变迁中的社会政策：理论、实证与比较反思(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：莫家豪,黄耿华

出版社：社会科学文献出版社

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变迁中的社会政策：理论、实证与比较反思试读：

民生问题自古以来就是中国政治的核心议题之一。“国计民生”[1]的说法充分证明了民生问题与国家发展存在着不可分割的关系。富有洞察力的先贤早已提出“民为邦本”“以人为本”“民为贵”“与民休息”等观点。进入21世纪，随着中国经济持续多年的高速发展，中国领导人开始思考如何在经济增长与社会发展之间保持平衡这一重大理论与现实问题。自2003年以来，中共中央提出了一系列注重民生和社会发展的新理念和新观点，如“科学发展观”“和谐社会”“社会建设”“社会管理”等。2007年10月，中共十七大政治报告以“加快推进以改善民生为重点的社会建设”为题，提出了“民生六大任务”。2012年11月，中共十八大报告直接指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”。在这样的宏观政策环境和国家长远政策目标的宣示下，民生问题和有关民生的公共政策得到社会各界的关注和热烈讨论。可以说，一个关注民生、重视民生的新时代已经来临。

然而，正如伟大的民主革命先行者孙中山先生所提醒的，“民生”两个字是中国向来用惯了的一个名词；我们常说什么国计民生，不过我们所用的这句话，怕多是信口而出，不求甚解，未见得含有多[2]少意义的。结合当下有关民生问题的讨论，我们感到孙中山先生的提醒非常有现实意义。我们认为，如何恰当地把握民生内涵，分析民生现状，界定解决民生的重点政策领域，制定改善民生的政策策略，是一项关系我国和谐社会建设和科学发展的重要议题。一 “民生”话语的流行与困惑

当下，中国已经进入社会转型期，社会急剧变迁。社会变迁所带[3]来的社会风险不容忽视，而风险的背后实质就是民生问题。与此同时，公民权利意识伴随市场经济转型而日渐觉醒，人们高度关注民生问题，相关讨论空前热烈。

中国共产党作为执政党，迅速掌握民情，及时调整政策。在2003年“非典”危机之后，中国共产党开始重新思考执政观念，同时对公共政策格局进行转型。胡锦涛总书记在2003年“七一讲话”中正式提出“权为民所有，情为民所系，利为民所求”的新执政宣言，强调“关心群众疾苦”。2003年10月，中共十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新的理念。2004年9月，中共十六届四中全会放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法，明确提出了构建“社会主义和谐社会”这一国家发展的长远目标。2005年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》则明确提出，未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，则是我国社会发展和社会建设的纲领性文件。《决定》全面系统地论述了构建和谐社会的若干重大问题，阐述了构建和谐社会的指导思想、目标任务和原则，并提出了相应的政策原则。2007年10月，中共十七大政治报告明确要求，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。为了落实中央政策，各省市2008年的政府工作报告和财政预算案，都把民生问题摆在首要位置，纷纷表示“政府工作重心是解决民生问题，新增财力的大部分用[4]于发展社会事业和改善民生”。一时间，“民生型政府”“民生财

[5]政”等话语应运而生。

然而，在轰轰烈烈的民生讨论中，一个基本的问题，即何谓民生，并没有在公众、学者和决策者之间形成共识。无可否认，理论界对民生问题的内涵进行了不同的探索。社会学家认为，民生问题就是一个社会的成员，如何从社会和政府获得自己生存与发展的社会资源和社[6]会机会，来支撑自己的物质生活和精神生活的问题。财税学者则提出，所谓民生问题应该是人的基本消费和公共服务的均等化，主要包[7]括基本营养、基本保健、基本教育和基本住房。在政治学家看来，[8]民生问题是社会价值和利益分配不和谐的表现。

虽然不同角度的分析都触及了民生问题的理论本质和价值取向，但是它们缺乏明确的公共政策意涵和指向，不具可操作性，也无法有效引导公众对民生问题的讨论。随手打开报纸，就可以看到国人在民生问题认识上的混乱。

在2008年初的广东省人大会议上，财政报告中提到，2008年广东新增财政的70%用于“民生投入”。于是有人大代表问财政厅官员，究竟什么是“民生”。该财政官员按自己的理解回答说：“教育、卫生、科技、文化、农林水、环保、公共交通、社会保障、城乡社区事务管理应该都属于民生的范围。”人大代表马上质疑：“如果这么统计，那么除了公检法、行政机关的支出不包括，其他都包括了。”“如果这么说，政府不管怎么用钱，全都变成了社会公共事业的民生[9]支出了！”

类似的问题也出现在2008年初的广州市人大会议上。代表审议广州市2008年财政预算时发现，本年度“新增财力”投入32亿元改善民生，其中30个亿用于还建设债，白云国际会议中心就还了5个亿。对此，财政部门解释说修路、建房也是民生。后来，广州市财政局长还向来自大学的市人大代表请教什么是“民生”。教授代表则解释说，广义上凡是指与老百姓息息相关的，都可叫做民生，比如衣食住行等都在内；而按狭义理解，则专是指弱势群体的生存问题。对此，有代表问：建设会议中心这样的大工程，算不算民生问题。教授代表认为，[10]按广义理解，是民生问题。

同样是在广州的人大会议上，一位身兼区长职务的人大代表在分组讨论上也表达了类似的困惑：“现在都说新增财力几成用于改善民生，这个词很笼统了，很难界定，究竟哪些是民生？养公务员、养居委会是不是用于民生呢？”来自高校的一位代表不无尖锐地指出：现在民生这个词太时髦了，如果这样把概念外延开放，政府很容易把所有投入都归于民生投入，现在有些报出来的数字，说是每年民生投入[11]达几成，其实里面有的是戴了民生的假帽子。

在上海市人大会议上，市人大常委会一位负责人针对时下有些地方把诸如基础设施建设之类都纳入“民生投入”的现象提出了批评。这位负责人认为，民生投入首先应该解决的是老百姓基本生活生产所需，绝不能把政府那些重大建设项目甚至技术改造等笼而统之地冠以“民生”的名目。

无论是代表的疑问，还是官员的请教，抑或学者的抱怨，都反映了我国在民生概念上的普遍困惑。“民生”概念的流行和民生问题的泛化，导致民生概念被滥用，被误用，一些根本无关民生，甚至损害民生的政策、措施和项目，在民生的包装下继续大行其道，误民误国。其实，民生概念的混乱，归根结底，在于政府公共治理和施政理念中缺乏社会政策思维。简言之，民生概念边界的模糊就是源于社会政策理念的缺位。

长期以来，政府有清晰的政治和经济政策，但缺乏社会政策。虽然政府政策也涉及民生内容，但只是限于对零散的政府行为的叙述，缺乏明确的社会政策价值和理念，更远未上升至施政哲学层面。有关的政策辩论大多只是就事论事，局限于个别的具体问题，缺乏整体思路和统筹，导致可操作性不强，成效相互抵消等后果。其实，现代国家的政府职能就是提供公共福利与服务，回应民众从教育、卫生、就业、社保到衣食住行等方面的需求。正如广州市委书记朱小丹指出的，“我们说的民生就是老百姓直接具体的利益！收入、就业、基本医[12]疗、基本养老、基本生活、住房……这才叫改善民生”。而这些正是社会政策致力解决的问题。因此，讨论民生问题就离不开社会政策。二 社会政策：在社会变迁中促进公民福祉

那么，何谓“社会政策”呢？我们如今对公共政策概念已经习以为常了，却很少关注作为公共政策重要组成部分的社会政策。众所周知，公共事务千头万绪。因此，一国政府的公共政策常常有不同的类别。有的政策致力于分配利益给每一个人，有的政策致力于在“有者”与“无者”之间进行利益的再分配，有的政策致力于规制。根据政府不同部门的职能和公共问题的性质，公共政策又可以划分成政治政策、科技政策、经济政策、社会政策、司法政策等类别。其中，经济政策和社会政策是最主要的两类。经济政策关心的通常是区域发展和协作、基础设施建设以及创造就业。社会政策关心的是公民需要和期望的满足。

所有成功的社会都必须探索以各种方式来保护其社会成员，防范因幼年、老年、残疾、疾病而带来的各种风险，以及满足他们对收入和住所的需要。社会的这些功能涉及的都是民生问题，也是社会政策的基本内容。在成熟的市场经济社会，“社会政策”是一个常用的概念。从定义上讲，“社会政策”指的是国家为了实现福利目标而在公[13]民中进行资源再分配的各种有意识的干预活动。概言之，一切旨在确保社会变迁能够促进公民福利和福祉的社会干预实践都属于社会政策的范畴。政府制定和实施社会政策，目的是通过提供社会保障津贴、免费教育、医疗服务、公共房屋等来改善个人的生活机会和社会[14]关系。因此，大多数公共服务专业人士都需要学习社会政策。而进行社会政策研究的，不仅包括学者，也包括政策制定者和专业政策工作者。

一般而言，社会政策一词用来说明国家在公共福利方面的角色，[15]可以简单地定义为“影响公共福利的国家行为”。虽然人们对社会政策的精确定义存有分歧，但是对其包含的内容则有基本共识。通常来说，经典的社会政策内容主要包括政府在以下五大领域为其公民提供津贴和服务的活动。

·社会保障津贴：解决贫穷问题；

·医疗卫生服务：解决疾病问题；

·住房提供和补贴：解决肮脏问题；

·教育服务：解决无知问题；

·就业服务：解决失业问题。

这一共识的形成与1942年英国政府推出的、对社会政策发展具有重大影响的《贝弗里奇报告》密切相关。该报告的核心内容是：社会福利是社会集体应尽的责任，是每个公民应享受的权利。报告提出要通过实施社会政策来消除贫穷、疾病、无知、肮脏和无所事事等五[16]大社会问题（即所谓“五大恶”）。《贝弗里奇报告》被认为是社会政策发展的一个里程碑。当然，随着社会的发展，社会政策的内容也在不断扩大。现时，旨在解决特殊群体或个人问题的社会服务，如老人照顾、幼儿看护、残疾人服务等被纳入社会政策的主要范畴。此外，交通、环境、文化和艺术等政策也开始纳入当代社会政策的范畴。一些社会规制性政策，如平等机会、反对歧视、食品安全等政策，也[17]被纳入社会政策范畴。

中共十七大关于“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的论述，涉及教育、就业、医疗卫生、社会保障和住房等社会政策领域，与经典社会政策的内容基本吻合，可以视为当代中国社会政策的基本框架和核心内涵。虽然它没有包含个人社会服务的内容，但是契合中国当前的社会经济发展水平。当然，“劳有所得”这个提法有值得商榷之处。在市场经济条件下，用劳动力交换收入是基本的契约，付出劳动就要获得收益，这是天经地义的事情。从社会政策的角度看，“不劳而有所得”（即劳动者在不能劳动的时候应该有所得）才是政府要干预的问题。

社会政策不论是作为政策实践还是理论研究，其发展与市场经济紧密关联。西方市场经济发展的经验表明，社会政策是市场经济体系成功的基本条件之一。随着工业化的发展，西方国家都经历了一个政府职能主要是社会政策职能不断扩大的过程。所有工业化国家在市场经济的初期，也就是在19世纪都出台了济贫法或类似的政策；随着市场经济的发展，它们都在20世纪中期建立起现代福利国家的基本制度。而从二战以后到60年代的20余年间则是社会政策发展的黄金时代。当然，政府对社会政策在市场经济中作用的认识并非出于统治者的先知先觉，而是社会经济力量的推动。

社会政策之所以被视为市场经济成功运作的基本条件，是因为国家需要通过社会政策来驯服市场的自发力量和再分配社会资源。市场力量尽管在创造效率方面有重要作用，但是其自发作用会带来社会两极分化和贫富阶层之间的严重对立，导致市场失灵，威胁市场经济体系和社会的运作。国家通过实施社会政策，可以对市场自发力量进行干预，对追求利润最大化的市场力量进行约束，对社会财富进行再分配，缩小因市场竞争带来的贫富差距，减少劳资之间的矛盾，从而达致社会稳定，乃至和谐。正是由于社会政策是驯服市场力量的重要手段，在成熟的市场经济体系中，实施社会政策成了政府的基本职能，就业、教育、医疗、住房、个人社会服务等都是政府关注的基本政策问题。今天，社会政策已成为现代政府的中心任务：它决定哪些风险需要通过国家干预而得到规避；哪些再分配需要以国家权威加以强化。从社会政策的支出水平看，社会福利已经成为发达的市场经济国[18]家的最大产业。

中国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制不仅要提高经济效率，发展生产力，也要注重经济发展成果的公平分享，注重人的价值和尊严。简言之，社会主义市场经济就是社会政策（公平）加上市场经济（效率）。否则，“社会主义市场经济”中的“社会主义”这个修饰语就失去了意义。换言之，社会政策是社会主义市场经济题中的应有之义。三 中国语境中社会政策概念的演进

社会政策是伴随着近代工业化生产而衍生出来的一个研究领域。不过，社会政策是一个较为宽泛和“复合”的概念，长期以来，在国际学术讨论中，它虽然有了一个大致的内容指向，但缺乏严格明确的内涵边界。而且，社会政策以现实的社会问题和政策议题为研究对象，这使得它与各国的公共管治实践具有相当密切的联系。在不同国家的语境下，社会政策概念的表达、运用特别是其与其他相关概念的关系会有所差异。因此，社会政策概念的研究，需要将其放置在特定国家的特定语境中，还需要进一步分析在该国家，作为学术用语的社会政策是如何被提出及塑造的，其指代的具体内容有哪些，具有哪些概念面向。基于这种逻辑，本部分试图围绕“中国语境中的社会政策概念”这一问题，对其演进过程进行简单分析和梳理。1.行政概念对中国社会政策概念的影响

在中国讨论“社会政策”概念，不得不谈及“社会保障”。在今天中国的学术界里，依然有不少学者对这两个概念的使用存在争议。我们要全面分析任何概念，不能只将其放在某一时间点进行横向的概念解剖，还应该将其放置在纵向的时间坐标上，考察其产生和演变历程。事实上，如将中国“社会政策”放于纵向的时间坐标上进行分析，确实有助于我们观察“社会保障”概念对“社会政策”概念形成的影响以及理解二者之间的关系。

1949年新中国成立后，除了与意识形态相关的一些学科外，中国的社会科学一度处于停滞状态。这导致公共管理领域的许多概念要落后于行政实践，并在其后受到官方概念的影响。在计划经济时期，不管是学术界还是官方，都没有社会政策的概念。在那个时期有的只是诸如“劳动保险”“公费医疗”“优待抚恤”等概念，以及相应的局部的、分割的单项社会保护制度和实践。改革开放以后，为了适应经济体制改革的需要，国家决定建立系统的社会保障体系，并在1986年4月12日第六届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次提到“社会保障”的概念。《计划》提出，要“逐步建立改革各种类型的社会保险制度，改进和完善社会福利、社会救济和优抚工作，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形”。不过，直到1991年的七届人大四次会议上，中国政府才以列举的方式将“社会保障”的外延界定为社会保险、社会福[19]利、社会救济与优抚保障。这一“社会保障”的界定带有浓厚的“中国特色”和“官方色彩”，因为“在许多国家中仅仅意味着社会保险和现金救济的‘社会保障’一词在中国反而成为包含一切的总称，相反，社会保险、社会福利服务、社会救助和优抚安置等重要的项目[20]则变成了这一‘社会保障’制度的组成部分”。随着中国开始大力推行社会主义市场经济建设，“大社会保障”的概念不断出现在政府文件中，“社会保障”一时间似乎成为“社会政策”“社会福利”的代名词。

中国学术界对社会保障的关注和研究兴起于20世纪90年代。整体来看，学术界对社会保障概念的理解受到了官方行政概念的深刻影响，“大社会保障”概念成了主流的学术概念。在此背景下，中国的“社会保障”学者的研究领域不局限于狭隘的国际惯例中的“社会保障”，而是拓展到“大社会保障”，涉及了社会政策的许多议题。在这个意义上，中国的“社会保障”学者实际上也就是社会政策学者。2.国际社会政策概念的导入

随着中国经济体制和社会体制改革进入深水区，诸如教育、医疗、住房等越来越多的社会民生问题凸显出来。面对这些纷繁复杂的民生议题和社会问题，“社会保障”的概念显然具有很大的局限性，不管是行政实践还是学术研究，都在寻求一个新的、更有代表性和概括性的概念，在这种情况下，“社会政策”的概念开始摆脱过去被“社会保障”代表的地位并开始独立出现。2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“加强社会建设理论和社会政策的学习研究和教育培训”，这是官方文件中首次正式使用“社会政策”概念，并把它与“社会建设理论”相提并论。到2007年10月，中共十七大报告进一步提出，要“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推动建设和谐社会”。据此有学者指出中国公共政策格局正经历从经济政策到社会政策的历史性转[21]变，中国进入了“社会政策”时代。

事实上，社会政策概念在中国的使用，与国际社会政策概念的影响是分不开的。我国知识界对西方社会政策理论著作的大规模翻译和引介主要是在20世纪90年代后期和2000年之后，这与中国社会经济变迁的时代背景有关。从20世纪90年代中后期开始，与社会政策关注的公平和权利相关的一系列社会问题开始在中国出现，中国政府加大了对其他国家应对社会问题的政策措施的追寻，学术界也开始重视社会政策著作的翻译和研究。郑秉文主编的“当代社会保障制度研究丛书”就是在这样的背景下应运而生的，从1997年开始策划、2000年由法律出版社正式出版，该丛书包括了若干本重要的社会政策译著，如Esping-Andersen的《福利资本主义的三个世界》、Ramesh Mishra的《资本主义社会的福利国家》等。同时，随着高等教育的扩张，一批高校相继设置了劳动和社会保障专业以及社会工作专业，这也对社会政策读物产生了庞大的需求。于是，各类译丛纷纷出笼，其中不乏社会政策方面的译作。例如，2003年出版的“社会工作名著译丛”的10本译著中，就包括了Gilbert和Terrell的《社会福利政策导论》（上海：华东理工大学出版社，2003）；2006年前后出版的“当代资本主义研究丛书”便包括三本重要的社会政策著作，如本特·格雷夫的《比较福利制度——变革时期的斯堪的纳维亚模式》（重庆出版社，2006）。真正以“社会政策”为旗号的译丛当推社会科学文献出版社2004年推出的“社会政策名著译丛”和商务印书馆2004年推出的“社会政策译丛”。这些译丛从海外不同出版社中精选了一批社会政策著作翻译出版，推动了社会政策概念和理论在中国的传播与推广。此外，其他一些学者翻译的零星的社会政策著作，如《社会政策学十讲》（Hartley Dean著）、《发展型社会政策》（Anthony Hall和James Midgley著）、《社会政策导论》（Ken Blakemore著）也发挥了重要的影响。此外，一些以“社会政策”为主题的国际学术会议陆续在中国召开，也对“社会政策”概念在中国学术界广泛运用起了推动作用。3.中国社会政策概念框架的初步探索

在社会政策概念刚刚引入或在中国出现的时期，该概念的引入者或是偏好该概念的学者一般是在不同于“社会保障”概念的另一条轨道上去阐述社会政策概念的，尽量避免与“社会保障”等中国本土化的概念进行正面交锋。然而，随着社会政策概念的不断推广以及中国社会建设时代的到来，学者们开始意识到，在国际通用概念的基础上，构建中国的社会政策概念框架，以及厘清其与其他中国本土相关概念的关系十分重要。刘继同指出，“中国历史文化、社会环境、社会结构、人口结构、产业结构等方面均不同于英美国家，所以，中国社会政策概念的内涵、外延与社会政策框架集成部分也具有中国社会特有[22]的基本内涵”。关信平则把中国社会政策的主要内容分为社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策、社会福利服务政策、针对专门人群的社会政策体系等。他将社会保障划归为社会政策的其中一项内容或一个政策领域，确认了社会[23]政策与社会保障之间是“包含与被包含”的关系。岳经纶也认为，加强民生保障和社会建设要有社会政策的视野，不能局限于社会保障概念。社会保障只是社会政策中以解决贫困问题为目标的一个政策领域，社会政策还包括以解决疾病问题为目标的医疗卫生服务，以解决居所问题为目标的住房提供和补贴，以解决无知和失业问题为目标的教育和培训服务，以及以解决特殊群体或个人问题为目标的个人[24]社会服务。

此外，在社会政策的框架下，一些相关概念的讨论也十分激烈，这以“社会保障”与“社会福利”的概念辩论为代表。在过往的“大社会保障”概念之下，社会福利被列为社会保障大系统的一个子系统或社会保障制度的一部分。尚晓援认为，无论从其他国家或地区的实践经验来看还是遵循国际研究惯例，这种“中国特色”的分类法都是不恰当的，因为“社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或由立法保证的、针对8种主要收入风险而设立的、旨在增加收入安全的制度安排”；“社会福利的定义则宽泛和[25]模糊得多”。虽然中国学术界对于社会政策及其相关概念的争论还在进行，一些观点还存在分歧，但不可否认的是，这些争论或辩论正在使中国社会政策概念框架越来越清晰。四 结语

改善民生，推进社会建设是构建社会主义和谐社会的必由之路。政府与公众对民生问题的困惑，又反映了社会政策思维仍未完全进入政府视野，导致不少政策只是着眼于短期效应和目标，缺乏中长期的战略规划。社会政策的概念和理论体系为我们准确把握民生问题的政策内涵和社会意义提供了明确的指引。简言之，我国的民生事业和社会建设需要构建清晰的社会政策途径，以社会政策来指导民生事业和社会建设，调整公共支出结构。自2003年以来出台的一系列社会政策显示，中国政府既有政治意愿也有财政能力来充当社会市场的“助[26]产士”。别国经验和中国近年实践都表明，解决民生问题，加大民生投入，都必须借助社会政策的理论和概念来作出恰当的制度安排和政策规划。它是对民生问题的最切实可行的回应和支持。因此，面对民生时代的来临和繁杂的民生问题，不仅要加强政府的政治意愿和财政能力，而且要把社会政策固化为最稳妥的着力点。

[1] 郑功成：《关注民生》，人民出版社，2004，第2页。

[2] 孙中山：《孙中山全集》（第九卷），中华书局，1986，第355页。

[3] 郑功成：《关注民生》，人民出版社，2004，第9页。

[4] 肖陆军：《论民生型政府建设的价值取向》，《安徽农业科学》2007年第11期。

[5] 丛明：《用民生财政改善民生》，《中国财政》2007年第4期。

[6] 郑杭生：《社会建设要以改善民生为重点》，《北京党史》2008年第1期。

[7] 黄衍电、黄文达：《谈财税政策中的民生价值取向》，《商业时代》2007年第36期。

[8] 曹文宏：《民生政治：民生问题的政治学诠释》，《社会主义研究》2007年第6期。

[9] 吴璇：《代表追问财政厅啥叫“民生”》，《新快报》2008年1月20日A3版。

[10] 杨晓红：《财政局长向代表请教何谓“民生”》，《南方都市报》2008年2月21日A7版。

[11] 余颖：《民生投入高比例？人大代表关注“民生”含义》，《羊城晚报》2008年2月18日A4版。

[12] 《羊城晚报》2008年3月11日A2版。

[13] John Baldock，Nick Manning，and Sarah Vickerstaff，Social Policy（Oxford：Oxford University Press，2007），xxxi.

[14] Saul Becker and Alan Bryman，Understanding Research for Social Policy and Practice（Bristol：Policy Press，2004），4.

[15] Michael Hill，Understanding Social Policy（London：Blackwell Publishing，2003），1.

[16] William Beveridge，Social Insurance and Allied Services：A Report by Sir William Beveridge（London：HMSO，1942）.

[17] 武川正吾：《福利国家的社会学》，商务印书馆，2011。

[18] John Baldock，Nick Manning，and Sarah Vickerstaff，Social Policy（Oxford：Oxford University Press，2007），xxxiii.

[19] 唐钧：《中国社会保障制度的概念框架与制度架构》，http：//www.chinavalue.net/General/Article/2007-10-8/83177.html，2007。

[20] 尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》2001年第3期。

[21] 王绍光：《从经济政策到社会政策：中国公共政策格局的历史性转变》，载岳经纶等主编《中国公共政策评论（第1卷）》，上海人民出版社，2007。

[22] 刘继同：《中国社会政策框架特征与社会工作发展战略》，《南开学报（哲学社会科学版）》2006年第6期。

[23] 关信平：《社会政策概论》，高等教育出版社，2005，第16～18页。

[24] 岳经纶：《社会政策视野下的中国民生问题》，《社会保障研究》2008年第1期。

[25] 尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》2001年第3期。

[26] 王绍光：《从经济政策到社会政策：中国公共政策格局的历史性转变》，载岳经纶等主编《中国公共政策评论（第1卷）》，上海人民出版社，2007。第二章政策背景：改革开放以来中国社会经济变迁

自20世纪80年代开始，市场经济（market economy）已在中国大陆蓬勃发展。人民消费和生活模式的改变、商品经济的繁荣、消费物品以及零售业的增长，都足以证明中国大陆正在经历着市场经济的“洗礼”。早在20世纪90年代中期，有学者在将中国近年经济发展与其他地区比较之后，便指出中国的社会及经济水平已达到国际认定的[1]中等水平。这种发展状貌正恰如邓小平所预期的翻两番和翻三番之说。概括来说，近三十年的经济发展确实为中国社会带来了巨大的变化，并达至“小康水平”。一 “先富”政策的施行与人民生活水平

1978年以来，邓小平强调以经济建设为工作重心，锐意改善民生，富国富民。1978年12月，邓小平提出“要允许一部分地区、一部分企业、一部分农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”，并强调“这是一个大政策，一个能够带动和影响国民经[2]济的政策”。邓小平说的这番话，为中国人民带来新中国成立以来鲜有的“富足”情景。邓小平倡导“猫论”，“灵活地”借用市场概念和策略来搞活经济。过去二十年来，中国人民富足多了，达到邓小平所倡导的“翻几番”的目标。

1978～2010年三十多年间，先富政策提高了劳动效率，加速了国民经济的发展。1978年城镇居民家庭人均可支配收入为343.4元，城市居民家庭恩格尔系数是57.5%。2010年城镇居民家庭人均可支配收入升至19109.4元，是1978年的55.6倍，恩格尔系数是35.7%。1978年农村居民人均纯收入是133.6元，到2010年则升至5919元，提[3]高了43倍，恩格尔系数则由1978年的67.7%降至41.1%。

人民收入水平的提高以及人民生活状况的改善，也显著体现在中国居民的储蓄存款上（见表2-1）。1978年中国城乡居民的人民币储蓄存款为210.6亿元，1990年为7119.6亿元，到2010年则达到303302.2亿元。2010年的储蓄存款额度为1978年的1440倍。表2-1 中国城乡居民人民币储蓄存款情况

城乡居民收入的增加，对他们的生活水平提高有着正面的影响。人民的消费能力，因收入提高而有所改变。有关国内市民的消费调查显示，中国城乡居民大部分消费主要不在于粮食，而在购置家庭电器、住房装修、衣饰及其他耐用物品上。

根据中国现代化战略研究课题组、中国科学院中国现代化研究中[4]心的评估，2006年中国综合现代化水平指数为38，比1980年提高了17，比1990年提高了10，比2000年提高了7。在综合现代化水平的世界排名方面，中国的排名在1980年时是第93位，在1990年时是86位，在2000年时是61位，2006年中国则是第59位，比1990年上升了27位，比1980年上升了34位（见表2-2）。表2-2 1980～2006年中国综合现代化水平指数

20世纪90年代中期，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所曾接受国家科委和财政部下达的“中国未来经济发展各阶段特点分析与支柱产业选择”的课题研究任务，对中国未来的经济发展作出较全面的分析。分析报告指出，未来中国经济发展过程可以分成三个阶段：①1996～2010年，人民生活水平将会全面达到小康。在该阶段，中东部地区、西部城镇以及个别农村进入富裕小康的生活水平。大城市及沿海中小城市将普遍完成工业化。②2011～2030年，全国将完成工业化，大部分地区基本实现信息化，部分科技领域名列世界前端，经济技术实力将居世界前列，人民平均生活水平达至当时发达国家的水平。③2031～2050年，中国的科技水平将会接近或全面达到国际先进国家的中上水平（见表2-3）。表2-3 中国分三阶段发展经济目标与预测二 地方差距与贫困问题

改革开放以来，中国的经济快速增长，人民收入水平不断提升。在邓小平提出的“让一部分人先富起来”的政策指引下，中央将发展经济的权力下放给地方政府，鼓励各地发挥各自优势，“不拘一格”发展经济。在这种情况下，各地由于所处的地理位置及拥有的天然资源不同，发展的速度差异显著增大。中国城乡分割的二元经济结构由来已久，自1985年后，中央把经济发展重心从农村转移至城镇，并对东部沿海地区实施将近十年的特殊发展政策。国家投资向东部倾斜，造成地方差距不断扩大，西部农村地区更成为贫困的重灾区。

中国东部地区地理条件优越，交通便利，信息畅通，这有利于促进人才、资金、技术的交流和各种生产要素的有机结合，再加上国家政策的倾斜，东部沿海城乡居民的收入连年增加。根据《中国统计年鉴2011》的统计数据（见表2-4），2010年中国东部地区生产总值（GDP）达232030.7亿元，占当年全国国内生产总值的一半以上，达到53.1%；而同年，幅员辽阔的西部地区的生产总值为81408.5亿元，只占全国总额的18.6%，东西部该年的生产总值比为2.85∶1。在固定资产投资方面，2010年东部地区的数额达到115854亿元，占全国总额的42.7%；而西部地区仅为61892.2亿元，大概为东部地区的一半。东西部地区在房地产开发方面也有了显著的差距。2010年东部地区房地产开发总值为24533.9亿元，大概是全国数值的一半（50.8%）；西部地区的开发总值为9743.3亿元，东西部房地产开发数值的比例大概为5∶2。此外，政府财政收支状况也能反映各地区的差距。2010年东部地区政府财政收入为23005.4亿元，占全国政府财政收入的56.6%；东部地区政府财政支出为30182.2亿元。以此相对比的是，2010年西部地区政府财政收入仅为7873.4亿元，财政支出为21403.6亿元。当然，在中国地区划分中（一般划分为东部地区、中部地区、西部地区和东北地区），各个地区的发展程度都有所差异，只是这种差异在最发达的东部地区与最欠发达的西部地区显得格外大，故本章此处主要将东西部地区做对比研究。表2-4 中国地区发展差异（2010年）

随着“先富政策”的落实，中国沿海大城市及经济特区享受各种政策优惠，因而经济发展特别蓬勃。中国统计年鉴给出了2010年中国不同区域主要城市的主要经济指标（见表2-5）。从这些指标可以看出，东西部主要城市的经济发展程度确实存在显著差异。同样是省会城市，东部沿海地区的广州市2010年的地区生产总值为10748.3亿元，约是贵阳市的9.6倍。广州市在岗职工平均工资是54494.1元，是贵阳市的1.8倍。作为中国第一个经济特区，深圳市有着优厚的政策优势推进经济发展。2010年深圳市的地区生产总值达9581.5亿元，是乌鲁木齐的7.2倍。在固定电话用户数方面，2010年末，深圳市的用户数达到508.9万户，而乌鲁木齐只有155.1万户，深圳是乌鲁木齐的3.3倍。此外，不管是在货运量，还是剧场、影院数目，医院、卫生院数目，东部沿海地区主要城市的指标值都要明显优于西部主要城市的指标值。表2-5 中国不同区域主要城市的主要经济指标（2010年）

邓小平提出的“先富”政策，无疑为大部分人带来了“财富”，让人们得以尝到改革的果实。但由于经济政策过于偏重东部及沿海地区发展，忽略了西部的贫困问题，造成了东西地区的贫富差距以及城乡居民生活水平的差异。早在1995年一项关于全国各省市区社会发展水平的评价就显示，东西部地区的地方差距日益严重。在综合评分（包括“社会结构”“生活质量”及“社会秩序”等方面）的排序中，名列前十位的都是东部地区的城市。反之，列居榜末的后七位则[5]属西部地区。凡此种种，东西部地区差距的确呈扩大趋势。

贫富差距的扩大，导致社会不稳定，人民内部关系紧张。这种隐伏的危机不容忽视。中共中央在1995年9月28日中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建设》中，把“引导地区经济协调发展，形成若干各具特色的区域经济，促进全国经济布局合理化”的提案作为会后[6]十五年经济建设的主要任务。进入21世纪以后，中央更加意识到东西部地区差距的严峻形势，开始制定并执行西部大开发政策，该政策旨在“把东部沿海地区的剩余经济发展能力，用以提高西部地区的经济和社会发展水平、巩固国防”。2000年1月，国务院成立了由时任国务院总理朱镕基担任组长，由时任国务院副总理温家宝担任副组长的西部地区开发领导小组。同年3月，国务院西部开发办也正式开始运行。此后，一些以开发大西部，推动西部地区社会经济发展为主要目的的工程，比如青藏铁路、“西气东输”等陆续启动。目前这些工程已相继竣工。社会科学文献出版社出版的《西部蓝皮书：中国西部经济发展报告（2009）》指出，1998～2008年的十年间，西部地区[7]GDP以年均11.42%的增长率快速增长，高于同期全国平均水平。然而，东西部的发展差距很难在短时期内消除，就目前而言，西部整体的社会经济发展依然滞后于东部地区。对此，国家发展和改革委员会于2012年2月发布的《西部大开发“十二五”规划》不仅强调要保持经济又好又快发展，增强公共服务能力，而且还确定了具体的数字目标，即在“十二五”规划期间，要确保西部地区城镇化率超过45%，城镇保障性住房覆盖面达到20%以上，以及城镇登记失业率控制在5%以内。

由于自然地理的不同，发展机遇殊异，国内一些地区的人们仍生活在贫困的处境之中。据国内学者分析和归纳，中国的贫困地区基本上可分成六大类型：黄土高原贫困类型、东西部平原山区接壤带类型、西南喀斯特山区贫困类型、东部丘陵山区贫困类型、青藏高原贫困类型和蒙新干旱地区贫困类型（见表2-6）。表2-6 我国贫困地区分类划分

各地贫困特点、成因和问题殊异，但其共通之处是人民在这些地区过着贫困的生活。目睹华东、华南大城市的繁盛及富裕，仍生活贫困的居民无疑会感慨发问：“为何贫困的总是我？”

此外，贫困问题已不再是中国农村独享的“权利”。20世纪末国企经济失效，中国启动了大规模的国企改革，“下岗潮”导致城镇失业人数不断增加，城镇低收入人口数量随之上升。据总工会统计，1996年全国城镇低收入人口为3200万人，占城镇人口的8.9%。仅在1997年上半年，停发减发工资和离休职工比1996年增加了100万。下岗职工已达1000万人。进而21世纪，随着国企改革告一段落以及部分“下岗”职工得到妥善安置，中国城镇登记失业率有所下降，但仍然保持在4.0%以上（见图2-1），而且这一数据还不包括隐形失业者。城镇失业者容易遭受贫困的侵袭，这是一个基本规律。图2-1 中国城镇登记失业率（2005～2011年）三 收入差距及社会公平

随着改革开放，居民的收入差距亦越来越大。测量或衡量收入差距的方法有很多种，其中比较常用的是把人口按收入高低分成5等分，然后看每一个1/5层的人口占总人口的比例。如果每一个1/5层的人口都占有1/5的收入，那么，这就是一个绝对公平的社会。反之，如果收入最高的1/5层的人口在社会人口总收入中占有很高的比例，而收入最低的1/5人口在总收入中占有很低比例，那么这就是一个差距很大的社会。社会学家李强教授早在20世纪90年代所做的研究就已经发现当时中国各阶层的收入差距已相当显著。按我国城乡居民家庭人均收入计算，收入最高的1/5层人口占有全部收入的50.14%，次高收入的1/5层人口占有全部收入的22.13%，而最低收入的1/5层人口只占有全部收入的4.27%。最高收入层与最低层的收入比达到12∶1，这个差距十分巨大。而在20世纪80年代，中国城乡居民家庭收入最高的1/5人口占有总收入的比例也仅仅为最低收入层的5～6倍，由此可[8]见我国收入差距有明显上升的迹象。

当然，中国社会收入差距也显著表现在城乡居民收入的差距上（见表2-7、图2-2）。1990年中国城镇居民家庭的人均可支配收入仅是农村居民人均纯收入的2.2倍；到了1997年，城镇居民家庭人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.5倍；而到了2010年，城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民人均纯收入都继续增长，两者的比例则进一步拉大到3.2。这足以说明中国城乡居民的收入差距正在逐渐加大。表2-7 城乡居民收入差距图2-2 城乡居民收入差距示意图数据来源：《中国统计年鉴2011》。

收入差距必然导致消费水平的差距。根据《中国统计年鉴》的数据，1978年中国城市与农村的消费比为2.9，20年后，到1997年，消费比曲折缓慢上升到3.1。此后，城市与农村的消费比上升速度加快，2002年上升至3.5，而到了2010年更是达到3.7（见图2-3）。消费水平的差距可以说明城乡居民的生活水平存在落差，社会不平等或不公平现象正在城市与农村之间加剧。图2-3 城市与农村消费比（农村家庭=1）数据来源：《中国统计年鉴2011》。

在中国城镇，不同行业的收入也是不平等的；而且，即便在同一行业，不同所有制的单位，其职工收入或平均工资也存在明显差异（见表2-8）。以2010年为例，农、林、牧、渔业的行业平均工资为16717元，金融业的行业平均工资为70146元，金融业是农、林、牧、渔业的4.2倍。而在金融业中，“其他单位”（主要包括股份制单位等）的职员平均工资是城镇集体单位的1.8倍。制造业的统计数据也能说明这一问题，在该行业中，国有单位的职员平均工资是城镇集体企业的1.7倍。表2-8 城镇单位就业人员平均工资的行业差距

如果运用另外一种计算方法，即用测量贫困差距程度的基尼系数（Gini Coefficient）计算方法，我们会发现中国自改革以来，贫富差距一日比一日扩大。在1979年时，我国城乡居民个人收入的基尼系数为0.31，到1988年已上升至0.38，在2002年时，达到0.454，在2004年时，更达至0.5。这些数据无疑说明中国贫富差距恶化的程度[9]是相当快的。西南财政大学中国家庭金融调查与研究中心公布的调查数据显示，“2010年中国家庭收入的基尼系数为0.61，城镇家庭内[10]部的基尼系数为0.56，农村家庭内部的基尼系数为0.60”。从国际比较角度来看，基尼系数在0.3～0.4为适度或中等不平等程度，超过这个幅度则属于中等以上不平等了。以这些指标来量度中国的收入差距，我们会发现踏入20世纪90年代后，中国居民收入基尼系数已超过国际上的中等不平等程度。若这种情况持续下去，将会威胁经济和社会的稳定发展。四 发展不平衡与社会问题

此外，在经济快速发展的同时，中国不少的社会问题也随之产生。“市场化”（marketization）及商品经济赋予中国人民更多的谋生机[11]遇，使他们变得更自由。但是，之前在计划经济时期下未曾出现或并不严重的问题，在市场经济条件下日益凸显出来。根据中国社会科学院社会学研究所2008年进行的“中国社会状况综合调查”，在中国城镇和农村居民对社会问题的综合排序中，“物价上涨”“看病难、看病贵”“收入差距过大”“就业失业”“住房价格过高”“贪污腐败”等居于前列（见表2-9）。表2-9 社会问题的综合

在市场经济条件下，居民的大部分商品都必须通过市场购买，而不再像计划经济时期那样由国家分配。市场经济给居民带来的第一个冲击就是物价上涨，居民的收入难以追上物价上涨的速度。改革开放后，随着公有经济特别是国有企业的改革，中国传统的医疗保障体系也跟着瓦解，而与市场经济相适应的新的医疗保障体系尚未成熟或并不完善，这使得“看病难、看病贵”问题在近年来成为居民普遍关注的议题。当然，这不仅仅局限于医疗方面，20世纪80年代以后，中国推行福利政策改革，从计划体制转到市场体制，原来由国家承包的一切福利和社会服务，现在转嫁到居民本身，城镇或农村居民在医疗、教育、房屋及其他福利配置上，均要自掏“荷包”。中国社会科学院社会学研究所的调查显示，“住房价格过高”“教育收费”问题也是当[12]今中国主要的社会问题。

此外，由于社会福利趋向“社会化”（societalization），居民在住房、医疗、教育等方面的支出增加，加上物价上涨，导致人民消费结构有所改变，使居民在消费方面有“被迫”减少的趋势。因此有学者指出，中国社会和福利政策的改变，会使部分居民生活水平下降，[13]因为其可用在实质“消费”上的购买力有所减少。

当然，不容置疑的是，改革开放使中国大部分居民收入增加，生活水平得以改善。不过，不同群体之间收入增加或生活水平改善的速度是极不平衡的，收入差距过大问题成为当今中国不可回避的社会问题之一。2008年中国社会科学院社会学研究所的调查显示，中国城乡居民认为，“穷人与富人之间”“干部与群众之间”的群体差异最大，而且也最容易产生矛盾（见表2-10）。表2-10 城乡居民对社会群体间差异和冲突可能性的判断

社会学界近期的讨论，提出重新评析“发展”的概念。过去，不少人把“发展”等同于“经济增长”，认为国民总收入的增加便是“发展”。近期，不少学者提出对“发展”概念应重新界定，反对把“发展”仅仅看成“经济增长”。反之，他们认为过分单向的（umidimensional）发展策略，将会导致“急速的现代化”（rush-to-modernization）。由于国家把全部“精力”放在经济发展上，忽略了对其他方面应有的“重视”。这样，无可避免地导致各种各样的社会问题。超速的经济起飞带来了居民收入不均、贫富悬殊和各种形式的[14]社会不公现象，这样的社会将充满风险（risk-society）。

从理论角度来看，中国近年的发展策略使人民生活受益不少，“富”了不少的人。但是，单向的经济发展无可避免地带来各式各样的社会问题。缺乏文化素质的提升，教育的普及化以及意识形式的臻善，发展的不平衡将无可避免。因此，在锐意改革经济领域的同时，政府应考虑有关社会及公共政策的发展与推进，使在急促经济增长过程中的弱势群体能够适应社会及经济的变迁。社会发展不只意味着经[15]济增长，而是人类本身的发展和改进，以臻至善至美之境。总言之，中国长远的发展策略，不应过分侧重于经济发展方面，而应关注社会民生方面的发展。五 人口结构变化与老龄社会的到来

新中国成立后特别是20世纪60年代，中国人口急剧膨胀，对环境资源造成巨大压力，甚至成为社会经济快速发展的障碍。中央政府开始意识到控制人口增长的必要性，并成立了国务院计划生育委员会。20世纪70年代计划生育政策在全国推行，“实行计划生育、控制人口数量，提高人口素质”也成为中国的一项基本国策。

在中国内地以外的地区，计划生育政策也常常被叫作“一胎化政策”或“一孩政策”。该政策的目标主要是城镇中已婚的汉族夫妻，按照政策规定，只能生育一胎孩子，而对农村地区或少数民族夫妻，虽也执行计划生育政策的方针，但在具体胎数限额方面会有所区别和较为宽松。2007年，时任人口计生委新闻发言人、政策法规司司长的于学军指出，“实行一孩的人口占35.9%，实行一孩半政策的占[16]52.9%，11%以上的人口可以生两个孩子或两个孩子以上”。2008年国家统计局发布报告指出，由于计划生育政策的贯彻实施，中国少生了4亿人，中国人口占世界人口的比重由1980年的22.2%下降到2007年的20.1%；1978年中国的人口自然增长率是12.0‰，到了[17]2007年则下降到10.3‰。根据《2009年中国卫生统计年鉴》的数据，中国的人口出生率不断下降，1970年出生率为33.43‰，到了2008年则降至12.14‰（见表2-11）。表2-11 中国人口出生率

计划生育政策正在显著地改变中国的人口结构（见表2-12）。根据2010年全国第六次人口普查的结果，2010年底，中国0～14岁的人口仅占总人口的16.6%，比2000年人口普查下降了6.29个百分点；而60岁及以上的人口则占总人口的13.26%，比2000年人口普查上升了2.93个百分点。这一调查数据不仅表明中国已经处于“严重少子化”的状态，也预示着在未来的十几年间，中国将失去相当比例的青壮年劳动力。如果计划生育政策依然严格执行，可以预见的是，劳动力或人力资源将成为未来中国经济发展的“短板”。表2-12 2010年全国第六次人口普查主要数据

如果年轻人口的数量持续减少、年长人口的数量持续增加，就会导致老年人口在总人口中的比例不断提高，进而导致该社会进入老龄化社会。判断一个社会是否已经进入老龄化社会，国际上现在流行两个判断标准：一是60岁及以上的人口占到总人口的10%，二是65岁及以上的人口占到总人口的7%。不管是按照标准一还是标准二，中国目前已经处于老龄社会。按照现在的人口结构及发展态势，21世纪30年代或40年代，中国将超过日本，成为世界上老龄化程度最高的国家。而且中国在21世纪的大部分年代里都将处于老龄化社会，这已成为一个不可逆转的事实。

人口结构的改变或者说老龄化，使中国社会面临挑战。首先，在未来，退休人口会不断增加，养老保障的负担也会日益加重，政府、企业、社会都会面临压力。其次，老年人是医疗卫生资源消费的主要群体，老龄化社会的不断深化会使中国医疗卫生资源变得更为紧张，医院、卫生所、药品、医疗器械、医护人员等都需要大力扩充。再次，中国目前已经出现老年人口高龄化、老年人家庭空巢化的趋势，这使得社会对老人院服务、居家养老服务等社会服务有着大量的需求，而目前内地在这方面的服务发展相对滞后，不能满足需求。需要指出的是，目前中国大部分老人居住在农村，养老服务资源却主要集中在城镇，很多农村地区还尚未建立社会养老保险制度及新型合作医疗制度，养老院服务或其他服务则更紧缺，因而，中国农村的老龄化问题比城市的老龄化问题严重。六 总结

始于20世纪80年代的市场化改革极大地改变了中国的面貌，它不仅触发了经济制度转型，更使整个社会结构发生剧烈变迁。改革开放以来，中国经济迅猛发展，2010年GDP总量更是超过日本跃居世界第二，人民生活水平显著提高。然而，与经济增长相伴随的各种社会问题却日益凸显出来：“先富政策”导致地方贫富差距拉大，在地域上形成“东富西穷”的局面；城乡收入差距拉大，不同社会群体贫富悬殊，影响社会公平；社会发展不平衡，“物价上涨”“看病难、看病贵”“住房价格过高”等已经成为严重的社会问题；人口结构变化，老龄社会让中国面临严峻挑战。这些社会问题及挑战成为新时期中国发展社会政策的重要背景和客观要求，而妥善地解决这些问题，促进中国经济社会持续、协同发展，则必将成为社会政策的重要目标取向。

[1] J.Cheng and S.Macpherson，eds.，Development in Southern China：A Report on Pearl River Delta Region Including the Special Economic Zones（Hong Kong：Longman，1995）.

[2] 邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，三联书店香港分店，1987；邓小平：《邓小平文选1975～1982》，人民出版社，1983。

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