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发布时间:2021-01-22 22:37:32

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作者:陈健

出版社:中国人民大学出版社

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外交,让世界走向和谐

外交,让世界走向和谐试读:

上 外交理念篇

第一章 联合国是外交的大课堂

今天应邀谈谈我的外交生涯。

说起来,我跟联合国的确还是有缘分的。从两件事情上可以看出来,一件事情就是1964年我从复旦大学英国语言文学系毕业的时候,我本人并不想到外交部工作。我大学毕业的时候还不是共青团员,也不关心政治,所以脑子里没有到外交部工作、到政府部门工作的想法。我就想搞搞学问,做什么呢?首先我想考研究生,研究西方美学,这是我的第一志愿。第二志愿就是中央人民广播电台英文对外广播,我们学英文的,那时候天天听这个,我挺佩服里头几个播音员,声音很好听,第二个志愿是考这个。但不管我怎么努力,这两项目标、愿望都没有能够实现,最后还是把我分配到外交部了,后来我知道,这不一定是我考得不好,而是内定了要我到外交部的,我怎么扑腾,也跳不出“如来佛”的手掌。一

另一件事情发生在分配到外交部后。到了外交部并没有让我们到部里去工作,我和同时招的二三十名全国各个外语院校的毕业生被送到了北京外国语学院(现在叫北京外国语大学)去进修,那时候叫翻译班。加上63届的和65届的学生,实际上一共在北京外国语学院翻译班进修的差不多有八九十人。那么为什么外交部把我们这么一大批人招去以后,不到外交部工作,放在那里呢?后来才知道,当时估计中国快要进联合国了,把这些人招来储备,准备一旦进联合国派用处。为什么当时外交部会有这么个考虑呢?因为联合国力量对比开始发生变化了,自从20世纪60年代初开始,一大批亚洲、非洲、拉丁美洲殖民地国家取得了独立,参加了联合国,慢慢改变了联合国里头的力量对比。同时60年代的时候中法建交,中国和一些西方国家的关系也有所改善。所以,中国参加联合国,用我们的政策性语言来说,即中国恢复在联合国的合法席位只是个时间问题。所以我们就被储备在那里。现在看来,储备在那里的近100个学生当中,后来真正进联合国的只有寥寥几个人,我就是其中之一。所以要说缘分,首先一个缘分,好像我命中注定要到联合国去一样,不管我怎么奋斗都离不开这个。

到了外交部翻译班学习以后,正好赶上“文化大革命”,后来我们到牛田羊军垦农场一年半,江西干校一年半。到1971年,我们这批人又陆续调回外交部。1971年初,上级发个调令让我回外交部,到哪里工作呢?到外交学会工作,当时我正好在担任清查“五一六”专案组的副组长,正在关键时候,走不开。怎么办呢?江西干校的校领导就让另一位同志先回去,顶替了我到外交学会工作。等我做完“五一六”的调查,外交学会的工作已经没有了,上级就安排我在欧美司的国际组负责关于联合国的工作。所以这两次偶然的机会似乎注定了我今后要做联合国的工作。

这十几年的联合国工作,我有什么感受,学到了一些什么东西呢?首先,从我到欧美司国际组说起,当时给我分配的第一项工作是计票,估算一下那年关于恢复中国在联合国合法席位的提案(“两阿提案”)能得多少票。那是阿尔及利亚、阿尔巴尼亚等国家共同发起的一个提案。美国提出了一个重要问题提案反制“两阿提案”。我的任务是估计一下票数,美国的提案通得过或者通不过,我们的提案通得过或者通不过。我凭什么来估计呢?我就凭各个使馆报回来的情况,跟报纸上透露的情况来统计,按照我统计出来的票数,那年我们打败美国重要问题提案的票数刚刚超过半数,能够打败美国的提案取得胜利。我看到这个消息当然很激动,马上拿去找我们的领导。我的领导说:“小伙子,沉住气,要留有余地。”他调整了一下,按照他调整之后,投票的情况可能势均力敌,我们取胜的可能性很大。但是,美国的阻挠也不能排除。这就是我到外交部上的第一课,叫做“留有余地”。以后我学到了这一点,就是:“讲话要留有余地,办事要掌握分寸。”为什么要留有余地呢?后来越来越体会到,就是人家口头答应你的,到时候能不能兑现,兑现的时候才能算数。

我上的第二课,就是那年(1971年),美国的提案果然被打败了。恢复中国代表权的“两阿提案”通过了,我们所有搞联合国工作的人都非常振奋。终于我们要进去了,外交部领导觉得中国进不进去这样重要的问题,不能由外交部来定,要由中央、毛主席、周总理来定,这又给我上了一课,叫做“外交无小事”。当然这件事情本身也不是小事。那个时候还是“文化大革命”时期,去到底符合不符合毛主席革命路线?为什么这个问题会出现呢?因为在这之前的25年,联合国在美国操纵之下,将中国拒之门外达25年之久,还发动了朝鲜战争,并且推动联合国大会通过一个决议,诬蔑中国和朝鲜是侵略者。

现在提案一通过我们就进去了,这是否符合毛泽东思想、毛主席革命路线?这个事情还得由中央来定,后来毛主席、周总理英明决策,我们不能辜负世界上绝大多数友好国家和人民对中国的支持,应该进去。而且中央领导很重视,亲自选派了第一批去出席联合国大会的代表团,由乔冠华担任团长,周总理率领了政治局的领导到机场送行。从此,中国和联合国关系进入了一个新的阶段。

从这个角度讲,1971年恢复中国代表权决议的通过,不光是中国和联合国关系的一个转折点,也是联合国里头力量对比的一个转折点,某种意义上也是联合国性质的一个转折点,它标志着第三世界已经成为联合国的多数,美国一家操纵联合国的时代一去不复返了。中国代表权决议的通过也是对所有第三世界国家的极大鼓舞,在这个形势的推动之下,在整个70年代第三世界高举反帝、反殖旗帜,通过联合国大会里头掌握的多数,通过了一系列的决议,维护了它们的权益。其中最著名的一个决议,就是《建立国际经济新秩序的宣言和行动纲领》,当时我参加了这场斗争,这场斗争很艰苦,因为它的基本出发点是要否定第二次世界大战后以美国为首的西方国家所确立的国际经济秩序,否定《关税及贸易总协定》、货币基金、世界银行这一套游戏规则,另立一套公正的、对第三世界更有利的、第三世界有更大发言权的游戏规则。在这场斗争当中,我们中国代表团是跟第三世界国家站在一起的,我们一起提出了一个新的方案,经过艰苦的谈判以后,达成了一个折中案文,正在准备付表决的时候,美国、德国,还有一个国家(可能是日本),它们认为:“不行,这个方案虽然吸收了我们好多意见,体现了折中妥协的精神,但是在几个关键问题上还没有满足我们的要求,如果要通过这个提案的话,我们要求投票表决。并且对有些段落要投反对票。”大家知道联合国大会通过的决议虽然没有约束力,但是它有道义力量,如果有的国家投了反对票,这就为其拒绝执行这个决议提供了借口,也削弱了所通过的宣言和行动纲领的道义力量,所以我们同一些发展中国家一起商量,不能让这种情况出现,针对这三个西方国家的态度,我们提对案,即如果要投票表决,我们就回到原始案文,拿高方案来投票,我们这个主张一提出来,美国就软下来了,因为这高方案里头有很多对其不利的措施,包括国有化等等一系列的内容。结果各方达成妥协,未经表决协商一致通过。这是联合国历史上第一次也是唯一一次以打破旧秩序、建立新秩序为宗旨而提出并通过的历史性的文件。二我第一次被派到联合国工作是1972年,当时的主要任务是给老同志做翻译。分配给我的任务是给中国常驻联合国副代表陈楚大使(后来当了日本大使,再后来当了国务院外办主任)当翻译。陈楚大使不懂英文,但是中文“呱呱叫”,他是办报出身的。给他当翻译难度相当大,我干得很艰苦。我在复旦大学英文系念了五年,英文底子还是过硬的,后来又到北京外国语学院进修练英陈健,1972年摄于常驻联合国语会话。所以从这个角度来说,应该是代表团驻地楼顶游泳池旁。能够胜任翻译工作的,但是我做不了,什么道理呢?就是由于“文化大革命”荒了两年,我到牛田羊军垦农场劳动了一年半,江西干校又待了一年半,加起来相当于五年时间没有接触外语。语言这个东西是个活的东西,你用它,它就熟,不用它,不管你以前学得多好,就没了。所以我到联合国以后第一项要学的事情就是学语言,怎么学呢?向谁学呢?我找到了一个办法就是向电视学。我们中国常驻代表团驻地是个旅馆,条件不大好,但是有一个好处,每个房间有一部电视机。美国电视有个好处,就是每天二十四小时有电影,也有其他新闻节目,我就利用了这个条件。我看电视时搬个桌子放在我的前面,拿个本子,记它的词汇,记它的短语,学它的文字,还学它的腔调。这么苦练了五年,我觉得我的英语不仅是恢复了,而且某些方面还有所长进,长进在什么地方呢?腔调。我们不少在中国学外文的人,腔调方面普遍存在两个问题:一个是中国腔,这个不可避免的;另外一个是我们在学的时候用的教材比较老,所以学的是19世纪的语言,跟现代的语言不一样。电视语言是最现代的,所以这五年的艰苦奋斗还是有收获的,使得我语言的腔调比较接近现代美国人,接近联合国里头讲的语言。这一课对我以后的工作,特别是后来到联合国秘书处工作,大有裨益。

20世纪70年代我们在联合国里的工作有一个很大的特点。那时我们主要把联合国看作一个讲坛,利用联合国这个讲坛宣传我们的外交思想、外交路线,当时我们讲了个“三个世界”的理论,讲了反对“霸权主义”。这在联合国是独树一帜,就我们中国一家是这样一个“调子”。我们的立场得到了广大发展中国家的拥护,每次我们发言以后,他们都长时间热烈鼓掌。他们私底下告诉我们说:“中国说出了我们想说而不敢说的话。”就这样,我们发展和巩固了和广大第三世界国家的战斗友谊,同时也并没有得罪美国。为什么没有得罪美国呢?从当时的反应就看出来了,每次我们讲完话以后,苏联总是要答辩的,美国从不和我们答辩。他们后来也告诉我们,他们心里有底,他们知道我们讲的是革命的道理,但是不输出革命。所以他们内部用了一句话,叫做“放空炮”,中国人讲话是“放空炮”,听听就算了,不要紧的。

在联合国工作还有一个好处,这里不像双边外交那样讲究对等,比如苏联如果是大使来发言,我们就可回答他。如果是双边外交的话,我们必须由大使来回答他。联合国里头只要你坐在中国这个牌子后面,不管你是谁,都可以代表中国讲话。有时我们的代表讲完话走了,结果苏联答辩了,像我们这样低级别的外交官也有机会去进行反答辩。我第一次答辩的时候战战兢兢,基本上就是把我国代表原来讲过的话换个说法重复一遍,但是经过这么几次以后练出来了。我后来曾经说,联合国有一个好处:它是培养和训练低级外交官的绝佳场所。所以我觉得在联合国,怎么样临场应对即席答辩,这个基本功对于搞外交工作是很有用的,对于我以后做发言人,更为受益。三

我第二次到联合国代表团工作,是20世纪80年代了。80年代的联合国形势已经发生了变化,从总体上来说,70年代和80年代都是两条线交叉,一个是南北之间的对抗,一个是东西方之间的对抗,两条线在联合国里头交织在一起,70年代这个交织主要表现为斗争的一面,到80年代主要表现为美苏之间的缓和,以及第三世界和西方国家之间的全球谈判,所以80年代,在联合国是个对话和谈判的气氛。

当时我在代表团的分工是管经济,正好就是负责全球谈判。所谓全球谈判是一个什么概念呢?那就是经过两次石油危机之后,西方国家发现自己也有一个软肋,那就是依赖于石油输出国的石油供应和稳定的石油价格,所以它们想通过某种方式的谈判来使得石油输出国组织在这方面作出承诺,保证石油的供应,稳定石油的价格。发展中国家则想利用石油牌来压发达国家在援助方面和金融体制改革方面作出让步,让发展中国家在世界银行、货币基金等机构有更多的发言权,能够获得更多的实际利益。这应该说是一个大的交易,谈判持续了相当长时间。1983年,我国常驻联合国代表团春节联欢会。陈健在第二排左数第一位。

我在联合国这三年时间,基本上就做了这一件事情。全球谈判中中国的地位和作用跟70年代不一样了,我们发挥了桥梁作用。77国集团和西方国家都希望能够做成这个大交易,需要有人出来帮助它们双方搭桥。中国当时正好处于一个跟双方都说得上话的地位。由于长期以来我们跟发展中国家站在一起共同斗争,取得了77国集团的信任,而且我们的根本利益跟77国集团的发展中国家是一致的,所以它们知道我们不会出卖它们的利益。同时我们国内已开始实行改革开放,所谓改革开放主要是面对西方国家的,所以我们跟西方国家关系已有比较大的改善。因此西方国家也相信我们所提出来的主张会兼顾到各方的利益。当时我们在谈判第一线主要做的工作就是寻找双方利益的交汇点,通过一定的文字把双方利益的交汇点表达出来,作为妥协方案提出来,争取被各方接受。在这场斗争当中我们多次发挥了这样的桥梁作用,得到了各方的好评。虽然最后全球谈判没有成功,但是中国的建设性作用在联合国得到了公认。

在这个过程当中,我自己也得到锻炼,或者说上了一课,可以算是第五课了,就是搞外交要善于在不同的利益集团、不同利益的国家之间找到它们的共同点,找到利益的交汇点,找到妥协方案把各方面拢在一起。这个基本功对后来我在联合国秘书处工作特别有用。联合国秘书处不是一支独立的力量,它是要把所有联合国成员国拢在一起、团结在一起才能够发挥作用。四

我第三次去联合国工作,那是90年代,那时候联合国又变了个样子,所以我曾经说过,我四次去的联合国不是同一个联合国,是四个不同的联合国。赫拉克里特曾经说过:“人不能两次踏进同一条河流。”那么联合国也是这么一条河流,它反映国际形势的变化,反映国际格局的变化。所以我四次去联合国的确感到联合国在变,70年代是南北对抗,是斗争的联合国;80年代是对话的联合国;90年代是安理会恢复作用,维和成为联合国的中心工作这样一个年代。在冷战时期,由于美苏互相对对方的提案行使否决权,使得安理会陷于瘫痪,几乎不开会。90年代,随着苏联的解体和冷战的结束,安理会开始恢复活力。与此同时由于原来两个超级大国竞争而掩盖的一些矛盾爆发出来了,在原苏联地区、前南斯拉夫地区、非洲等一系列地区冲突爆发出来,需要联合国来发挥作用。所以90年代联合国的特点是,安理会成为联合国的中心,维和成为联合国的“重头戏”。人们曾认为,90年代是联合国的黄金时代。

1992年,联合国召开了历史上第一次安理会的首脑会议,我国是李鹏总理出席的。到现在为止,安理会历史上就开过这么一次首脑会议。首脑会议通过了一个宣言——《扩大联合国维和行动》。整个90年代,在这个首脑会议的推动、授权之下,联合国的维和行动从80年代的5个增加到42个,维和人员达到8万人,比联合国总部1万人多好几倍,两年的维和经费达到90多亿美元,也比联合国正常预算的会费多一倍多。我第三次去联合国工作正好碰上联合国这样一个机遇期。按照联合国秘书处一位高官的说法:“90年代,联合国被容许做冷战时候不让做的任何事情,而且不仅如此,现在人们还乞求联合国来做这些事情。”

我到联合国的时候,正代表先是李道豫,后来是李肇星。我作为副代表的分工是管安理会以外的所有问题,这样能够让正代表腾出手来集中精力把安理会搞好。但是结果,我的绝大部分时间也是在安理会度过的,到其他委员会就是念念发言稿罢了。为什么会这样呢?1993年3月26日,陈健作为我国常驻联合国代表进行发言。

因为安理会的会议实在太多了,李道豫也罢,李肇星也罢,一个人应付不过来。这里有组数字,1994年一年当中,安理会一共举行了165次正式会议。而安理会每举行一次正式会议事先要举行好多次非正式会议来进行磋商,为正式会议准备文件。为了准备这165次正式会议,安理会举行了273次非正式磋商。而为了这273次非正式磋商,5个常任理事国又举行了至少也是270多次五常之间的磋商,这三个数字加在一起,一年365天每天至少要开两场会议。当然,成绩也是明显的,1994年一年当中,安理会通过了77项决议和82项主席声明。正是因为这样,我作为副代表,实际上大部分时间也是在安理会度过的。安理会表决时,陈健代表中国进行表决。

整个90年代,中国在联合国发挥的是双重作用。一方面,我们是作为发展中国家的一员,跟发展中国家一起在联合国大会发挥作用,90年代的时候出现了一个新的模式,叫做“77国+中国”,那是巴基斯坦担任77国集团主席国的时候通过的一项决定,邀请中国参加77国集团的会议。但是由于中国块头太大了,不能够因为中国的参加就把77国集团变成78国集团,只能说77国集团加中国。实际上77国集团也不是77国了。它在1964年开贸发会议成立的时候是77个国家,后来已经发展到100多个国家。我们作为发展中国家的一员发挥作用,主要是在联合国大会。另一方面,我们第一次作为大国发挥作用,参加了五常的磋商,作为安理会常任理事国活动,这个活动有助于提高我们的大国地位和影响力。当然也有一些批评的意见,认为五常操纵了安理会,因为一些重要的决议往往都是五常谈妥了,再把这个案文提交到安理会全体成员讨论,其他十个非常任理事国认为自己是处在二等公民的地位。中国参加五常磋商,发挥大国作用是中国联合国外交的又一次突破。

在90年代当中,我们还利用联合国的舞台打开了和西方国家的关系。最突出的一件事情,就是老布什对伊拉克发动的战争。伊拉克在1989年入侵科威特,占领了科威特,这当然是非正义的,联合国决议要恢复科威特的主权和领土完整。但是谁去恢复它呢?毛主席老人家说过:“扫帚不到,灰尘照例不会自己跑掉。”萨达姆是不会主动撤军的,所以联合国又通过美国发起的决议,授权美国等西方国家对伊拉克动武。对这个决议中国是比较为难的,我们碰到两条相矛盾的原则:第一,伊拉克入侵科威特是非法的、不正义的,恢复科威特的领土主权完整是正义的,应该予以支持;第二,我们不赞成通过战争手段解决问题,主张和平手段解决问题,这两条原则在这里发生冲突了。我们对“美国扫帚”曾经有过体会的,能不能同意“美国扫帚”去扫呢?所以衡量利弊,中国投了弃权票,对中国这个弃权票,美国非常感谢,由于中国没有否决嘛,美国就可以名正言顺地对伊拉克动武了。这个弃权票投了以后,美国开始解除1989年之后对中美之间高层互访冻结的禁令,钱其琛同志就去访问了美国。所以这是一次通过多边推动双边的特例。

这段时间里我作为副代表,大部分时间也在安理会里度过。其中我印象最深的就是两位正代表交接的时候,李道豫大使已经离任到华盛顿担任驻美大使,李肇星还在国内,没有上任。这中间有两个月我当临时代办。正在这个时候,第一次朝核危机出现了,美国要把这个问题提到联合国来对朝鲜施压,我们的方针就是不赞成把朝鲜问题提到联合国来,认为这样做只会增加问题的复杂性,使得和平解决朝核问题更加困难。所以我在前方主持这个工作的时候就是守住这条线,即不赞成安理会开正式会议讨论这个问题,不赞成通过正式的决议。美国从国内派了一个叫卡罗奇的助理国务卿帮办,专门从华盛顿过来跟我谈。我们谈得很辛苦,谈了整整一个上午,谁也说服不了谁。最后他拿出“大棒”来,说如果中国不让步,明年最惠国待遇就没有了,你还要不要你的最惠国待遇?我们当然不能示弱,首先我们说明,我们在朝核问题上采取的立场,不光是对中国有利,对朝鲜半岛的非核化有利,归根到底也是对美国有利的。其次,说到最惠国待遇,这个是互惠的东西,美国如果取消最惠国待遇,受损害的不光是中国,也包括美国人民。结果后来还是他让步,接受了我们的方案,安理会不开正式会议,仅由安理会发表主席声明对朝核问题表示关注。搞外交是要这样,在一些根本问题上,不管你面临多大的压力,必须坚持,坚持到最后,只要你确实有理,对方是会让步的。1994年6月16日,陈健在离任告别招待会上接受美国中文电视台采访,谈对担任外交部发言人的任命的看法,此前陈健担任中国常驻联合国副代表。五

新世纪,我第四次去联合国,担任联合国副秘书长。这次我去联合国是经历了一次角色的双重转换。第一层角色转换是从中国的外交官变成国际职员,过去不管是当联合国的代表、发言人、驻日本大使,都是执行中国的外交政策,宣传中国的外交政策,争取国际上的支持,使得我们的改革开放有个良好的国际环境。到联合国秘书处,我们都宣誓不再接受本国政府的指示,必须按照联合国宪章、按照联合国秘书长的指示来行使。第二层角色转换,原来不管我在哪个单位工作,都是搞政策性工作,在联合国秘书处我管的那个部门叫做联合国大会和会议管理部,这个部门是秘书处里最大的一个部,有1 200多人。我的一项任务就是给大会主席当参谋,每次会议之前为他准备腹稿,准备应对各种情况。如果现场出现特变的事情,临时向他提建议,保证大会主席能够顺利主持会议。另一项任务就是管好会议服务,我部1 200多个人大部分都是会议服务人员,如笔译、口译、打字员、编辑、印刷、出版等等。我上任没有几个月,我部门管财务的司长拿了一个表给我看,财政赤字,连续四年亏损3 800万美元,我就要去找管财务的副秘书长要钱,那是个美国人。问美国人要钱那是要受气的,他没有给我好脸色看,然后在成员国的会议上,美国、德国这样一些出钱多的大国就纷纷提出批评。所以我觉得不能再这样下去。怎么办?就要找为什么会造成赤字的原因。此后五年我所做的事情就是找出造成亏损的原因,并且解决它。经过调查研究发现了问题所在,就像我国第一任出席联合国大会的代表乔冠华早就指出的,联合国“文山会海”,会议太多、太长、太不定时,随时可以开,又随时可以取消,文件太多、太长、太重复,造成了我们这个部门这么多的赤字。五年间我着重在“文山会海”方面开刀。经过五年的努力,成功扭亏为盈,也学会了怎么样做好一个管理人员。2001年9月10日,联合国秘书长科菲·安南会见刚上任的陈健副秘书长。

至此,我在联合国这个大课堂的学习就告一段落了。我今天的讲座也到此结束,谢谢大家。

第二章 联合国需要中国,中国也需要联合国

今天,首先声明一点:到上个月的月底为止我已经从联合国和外交部两个单位退休了。所以,我今天的讲话,一不代表联合国,二不代表外交部。纯粹是我个人的体验和个人的看法,供大家参考。我主要讲三个问题。一

第一个问题是什么是联合国?谁能够代表联合国?这个问题之所以产生主要还是因为上任联合国秘书长科菲·安南,在他任期的十年内频频在媒体曝光,就各种重大的国际问题发表看法。所以被人们普遍认为他代表联合国,他是联合国的代言人、发言人。这个说法严格来说不太确切,因为联合国是一个没有主权属性的多元体,没有一个联合国的机构或者说联合国机构的负责人能够全面地、完整地在任何时候、任何问题上都能代表联合国来讲话、做事情。

为什么说联合国是一个多元体呢?首先是相对一元化而言的,我们中国老喜欢讲一元化领导。联合国是缺乏一元化的组织。

联合国机构繁多,单是写进联合国宪章里面的就有六大机构,被称为宪章机构,即联合国大会、安全理事会、托管理事会、经济及社会理事会、联合国秘书处以及总部在海牙的国际法院。这六大机构下面有很多辅助机构,但这六大机构都是平行的。六大机构的成员组联合国总部大楼成、管辖范围和决策程序各不相同。

我想举两个例子来说明,一个是总部设在海牙的国际法院。国际法院是负责诉讼管辖的,就是说两个联合国的成员国自愿地、主动地把它们之间的争议交给国际法院来裁决,并且事先宣布接受国际法院的裁决,这就成为一个案子。最近发生了一件事情就是尼日利亚和它的邻国喀麦隆之间的纠纷,这两个国家间有一块飞地,原来没有明确的划界,过去两个国家都不太在乎,谁也没有说这块土地是我的,但是前不久在这块土地上发现了油气。大家都知道哪里有油气哪里就有争端,所以这个争端就产生了,这块土地到底归谁的,这个油气资源到底归谁所有。要是没有联合国,这两个国家有可能就打起仗来。这个时候联合国的秘书长安南,利用他秘书长的身份,利用他是非洲人这个特殊的有利条件从中斡旋,在他的斡旋之下这两个国家同意接受国际法院的裁决。国际法院的大法官们经过半年多时间把这块地判给喀麦隆,这两个国家接受了这个判决。现在这两个国家在联合国组织之下成立划界委员会,对两国之间的边界进行划分。国际法院这个做法是联合国其他机构所没有的,它的管辖范围显然和我刚才讲的一些联合国其他一些机构是不同的。

还有一个例子是经常发生的,就是有一个决议草案在安理会通不过拿到大会去通过,尤其是中东问题。中东问题如果涉及批评和谴责以色列的决议草案拿到安理会去表决的话,美国是一定要否决的。中东阿拉伯国家往往把同样的决议草案原封不动地提交到联合国大会去。所谓原封不动实际上就是动了几个字,就是改了主语,原来的主语是安全理事会认为怎么样怎么样,他们把安全理事会换成联合国大会,即联合国大会认为怎么样怎么样。然后拿到联合国大会一投票往往是100多票赞成。美国、以色列还有两个小国、岛国,一共四个国家反对,欧洲大部分国家是弃权,毫无疑问绝对多数通过。人们就会问了,是安理会否决这个决议草案代表联合国,还是大会通过这个决议草案代表联合国。

由于联合国六大机构互相平行,没有一个机构能够在所有问题上、任何时候都代表联合国,因此这些机构所通过的决议不用联合国这几个字做开头,只能用本组织的名义。安全理事会就是安全理事会,大会就是大会。联合国文件里面唯一用联合国这个名字的就是联合国宪章,从这个意义上来说只有联合国宪章是代表联合国的。

为什么联合国没有独立的主权?

联合国在这个方面跟欧盟不一样,参加联合国的成员国并不需要把国家主权的任何一部分让渡给国际组织。正是因为这样联合国没有独立的权利。它的权利来自于哪里呢?来自于它的成员国,现在是192个成员国,这192个成员国就是联合国的老板。其中特别是五个常任理事国就是联合国的大老板。是它们——联合国的成员国——决定哪个机构在哪个问题上可以代表联合国来行事和说话,也包括联合国秘书长。

联合国宪章对联合国秘书长的职权规定是比较笼统的,共有两条:第一条规定联合国秘书长是联合国的首席行政官,即秘书长有行政权力;另外一条规定联合国秘书长有权就威胁国际和平和安全的问题向安全理事会提出报告。就是说秘书长有报告权。宪章规定秘书长有行政权、报告权,唯独就是没有决策权。决策权保留在成员国手里的。所以联合国秘书长要能够真正代表联合国讲话和行事,取得这样独立的地位,并不是很容易。他既受到联合国宪章规定的束缚,更多的是受到联合国成员国的制约。

根据我的观察,在前七位联合国秘书长里面,有三位为了争取联合国秘书长的独立地位做出过努力,而取得较大成功的是第七任联合国秘书长科菲·安南。这三任,第一位是第二任秘书长瑞典的哈马舍尔德;第二位是第六任联合国秘书长埃及的加利;第三位就是第七任秘书长科菲·安南。哈马舍尔德担任联合国秘书长的时候,他是第一位被普遍认为对联合国秘书长这个职位体会比较到位的人。他曾经说联合国第二任秘书长达格·哈马舍尔德过这么一段话,“联合国秘书长没有军事力量,也没有经济手段,它有的唯一就是国际道义力量”。他作为秘书长的确也是把这个道义力量用足了。特别是在1956年苏伊士运河事件时,埃及宣布收回苏伊士运河的主权。英法两个老殖民主义国家不接受,派兵去占领苏伊士运河。这一举动引起了美国和苏联两个超级大国的不满和反对。哈马舍尔德就趁着这样的一个机会出面调停,促使了英法撤军,并且在联合国历史上第一次派出了维和人员,进驻苏伊士运河。在总结这次成功的维和经验基础上,哈马舍尔德提出了一系列维和的原则,这些原则一直到现在还继续使用。就是因为这样一次事件当中,他体现了联合国秘书长的独立作用,做出独到的贡献,所以,被世人认为是联合国历史上一次成功的尝试,他也是一位有成就的秘书长。现在联合国大楼有三个建筑物,其中联合国图书馆就是以哈马舍尔德的名字来命名的。但是他的下一步行动就失败了,刚果发生的冲突,他的介入间接或者直接导致了刚果的民族英雄卢蒙巴惨遭杀害,他自己也是在一次去刚果执行任务的时候飞机失事而牺牲,没有完成十年的任期。所谓十年,一般联合国秘书长可以连任一次,两个任期加在一起就是十年。

第二个努力要把联合国宪章给秘书长的授权用足,并且想取得独立地位的是加利。加利上任的时候正好是冷战结束,安理会开始恢复作用,维和成为联合国的一项头等大事,安理会召开了历史上第一次首脑会议。首脑会议通过维和的宣言,要求秘书长就维和问题提出设想,加利的确利用了这样的历史机遇,连续提出了和平纲领及发展纲领。应该说,那个时候他踌躇满志,也有点冲昏头脑。他发表了这样一个讲话,原话是这样说的,“作为秘书长我要承担比我的前任更多的责任,这就要求维护我职位的独立性,跟任何反对我履行职权的成员国进行对抗,不管它是大国还是小国”。他发出了“对抗”的宣言,而且行动上也是这样做的。首先跟美国对抗,跟当时的美国的常驻代表奥尔布莱特对抗,后来她当了国务卿。所以,她当了国务卿以后第一件事情就是绝对不能让加利连任,所以加利成为到目前为止联合国历史上唯一一位只当了一任就下台的秘书长。第三个把联合国秘书长这个职位道义力量利用足的是安南,而且他完成了十年的任期。他在十年里面做的事情,对全球、对国际社会造成了震动,并且带有一点开拓性的,一共有三件:第一,他倡导了所谓“千年发展目标”,把消除贫困作为国际社会的共同目标。在他的推动之下,“千年发展目标”写进了2000年千年首脑会议的宣言。第二,他倡导人权,把人权提高到联合国第六任秘书长加利和安全和发展同等重要的地位,成为联合国的三大支柱和三项主要任务,并且在这个基础上提出了“人道主义干预”的理论。经过相当长一段时间到2005年联合国成立六十周年的时候,这个内容也写到了首脑会议的文件当中去。

第三,在美国总统小布什对伊拉克发动战争的时候,他对美国不经过安理会的授权,单方面采取行动对伊拉克开战表示反对,并且始终坚持联合国一贯倡导用和平方式解决争端的立场,也表现了他的独立原则。

所以,尽管因为第三件事情他激怒了美国政府,特别是美国政府里面的保守派和新保守主义者,后者在联合国掀起一场搞臭联合国、搞臭秘书长的运动。即所谓“石油换粮食丑闻”调查,当时联合国在对伊拉克进行制裁的背景下,为了保证伊拉克人民不受到制裁的损害,允许伊拉克出口一部分石油,这个钱由联合国来管,用来买粮食和药物提供给伊拉克的人民。美国抓住这个项目可能有的腐败问题做文章让安南承担责任,这就是所谓“石油换粮食丑闻”。但是最终调查结果最多也是管理不善的问题,没有什么大的腐败。特别是对比美国对伊拉克战争里面出现的腐败问题,完全是小巫见大巫。

所以,尽管美国最后有企图搞臭秘书长的运动,最后安南离任在联合国大会上做告别演说的时候,多次被掌声打断,演讲结束的时候全场起立,长时间热烈鼓掌。这就表明了广大联合国的会员国对安南的十年任期总体上来说是充分肯定的,对他的肯定也是对美国的示威。舆论对他的评价也是相当高,给他封一个称号说“安南是世俗的教皇”。

到现在为止,为什么只有三任秘书长把秘书长岗位所拥有的道义力量充分用足,并且取得独立地位?为什么只有一任取得成功呢?我就近观察觉得有两个原因:一个是外因;另一个是内因,即个人的因素。所谓外因就是国际形势。具体到联合国里面来说,联合国的成员国是否允许和需要秘书长发挥他的独立作用。就这一点而言,七任联合国秘书长里面有四任完全没有这样的机遇,他们处于美苏两霸争夺的冷战时期,搞不好就会惹一身祸。所以那四位联合国秘书长还是很明智的,知道不可为所以没有为。加利和安南碰到联合国历史上最好的时期,冷战结束联合国能够发挥作用。而联合国第七任秘书长科菲·安南瑞典的哈马舍尔德在短暂的时间里面,在苏伊士运河特定的问题上,正好碰到美苏两国意见一致,所以有这个机会。其他几位都很遗憾,生不逢时。

讲到个人的因素,我觉得主要是两项因素:一个是悟性;一个是平衡感。

所谓的悟性就是要知道秘书长的道义力量用到什么程度是成员国还能容忍的,不能够超过这条线。从这一点来看,从秘书处一步一步走上来的安南,显然对成员国的容忍度比较了解。而原来是埃及副总理兼外长的加利,一下从外国空降来当秘书长对这个就没有体会,所以他才会说出“对抗”这句话。同样是一个意思安南不是这么说的,他这样讲:“作为秘书长只有在他不显得是为某一个国家或者某一个集团的狭隘利益服务的时候,他才有可能增进所有国家的利益。”

这句话也讲到独立性,但是他把自己的身段放低了,不是以挑战的口吻,某种意义上是一种乞求的口吻来讲。只有你给我独立性我才能为你服务,这样的话当然大家都可以接受。

并不是说安南因为比较了解就不用足他的权力。在这方面来说,我觉得他在上述三件事情当中,头两件事情充分表现了他把秘书长这个岗位所特有的影响力用足了。

第一件事情就是刚才讲的——“千年发展目标”。“千年发展目标”从美国本意是不想支持,美国对援助发展中国家已经没有很大的兴趣。秘书长怎么做的呢?他先通过做美国公民社会的工作,争取了很多有名的明星和很多有地位的企业家的支持,然后在美国造成舆论,再把美国政府推上去,使得美国也接受了这个“千年发展目标”。

第二件事情是人权问题,这是联合国里面相当一部分国家有疑虑的,特别是非洲国家。安南就是利用刚刚当秘书长不久,出席非洲首脑会议,向非洲国家先推出这个思想。非洲国家碍于他是来自于非洲刚刚上任的秘书长,虽然有疑虑,但没有对他提出这个问题进行质疑。然后他通过六七年慢慢一步一步往前推,最后把这个事情推成功,写进了联合国文件。这就是我讲的悟性的方面。安南的悟性表现在两个方面:第一是知道他的老板是成员国,必须要把身段放低,也知道他有一定的道义力量,通过耐心的推动可以让成员国接受一些他认为正确的事情。

第二是平衡感。从平衡感来说,拿他(安南)跟哈马舍尔德比较,就能看出他比哈马舍尔德高的地方。联合国里面、秘书处内部对哈马舍尔德的评价比我对哈马舍尔德的评价高一些,很多人说安南是继承哈马舍尔德的观念,是哈马舍尔德的忠实继承者。但是我认为安南比哈马舍尔德高明。哈马舍尔德输就输在他的平衡感不好,在刚果事件出来以后,美国和苏联是各占一边的,他在刚果事件处理上基本站在美国这一边,做了符合美国和西方国家利益的事情,受到苏联的批评。所以甚至有人怀疑他飞机失事是苏联特工搞的,当然没有这个证据。而与此相反,安南的平衡感比较好,他说作为秘书长我要和美国搞好关系,但是同时我要做190个(那个时候是190个成员国)成员国的秘书长。他是这样讲的也是这样做的。在历届秘书长里面,他是往华盛顿跑得最勤一个,经常跟美国各界保持联系,不光局限于政府,还包括美国的企业界、新闻媒体和社会名流。在美国社会名流当中他的个人魅力是得到大家公认的。但是并不是因为这样,他讲话就不兼顾到其他各方的利益,他的讲话还兼顾到各方的利益。很多例子都可以举,但我觉得最杰出的例子,能够体现他平衡感的例子就是对美国的一位大使、常驻代表伯尔顿的讲话。

在联合国成立60周年首脑会议召开之前,美国政府在两院休会期间,利用休会提供的权利,任命了一位新保守主义的代表人物伯尔顿来担任美国驻联合国的常驻代表。这个人对联合国一直持否定态度。所以他来本身已经引起了联合国的警惕了。他上任以后首先做的事情就是对当时已经基本上谈成的首脑会议文件提出了170多条修订草案,等于是要把它推倒重来。这在联合国引起了普遍的反感,包括美国的盟国。在这样的情况下,有一次安南出席安理会会议出来的时候,记者就问他,对于伯尔顿跑到联合国强行推行美国的这一套有什么看法。他是这样回答的,“任何一个国家的常驻代表到联合国来都是要推行本国的主张的”,这一句话给伯尔顿一个面子,但是他下面接着说,“问题是否成功,要看你能不能说服别的国家常驻代表,并且听取别人的意见”。这句话就兼顾到其他所有对美国不满国家的意见。

所以,我认为正是在这一点上他比哈马舍尔德高明,他才能成功完成十年的任期。当然十年当中见记者那么多,没有不出点纰漏的,他就有两次出了一点纰漏,从应对记者的角度来说出了一点毛病。其中最致命的、引起他和美国关系破裂的一次就是他讲了美国入侵伊拉克是非法的。实际上那次是被记者套进去的,并不是他的本意。他当然一贯对美国入侵伊拉克持批评态度,但是用尖锐、过激的语言不是他的风格。那次BBC的记者问他,你认为美国入侵伊拉克是不是非法的?秘书长的第一个回答是联合国传统的立场,对美国表示了批评,但没有正面回答到底是非法还是合法的。记者第二遍再问他,他还是避开正面回答。第三遍记者再问他说,你就回答我“到底是合法或非法”的,第三遍他没有绕过去,他说,如果你一定要问这个行动是合法的还是非法的,我说这是非法的。第二天很多报纸的标题就是,“联合国秘书长说美国入侵伊拉克是非法的”,这句话实际上是给记者套出来的。

经过七任秘书长以后,联合国是不是还会再出现像安南这样的秘书长呢?我觉得眼下比较难。第一个原因在于,美国已经吸取教训了,安南是美国推出来的,但是最后在某种意义走上了跟美国对抗的道路。所以,美国常驻代表在竞选安南继承人的时候就明确地说,联合国需要的是一个强有力的行政管理人员而不是外交明星。很显然他需要一个老老实实办事的人,不需要再像安南这样的外交明星。他认为潘基文是这样的人。潘基文上任以后,首先提出来一条要恢复联合国秘书处和成员国之间的信任,首要的是恢复联合国和美国的关系,从这一点来说美国是欢迎的。他上任以后,任命他的班子也是照顾这一点。潘基文能够当上秘书长主要得益于美国和中国这两个国家的支持,所以他要回报这两个国家。怎么回报呢?首先是副秘书长的位置。原来由美国人担任的副秘书长管内部工作,即人权、财权、总务。这次美国提出来要换一换,要管政治事务。我们提出来要当管经济和社会事务部的副秘书长。

潘基文实际上已经答应这两个国家,来满足美中的要求。但是他为了避免太明显地照顾美中的利益,在任命新班子的时候采取了一种做法,我把它叫做东方文化,“欲取之,先予之”。因为政治事务部副秘书长原来是非洲人担任的,经济和社会事务部的副秘书长是拉美人担任的。他上任以后首先任命一个非洲人当常务副秘书长,这个位置比副秘书长高半个台阶。然后再任拉美人担任主管内部人事、财务大权的副秘书长。意思是我把这两个重要的岗位给非洲人和拉美人,以后把政治事务部和经社事务部从你们那里拿走应该就没有意见了。所以隔了差不多一个月左右才任命美国人担任政治的副秘书长,任命中国的沙祖康担任经社事务部的副秘书长。美中一个管政治,一个管经济。

第二个,我到联合国当主管大会副秘书长的时候,第一个担任大会主席的是韩国的外长。那个时候潘基文就是韩国外长大会主席办公室的主任。我跟他接触就感觉到他的长处在于务实和灵活。他上任以后发生的第一件事情,是伊拉克政府对萨达姆等人执行了死刑,引起了国际上反对死刑舆论的反感。他们问秘书长你对死刑问题有什么看法?潘基文就回答,“每个国家是保留死刑还是取消死刑是每个国家自己的事情”。马上引起媒体舆论的哗然。从务实主义的角度讲这句话没有错,联合国不可能干涉属于各国主权的事情,这已写进联合国宪章。美国是保留死刑的国家,中国也是保留死刑的国家,他讲这个事情没有得罪两个大老板,应该是可以的。但是没有想到另外一点,作为联合国秘书长要讲的东西高于现实,尽管不能实现,还得讲。所以,媒体马上对他的评价很差,认为他没有体现联合国秘书长这个岗位应该有现任联合国秘书长潘基文的国际道义力量和理想主义。所以我曾经说他现实主义有余,理想主义不足。但是并不能说他的务实主义和灵活性不能有所成就。像最近的苏丹达尔富尔事件,他通过耐心的斡旋,最后修改了他的前任安南的方案使其能够被苏丹政府所接受,最后安理会一致通过这个决议,成功解决苏丹事件。二

联合国被美国左右了吗?讲这个问题要从联合国的历史说起。联合国是第二次世界大战战胜国在战争的废墟上建立起来的一个国际组织,是战胜国特别是美国和苏联利益的折中和妥协合作的产物。所以它必然要反映大国、战胜国,特别是美国在战后的实力地位、政治理念和基本利益。因此联合国明确赋予了五个大国超越任何国家和国家集团的支配权和对联合国的主导地位。而美国作为五大国当中最强大的一个国家,必然有超过其他四个大国更大的影响力。美国的最强的地位从联合国成立到目前为止没有任何本质上的改变,相对力量发生了变化,但是超级大国这个地位还没有变化。而且美国承担联合国会费的1/4,联合国的总部所在地也在美国。这就决定了美国比其他国家对联合国的事宜有更大的影响力。

联合国也一直被美国看作是推行它外交目标的重要工具之一。但是,正像上海有一位学者说的那样:“任何一个国际机构,一旦建立就会逐渐形成自己相对独立的身份,不会完全充当国际体系中最强国家的附属物。”他还说,“而且这个国际机制越是具有开放性,参与者越多,他们参与的程度越高,这个体制的作用和性质也会发生变化”。我很赞同这个看法。看联合国成立到现在的历史,也充分证明了这样的客观规律。联合国大会一般性辩论现场。时任美国总统布什发言时的情景。

联合国成立初期相当长时期里面,可以说长达25年的时期里面,基本上是由美国操纵或者说是由美国主导。一方面,这与联合国的组成有关,联合国成立的时候有51个国家,大部分是以美国为首的西方国家及其追随者,它们是联合国里面的多数。另外一方面,苏联受到二战的严重创伤,此后相当长一段时间还处在恢复期,到后来开始扩张还有一个过程,所以还无法跟美国抗衡。正是因为这样,在这段时间里面联合国干了好几件坏事,从中国的角度来说主要有三件事情:

第一就是朝鲜战争。美国之所以能够盗用联合国的名义发动朝鲜战争,以联合国军的身份跟中朝开战,主要在于它操纵了联合国。还有一个原因就是苏联犯了一个错误,苏联为了抗议台湾侵占我们席位,宣布不参与安理会的会议,这个立场是正确的但策略是错误的。由于苏联犯了这个错误,美国在苏联缺席的情况下,授权美国以联合国的名义入侵朝鲜。当然后来苏联发现自己错了,再回到安理会里面,所以下面一个朝鲜决议安理会就没法通过了,就拿到联合国大会。美国利用了它掌握联合国大会多数的地位,通过了宣布中国和朝鲜是侵略者的决议。所以联合国在历史上在朝鲜问题上欠我们两笔账。

第二就是刚果事件。刚才已经谈到造成民族英雄卢蒙巴惨遭杀害。第三就是把新中国排除在联合国之外长达22年之久。所以正是因为这样,在相当长时期里面,我们对联合国是持批评态度的,口诛笔伐,口诛笔伐到最高潮的时候是宣布支持苏加诺提出来的另立联合国的主张。这是联合国的第一个阶段。

第二个阶段是70年代到80年代的20年当中,联合国成立以后,它的力量对比不是固定不变的,而是随着一系列亚非拉国家摆脱殖民地、半殖民地的地位取得民族独立参加联合国这样一个历史变革而不断地变化,经历了一个从量变到质变的过程。到70年代的时候是质变的完成,以1971年为界限,1971年联合国有132个成员国,其中99个是亚非拉国家。另外一个变化就是苏联,苏联强大起来了,并且开始对外扩张。所以整个七八十年代里面,联合国里面的特点就是两种矛盾的交叉:一种是美苏矛盾或者东西矛盾;另外一种是南北矛盾。

所以这二十年可以被看成是美国失去对联合国控制的二十年。特别是70年代,70年代我认为是发展中国家凝聚力最高、战斗力最强的时期,有以下几件突出的事件。

第一,1971年中国恢复在联合国的合法席位。这标志着联合国内部力量对比的变化,标志着第三世界已经成为联合国的主体,美国一家操纵联合国的日子一去不复返了。同时标志着中国开始进入国际社会,并且成为其中一支独立的力量。

第二,1971年中国恢复在联合国的合法席位,不光是中国和联合国关系上的分水岭,也是联合国历史上的一个重要转折,是发展中国家经过长期斗争取得的。所以这个事件本身也大大鼓舞了发展中国家的斗志。中国进入联合国以后,站在发展中国家一边也壮大了发展中国家的力量。所以在这之后比如说1974年,以发展中国家为主体提出并且通过了《建立国际经济新秩序的宣言》和《行动纲领》。之后又通过一系列反帝反殖的决议。在1975年的时候联合国大会宣布犹太复国主义就是种族主义。到此为止美国的容忍度到了极点,美国的常驻代表在1975年联大闭幕的时候发表了讲话,提出了联合国出现了“多数的暴政”。就是说发展中国家利用它们在大会里面所掌握的人数上的多数,不顾真正有实际影响力的西方大国的利益和态度,强行通过一系列决策,在联合国实行了“多数的暴政”。他讲这个话的时候,忘了以前25年间美国是怎么实行它的暴政的。美国舆论也开始出现这个论调,认为联合国应该搬出去,不应该待在美国了。

但是无论是南北矛盾还是东西矛盾都不是直线上升。进入20世纪80年代以后,对话与缓和开始取代斗争和争夺,成为联合国大会的主旋律。从美苏来说主要是搞缓和、搞军控。有的是在联合国里面搞,有的是在联合国外面搞的,到联合国里面确认一下。另外就是南北之间开展了“全球谈判”,用石油换金融的谈判。全球谈判的背景就是由于两次石油危机之后,美国等西方国家认识到国际经济关系当中出现了互相依存的关系,不光是发展中国家要靠发达国家,发达国家也有求于发展中国家。所以愿意参加这场谈判。发展中国家想利用石油问题来换取西方发达国家对三大机构——那时候叫做关贸总协定、货币基金、世界银行——进行改革,放松金融的控制权,并且增加对发展中国家的援助。这场谈判跨越持久,达三年多一点,最后没有成功。没有成功的原因主要就是利益最攸关的双方不肯让步。石油输入国不愿意放弃它们的定价权利,它们能够决定石油的产量,从而决定石油的价格,不愿意为了整个发展中国家集体利益而放弃这一权利。而美国、日本、德国这样的金融大国不愿放弃对国际金融的主导权,所以没有成功。

总的来说,七十年代和八十年代的联合国内部围绕上述两对矛盾进行了激烈斗争,而美国已经在联合国不占主导地位。

九十年代以后则是联合国的第三个阶段。

这一时期出现了联合国历史上第二次大的转折,联合国内部又发生了一次翻天覆地的变化。特别是“休眠”了40多年的安理会开始恢复活力,并且成为联合国活动的中心。安理会五个常任理事国之间的合作成为联合国里面的主旋律。变化的原因有两个方面:一个是可能,一个是需要。就可能而言,一个原因是冷战结束,苏联解体,美苏对峙消失。在长达40多年的时间里,安理会所有的工作都是因为美苏两国的竞争,你提的决议案我否决,我提的决议案你否决,互相否决。冷战结束以前,安理会的否决权用了270多次,其中大部分是美国和苏联使用的。冷战结束以后,美苏对峙不再存在,而且叶利钦时代的俄罗斯奉行向美国靠拢,向西方靠拢的政策。中国从改革开放的大局出发实行邓小平提出的韬光养晦、不扛旗的策略,也不跟美国对抗。所以就为安理会恢复活力和五个大国合作创造了基础。

此外,联合国大会发生变化,以协商一致的方式通过的决议所占的比例不断提高。发展中国家也发生了变化,一些发展中国家参与全球化进程开始取得发展,但是大部分发展中国家被全球化进程抛弃在一边。所以发展中国家已经不是一个整体,凝聚力有所下降。一个最突出的例子就是刚刚说到的1975年宣布犹太复国主义是种族主义的决议,到1991年翻案。同一个联合国大会,1975年通过这个决议,然后到1991年又通过了决议,宣布撤销1975年的决议。从此犹太复国主义就不再是种族主义了。据我了解,联合国历史上,一届大会否定另外一届大会的做法也就这一次。

另外一方面就是形势发展的需要,冷战结束以后,原来冷战掩盖的一些地区的冲突和矛盾爆发出来了。非洲地区冲突风起云涌,原苏联地区和前南地区国家的分裂造成一系列的武装冲突,需要联合国发挥作用,而在保持冷战结束以后世界局势的稳定这一点上,五大国的基本利益是一致的,这也为五国合作创造了客观条件。联合国大会会场

所以这段时间里面,有几件大的事情:首先是老布什对伊拉克的战争就是安理会授权的,1990年安理会通过决议批准用一切手段恢复科威特的主权和领土完整。所谓用一切手段是联合国的语言,意思就是允许出兵。这是朝鲜战争以后,第二次联合国授权,所谓多国部队,实际上是以美国为首的,以联合国的名义开展了一场战争。1992年召开联合国安理会第一次首脑会议,安理会首脑会议通过了一个宣言,要求联合国扩大它在维护和平方面的作用。在整个90年代当中,安理会授权进行的维和行动从80年代的5项增加到42项。到目前为止,联合国的维和人员已经达到8万多人,联合国总部的秘书处工作人员才1万人,维和人员大大超过这个数。所以这段时期是联合国历史上的一个机遇期,美国也非常满意。1991年“沙漠风暴”战争获得成功之后,老布什兴高采烈跑到参众两院联席会议上发表了一个讲话,谈到联合国的时候他说了这么一段话:“现在我们可以预见这样一个世界,在这个世界里摆脱了冷战束缚的联合国,更有希望实现创建者所赋予的历史使命”。他以为联合国又可以成为美国的工具了。

在20世纪90年代这十年里,联合国一个前所未有的创举也是具有划时代意义的,就是五个常任理事国的磋商,过去由于五国意见不一致,所以没法磋商,见面就是吵架。刚才说了由于大的历史背景的变化,在维护冷战以后局面的稳定上,五国基本一致,所以开始出现了五大国磋商。整个90年代,安理会通过的绝大部分决议都是五个常任理事国关起门来进行磋商,最后达成一个版本,交给安理会十个非常任理事国讨论和通过的。这个做法当然是大大提高了联合国安理会的效率,但是十个非常任理事国却喜忧参半,喜的是提高了效率,忧的是它们处于二等公民的地位。因为五国达成一致是不同的利益、不同的出发点交叉妥协的结果,即便改动一两个字有时候都很困难。所以这种时候非常任理事国很恼火,好像你们谈好我们不能改,我们当安理会成员国还有什么作用。现在讲联合国改革,有很大的原因就是改掉这个,即取消五个常任理事国的特权。应该说,联合国这样的好景不长,21世纪初小布什在没有取得安理会授权的情况下采取单方面行动入侵伊拉克,打破了联合国的美梦,也粉碎人们对联合国过高的、不切实际的想法和期待。这个事情的背景是这样的:“9·11”以后美国国内新保守主义主宰了美国的外交政策,不再以维持稳定为中心的目标,而是想按照美国的形象来改造世界,特别是拿中东地区开刀。这就使原来五大国一致的基础消失了。所以美国单方面对伊拉克开战,不光是中小国家反对,中国、俄罗斯反对,法国、德国也反对。所以当时磋商出现了一个情况,四个大国在一边,美国、英国在另一边。

中国、俄罗斯、法国、德国反对美国对伊拉克动武,只有英国支持它,安理会里面多数国家也不支持它。所以美国本来想通过安理会的授权来进行这场战争,后来因为得不到安理会的多数支持就没有把这个决议草案提到安理会去,自己单方面采取行动。这场战争引起了双方面的不满,美国人民当初因为没有安理会授权对联合国不满。而其他一些反对战争的国家,因为安理会没有阻止这场战争也对联合国感到失望。

我举一个例子,当时我的办公室主任是一个美国人。他休假到美国南部去旅游,回来的时候告诉我,他到美国南部去的时候不敢告诉大家他是联合国秘书处的工作人员。美国的南部地区比较右,老百姓对联合国很不满。美国为什么有这样的一种心态呢?我觉得是因为美国人的双重性格。一方面美国人是非常实用主义的,只有符合美国利益的事情他才干;另外一方面美国人又有一种使命感,认为美国应在世界上替天行道。所以凡是符合它的利益也必然符合其他人利益的。它认为自己替联合国、替全世界把萨达姆这个暴君铲除,是在替天行道,联合国为什么不支持,这样的联合国还要它有什么用。

反对美国发动这场战争的国家,本来曾经希望联合国能够牵制住美国。当时有一幅漫画,利用《格列佛游记》里面的说法:美国是一个巨人,中国、法国、俄罗斯还有很多中小国家把它钉起来,用绳子把它捆起来,使得它没法行动,但是这个巨人还是挣脱绳索单方面采取行动,所以大家感到失望。

美国的保守派理论就提出要用一系列志愿者联盟在各个问题上发挥作用,来取代联合国的作用,让联合国边缘化。当然还有更激进的理论,即提出建立所谓的民主国家联盟来取代联合国,有的甚至提出把联合国赶出美国,这是历史上第二次在美国舆论上出现的,这两次美国诋毁联合国甚至宣称要把联合国赶出去,就反映了美国在不能操纵联合国的时候它的心态是怎么样。

总之,从联合国成立60多年的历史来看,联合国不是一成立就永远不变的。恰恰相反,它随着成员国组成的变化、成员国之间相对力量的消长而变化。从这个角度来讲,联合国是一面镜子,它反映了国际格局的变化,我也曾经讲过我四次进联合国工作,进的是四个不同的联合国,也是这个意思。

从这次伊拉克战争来看,今后的联合国会是什么样子呢?一方面,尽管美国是现在世界上唯一的超级大国,它使出浑身解数、威逼利诱也没有在伊拉克问题上获得安理会的授权,预示着美国想凭借自己唯一超级大国的实力地位恢复对联合国的控制权、操纵权,已经是不可能的。在一超多强的时代,联合国不会像20世纪50年代那样再次成为美国一家操纵的工具。这是从好的方面来说。另一方面,利用联合国来牵制美国挡住它一意孤行也是不现实的。将来联合国也不可能成为一个多强制约美国的工具。

这样说起来,世界从两极格局向多极格局转变的漫长而充满变数的过程中,力量对比始终不是平衡的。在这样的历史时期里面,联合国如何定位,联合国和美国的关系如何定位,将是一个难题。在讨论联合国改革的时候,巴基斯坦常驻联合国代表曾经说过,“世界需要这样一个联合国:它不光是反映不平衡国际力量对比的现实,它应该成为一个改变不平衡的力量对比的主要工具”。对联合国这样的期望能够实现吗?如何使得联合国真正成为一个促进多极化进程的工具?这也是摆在国际社会面前的新课题,也是联合国改革的题中应有之义。这是第二点。三

第三点,讲到中国在联合国的外交。

联合国对中国来说意味着什么?对我们有什么用。我想对这个问题的回答也不是单一的、一成不变的。中国联合国外交是中国内政的对外延伸,是中国整体外交的组成部分,它是随着联合国的变化而变化,随着中国的发展而发展。回顾起来我想大致有以下三个阶段。

第一个阶段是70年代。1971年中国恢复了在联合国的合法席位之后十年左右的时间,我们一直把联合国只看作是一个讲堂,一个宣讲中国的外交政策、争取国际社会的理解和支持的舞台。由于我们当时奉行的是反对“两霸”、侧重打击“苏修”、建立国际反霸统一战线这样总的外交路线,所以我们在国际社会上是独树一帜,唱这个调子的就是中国一家。

所以我们在联合国大会里面的讲话受到各方的重视,产生了巨大的影响。其中特别是1974年4月10号邓小平出席第六届特别联大,全面阐述了毛泽东关于三个世界划分的理论,宣布中国属于第三世界。这对中国在联合国作用的定位应该说,管了我们中国联合国外交相当长一段时间。就是我们中国是第三世界一员,以这样的身份在联合国活动,发挥作用。

从联合国的反应来看,首先我们采取这样一个姿态,深受广大第三世界的欢迎。他们觉得我们讲了他们想讲不敢讲的话,壮了他们的胆。

我们唱这样一些高调有没有得罪美国等西方国家呢?没有。这从联合国的做法里面看出来,联合国大会里面有一个做法,凡是你讲话以后,你批评哪个国家,那个国家就有权进行答辩。我们每次讲话必批评两个超级大国,但是美国从来不答辩。后来才知道,美国认为我们中国讲话是放空炮。为什么说是空炮呢?第一它知道主要不是针对它,第二它知道我们讲革命但不输出革命,不搞对外扩张,不威胁它的实际利益。那个时候威胁它实际利益的是苏联的扩张。

美国讲究实用主义,面子不在乎,你骂就骂吧,无所谓。真正在意的是苏联,在中国恢复代表权之前,联合国里面没有人批评苏联,因为它打着社会主义的旗号,是第三世界的天然盟友。中国进去以后苏联就天天挨批,所以它就天天答辩。当时我们对联合国很多问题的讨论,因为刚刚参加联合国很多问题跟我们利益没有关系,我们基本上没有全面参与,对很多问题是超脱的。碰到投票的时候怎么办呢?我们发明一个说法叫做不参加投票,人明明在场而不参加投票。开始我们第一次用这个词的时候,人家很奇怪,明明在场参加讨论怎么还说不参加呢?为什么我们用这个词?联合国原来投票有三个方式:赞成、反对、弃权。联合国电子板上显示出来也是这三个。所以不参加投票必须要举手发言。我们中国人有一个概念,弃权就是放弃权利,我们是主权国家,为什么要放弃权利呢?权利是不能放弃的,放弃了权利回国也不好交代,我们只是不参加投票,超脱而已。所以我们发明这个说法,不参加投票。后来别的国家发现这个做法不错,也有人效仿我们,这就成为联合国表决方式里面的第四种方式:不参加投票。

80年代中国外交政策经历了一次重大的调整,适应以经济建设为中心和改革开放的需要,我们开始奉行全面开放的外交政策。全面开放是什么意思呢?因为我们对发展中国家本来就开放了,所以全面开放就是对西方开放。从原来的反霸统一战线转变为全面开放,这是我们外交政策的一次大调整。适应我们外交战略的重大调整,也适应联合国里面从70年代的对抗和斗争转变为80年代的对话和谈判。我们在联合国里面的角色也发生转变。从原来和77国集团一起战斗的斗士变成南北之间扮演桥梁作用的角色。当时联合国里面一个中心议题就是全球谈判,谈判的双方,一方是77个集团,另一方是欧盟和美国。我们中国代表团在谈判当中的主要角色是积极寻找谈判双方共同利益的交汇点,然后把这个共同利益的交汇点用适当文字表达出来,提出所谓的折中案文,争取双方接受,从而推动谈判的进程。

这首先是我们国家利益所决定的,因为全球谈判达成协议,无论从稳定石油供应和价格,还是从发展中国家取得金融贸易的更多发言权来说,对我们中国都是有利的。同时也是取决于我们当时比较好的地位,我们跟谈判双方都能说上话。一方面我们作为一个最大的发展中国家,与77国集团利益基本一致,而且有了70年代长达10年的共同斗争的经历,建立了良好的信任关系。另一方面我们奉行全面开放的方针,与西方国家也开拓了良好关系。所以利用了这种跟双方都能说上话的独特的地位发挥了桥梁的作用。虽然全球谈判最终没有达成协议,但是我们的建设性作用受到双方的好评。

从80年代开始到90年代初,随着我们改革开放的深入,我们开始全面参与联合国的活动,就是不再把联合国看成只是一个讲堂,而是全面参加它的活动,特别是实现两个突破:一是接受联合国援助,二是参加维和。在这两个问题上突破了两句话:一是自力更生,二是在海外没有一兵一卒。我们过去对维和一直持否定的态度,认为维和是大国操纵小国的工具,大国干涉小国内政的工具。所以我们主张不参加,而且是拒交维和费用。联合国的费用是分两块,正常的会费是成员国必须交的,欠费超过两年你就没有表决权。联合国维和的费用是另外一个账本,这个账本五大国比例要高一点。我们一直拒交最后累计达到5 000万美元,然后1990年起我们开始突破,这个钱当然不再交,和联合国达成妥协方案,我们从此参加维和,这笔钱你们抹掉。联合国当然希望我们参加维和,所以就抹掉这笔钱。

我们至今派遣过军事观察员、警察、工程兵、成建制的非战斗部队,唯一没有派遣就是成建制的战斗部队。累计已经参加了17项维和行为,人数达到7 293个人,在联合国里面排第13位。所以到现在为止,联合国对中国而言不光是一个讲堂还是国际合作的平台。2007年10月23日,中国第三批赴黎维和部队官兵在营地巡逻,他们积极开展维和行动,提高维和处突能力。

第三个阶段就是90年代,90年代随着联合国的演变和中国开始融入国际社会,我们在联合国又经历了一次角色的转换,开始扮演双重角色。一个角色我们继续按照原来的定位,是发展中国家的一员,属于第三世界国家。我们在联合国大会里面主要是扮演发展中国家的角色。但是与此同时我们参加了五常磋商,开始扮演大国的角色。我们原来对大国主导联合国是否定的、批评的,现在态度改变了。所以参加五常磋商是我们在联合国角色里面的又一个突破。

在五常磋商当中,我体会到五常当中出现了一种新的气氛。正如上文说到的,它的背景是五常对维持冷战以后稳定方面利益基本一致。在大的利益趋势下,五常之间出现一个坦诚务实的关系。五常磋商尽量不把对方逼到死角,尽量不把对方逼到非否决不可。所以近几年否决票很少。一件事情如果一次不能办成,先做一半,一步一步来做,不是一下子做到最后阶段。比如说伊拉克问题的决议,老布什1990年对伊拉克动武的决议,美国也尽量修改,修改到中国可以不用否决权,不投反对票为止。我们中国就在此基础上,发表一个声明保留我们的立场,投了弃权票。这件事情既符合我们的原则立场,又为中美关系的改善开辟了道路。大家知道1989年之后美国对中国一系列的制裁,其中有一条就是暂停高层互访。这一票投完之后,我们钱副总理兼外长就到华盛顿去访问,冲破了美国的制裁。

五常之间好的工作关系在个人之间也表现出来,那个时候奥尔布莱特是美国的常驻代表,有一次就波黑问题在安理会磋商休会的时候,她跑来找我,问我在波黑几个问题上中国是什么立场。我说完后她说她很遗憾,美国的立场跟中国的立场全部相反,讲完以后她笑一笑就走了,也没有关系。五常建立了良好的工作关系,几乎天天在一起开会工作,所以互相之间有了解,对每个人的个性有所了解。当时的英国常驻代表曾经对我的外交风格做了一个定位,说是“温和但是坚定”。

回顾过去三十多年,我们在联合国多边外交已经发展到全面参与、积极应对这样的程度。可以说联合国讨论的所有问题,开展的所有活动,当中都会或多或少听到中国的声音,看到中国的足迹,但是总的来说我认为我们的参与还处在应对的阶段,虽然是积极应对、灵活应对但毕竟还是应对,还不是主动利用联合国。

举一个例子来说,联合国大会每年有170多个议题,其中有一个议题是中国提出的吗?没有。联合国安理会每月审议二三十起地区的冲突,有哪个冲突的决议是中国提出的吗?也没有。为什么没有?是中国多边外交不积极?不是。因为每个议题、每个地区冲突的背后都有主要当事国。中国不是任何一个问题的主要当事国。这应该说是一种相当舒服的、超然的处境。但是以后这种情况还会持续吗?我说往前看十几二十年,这种情况会变,因为以前我们是一个在海外没有直接利益的国家,但是随着我们融入国际社会,随着全球化的进程,特别是随着我们走出去的方针,我们已经从一个在海外没有实际利益的国家,变成一个在海外有实际利益的国家。我们就需要通过外交来保护我们在海外投资经商人员的人身安全和他们的经济利益。这样做的时候手段是多样的,但是联合国不失为是一项好的工具。什么呢?因为合法性。两次伊拉克战争表现出了,通过联合国搞,合法性就不太容易受到质疑。撇开联合国,合法性就容易受到质疑。将来我们就需要考虑,什么情况下需要联合国来包装我们一些行为。这方面我们已经开始面临一些挑战和矛盾,主要有三个方面的矛盾和挑战:一是实际利益和外交形象的矛盾;二是眼前利益和长远利益的矛盾;三是已经介入的现实和不干涉内政的理念的矛盾。

先讲第一个:实际利益和外交形象的矛盾。最突出表现在苏丹问题上,因为在苏丹达尔富尔问题我们受到舆论上不少批评和谴责,批评我们为了石油利益不对苏丹政权施加压力,对其进行制裁。这里就面临我们怎么样妥善处理的问题,既不能因为外交形象而损失实际利益,但也不能因为实际利益而损害外交形象。到现在为止苏丹问题处理得基本还可以,可能借苏丹问题反华的浪潮会小一点。但是这类矛盾不会消失,什么原因呢?为什么人家老说,中国去投资的地方,老是这样一些地方,不是内部有冲突,就是有人权问题、腐败问题,或者是军政权,为什么中国老去这些地方?我回答是,首先我们不是老去这些地方;其次,我们别无选择,一些稳定地方、好的地方早被西方国家占领,我们进不去了,我们作为后来者只有这些地方。

第二是眼前利益和长远利益的矛盾。我们现在不能因为有冲突有动乱就不进去,因为没有眼前利益就没有长远利益。但是我们以为进去就安心了,就可以了?我觉得不能这么看。你进去了,是跟当权派达成协议,他批你这块地,批给你这块油田,但是一旦其政权变了,你得到的东西保险吗?所以要考虑到我们眼前利益和长远利益的结合。也就是说这个国家只有实现了稳定,实现了民族和解,我们在这个国家才有真正的长远利益的保障。这就涉及第三个问题。

我国外交政策基本原则是不干涉内政。现在我们已经插足到这样一些地区,进入一些国家,我们认为还是不干涉内政。但是当地反政府力量并不认为你不干涉内政,他认为你已经站在当权派一边,你和当权派已经达成协议,产生的经济利益,到不了反政府武装的手里,所以才会出现一些反政府武装绑架中国人,打中国人的例子。所以我们不干涉内政的理念已经受到了考验。我想今后十年、二十年,我们有经济利益的这样一些国家能不能实现民族和谐、取得政治稳定已经不只是这个国家自己的问题,也与我们利益有关。到那个时候,我们的利益要求我们推动这些国家实现民族和谐,取得长远的政治稳定,使我们外交不干涉内政的理念有新的发展。联合国确实为此提供了最好、最合法的平台。

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