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作者：黄尧

出版社：湖南科学技术出版社

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农村金融服务指南试读：

按照定义，农业是人类利用生物生活技能和自然环境条件，通过社会劳动，协调生物与环境之间的关系，强化或控制生物的生命活动过程，以获得符合社会需要的产品，并为人类创造良好环境的物质生产部门。按照费歇尔的三次产业分类法，农业是第一产业。农业是人类经济活动的最初级阶段，并长期处于产业统治地位。在英国工业革命爆发之前，农业是世界上最重要的产业。在机器大工业系统地展现其解放生产力的功能之前，所有的生产力、资源配置及生产关系变动都是围绕农业这一产业发生的。

金融的产生与初始概念的形成要远晚于农业，其基本概念就是对现有资源进行重新整合后，实现价值和利润的等效流通。以价值流通为本质的金融在资源配置、信息传递两个方面对于所有产业有着巨大的推动作用。金融对农业及农村的积极作用在很早就为人们所认识到，由此产生了最朴素的农村金融的形式。最早在周代，我国就已经出现了以农村借贷为代表的农村金融行为。此后，农村金融作为一种朴素的资源配置方式随着我国农业发展及农村社会进步一直延续至今。其具体形式随着生产力的进步及生产关系的变革也发生了不同的变化。

我国农村金融的表现形式从清朝中期开始出现了爆发式的增长，出现了票号、典当、私人高利贷等各种农村金融形式。其中许多一直沿袭保留至今。其具体原因可以归结为三点：第一，我国封建社会发展至清朝，生产力已得到了极大的发展。此时农业依然是我国最重要的物质生产部门，积累了巨大的物质、技术基础，农村金融作为农业重要的配套产业也随之得到了空前发展。第二，农业人口，即农村居民占据了我国大部分人口，农村社会关系的发展产生了巨大的金融需求，数量庞大的农村人口基数与因农村社会发展而蓬勃扩张的金融需求相叠加，催生了种类繁多的农村金融方式。第三，自英国工业革命之后，生产关系产生的巨大变革释放的强大生产力加上工业大生产对于生产效率的提高极大提升了西方国家的生产力发展水平，表现在金融方面，即是日益丰富的金融产品及西方金融势力对于其他地区的渗透与掠夺。在清朝后期，外国金融势力大举侵入我国，作为应对，我国也开始了对于创立新式银行的探索。这些都极大地丰富了我国农村金融的表现形式。

此后直至新中国成立，伴随着生产力关系的变革，以及长时期的社会动荡，我国农村金融进入了新的发展时期，成为广大农村居民自救及互助的重要手段。一方面，其间进步的如信托公司、交易所及新式农村信用合作社的出现都极大地丰富了农村居民的金融选择。另一方面，钱庄的发展及高利贷的盛行也说明了当时农村金融巨大的需求与有限的供给之间的矛盾。为了解决这样的矛盾，自发组织的互助组织如互助会、合会开始出现于我国农村地区。在当时的部分研究中，婚丧嫁娶仪式中的份子钱也被视为募集资金的一种农村金融表现形式。直至新中国成立，我国农村金融才进入了有计划、成建制的发展阶段。2　农村金融的概念

虽然农村金融在我国的历史悠久，但长期以来，我国农村金融一直处于有实务、无概念的尴尬境地。严格意义上讲，农村金融并不是一个具有明确法律含义的表达，甚至在经济学中也不存在关于它的确切界定。对于农村金融的外延与内涵，不同的专家学者有不同的理解与解释。

西方的主流观点认为世界各国金融体系的结构和功能都是十分复杂的，一个国家的金融体系之中存在着许多不同种类的机构，如银行、保险公司、互助基金、股票和债券中介等，不同国家这些机构在金融体系中所占到的比例与起到的作用都有着完全不同的特点。就我国农村金融现实来看，在实际的金融活动中，很少出现在农村从事股票、债券、基金、信托和租赁等相关金融活动的组织机构，农村金融可以被大体概括为以面向银行业金融组织这一基本金融主体的间接融资为主的金融活动。

我国对农村金融的界定，也主要着眼于农村金融集中在农村地区这一活动区域、主要从事货币流通和信用活动、与农村经济活动具有紧密关系等特点上。中国人民银行农村金融发展课题组在2008年的《中国农村金融发展报告》中对我国农村金融的概念进行了适当的表述。在我国，农村金融一般是指在县及县以下地区提供的存款、贷款、汇兑、保险、期货、证券等各种金融服务，包括正规金融和非正规金融（即民间金融）。但值得注意的是，2008年的《中国农村金融发展报告》提到，中国人民银行农村金融服务研究小组的相关研究表明我国农村金融服务主要由正规金融提供，因此非正规金融并没有被列为其研究对象。以下几种观点也集中反映了农村金融的相应特点：农村金融是指一切与农村货币流通和信用活动有关的各种经济活动。农村金融是农村货币流通和信用活动的总成。它是随着商品交换的发展，货币在农村领域发挥流通手段和支付手段职能所形成的一个经济范畴，是依存于农村物质资料再生产的一种货币信用关系。农村金融是农村货币流通与信用活动的总称，包括吸收农村存款、发放农村贷款、办理农村现金收付和转账结算以及发展农村信用合作等业务活动。基于相关研究的理论基础以及我国农村金融活动的现实状况，可以认为作为市场经济条件下农村货币资金运用中信用关系总和的农村金融，是指以农村经济活动为基础，以农村为活动领域，以农业和农民为服务对象进行的货币流通、资金流动和信用活动。但值得注意的是，将农村金融限定在以银行和其他存贷款机构为主题的范围，并不意味着农村金融仅指存贷款活动。3　农村金融的特质

我国农村金融活动领域和服务对象的特殊性决定了农村金融具有不同于城市金融的特点。具体而言，其特质可以概括为以下几个方面。

3.1　农村金融的活动规模和发展程度由其所处的农业发展阶段所决定

农村金融的基本功能是满足农村经济发展过程中的生产需求、投融资需求和服务性需求。由此决定农村金融不能凌驾于农村经济发展之上、不能脱离农村经济和农业生产现状而盲目追求自身的发展，而应当受农村生产力发展水平和农村商品经济发展程度的制约和决定。一般而言，发达国家的农业具有较高的科学技术转化率和适用度，采取规模化的经营方式，同时具有向纵深发展的一体化经营和注重可持续发展的特性，使其商品化程度高、资金周转快，具有较高的收益率和抗风险性。发展中国家则多处于农业发展初级阶段，农业生产规模小、利润低，经济力量有限，对自然灾害等意外事件具有弱抗力，从而使得农业信贷资金贷款具有高风险性和低收益率，导致商业性金融进入农村市场的动力不足，农村金融主要依赖政策性金融和合作性金融。

3.2　农村金融具有高风险性，与商业性金融具有天然的异质性

作为农村金融服务对象的农业生产具有易受自然灾害影响，农作物生产周期长的波动性、弱质性等特点，使得农村金融机构业务风险增加、货币资金周转慢、流通时间长、利润水平低下，农业资金呈现低收益、高风险、高成本的特性。农业资金运作的上述特性，有悖于商业性金融追求贷放资金安全性、营利性和流动性的基本原则，即使在农业生产十分发达、农业经营利润水平较高的国家，仍然存在这一矛盾，使得商业性金融机构对农业贷款的投放相对较少，多以中短期贷款为主，且依赖于政府补贴和优惠措施的引导。

3.3　农村金融与国家农业政策紧密联系，具有较强的政策性

在任何国家，农业都是国民经济的基础，都是受到国家保护和支持的产业，国家往往通过政策倾斜和资金扶持来影响农业主体行为，支持农业生产发展，农村金融是其重要渠道之一。这一特点在各国农村金融实践中均可考察到，如在法国农业信贷银行发展过程中，凡符合法国国家政策和国家发展规划的项目，银行都给予优先支持，甚至贴息，例如第二次世界大战后，国家要实现农业机械化，法国农业信贷银行和其他农业金融机构便发放农业机械贷款；要合并小农场，金融机构就发放购买土地贷款；要防止农民外流，就对青年农民发放贴息贷款等。农村金融往往需要围绕国家的农业产业政策及其目标进行金融活动，以发挥其对农村和农业发展提供金融支持的功能。4　农村金融的地位

我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中明确提出了大力推进农业现代化的发展目标，深化农村金融改革，完善农业保险制度是推进农业现代化的重要措施。“十三五”规划纲要还提出要构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，扩大民间资本进入银行业，发展普惠金融，着力加强对中小微企业、农村特别是贫困地区金融服务。不难看出，农村金融在我国“十三五”发展期间具有十分重要的地位，是推进我国农业现代化发展的重要抓手。

4.1　农村金融是农村再生产过程的重要组成部分

农村金融作为农村货币与资金的融通，是农村经济的重要组成部分，也是农村再生产过程的一个重要组成部分。农村再生产过程由生产、分配、交换、消费四个环节组成。信用关系作为一种分配关系，处于农村再生产过程的分配及交换环节。信用通过对闲置资金的再分配，在一段时间内改变了货币资金的使用权，从而实现了资源的优化配置，信用也通过利息收支改变了社会产品与国民收入的分配。信用的分配职能与流通中货币的运动紧密联系，而货币运动又与商品运动紧密联系，构成了完整的交换环节。总之，以信用活动和货币流通为核心内容的农村金融，处于农村再生产的分配和交换环节，是农村再生产过程的重要组成部分。

4.2　农村金融是农村经济良性发展的强劲助推器

马克思指出：“一定的生产决定一定的消费、分配、交换和这些不同要素相互间的一定关系。当然，生产就其片面形式来说也决定于其他要素。”马克思关于“生产决定分配、交换、消费，而分配、交换、消费又影响生产”的基本原理表明，在农村经济和农村金融的关系上，经济发展是金融发展的前提和基础，而金融发展则是推动经济发展的动力和手段。一方面，农村经济的持续发展、国民收入的不断增加以及各经济主体对金融服务需求的日益增长，将会有力促进农村金融业的发展；另一方面，农村金融活动通过信用方式筹集资金，并通过对资金的合理分配，支持农村的现代化建设，改善农村生产和农民生活条件，为提高农民收入创造条件。农村金融活动既为商品供求所决定，又对农村商品供求关系起重要调节作用。农村金融机构通过农村贷款的投向、投量和差别利率等手段，可以对农村商品生产和流通起到直接和间接的作用，从而起到调整农村经济结构，引导生产和消费的作用。总之，农村金融通过筹集农村货币资金调节农村经济结构，通过管理农村货币资金稳定农村经济，从而成为农村经济良性发展的强劲助推器。

4.3　农村金融是实现农业现代化和建设社会主义新农村的重要保障

首先，三农问题是关系改革开放和现代化建设全局的首要问题。当前，制约三农发展的诸多因素中农业生产资金短缺是首要因素。而农业生产资金短缺除了农民积累能力弱小、财政支持力度有限外，还在于农村金融制度不健全、金融市场不完善。因此，必须加快农村金融体制改革步伐，着力改善农村金融服务，加大信贷支农力度。其次，大力推进我国农业和农村经济结构调整，实现由传统农业向现代农业转变，是应对中国加入WTO后所面临挑战的必由之路。无论是推广良种和先进科技还是发展畜牧业和水产养殖业，无论是发展高效农业还是发展特色农业，都需要大规模资金投入。因此，除了依靠农民自身积累和极为有限的财政支持外，必须有强大的农村金融作后盾。再次，经过三十多年的改革开放，虽然我国农村居民生活总体上达到了小康水平，但农业弱、农民穷、农村经济社会落后的面貌没有得到根本改变。农村基础设施条件差，农村居民难以享有与城市居民相同的文化、教育、卫生、社会保障等权利，建设社会主义新农村任务艰巨，离全面小康的目标还有很远的距离。因此，单纯依靠财政转移支付和扶贫资金注入，没有强大的金融支持与配合，是难以实现的。第二节　我国农村金融服务现状1　我国农村金融的二元结构——正规金融与非正规金融

二元金融机构是指因为我们国家还处于发展中国家的发展阶段，还存在很普遍的金融抑制，在这样的背景下，我们的金融体系呈现典型的二元结构特点，即一方面是遍布全国的国有银行、商业银行和拥有现代化管理与技术的外国银行的分支网络，组成了一个有限的，但却是有组织的金融市场；另一方面则是传统的、小规模经营的非正式金融组织，广泛存在于经济的各层次。和大多数发展中国家一样，我国的农村金融也存在着正规金融体系和非正规金融体系两个部分的划分。

有关正规金融与非正规金融内涵与外延的界定并未形成统一的认识，但基本都以是否受到官方监督或者中央银行调控作为划分标准。世界银行将非正规金融定义为那些没有被中央银行监管当局所控制的金融活动。而受到中央银行和金融市场当局监管的那部分金融组织或活动一般称为正规金融组织或活动。

1.1　我国农村正规金融的组织形式

根据金融资源配置的主体、目标和地位，设立的目的、宗旨，业务运行机制，资产和负债结构等诸多方面的不同，金融机构可以划分为政策性金融机构、商业性金融机构和合作性金融机构三种类别。按照这一划分，我国的农村正规金融体系主要由以中国农业发展银行为主的政策性金融机构，以中国农业银行为主的商业性金融机构和以农村信用合作社、农村合作银行为主的合作性金融机构构成。

除此以外，也有一小部分其他类别的正规金融机构活跃在农村金融市场，包括在农村地区提供服务的政策性保险公司、商业性保险公司、证券公司、期货公司等。近年来，随着农村地区金融市场的发展，不同于传统金融机构模式的一些市场主体也慢慢出现，丰富了农村金融市场中正规金融机构的类型，这一部分市场主体包括小额贷款公司、小额信贷组织、典当行等。其具体结构可参考图1-1。

1.1.1　我国的农村政策性金融机构

在我国，农村政策性金融机构在农村运行的根本目的是增加金融资源对农业的供给，用以弥补商业性金融、合作性金融支持农业发展的自有资金和服务缺口，发挥政府对农村部分资源进行配置的功能。开展政策性业务需要国家政策性金融机构来执行。政策性金融支农既不同于财政支农，又不同于商业性金融支农，具有金融和财政的双重优势，在我国农村金融体系中占有特殊地位。我国的农村政策性金融机构主要是指中国农业发展银行。

中国农业发展银行于1994年正式组建，在这以前，政策性金融服务是由中国农业银行、中国工商银行等金融机构提供。农村政策性金融业务分散在各家商业银行，不便于统一管理和使用政策性资源，形成合力，其使用效率和效益不高。那时候，“打白条”成了农村的流行语，农产品收购资金不足，农民农业生产积极性受到打击。图1-1　农村金融服务机构

1994年，中国农业发展银行刚成立时，其主营业务依然委托中国农业银行，1996年以后开始设置自身的基层分支机构，业务逐渐实现自营，独立地提供政策性农村金融服务。中国农业发展银行实行的是总行一级法人制，其总行设在北京，下设一级分行、二级分行、支行，总行和分支行实行垂直领导的管理制度。

2005年，中国农业发展银行不断拓展农村金融服务业务范围，加大面向“三农”的服务力度，除了主营的粮棉油收购贷款外，还提供了有特色的农业产业化经营和农业农村中长期贷款服务，并且大力发展中间业务，形成了新型的多方位的支农服务格局。2006年，中国农业发展银行根据银监会的批复文件开办了农村城镇建设贷款和公众存款业务，这是该行产品和服务的进一步完善，截至目前，中国农业发展银行已经形成了以国家粮棉购销储业务为主体、以支持农业产业化经营和支持农业农村基础设施建设为两翼的新型服务格局。

中国农业发展银行作为国家的政策性银行之一，经营时要考虑国家的整体利益、社会利益，不以营利为目的，但政策性银行的资金并不是财政资金，也必须考虑盈亏，坚持银行管理的基本原则，力争保本微利。中国农业发展银行的经营就是指其贷款的经营，作为政策性贷款首先要讲有偿性，使用贷款是以偿还为条件的，其次才是政策性，按政策使用贷款。政策性贷款失去了偿还性就失去了自身存在的价值，就等同于社会救济金，那么政策性银行的功能和作用就完全失去了。

1.1.2　我国的农村商业性金融机构

独立经营、自负盈亏是农村商业性金融机构的本质。（1）中国农业银行

成立于1951年的中国农业银行，是中华人民共和国成立后我国设立的第一家商业银行。1979年农业银行恢复成立，总部设在北京，成为在农村领域内占绝对主导地位的商业银行。1994年、1996年中国农业发展银行、农村信用社先后与其脱离行政关系，目前是国内四家大型国有商业银行之一。

面向“三农”、整体改制、商业运作、择机上市是2007年确定的农行改制的总体原则。2009年，中国农业银行完成了工商变更登记手续，整体改制成为股份有限公司，全称为中国农业银行股份有限公司。截至2012年12月末，境内分支机构共计23472个，包括总行本部、总行营业部、3个总行专营机构、37个一级（直属）分行、348个二级分行（含省区分行营业部）、3482个一级支行（含直辖市、直属分行营业部、二级分行营业部）、19545个基层营业机构以及55个其他机构；境外分支机构包括4家境外分行和5家境外代表处。

农行拥有12家主要控股子公司，其中境内9家，境外3家。中国农业银行着力于成为面向“三农”、城乡联动、融入国际、服务多元的一流现代商业银行。

农行农村金融产品与服务主要有三大类，主要包括“三农”个人产品、“三农”对公产品和县域中小企业金融服务。“三农”个人产品主要包括金穗惠农卡、惠农信用卡、农户小额贷款、地震灾区农民住房贷款、农村个人生产经营贷款、县域工薪人员消费贷款等。“三农”县域中小企业金融服务主要包括县域中小企业应收账款质押融资业务、县域中小企业产业集群多户联保信贷业务、“三农”特色农产品抵押贷款（黑龙江分行）、县域特色中小企业多户联保贷款（湖南分行）、小企业简式快速贷款、小企业多户联保贷款（山东分行）等。“三农”对公产品主要包括县域中小企业动产质押融资、季节性收购贷款、县域商品流通市场建设贷款、化肥淡季商业储备贷款、农村城镇化贷款、农村基础设施建设贷款、农民专业合作社流动资金贷款、森林资源资产抵押贷款等。（2）中国邮政储蓄银行

根据国务院金融体制改革的总体安排，在改革原有邮政储蓄管理体制基础上，2007年3月中国邮政储蓄银行有限责任公司正式成立。2012年1月21日，经国家上级管理和监管部门同意并批准，邮储银行又从有限责任公司变更为了股份有限公司。

中国邮政储蓄银行经过前后26年改制的不懈努力，已成为全国网点规模最大、网点覆盖面最广、客户最多的金融服务机构。截至2012年10月底，中国邮政储蓄银行拥有营业网点3.9万多个，ATM机4万多台，提供电话银行、网上银行、手机银行、电视银行等新型服务方式，服务触角遍及城乡，成为“延伸城乡金融最后一公里”的金融机构。

中国邮政储蓄银行充分依托覆盖城乡的网络优势，不断丰富业务品种，不断完善营销渠道，不断提升服务能力，坚持服务“三农”、服务中小企业、服务社区的定位。

中国邮政储蓄银行把金融服务从传统的储蓄、汇兑、代收代付等业务，延伸到存单质押贷款、小额贷款等零售信贷业务，通过资金市场业务、银团贷款等批发性资金运用业务，为农村基础建设提供资金，还开办了个人商务贷款、住房贷款等业务，直接满足了广大农户的融资需求；为了适应县域和农村市场上客户缺乏有效抵、质押物的情况，推出了农户和商户的联保贷款、保证贷款等产品。

服务方式上，邮储银行在全国率先试点农村手机支付业务，依托网络优势和信息技术，为农户提供基础金融服务。在广东、上海、浙江等经济发达地区，邮储银行非常重视农民工汇款结算的服务质量。由于农民工汇款时间比较集中，采取了增加服务台席、延长服务时间、主动上门进厂服务等措施，尽量减少农民汇款的等候时间；还针对农民工，推出了预约汇款、电话汇款等新的服务。（3）地方性农村商业银行

除了中国农业银行和中国邮储银行外，地方性的农村商业银行也是我国农村金融市场中商业银行的重要组成部分，这里所称的地方性的农村商业银行，是在农村合作银行和农村信用合作社改革和发展的基础上建立的商业银行，一般设立在农户行为商业化程度和农村经济发展水平较高的发达地区，如首批成立的张家港市、常熟市和江阴市农村商业银行即属于这个范畴。

1.1.3　我国的农村合作性金融机构

农村合作性金融机构的主体相对复杂，主要包括农村合作信用社、农村合作银行以及村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构。其中，农村信用合作社是最主要的组织形式，也是分布最为广泛、法人机构和从业人员最多的农村合作性金融机构。农村合作银行在性质上可以定位为股份合作制社区性地方金融机构，其主要任务是为农村经济的发展提供金融服务。所谓股份合作制是在合作社的基础上，吸收股份制运作机制的一种企业组织形式。2006年，根据银监会颁布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社开始进驻农村金融市场并迅速扩张。

1.2　我国农村非正规金融的组织形式

我国农村非正规金融的产生和发展在相当程度上取决于外在因素即金融抑制以及由金融抑制导致的政策扭曲。一方面，对国家银行信用的片面强调导致在金融安排上产生无视民间信用的缺陷；另一方面，农村正规金融供给不足与农村经济资金需求高涨之间存在着严重的不对称，催生了农村非正规金融的产生和蓬勃发展，使其成为农村资金融通的重要渠道。

1.2.1　农村合作基金会

农村合作基金会是在20世纪80年代中期由农村集体经济组织和农户进行的自下而上的内部融资尝试。以社员股金、集体资金、储蓄存款和相关的扶持资金为其资本来源，以社区内集体经济组织、乡镇企业、各种类型的社会化服务组织、承包户、专业户和农户为主要服务对象，由农业部管辖其经营组织。农村合作基金会具有强大的内生性，在很大程度上缓解了农村资金供给不足的矛盾。在后续的发展中，由于政府的不当干预使得农村合作基金会朝银行化的方向发展，违背其合作基金的互助宗旨，出现大范围的挤兑风险，最终导致被国家明令清理关闭。但采取这种“一刀切”的方式取缔农村合作基金会，显然没有完全照顾到农村金融的实际需求以及农村合作基金会存在的现实基础。

1.2.2　民间借贷

民间借贷是农村非正规金融的主要形式，更多地表现为农村居民个人之间、个人（含私营企业主）与民间金融组织之间的货币性借款融资，具体组织形式主要有合会、钱庄、无息借款、高利贷等。2　我国农村金融发展综述

截至2012年末，中国农业发展银行共发放粮油贷款余额8962.43亿元。当年投放各类粮油收购贷款3409.31亿元，同比多投放52.15亿元，增幅为1.55%；支持开户企业收购粮食3221.19亿斤（1斤=500克），同比多收214.05亿斤，增幅为7.12%；收购油料145.89亿斤，同比多收25.2亿斤，增幅为20.88%。农业科技贷款得到有效发展。发放农业科技贷款194.51亿元，支持企业537家，同比多发放43.41亿元，增幅28.73%。中国农业发展银行还积极支持种植、养殖、加工、流通等各类农业小企业和农民专业合作社经营发展，发放贷款73.29亿元，支持农业小企业1465户。中国农业发展银行为了响应国家号召，建设社会主义新农村，累计发放新农村建设贷款1708.04亿元，支持项目922个，新增有效耕地面积4.72万亩（1亩=667平方米），置换出建设用地13.58万亩，整治村庄510个。新增农民住房面积888.64万平方米，农村危房改造面积90.36万平方米，新建农民集中住房区100个，改善住房涉及7.6万户。发放水利建设贷款469.23亿元，支持项目301个。支持病险水库除险加固74座，增加蓄水1.17亿立方米，增加或改善灌溉面积60.44万亩，修缮疏浚河道沟渠1014千米，解决396.07万人饮水问题。发放农村路网、农村公共设施、农业生态等农业农村基础设施贷款427.33亿元，支持项目565个。累计新建或改扩建公路6095千米，新建或改扩建供排水设施504个，新增使用天然气人口37.8万人，新增供暖面积3314.7万平方米，新增污水处理能力16万吨/日，实现小水电代燃料1540户，电站总装机容量389.7万千瓦，中低产田改造11.9万亩，新增林地26万亩。

同时政府还提供了政策性保险服务，开发和推广政策性农保产品，覆盖农业生产风险。由财政资金主导建立自然灾害补偿基金，专门用于赔付因遭受自然灾害而损失的农业贷款，以降低金融机构支农成本。目前，农业保险险种已经覆盖了农、林、牧、副、渔业的各个方面。据保监会统计，2007年至2011年，农业保险共计向7000多万农户支付保险赔款超过400亿元，户均赔款近600元，占农村人均年收入的10%左右。2011年我国农业保险为1.69亿农户提供了6532亿元的风险保障，承保作物面积7.87亿亩，占全国播种面积的33%，部分省份如黑龙江、安徽省等地已基本实现了近100%全覆盖，承保林木9.2亿亩，牲畜7.3亿头。

截至2012年底，我国已经发起设立了863家新型的农村金融机构，其中贷款公司14家、村镇银行800家、农村资金互助社49家，这些机构中有60.2%分布在中西部地区。新型农村金融机构累计吸引各类资本369亿元，对各类小微企业和个体农户贷款余额1316亿元，其中给予小微企业贷款余额占全部贷款余额的近50%，给予个体农户贷款余额占比为30%，两者合计达到80%的高比例。同时新型农村金融机构推出了以收费权质押创新为代表的一系列创新型产品和服务，满足了“三农”的贷款需求。第二章　农村金融服务的现状及类型第一节　改革开放后我国农村金融改革的探索1　农村正规金融改革

改革开放后，我国农村金融改革是一场围绕着更好地适应农村发展需要，更好地服务于农业发展和满足农民的信贷需求为目标的，全方位的、多层次的改革。其中，正规金融体制改革的核心目标是重拾农村金融供给主体并重构现代农村金融体系。这一阶段的改革主要有三个方面的成就。

1.1　全面恢复农村金融体系

中国农村金融体系恢复是从农村信用社开始的。1977年，中央出台了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，对农村信用社的整顿与改革正式在全国范围内开展起来。此次改革明确了农村信用社的性质，并将农村信用社与人民银行的营业所合二为一，接受人民银行的管理和领导。随着农村信用社恢复的深入，围绕农业银行的改革也逐渐提上了日程。1979年，中央出台《关于恢复中国农业银行的通知》，农业银行重新登上农村金融的历史舞台。为了避免农业银行与人民银行撞车的短命悲剧重演，在管理归口上明确农业银行系国务院的直属机构。

1.2　探索农村信用社出路

从1951年发展农村信用社草案的出台到1969年把农村信用社管理权下放给贫下中农管理委员会，农村信用社经历了从合作性质到官办性质的转变。因此，无论是农村信用社恢复阶段隶属于人民银行还是农业银行，本质上走的仍旧是“官办”的道路，农村信用社的“三性”属性并没有得到恢复，仅仅是国家银行的农村基层金融组织而已。因此，如何恢复农村信用社的“三性”属性成为这一阶段的主要内容和核心目标。从1982年恢复农村信用社“三性”的管理体制改革试点启动到1996年《关于农村金融体制改革的决定》出台，是中国农村信用社探索“去官办”化，恢复合作金融组织性质，建立独立经济实体的重要阶段。

具体来说，主要从以下三个方面开展工作：第一，下放农村信用社的权限，主张信用社独立自主地开展存贷业务；第二，对农村信用社管理和运营体制进行改革，在农村信用社“独立性”方面进行探索，着力构建产权清晰、政企分开、自主经营、民主管理、自负盈亏的管理经营体制，开展农村信用合作社股份合作制改革试点等；第三，理顺农村信用社与人民银行、农业银行的关系，银行营业所与信用社分别设立，建设农村信用社县联社等。虽然农村信用社改革历时较长，但改革并没有取得突破性进展，基本上围绕农村信用社放权问题进行小修小补，加之这一时期是中国经济体制由计划经济向市场经济过渡，国家外部环境的变化也直接传导到农村金融改革上来，使得这一时期的农村金融改革出现了反复和倒退。其中，1985年和1988年是农村金融改革受阻的两个时点。由于1984年年末全国发生信贷失控、货币发行量过多等问题，1985年的金融政策采取信贷紧缩的方针，加之行社脱钩导致信用社系统发生混乱，农村信用社“放权”改革发生反弹，并强化了农业银行对农村信用社的领导和管理；1988年，全国范围内发生通货膨胀，国家加大了对农村金融的管制，收归农业银行领导和管理，取消农村信用社的宽松政策，实行信贷紧缩方针，收回了部分下放的权力。

从1996年中央出台《关于农村金融体制改革的决定》至2003年《深化农村信用社改革试点方案》出台，农村信用社进入了合作制改革阶段。由于上一阶段的改革仍然在“官办”的道路上徘徊，没有在恢复农村信用社性质上取得进展，导致改革后的农村信用社的“三性”原则也流于形式，逐年增加的信贷亏损使其面临着经营上的困难。为此，国家从农村金融的宏观格局进行改革。第一，理顺农村信用社的归口关系，实行农村信用社与农业银行脱钩，改由人民银行监督。对商业化经营的农村信用社进行整顿，将其改造成农村合作银行；第二，开展农村信用社增资扩股建设，把农户吸纳到农村信用社中，真正恢复农村信用社合作制的性质；第三，为了解决资金外流、支付危机等问题，探索县级农村信用社一级法人制建设，组建省联社试点工作；第四，解决农村信用社历史包袱，发行央行专项票据用于置换农村信用社的不良资产，开展农村信用社小额信用贷款、农户联保贷款以及支农再贷款等业务。至此，农村信用社的性质再次回到了1951年时的起点，但是，中国市场化经济体制的建立以及农村金融市场的特殊国情，使得恢复农村信用社合作制性质已不能适应农村发展的现实需要，农村信用社改革进入新的历史发展阶段。

1.3　构建现代化的农村金融体系

现代农村金融服务体系的提出是中国经济体制改革转轨的产物。1993年，中央出台《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国经济体制改革开始步入市场经济体制阶段。金融作为市场经济的核心要素，必然也要随之进行市场化改革。因此，在十四届三中全会精神的指导下，出台的《关于金融体制改革的决定》是中国金融改革的总纲领，描绘了中国金融改革的宏伟蓝图。1996年，《关于农村金融体制改革的决定》正式出台，提出“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。至此，基本形成了以农村信用社、农业银行、开办个人储蓄业务的邮局（1986年成立）、开展涉农信贷的国家开发银行（1994年成立）和发展农业政策性金融服务的农业发展银行（1994年成立）等五位一体的现代农村金融组织体系。尽管从1998年开始，坚持商业化导向的中国农业银行等四大国有商业银行陆续退出农村金融市场，但这并没有动摇现代农村金融体系的根基。相反，今天中国的农村金融组织体系都是以这一时期的农村金融体系为范本发展起来的。2　农村非正规金融改革

农村正规金融机构的缺失以及农村金融服务水平和质量的严重滞后，为农村民间金融的发展提供了空间和舞台。由于民间金融在一定程度上补充了农村正规金融市场的不足，国家在改革开放之初对待农村民间金融的态度是温和甚至鼓励的，1981年批转的《关于农村借贷问题的报告》明确对农村金融的地位予以肯定。

2.1　农村民间金融的快速发展

在国家的正面支持下，农村民间金融取得了快速发展，不论是贫困地区还是富裕地区、粮食产区还是沿海渔区、偏远山区还是城市郊区都普遍存在，呈现出“地广、面宽、金额大”等特征。农村民间借贷资金主要来源形式有社员的农业劳动收入，农民从事商业、服务业、运输业的劳务收入以及从银行、信用社低利息贷款转手放债等三种形式。这一时期民间借贷形式主要有社队向社员筹资、社队之间借贷（社队企业之间的相互借贷和资金占用，属于商业信用性质）、乡镇企业集资（以资带劳、以劳带资、入股分红、支付利息等形式）和个人间借贷（生产、生活借贷）等。伴随着农村民间金融的发展，摇会、标会、打会、私人钱庄以及扮演金融中介的“银中”或“银背”等农村民间金融组织也悄然兴起。由于农村民间金融的日渐壮大，1985年中国调控信贷规模时，仅在农村信用社等农村正规金融组织范围内得以贯彻，相反，农村民间金融市场的调控不但没有取得应有的成效，反而进一步刺激了农村民间金融的发展。

民间金融在快速发展过程中，也滋生了农村高利贷问题。事实上，在“文革”结束后，农村高利贷一度盛行，客观存在着公社和生产队向私人借高利贷现象。由于高利贷违背了社会主义的性质，影响了社会主义的经济发展，助长了投机等不良社会风气，限制了农村信用社吸储业务的开展。因此，国务院出台了《关于制止社队高利筹资的通知》等文件，严厉打击高利贷现象在农村的蔓延。但是，由于农村信用社经营体制以及低利率吸储等问题，使得农村信用社在制止高利贷问题中发挥作用的空间受限，而且，农村经济的快速发展与农村正规金融供给的冲突使得国家在打击高利贷问题上态度比较暧昧，为了鼓励农村经济社会的发展，不打消生产者的积极性，中央提出要审慎对待高利贷问题，强调应从资金的使用途径和效益上来界定高利贷，而不是仅仅从利率的高低来界定。

2.2　农村合作基金会的发展和整顿

农村合作基金会是建立在解决人民公社改制过程集体资产流失，盘活乡社积累资本基础上，本着“清财收欠，以欠转贷”方针成立的新型农村金融组织。1984年，随着中国第一家农村合作基金会正式诞生，农村合作基金会犹如雨后春笋般在全国各地兴起。农村合作基金会的类型丰富、内容多元、形式多样，主要有“社区性农村合作基金会、专业性农村合作基金会、企业性农村股份合作基金会”3种类型，包括以救灾扶贫为主要目的的互助储金会、以发展生产为目的的生产发展基金会、以服务农民信贷交易的农村资金拆借市场以及股份合作基金会、农村互助储金会等多种具体形式。

农村合作基金会“适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾”，在“满足高产优质高效农业发展的需要”等方面具有重要的作用。因此，从1992年到1993年，中央对农村合作基金会的发展持鼓励的态度，指出“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地区限制”。

伴随着农村合作基金会的快速发展，风险与问题也随之出现，并严重扰乱了金融市场秩序，国家开始对农村合作基金会进行整顿。对农村合作基金会整顿最早可追溯到1994年。其后1996年通过的《关于农村金融体制改革的决定》明确提出要对社区性合作基金会进行整顿，把农村合作基金会纳入农村信用社管理体制，并于1997年开启全面整顿。1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》出台，对农村合作基金会的整顿进一步深入。到1999年1月，农村合作基金会在全国范围内被统一取缔和撤销。至此，存续了16年的农村合作基金会正式告别历史的舞台，特别是2002年，中央出台《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》，中国农村民间金融进入了低潮阶段，并被迫由“地上”转入“地下”发展。第二节　改革开放后我国农村金融改革的深化

自2003年以来的农村金融改革已进入到发展和深化阶段。这一时期的农村金融改革克服了之前仅从农村金融机构进行改革的单只脚走路的弊端，转而走买方市场与卖方市场、供给主体与需求主体同步推进的改革思路。虽然围绕着农村金融需求主体而进行的信用体系建设、农业保险推广、担保抵押品范畴的扩大等改革内容取得了重大进展，也在一定程度上提高了农民信贷可能性的概率，缓解了农村金融市场供需矛盾，但这些都是伴随着农村金融组织体系建设而同步推进的产物，并不是这一时期农村金融改革的主流和核心主线。这一时期的主要内容是农村金融市场的放开以及伴随而来的农村金融的发展。因此，就目前而言，新世纪以来农村金融改革的两大典型特征是农村金融存量改革的深化以及农村金融的增量发展。1　深化农村金融存量改革

农村金融存量改革是农村正规金融组织适应农村金融市场需要而持续进行的帕累托改进，其目的是盘活农村金融资源存量，激活农村正规金融的资本活力，从而在服务“三农”与自我发展之间找到最优解。

1.1　深化农村信用社改革

为了更好地适应农村金融外部环境的变化，农村信用社及时调整了改革的方向和思路，从合作制转向以商业化为导引，以股份制为核心，以建立现代金融产权为目的的改革思路。新世纪以来的农村信用社改革思路早在2002年中央出台的《关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》中就已初步形成，指出“农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任”。2003年，以《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》为标志的，以“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当支持，地方政府负责”为总要求的农村信用社改革正式启动，决定在县联社的基础上成立省级联社。按照《方案》的要求，选择了吉林等8个省市作为农村信用社改革的试点单位。并在2004年的《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》中把试点单位覆盖到北京等21个省市。随着2006年海南省农村信用社改革试点正式启动，中国农村信用社改革具有了全国意义。

这一时期的农村金融改革主要有两个方面的特征。一方面，重新理顺了农村信用的归口关系，把农村信用社的管理权由中央银行系统转移到省级政府手中，成立省级联社，由省联社领导和管理基层农村信用社，由银监会和人民银行共同监管。另一方面，以深化农村信用合作社产权为核心，通过增资扩股等方式壮大信用社规模，因地制宜地选择股份制、股份合作制和合作制等多元产权形式，完善农村信用社的法人治理结构。随着2003年中国首家股份合作制银行——宁波鄞州农村合作银行诞生，中国农村信用社产权改革正式进入法人治理轨道。

1.2　商业性和政策性农村金融改革

2007年，国家把从农村退出的向商业银行转制的农业银行重新带回农村金融市场，并对其进行股份制商业银行改造。2009年，农业银行由独资商业银行改制为股份有限公司。在农业银行转制过程中，农业银行“三农金融事业部制”改革试点工作稳步推进。并分别于2010年和2011年新增8个和4个省份进行试点。2009年，《中国农业银行三农金融事业部制改革与监管指引》文件出台，这是农业银行“三农金融事业部制”改革的纲领性文件。此后，《中国农业银行股份有限公司三农金融部管理章程》《中国农业银行三农金融事业部制改革试点实施方案》《关于扩大中国农业银行“三农金融事业部”改革试点范围等有关事项的通知》等规范性文件陆续出台，农业银行“三农金融事业部”改革工作有序推进。

为了削弱邮政储蓄的“抽水机”功能，从2003年开始，通过利率调控等手段提高邮政储蓄服务“三农”的能力和水平。2007年，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立，开展小额信贷业务。2012年，《关于细化中国邮政储蓄银行有限责任公司股份制改革实施方案的批复》对邮政储蓄银行的支农服务力度提出了明确要求，有力推动了邮政储蓄银行服务“三农”的力度。

为了适应农村经济社会发展的需要，农业发展银行改革也随之推进，只是与其他农村金融机构相比，农业发展银行改革的节奏较慢、速度较缓。事实上，从2006年开始，农业发展银行就已经着手改革，开展农业综合开发业务就是典型的改革样本。但业界认为，农业发展银行正式启动改革工作是2011年。特别是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进政策性金融机构改革”以来，农业发展银行改革提上日程。2014年，国务院常务会议审议通过《中国农业发展银行改革实施总体方案》，这标志着作为中国农村金融体系中最后一个改革的农业发展银行正式进入改革的快车道。2　加快农村金融增量发展

农村金融增量是在农村金融存量基础上新增加的“量”，它或者是以资本入股的方式或者是以农村金融组织的方式进入农村金融市场，以此来提供农村金融的供给“量”，从而缓解紧张的农村金融信贷矛盾。农村金融市场一方面面临着供给与需求失衡问题，另一方面面临着农村民间资本的合法化难题。如何让民间资本合法化进入农村金融市场成为新世纪以来农村金融改革的难题。2005年的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出“农村信用社要积极吸引农民、个体工商户和中小企业入股，增强资本实力”，为农村民间资本进入农村金融市场奠定了基础。同年的政府工作报告中首次提出“金融机构所有制多元化”的概念，这就为农村金融资本进驻农村金融机构提供了政策基础。中国农村信用社扩资入股改革就是典型的农村金融增量改革。

需要强调的是，农村信用社“扩资”式的增量改革门槛较高、空间有限，无法把农村民间资本真正盘活。为此，中央采取降低农村金融市场准入的方式引进农村金融组织。从2005年开始，进行了“农村小额信贷组织”试点工作。从2006年开始，中央陆续出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》等文件，明确提出“积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设银行业金融机构”，并把农村资金互助社、村镇银行和贷款公司等纳入试点范围，首批试点在吉林等6省区开展。2007年，村镇银行等试点工作扩大到全国31个省（区、市）。为了更好地规范和约束农村新型金融机构的发展，银监会、人民银行等部门陆续出台了《农村资金互助社管理暂行规定》（2007年）、《村镇银行管理暂行规定》（2007年）、《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》（2007年）、《关于小额贷款公司试点的指导意见》（2008年）、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》（2008年）等文件，有效地推动了农村新型金融机构的发展，为中国农村金融增量发展提供了制度保障。第三节　当前我国农村金融存在的主要问题1　三农贷款水平总体偏低

三农贷款可以分为农业贷款、农村贷款、农户贷款以及涉农贷款四个类型，据中国人民银行2013年“三农”贷款与县域金融统计来看，我国金融机构对三农贷款的发放水平仍然偏低，农业贷款和涉农贷款严重不足，严重影响农村地区的可持续发展。其具体表现如下。

1.1　农业贷款占各项贷款比重低于第一产业增加值占GDP的比重

2012年末，农业贷款余额占各项贷款余额的4.1%，同年我国第一产业增加值占国内生产总值的10.1%。可以明显看出我国农业贷款占各项贷款比重要远低于相应产业占国民经济生产总值中的比重，农业贷款的规模与我国农业巨大的生产规模不匹配。

1.2　三农贷款不良率仍然偏高

2012年末，我国农业贷款不良率为6.4%，农户贷款不良率为5.7%，涉农贷款不良率为2.4%，这一水平较之前已有极大改善，但必须注意的是，2012年末，农村信用社涉农贷款不良率为7.8%，高出全金融机构5.4%。这说明我国目前农村地区金融机构在贷款审核、信用评价、风险控制方面仍然有极大的提升空间，与国内大型商业银行相比仍然有很大差距。我国农村金融机构的贷款不良率较高的原因除了自身经营管理不够完善、治理结构存在一定问题外，在农村地区经营还面临比城市经营更高的系统性风险，同时也欠缺相应的农业保险等一系列配套风险转移和分散手段。2　农村金融产品及服务与需求不完全匹配

农村金融产品需求主体是农户，由于农户自身的特性，其金融需求呈现多样化和个性化，不仅有贫困农户对维持生活开支、小规模生产经营的资金需求，有一般收入农户的经营性资金需求，有专业户对规模化种养、专业化生产或发展第二和第三产业的大额贷款、结算、金融咨询、租赁等金融需求，还有教育、住房、医疗等因素导致的助学贷款需求、住房贷款需求、疾病贷款需求等。农村金融产品就其内容而言，主要是向农村经济主体提供储蓄、贷款、结算、汇兑、金融咨询、信托、保险、信用卡、有价证券发行和买卖、理财产品、贵金属等金融服务。以作为支农主力军的农村信用社为例，其主要为农户提供储蓄、抵押类贷款和小额信用贷款，信贷方式及额度等与多样化的农户金融需求之间有一定差距，使得农村金融产品供给与农户金融需求出现错位。一方面导致了广大农户多样化的资金需求得不到满足，另一方面农村金融机构资金又不得不寻找县域工业企业，致使资金流向农村以外地区。

随着近几年农业结构调整力度不断加大，以及支农范围的不断拓宽，对支农贷款的需求在期限上更加多样化，整体期限相对延长。而现在的支农金融产品往往只适合传统的粮食种植和普通养殖期限，造成农户信贷供求结构期限上的错位。而贷款程序复杂、审批时间过长等特点根本不适应农户资金需求短、频、快的特点，反而提高了劳务成本和机会成本，对于额度较小的农业贷款来说难以负担。像联保贷款，采取“一户贷款，多户担保，余额控制”的模式，用途主要是生产资料购买和生活消费。其缺陷是，尽管农民不需要抵押而获得贷款，但实际上农户寻找并参与联保小组却存在一些困难和成本，其中难免涉及亲情和人情问题。一些经济困难、得不到其他村民信任的农户，可能会由于参加不了联保小组而得不到贷款。至于贷款风险问题，尽管有联保小组其他成员作担保，但是农民经营内容的单一性、同质性和固有的狭隘意识使得连带责任往往难以实现。3　农村金融产品供给价格较高

对信贷产品来说，信贷供给价格包括合同约定的利率和其他附加成本。利率是衡量资金价格的重要因素，农业贷款的利率上浮幅度比较高，作为农村地区占绝对主体地位的农村信用社，贷款浮动的权限是基准利率的90%～230%，小额贷款公司贷款浮动上限为400%。事实上，利率下浮的贷款少之又少，即使有，也主要是对当地规模较大、管理完善的大型企业，普通农户和中小企业很难享受到。据调查，农村信用社、小额贷款公司贷款利率上浮的占95%以上，浮动幅度超过200%的占70%以上。除了利率以外，贷款的附加成本也是一项比较大的负担。农户在农村信用社贷款一般还需要缴纳股金，入股金额一般是贷款额的5%～10%。还有的要求大额贷款的农户参加人身保险，主要是为防止农户出现意外伤害、死亡等情况，从而降低贷款的风险。还有的需要贷款的农户找一个有固定收入的人（公务员或事业单位人员）充当担保人，并且担保人夫妻双方均得知晓（结婚证、照相）。如果寻不到有效担保人，农户就难以获得贷款，这毋庸置疑是向单位体制回归的一种表现。4　农村金融信贷效率低下

我国政府历来重视农村金融信贷效率改革和建设。从纵向维度看，中国农村金融配置效率整体上呈现出逐渐提高的趋势，而且是典型的帕累托改进效率，即农村金融机构和农户的信贷效率都不同程度地实现了同步提高。从横向维度看，在整个金融体系中存在严重的效率失衡问题。主要表现为四个方面：第一，农村金融信贷效率远远低于城市金融信贷效率；第二，农村金融地区之间的效率差异显著；第三，在农村金融体系内部存在着显著的效率差异；第四，储蓄动员效率高于资本转化效率。

从农村金融资源配置效率上看，存在着行业和产业失衡问题，表现为农村金融资源在农业发展以及农村建设上配置效率低下，但在非农行业或城镇区域配置效率较高。这也是促进农村金融脱农化现象发生，造成农业及农村系统性负投资问题的关键所在。从农村金融适应性效率上看，尽管不断改革和完善农村金融制度体系，但目前的农村金融安排与农村信贷结构和经济社会结构尚存在着互斥效应，农村金融真正融入到农村中去并在农村可持续发展下去尚属于农村金融改革的未来目标。从农村金融经济效率上看，不可否认，农村金融在促进农村发展、加快农业现代化、增加农民收入、促进农村社会福利增加等方面发挥了作用。虽然农村金融资源配置在数量和规模上具有绝对优势，但在金融资源配置的质量和效率上表现平平，特别是农村金融资本较低的边际效用拉低了农村金融的经济效率。这使得金融机构的农村贷款投入在长期与农民收入、农村投资之间不存在均衡关系，在短期也未能有效地促进农村投资的增加和农民收入的增长。5　农村金融外部环境亟待改善

受农村经济、社会环境和条件的制约，农村金融生态环境体系尚不完善且有进一步恶化的趋势，并呈现出信贷市场脆弱性和不稳定性等系统性失衡的风险，从而破坏了信贷资本在农村的流动、配置的生态链条，进一步影响了信贷支农的力度、范围和效果。

5.1　体制机制失衡抑制农村金融市场的发育

从农村金融体制改革的路径看，偏重于农村正规金融机构，忽视非正式金融机构。从改革次序上看，农村正规金融优先于非正式金融；从改革机制上看，农村金融系统改革缺乏协调推进机制，农户信贷偏好及农村金融环境特征等需求因素被忽视，农村金融政策失灵与市场失灵的格局并存。长期以来，政府指令型金融机构占据着农村金融市场主体地位，垄断经营造成了农村金融市场惜贷和信贷配给现象的发生，农村金融制度化供给使得正规金融机构具有脱农化、非农化的信贷偏好，进而偏离了满足农户信贷需求的政治目标，政策失灵直接导致农村金融的低效率和信贷结构失衡。金融监管部门对非正规金融机构的高压态势抑制了农村金融的有效供给，市场配置资源作用失灵，限制了农村金融市场的发育，致使农村金融市场缺乏创新性，金融业务服务与产品开发不足，导致农村金融服务与农村经济发展之间的矛盾凸显。从正规金融机构对农户的服务能力以及信贷覆盖情况看，贫困农户依旧处于信贷排斥的范围内，非正规金融机构的市场地位尚不能被代替，中国农村金融市场正处于并将长期处于二元结构阶段。

5.2　行政力量不当干预破坏农村金融市场秩序

农村信用社等政策性金融机构在管理体制方面具有准行政性质，承担着国家政策性和地方行政性等金融支持义务。这为基层政府和乡镇干部对政策性金融机构信贷资金的干预提供了制度上的合理性。而在官办金融和商业金融之间游走的特点使得市场中形成的风险由国家买单成为一条潜规则。基于这样的理性预期，在业已形成的信贷寻租等路径惯性的指引下，一方面，基层政府出于政绩的目标需求，盲目增加涉农企业线上项目。在基层政府的干预和担保下，政策性金融机构不能确定涉农企业的风险类型、还款能力、还款意愿而导致的逆向选择和道德风险现象发生；另一方面，乡镇干部、信贷员等利益相关者以权谋私、营私舞弊、违规违纪确立信贷关系，干扰了正常的农村金融市场秩序，致使信贷审核、监督等机制流于形式，导致大量金融资产流失。长期以来形成的呆账、坏账、挂账等经营风险已经成为农村信用社等政策性金融机构沉重的历史包袱，截至2010年末，中央财政共消化农村信用社历年亏损挂账788亿元。

5.3　农业弱质性增加潜在系统性风险

农业的弱质性使得农户面临着自然风险和市场风险的双重影响。首先，中国农业生产和再生产具有生产单位分散、比较收益低、农产品供给弹性大、需求弹性小等天然弱质性特点。而农作物生长周期较长，供给结构调整滞后于市场需求等因素使得国内市场上“丰产不丰收”“谷贱伤农”等有损农户收益现象发生。同时，加入WTO后，发达国家出于对本国农业保护而实行高农业补贴政策，使国际农产品以低廉的价格进入中国市场，冲击了国内农产品市场并降低了农户的收

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