素质为抓手,将公共文化服务体系建设作为加快文化强省建设的重要内容,先后颁布了《浙江省公共图书馆管理办法》、《浙江省文化馆管理办法》,制定《浙江省乡镇综合文化站评估定级标准》,在全国率先并[72]连续5次开展乡镇综合文化站评估定级工作。2015年3月,为加强有关部门的统筹协调,整合资源,形成合力,浙江省成立了公共文化服务体系建设协调组。协调组在省文化体制改革领导小组领导下工作,主要由省文化厅、省委宣传部、省编办、省文明办、省发改委等24个部门组成。协调组由省文化厅厅长担任召集人,各成员单位一名分管厅级领导和一名有关处室负责人分别为协调组成员和联络员。协调组办公室设在省文化厅,主要负责征集需要协调组讨论决定的重要议题,贯彻落实协调组研究决定的各项决策和部署,以及相关日常工作。

比较具有代表性的基层案例如:鄂尔多斯市以保障广大人民群众基本文化权益为出发点,以政府为主导,吸引社会力量,拓宽公共文化服务渠道,不断提高公共文化服务体系建设能力和服务能力。调动各种社会力量参与文化建设的积极性和创造力,加强公共文化服务协调机制建设,形成全社会共建、全民共享的局面。在鄂尔多斯市,市、旗(区)、苏木乡镇三级政府均成立了公共文化服务体系建设工作领导小组,全市上下形成了政府统一领导、相关部门分工负责、社会团体积极参与的工作推进机制。各级党委、政府将公共文化服务建设纳入经济社会发展总体规划,纳入重要议事日程,纳入干部考评体系,纳入文化惠民工程,为公共文化服务工作提供了组织保障。制定了《公共文化服务体系建设工程方案》、《公共文化服务体系建设任务分解方案》等一系列配套政策,市政府与各旗区政府签订了工作目标责任书,建立了公共文化考核和绩效评估指标体系,严格实行重点工作任务和项目包扶责任制,做到任务明确、责任到人,保障了公共文化[73]服务建设有序推进。

对于有效的政府治理而言,合作已经成为必然的选择。这既源于政府自身能力的局限性,也是重构当代社会治理秩序的需要。从更广泛的意义上看,在公共文化事业管理中,因为合作的引入而引起的变革,既包括要求实现纵向层级之间、横向区域之间的政府间合作关系,也包括形成政府与其外部环境(尤其是与企业和非营利组织)之间的伙伴关系,甚至还包括宏观层面上的国家间合作和微观层面上的政府[74]与公民的合作。我们今天正生活在一个涉及许多组织和群体或这些组织和群体有责任解决公共问题的权力共享的世界里,需要有不同的组织——公共部门、私人部门和第三部门协作提供高质量的公共[75]服务和协同解决复杂性社会问题。现代公共文化服务体系建设的一大趋势就是以各种灵活的制度安排,建立民主决策机制,逐步提高社会力量在公共文化事业中的参与程度,从而不断提升公共文化决策[76]的专业化与民主化水平。通过建立协调机制来解决公共文化服务多头管理、资源分散的问题,其本质就是通过体制机制改革释放活力[77]和效能,就是向体制和机制创新要生产力。《公共文化服务体系建设协调机制工作方案》文化部公共文化司(2014年5月)

为贯彻落实党的十八届三中全会精神,根据全国宣传思想工作会议要求和中央领导指示精神,文化部、中宣部、中央编办、中央文明办、国家发展改革委、教育部、科技部、国家民委、财政部、人力资源社会保障部、质检总局、新闻出版广电总局、体育总局、国家文物局、国务院扶贫办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联、中国科协、国家标准委等部门,成立公共文化服务体系建设协调机制,共同推动公共文化服务体系建设。

协调机制工作方案如下:

一、主要目标

围绕“构建现代公共文化服务体系”的总目标,建立部门职责明确、分工协作、目标清晰、统筹有力、运转有效的公共文化服务协调机制,建立健全领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等一系列制度。实现以下具体目标:在管理体制上,明确层级职责,解决政府规划和部门协调问题;在资源利用上,集约集成,优势互补,共建共享;在科技创新上,推进文化与科技融合,提升公共文化服务科技水平;在队伍建设上,配齐人员,专兼结合,综合使用,注重发挥志愿者作用;在经费保障上,统筹管理和使用,依据规划,策划和实施工程项目;在服务管理上,统一标准,加强规范,提高质量,良性运行;确保全国公共文化服务均等化程度和服务效能显著提升,人民群众的参与度和满意度明显提高。

二、基本原则(一)分工协作,共建共享。着眼于发挥现代公共文化服务体系的开放性、多元性、创新性特点,根据不同部门的职能分工和资源优势,在分工协作的基础上,在文化体制改革、重大文化政策、文化惠民工程、服务机制创新、部门和社会资源整合等方面实现统筹协调,共建共享,努力实现政策制定协同化、资源配置最优化、服务管理集约化的目标,发挥公共文化政策和资源的综合效益。(二)科学规划,服务基层。根据政府行政层级特点,建立不同层级的协调机制,设定不同的协调任务和目标。在中央和省级层面,重在加强顶层设计,发挥各部门作用,协调推进制定统一的公共文化服务体系专项规划、标准以及出台重大改革措施和重大文化政策。在市县和城乡基层,重在强化地方党委政府的统筹责任,建立统一的公共文化服务综合平台,整合基层文化项目、工程、资源,形成合力,加大面向基层的公共文化服务力度。(三)循序渐进,完善体系。协调机制建设应从易到难、由简入繁、分类部署、稳步推进。立足于现有的文化馆体系、图书馆体系、博物馆体系、数字文化服务体系、新闻出版服务体系、广播电视服务体系和农村电影放映体系等,进一步拓展服务外延,丰富服务内涵,创新服务机制。要通过具体工作的推进,逐步深化部门合作关系,创新运行管理机制,推动融合发展,努力形成完整、有力、高效的服务体系。(四)重点突破,整体推进。要根据当前中央交办的重大任务,针对当前亟待解决的重大问题,研究提出协调机制的优先议题,制定规划和时间表、路线图,努力实现重点突破。在此基础上,逐步统筹和整合宣传文化系统和社会相关资源,并通过具体增量项目的开展,带动各相关部门和领域融入公共文化服务体系建设,形成整体推进格局。

三、主要任务(一)协调重大公共文化服务法律法规和政策规划的制定、实施和考核。一是配合全国人大教科文卫委员会,共同推进公共文化服务保障法立法进程。二是协调推进公共文化服务体系建设规划编制工作。将文化、新闻出版广电等相关工作纳入公共文化服务体系建设专项规划之中,统一部署,同步推进。三是研究提出公共文化体制改革政策,推动公共图书馆、博物馆、文化馆、公益性出版单位等公共文化机构建立法人治理结构等。(二)协调推进基本公共文化服务标准制定、实施和考核。从国家基本公共文化服务保障标准、建设管理和服务标准、评价标准等三个方面,研究制定国家基本公共文化服务重要标准,完善标准体系。以协调机制为平台,建立健全基层公共文化服务体系监督评估机制。制定公共文化服务评估考核标准,并对公共文化服务体系建设规划编制和实施进行指导、验收和考核,同时将各类标准作为评估考核公共文化服务的重要依据。发布年度基本公共文化服务水平监测和评价报告。(三)协调建立稳定的公共文化服务投入保障机制。进一步落实政府主导责任,充分发挥财政资金作用,加大对公共文化建设的支持力度。按照国务院机构职能转变动员电视电话会议关于简政放权的要求,试点推进基层公共文化专项经费统筹,整合、规范公共文化专项转移支付项目,扩大一般性转移支付,为地方政府更好地履行公共文化服务职能提供财力保障。(四)统筹推进基层文化设施和文化项目的建设与管理。制定出台推进公共文化设施和资源共建共享的具体政策。进一步发挥市县基层政府在基本公共文化服务方面的统筹作用,整合县、乡公共文化设施资源,完善建设布局,提高服务效能。以实施各类公共文化设施互联互通为切入点,统筹县图书馆、文化馆(总馆)、乡镇(社区)综合文化站图书室(分馆)、村(居委)图书流通点和农家书屋及其他基层公共文化设施的资源配置,实现县域范围内以基层为重点的一体运行。整合基层公共服务设施,建设综合性文化服务中心和农民文化

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