作者：郭学贤
出版社：北京大学出版社
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城市社区建设与管理(新编公共行政与公共管理学系列教材)试读：
序一
社区作为地域性的公民社会生活共同体，其发展是公民自身力量通过内部的相互依存和与外部的相对独立而谋求的自主性发展。社区发展也可以看作公民社会自我发育、自我治理的基本方式，是建构现代民主社会的有效途径。当代中国社区发展正是要建构起民主法制意义下的现代公民社会。
社区发展承载着的社区建设的使命，是一个自下而上的自主秩序的生成过程，主要体现了如下一些基本特征：社区的内生性，强调社区主要依托自身力量实现自主性发展；社区的自组织性，强调社区通过自我管理的自治组织解决自身的事务；社区的民主性，强调社区公共事务要靠基层民主协商加以解决；社区的权力性，强调社区现代公民权利意识的觉醒；社区的人本性，强调社区要贯彻“以人为本”的发展理念；社区的丰富性，强调社区建设的综合性与居民发展的全面性；社区的整合性，强调社区作为生活共同体的认同与团结功能。社区发展与建设的这些特征明显地具有不同于区域发展与行政管理的特性与要求。
当前，中国在政府主导下积极进行的社区建设，是一个包括政治、经济、文化和社会要素在内的系统工程。然而，社区建设的实质和核心是社区自主性的发展，是通过强化社区内在要素、促进社区居民参与、增强社区自身活力、实现社区自我发展的自组织过程。如果说社区建设这个概念更加强调政府的作用，强调社区管理、社区规划、社区控制的话，那么社区发展则更偏重于社区组织、社区民主、社区功能、社区意识等在内的内源性发展与自主性发育。在国际社会，社区发展是个主导性概念，旨在谋求政府与公民社会之间关系的合理调整，强调在政府的指导和扶持下立足于公民社会的内在发展。发达国家和地区通过社区发展，重建被现代化冲击的社会关系，解决现代化、城市化进程中产生的新的社会矛盾与问题，改善居民的社会福利，提高其生活质量，如我国香港特别行政区提出了要建立“互相关怀和负责的社区”。联合国在1955年提出《经由社区发展获得社会进步》的报告，在国际范围内倡导社区运动，其目的在于将社会发展的目标落实到社区，通过社区居民的参与、基层民主的启动、自主精神的培养来满足地域社会中基层民众的发展需要，增进其社会福利，促成其内在的可持续发展的能力。由此可见，当前社区建设的灵魂在于社区的内源性自主发展。
社区内源性自主发展的内涵主要体现在如下几个方面：一是广泛倡导社区参与。通过社区参与，培育和增强社区共同体意识，提高社区居民的认同感和凝聚力，在社区内部形成互相依存的自组织关系，使社区发展成为重新建构新型社会关系的纽带，使社会性自主因素真正渗透并生长于基层社会之中，以替代传统社会和计划经济条件下所实现的政治性整合。这是当前中国社区建设的重点与难点，也是社区自主发展能否真正确立的标志，其社会意义必须得到高度重视。二是积极建构社区支持网络。社区的健全运行离不开政治、经济、文化和社团等条件的支持，需要特定的内部资源和外部环境。就目前而言，政府承担了社区支持网络建设的主要方面，而社区内各种社会资源和社会资本未能得到有效开发与利用，使得社区的内源性自主发展缺乏自下而上、由内向外的动力支持。因此，首要的是在社区内部进行各种资源的挖潜和各种组织的重组，形成一个共建共享、互利协作的社会支持网络，使政治、经济、文化与社会层面的各种资本和力量重新整合成支撑社区发育的初始条件，提供必要的环境支撑。这是当前中国社区建设的重要课题，社会支持网络能否有效建立和完善直接决定着社区自主发展的成败。三是社区建设中自组织力量与组织外力量的功能分化与协调发展。这里主要涉及社区自治组织与自主运行机制的建设，以保证社区居民通过发扬基层民主来表达和维护自身利益，使社区成为社区权利伸张的平台。这种自治组织与组织外的各级政府管理部门要做到功能上的适度分开：政府要承担好社会管理与公共服务职能，通过法制、政策等手段为社区自主发展营造良好的外部环境；而社区内的公共事务与弱势群体的服务主要交给承担自我管理、自我教育、自我服务的社区自治组织及服务组织。这种适度分工就是要改变“大政府、弱社会”的传统格局，建立起“小政府、大社会”的新型格局，以便促进以社区自组织为代表的现代公民社会的发育和生成，推动中国社会管理体制的深化改革和转型。这是当前中国社区建设的一项战略任务，使社区发展成为推动中国社会重组、完善、优化的现实出发点，显然具有重大而深远的意义。
当前，中国社区建设追求的社区自主性发展根本上取决于国家治理模式的合理转变。要建立起推动社区自主发展的新的治理模式，需要重新划分政府与社会的合理边界，理顺其相互关系。一方面是要打破计划体制下的“政社不分”、“以政代社”的行政全能主义，做到政府管理权力从基层社会中的适度收缩，为基层社会自主性的发育创造出相对宽松的空间。在这一过程中，政府的社会管理职能既不能“越位”——成为包办民间社会管理事务的“监护人”，又不能“缺位”——成为游离于公民社会之外的“收税人”，而是要寻求新形势下管理和服务基层社会的新的治理方式。另一方面，要求社区治理过程是在政府支持下的社区自我治理过程，是在社会支持下的社区自组织过程，是在社区民众参与下的自我发展过程。在这一过程中，治理变成了有效的管理和服务，变成了社区居民自行解决社区公共事务和个人生活难题的自组织行为，使基层民众学会通过民主与法制手段解决自身发展问题，提升现代公民素质和参与社会公共领域活动的能力。社区发展预示着社会发展是人民群众的内源性自主发展，政府部门在社区发展中的作用在于扶持、增进这一基层社会自我组织、自我发展的能力。当现行的管理体制阻碍这种民间自组织力量的健康发展时，“国家治理模式的改革与政府管理职能的转变”就成为一种迫切的时代呼唤。正是从这个意义上来说，当前中国的社区建设与社区管理只有转向“以人为本”的社区发展和“执政为民”的社区治理时，才能实现人的全面发展与社会进步的根本目标。
郭学贤教授撰写的《城市社区建设与管理》一书，非常适时地对当前中国的社区建设及其发展进行了全面而深入的探讨，对于推动政府和社会各界进一步认识社区建设的现实使命与历史意义，对于新形势下制定科学合理的社区发展战略与规划，对于推动社会工作者自觉地做好城市社区建设与管理工作，都具有重要的理论意义与现实意义。
邴正
2004年4月
序二
20世纪晚期以来，伴随着人类文明走向全球化的进程和社会的快速发展推进，自战后以来勃兴的社会发展研究出现了新的研究热潮。与战后“发展主义”主导下的社会发展研究不同，此次研究浪潮是在“新发展主义”背景之下展开的。与发展主义关注“物”的发展不同，新发展主义开始追问如下一些问题：“发展是什么？究竟为谁或为什么要发展？什么在发展？经济增长是否就等于改善人们的福利、提高人们的生活质量？经济增长过程中，不同的社群所付出的代价又是什么？对弱势群体的影响又如何？除了现代化和工业化以外，有没有另类的发展轨道，能更直接改善人们的生活？”①由此，经济—社会均衡发展和社会基础秩序建设，成为社会发展模式研究的新主题。
正是在上述背景下，社区发展和建设成为近年来学界研究的热门话题。学术界在积极翻译国外社区理论和实践研究代表性著作的同时，也出版了一批基于本土经验的社区研究著述，掀起了建国以来首次社区研究的热潮。郭学贤教授的《城市社区建设与管理》一书便是当时出版的社区论著中较有特色的一部。我是2004年秋拜读到《城市社区建设与管理》(初版)一书的。当时，郭教授在关注社区、研究社区的同时，还担任东北师范大学人文学院公共事业管理系的系主任，并创办了城市管理专业。在社区建设发轫之初，社区发展面临诸多严重困难的情况下，郭教授率领学生挺进社区，为长春市社区发展增添了一股新生的力量，为城市社区发展和社区研究作出了突出的贡献。同时，经过数载的努力，郭教授所在的公共事业管理系城市管理专业2007年被评为国家第一类特色专业建设学科点。在这一意义上，这本《城市社区建设与管理》应是郭教授多年来城市社区研究和实践的结晶。
①许宝强、汪晖：《发展的幻象》，中央编译出版社2001年版，第1页。
2005年，我在撰写《单位社会的终结——东北老工业基地社区建设模式研究》一书时，曾关注过郭教授及东北师大人文学院毕业生在社区的实践工作活动，自感受益匪浅，并将他(她)们的社区工作实践作为案例写入书中。而今时隔五载，当年社区发展所面临的诸多“硬件困境”业已得到很大程度上的解决。而郭教授也与时俱进，根据学界社区研究的最新发展和自己的研究实践，即将推出修订版的《城市社区建设与管理》。郭教授这种老骥伏枥、锲而不舍的为学精神实在令人感佩，著作中的很多观点亦启人深思。下面我愿意就当下中国的社区发展谈谈自己的一些看法。
首先，关于社区发展与社会重建。
众所周知，自滕尼斯提出“社区”概念以来，社区便成为社会科学体系中最为关键的核心概念。值得注意的是，学术界在运用社区概念展开社会分析的过程中，不断地为其增添新的含义，以至于到1955年时，有的西方学者即发现已有94种社区定义问世。但关于社区的权威理解无外乎以下两个思路：其一认为“社区是居住在相对紧凑和接近的区域的许多家庭和个人的聚合体，这种聚合体带有公共生活的特征，它表现为风俗、习惯、传统和讲话的模式。根据上述定义，人、地理空间中的位置、社会性的相互影响和公共关系成为理解社区的四个重要组成部分”。其二是将地域性社区和功能性社区区分开来，将社区视为“由那些有共同兴趣、爱好或职业的人群组成，如福利、农业、教育和宗教信仰”①。可见，社区不是一个简单的物理空间概念，而是具有频繁互动关系和高度认同感的“共同体”。毫无疑问，这对于走向以陌生人群为主体的城市社会提出了严峻的挑战。
20世纪晚期以降，世界范围内出现了严重的社区认同危机。虽然自进入工业社会以来，人类的种种社会计划活动业已证明，人类是具有一种超强“社区本能”的高级动物，但到世纪末叶，伴随着社会分化和隔离的加剧，“我们运用社区本能来彼此隔离、自我保护，而不是创建一个丰富多样而又互相交融的世界社区文化。我们寻找与自己最相似的人，目的是为了保护自己，与其他部分隔离开来。显而易见，这条隔离之路不会带领我们走向一个值得生活的未来。我们面临的重要任务是，重新思考社区观念，从目前封闭的保护主义走向开放，迎接全球化社区的到来”①。在欧美发达国家，社区重建问题的背景极为复杂，主要表现在以下几个方面：其一是伴随着城市化和郊区化的进程，大量中产阶级迁往郊区，昔日繁盛的内城开始走向衰落，导致城市空间发生根本性变化；其二是在个人主义取向之下，西方社会的原子化进程大大地加快。其三是由老龄化时代的到来而引发的社会活力的丧失。可见，在上述背景下兴起的新的社区发展浪潮，其实质是在新的历史条件下重建人类社会生活所依托的“共同体”。这里所说的“共同体”，泛指“社会中存在的、基于主观上或客观上的共同特征(这些共同特征包括种族、观念、地位、遭遇、任务、身份等等)而组成的各种层次的团体、组织。既包括小规模的社区自发组织，也可指更高层次上的政治组织，而且还可指国家和民族这一最高层次的总体，即民族共同体或国家共同体。既可指有形的共同体，也可指无形的共同体”②。
①〔加〕乌莎·乔治：《社区：变化的概念和策略》，载陈启能等：《中国和加拿大的社区发展》，民族出版社2002年版，第190页。
与欧美世界深度的社区认同危机不同，近年来在中国展开的社区建设是在“单位社会”走向终结的背景之下展开的。近年来，我经常使用“单位社会”的终结这一命题来表述这一时代性剧变。当然，这里所说的“单位社会的终结”，并不是指具体的作为职场的“单位组织”的终结，而是说传统的作为职场的单位组织所赖以存在的那个宏观社会管理体制发生了巨大的变化，已逐渐被一种新的社会管理体制所替代，由此作为“职场”的单位组织之自身的结构、功能也发生了许多重大变化。因为当整个“单位体制”发生剧烈变革后，局部的单位组织实际上已经基本上不能作为“体制”内的一部分而存在，其性质和功能不可避免地发生了剧烈变化。这实际上是一种社会管理体制的变革，即由那种基于“国家—单位—个人”的社会管理体制转向“国家—社区、社会团体—个人”的社会管理体制。虽然这一体制转换从发生到完成需要经历较为漫长的过程，亦需要克服诸多障碍，但其走向终结的过程却是真实的。在这一转换过程中，伴随着住房、医疗、人事制度等方面改革计划的陆续出台，单位制度不可避免地走上了变革的道路。具体表现为单位体制外组织的萌生、单位成员向体制外流失、单位职能向社区转移、以企业为主体的单位自身大量破产或改制，导致单位社会的最终解体。这种由“单位人”向“社区人”的转变为新时期中国社区建设和发展提供了最为真实的背景和内容。当然，中国语境下的社区建设实际上也与公民社会的培育密切相关。历史上，由“臣民”到“国民”、“公民”的身份变更，是人类社会由“传统”到“现代”，从“身份”到“契约”社会进步运动的重要标志。公民社会体现了一种新的“社会联结”，“公民身份意味着一定的社区或文明社会在人与人和群体与群体之间有某种联系或网络，而且有某些规范和价值观使他们的生活有意义”①。其显著特征在于，“它是相对于政府而言的非官方的社会结构和过程，诸如各种民间组织机构、非政府机构、中介组织、社会运动等均属于市民社会的范围”②。在完成社会体制转换的同时，毕其功于一役，建成中国特色的公民社会，是当下中国社区建设和发展所面临的复杂而艰巨的任务。
①〔美〕德鲁克基金会：《未来的社区》，中国人民大学出版社2006年版，第4页。
②参见〔英〕齐格蒙特·鲍曼：《共同体》，欧阳景根译，江苏人民出版社2003年版，第1页译者注。
其次，关于社区建设与转型期公共性构造的转换。
近年来在社区研究热潮中，公共性亦是一个逐渐受到学界密切关注的概念。据统计，日本从1975年到2002年，以公共性研究为主题的学术论文总数达到1100篇，27年间平均每年约40余篇。特别是从1999年到2002年间的增长令人瞩目，1999年突然增加到115篇，2000年141篇，2001年155篇，2002年10月前85篇。而且，根据检索发现，上述关于公共性的1100篇论文中，所涉及的领域包括行政一般287篇、教育191篇、城市115篇、环境54篇、学校41篇、自治体32篇、民营化28篇、公害24篇、公共事业15篇。③中国对此话题的关注始于20世纪90年代后期，主要表现为对非营利组织的研究和关注。2002年，中共十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之后，此问题作为建构和谐社会的核心内容，演化为社会热点话题。
转型期的中国之所以关注公共性构建问题，主要是因为在中国，伴随着“单位社会”走向终结的进程，出现了社会原子化动向，原来由国家、单位承载的公共性逐渐让渡给真正意义上的“社会”，于是，经济、政治、文化以外的有关人类公共生活的那一部分，便成为我们今天社会建设和管理的重点和难点。新公共性的概念与中国政府近来提出的“社会建设”的概念紧密联系在一起，成为焦点问题。其核心内容在于，“这种新型公共性催生了一种从市民社会中离析出的公共领域，这种领域能满足结构日益分化、利益日益多元化的社会需求。在公共事务的治理中出现了非政府组织、基层自治组织等新型的社会治理主体，它不仅改变了社会的治理结构，而且还增加了社会主体结构的和谐性。公共性所蕴含的意义使其在和谐社会的建构中具有举足轻重的地位和影响”④。以上述社会巨变为背景，在新旧世纪交替之际，社区建设和发展便成为东亚社会一个关乎社会良性运行和发展的重要课题。无论是社会体制变革还是社区公共服务体系的构建，都与公共性这一社会建设的核心概念直接相联系，构成了当下社区发展和建设的核心主题。
①〔美〕托马斯·雅诺斯基：《公民与文明社会》，辽宁教育出版社2002年版，第32页。
②俞可平：《社会主义市民社会：一个新的研究课题》，载《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2003年版，第196页。
③参见〔日〕山口定等：《新公共性》，有斐阁2003年版，第1－2页。
④《和谐社会：公共性与公共治理》，载《中国青年报》2005年1月3日。
再次，关于社区建设模式选择的多样性。
无论是发达国家，还是发展中国家，其社区建设的模式都是多元的，不存在一个“放之四海而皆准”的社区建设模式。从理论上看，迄今为止的社区建设发展，主要有两个路径：其一是“自下而上”，即民间自治力量在社区建设过程中表现出相当的主动性和自觉性；其二是“自上而下”的路径，即以政府为代表的行政力量在社区建设过程中扮演重要的角色。在一般的情况下，社区专家反对简单的自上而下的社会改造工程，他们担心简单的外力作用会阻碍民间自主力量的发展。社区建设采取何种路径主要应该取决于不同民族国家和地区具体的历史背景和现实条件，而不能简单地从理论和价值出发。经过十余年的探索，中国的社区建设已经形成了诸如“上海模式”、“沈阳模式”、“江汉模式”等一些独具特色的模式。其中，“沈阳模式”是以东北老工业基地转型改制为背景总结概括出来的具有“典范”意义的模式，值得我们特殊关注。我们认为，东北城市社区发展的模式选择，应借鉴国内外社区发展趋势和建设经验，立足于东北老工业基地的实际，将社区建设与老工业基地振兴结合起来，改革和转化单位体制，使单位的优势化为社区建设的优势，进行切合实际的综合创新。
以上是我初读郭教授这部新书时，从我的研究领域出发的所思所想以及受到的诸多启发。从总体上看，该书是一部充满责任和智慧且功底扎实的作品，值得向社会各界推荐。
最后，我想用英国社会学家齐格蒙特·鲍曼在《共同体》一书中对共同体一段颇为动情的描述来结束我的序文：
首先，共同体是一个“温馨”的地方，一个温暖而又舒适的场所。它就好像是一个家，在它的下面，可以遮风避雨；它又像是一个壁炉，在严寒的日子里，靠近它，可以暖和我们的手。可是，在外面，在街上，却四处潜伏着种种危险；……我们每时每刻都处于警惕和紧张之中。可是在“家”的里面，在这个共同体中，我们可以放松起来——因为我们是安全的，在那里，即使是在黑暗的角落里，也不会有任何危险。……其次，在共同体中，我们能够互相依靠对方。如果我们跌倒了，其他人会帮助我们重新站立起来。……如果我们犯了错误，我们可以坦白、解释和道歉，若有必要的话，还可以忏悔。……谁不希望生活在一个我们可以信任、他人的所言所行我们又可以依赖的友善的、心地善良的人群之中呢？……①
虽然我们置身其中的社区距离真正意义上的“共同体”尚存在一定距离，但透过这段文字，我们似乎对世纪交替之际世界范围内重提社区发展的背景有更为深刻的理解。我们坚信关注社区、投身于社区研究和发展的所有人都是善良的，因为我们希望通过努力，为人类争回一片属于自己的家园。
田毅鹏
2010年3月
①〔英〕齐格蒙特·鲍曼：《共同体》，欧阳景根译，江苏人民出版社2003年版，第2－4页。
绪论
人类自有史以来，就出现以朦胧的社区形式结群聚居的习惯。伴随着人类的进步和社会文明的发展，社区作为人类生存和发展的社会基层组织在社会中的地位和作用越来越重要，因此研究社会发展，要重视研究社区建设及其发展规律。从全世界看，各个国家在实施城市建设和管理的过程中，几乎都以文明社区为载体积极推动城市化和现代化的进程，从而谋求经济、政治、文化、社会和生态文明的全面协调发展，而且具有鲜明的时代特征和本国特色。
我国从改革开放以来，社会现代化经历了质的飞跃和发展，特别是20世纪80年代中期以来，社会发展呈现出结构转型的总体特征。在社会转型加速期，城市现代化进程的步伐又明显快于农村，处于当前社会发展战略的中心地位，其中重要的问题就是城市基层社会结构的改革和调整，即社区的建设和发展。中共中央办公厅、国务院办公厅于2000年12月13日转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》之后，社区建设已纳入各地区国民经济和社会发展计划的战略布局，使其更加充满生机和活力。
第一节 城市社区的发展是社会进步与文明的必然趋势
一、“社区”是社会改革深化的必然结果
在我国建设中国特色社会主义的伟大事业中，城市社区建设越来越重要。特别是党的十一届三中全会以来，随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深入发展，社区建设已普遍被列入各地现代化建设的规划之中，预示着我国现代化城市文明发展的必然趋势。
1.经济体制改革把“企业办社会”的重负归还给社会
我国城市经济体制改革是为了建立和完善充满生机的社会主义市场经济体制，它的中心环节是增强企业发展的活力。这种经济体制的全面改革必然要求与之相适应的政治体制改革，随之带来了社会各个领域的改革和发展，包括社会的基层组织结构改革问题，以适应计划经济向市场经济的转型的需要。
(1)市场经济要求企业把业务职能以外的社会职能转移给社区。
计划经济和市场经济是两种完全不同的经济体制，经济体制改革要完成计划经济向市场经济的转变。计划经济是我国改革开放前的经济体制，这种经济体制是按照传统的对社会主义的理解建立起来的。它不仅要求企事业单位按上级的计划完成生产和工作任务，还要承担业务职能之外的“办社会”的职能，使各个企事业单位自成体系。从“大而全”到“小而全”，形成了一个个“小社会”，要求有庞大的后勤机构为之服务，把各单位成员及家属的生老病死统统包下来。例如，各单位都要管职工住房，都有自己的职工宿舍，从建房、分房到维修都由企事业单位自己负担。还要管家属就业，职工的家属没有工作要找单位安排；职工和家属的医疗和保健也由单位负责，各单位都有医院或卫生所等。同时又要管子女教育，各单位几乎都有托儿所、幼儿园，有的单位还要办小学，有的大企业还要办中学，甚至办多个中学和技术学校来解决本单位职工子女的受教育问题。这样，在计划经济体制下，企业、事业单位背上了沉重的“办社会”的包袱，不能集中精力抓业务、促生产，严重地影响了经济的发展和单位的效益。要改变这种局面，必须使企事业单位放下包袱轻装前进，这就必须把“办社会”的职能转移和归还社会，由社会基层组织－－－社区来承接具体的社会工作。这已经成为现实生活迫切需要解决的问题，否则，不仅企事业单位负担过重难以前进，而且会阻碍市场经济的建立和完善。
(2)经济体制改革使“单位人”转化为“社会人”。
在企事业单位放下社会包袱的过程中，必然逐渐减弱单位的非专业性目标，这是由企事业剥离出来的、业务职能之外的服务性事务社会化的过程，也是这些单位的所属职工必然经历的由“单位人”向“社会人”转化的过程。在“单位体制”下，各种社会组织、企事业的领导管理体系都是纵向的，人们在某个单位工作，他们的生老病死几乎全由单位包下来，形成了人们在生活福利方面对单位的完全依赖的局面，疏离了市民与所在社区的利益关系。社会改革之后，特别是近几年来，企事业单位非行政化的自主性增强，放下了业务职能以外的许多社会包袱，使之归还社会及社区，大大淡化了市民与单位原有的利益关联。经济上的纵向作用相对弱化，减少了人们对单位的过分依赖，相反，横向的相互合作、交往联系日益加强和发展。横向的对应和良性的互动，首先是从人们自己生活的社区开始。人们对自己生活的社区逐渐产生依赖感和归宿感，由原来的“单位人”转化为“社会人”或者“社区人”。
2.政治体制改革为社区发展提供了新机遇
经济体制改革的发展必然要求政治体制改革与之相适应，政治体制改革必须围绕转变政府职能这一中心环节，改组行政组织，精简机构。改革结果扩大了社会基层组织的自治权，提高了基层管理系统的整体效应。
(1)政治体制改革使政府把社会性管理权力还给社会基层组织。
政治体制改革使政府在计划经济时代中的各种权力层层下放，建立“小政府、大社会”的管理运行机制，成为公共服务型政府，这是政治体制改革的重要内容。政治体制改革之前的政府机关庞大臃肿，机构重叠，权力集中，效率低下。政府办社会，抓生产，订计划，下指标等，造成了“不该管、管不好”的局面。为了改变这种被动的局面，适应经济体制改革的要求，必须改组重叠的机构，减少管理层次，裁减冗员，降低内耗。在横向上，调整国家行政机关与群众团体及各种经济文化组织的关系，扩大人民群众基层组织的自治权。在纵向上，适当削减中央的集中权力，扩大地方权力，地方多参与全国问题的解决，特别要扩大社会基层组织的权力。既要保证国家政令的统一和顺利执行，又要发挥地方和基层群众的积极性，这就必须建立“小政府、大社会”的管理运行机制。把原来集中的权力层层下放，把资源配置的权力还给市场，把生产经营的权力还给企业，把社会性管理的权力还给民间。社区就是承接许多社会管理权力的社会基层组织。
(2)政治体制改革要求社区组织发挥社会整合功能。
从社会控制的角度看，中国社会正由一元化社会向多元化社会演进，随着政治动员型体制向社会动员型体制的转变，社会控制的重点将转移到基层社区。越来越多的上级单位随着政治体制改革的不断深化，逐渐失去集中管理、占有、分配经济和社会资源的权力，使得下级单位不再依赖上级的计划指令，不再倾向于成为上级单位的一个组成部分。单位对职工、上级单位对下级单位的社会整合作用逐渐弱化。随着这种情况的持续发展，依靠原来的单位来实现社会整合已不大可能。唯一的选择只能是把单位承担的一部分社会整合功能逐渐移交给城市社区组织，使社会控制的重心向社区转移，由社区来办社会，把分散的社会人员凝聚和组织起来，承担起各类组织下放的管理和服务功能。这种变化正是适应了政府职能转变的需要，是实现“小政府、大社会”，“小机构、大服务”管理体制的重要途径和方法。
3.改革中出现的社会问题使社区成为基层组织工作的重心
随着计划经济向市场经济全方位的转变和社会结构的深入变革，社会各个领域都发生了巨大变化，出现了一系列新的社会问题和新的情况，这些新问题既为社区的发展创造了新的条件，也为社区工作者提出了新的课题。
(1)“单位体制”的松动拉近了人们与社区的距离。“单位”是中国城镇居民对自己就业于其中的社会组织－－－工厂、商店、学校、医院、党政机关等的统称，“单位体制”是计划经济体制下的一种特殊产物。在计划经济体制下，人们一旦选择了某种职业，就有了固定单位。个人的人事关系、定职提级等由单位建立档案，并由单位存放和管理，人们的一切都属于这个单位。人们不能轻易选择其他职业和调转工作单位，对职业的选择性很窄，单位对个人有较高的权威性，个人对单位有较强的依赖性。但是，市场经济的发展和社会体制的转型，扩大了人们职业选择的余地，带来了职业的流动性。许多单位开始执行双向选择，实行聘任制，使单位对人的“全权管理”体制逐步松动，弱化了人们对单位的依赖感。而在职业流动的过程中，人们的居住地是相对稳定的，必然密切人们与居住地的联系，拉近人们与所住社区的距离。
(2)“无单位归属人员”要求社区组织加强管理。
改革开放以前，所谓“无单位归属人员”主要是指极少数未就业的家庭妇女和极个别的社会闲散人员。由于这些人无法被纳入到“单位体制”之中，便成了街道办事处和居民委员会管理的主要对象。改革开放以来，随着个体、私营经济的发展，随着计划经济向市场经济的过渡，个体户和私营企业主、待业青年和失业人员等大量增加。这些“无单位归属人员”，除了在条条上受有关部门的管理外，其经营活动、社会活动以及个人家庭生活与所在社区有着必然的密切联系。对这些居民的行为控制、思想教育、社会保障和社会管理只能依靠基层社区组织。这就是说，“无单位归属人员”的增多，客观上要求街道办事处和社区组织发挥更多的社会管理和社会整合的作用。
(3)城市外来人员为社区管理增添了新的内容。
我国改革开放以来，生产结构和生产力布局的变化，引发了人口的大规模流动。不仅农村人口向城镇流动，而且城市人口也出现了互相流动的特点。城市外来人口日益增多是一个显而易见的事实，据抽样调查表明，城市暂住人口的80%是打工族或经商办企业者。他们一方面为城市带来了活力，为城市经济的繁荣和城市建设作出了积极的贡献，另一方面，也给城市的环境整洁、治安秩序、计划生育、人口管理、就业安置等工作带来了新的压力，引发出一系列社会问题。在这种情况下，必须对他们加强管理，这一重任也必须落在他们居住的社区。这样，社区工作者的工作对象就不仅仅是本社区常住的在籍居民，也包括那些流动到本社区的暂住的居民，其工作内容就不仅仅包括对本社区的正式成员进行管理和提供服务，而且包括对外来人口进行管理和提供服务。这项工作不仅为社区管理增加新的任务，也是现代城市管理面临的新课题。
二、社区的发展适应了家庭结构变化的需要
家庭结构的变化是伴随社会发展出现的新问题，它是以社会整体结构的变化作为宏观背景的。中国城乡社会在经济体制改革之后发生了巨大而深刻的变化，作为社会细胞的家庭及其结构也随之发生了变化。
1.家庭规模趋向小型化
我国传统家庭是人口多、祖孙同居甚至几代同堂的大家庭。改革开放以来，社会生活的多元化、家庭类型的多元化，使得传统大家庭的根基动摇甚至瓦解，家庭规模趋向小型化、微型化，这是社会关注的重要问题。
(1)家庭人口呈现由多到少的趋势。
由于多年的计划生育政策的影响和改革开放以来家庭生活的多元化，使得“多子多福”的传统家庭正在被小家庭所取代。由一对夫妇与其未婚子女组成的家庭跃居家庭结构的主流地位，据统计，这种家庭结构类型约占全国家庭结构总数的65.5%。
根据国务院的决定，我国于2000年11月1日进行了第五次全国人口普查的登记工作。这次人口普查，31个省、自治区、直辖市共有家庭户34837万户，平均每个家庭户的人口为3.44人，比第四次人口普查的3.96人减少了0.52人。①上海市平均每户只有2.8人。②家庭户规模缩小，主要是人口控制所产生的积极效果。我国实行计划生育政策以来，人们的生育观念发生了重大变化，“少生、优生”得到社会的共识，人口数量的增长得到有效控制。从1978年到2006年，我国人口出生率由18.25‰下降到12.09‰。人口增长率从11.45‰下降到5.25‰①。这些调查结果为掌握城市经济体制改革后城市家庭变化提供了最新资料，城市家庭三口与四口之家占了多数，表明了城市家庭人口由多到少的趋势。
①国家统计局：《2000年第五次全国人口普查主要数据公报(第一号)》，中新网，2001年3月为28日。
②仇逸：《沪人口密度全国第一》，载《大众家事报》2004年10月13日。
(2)“二人世界”的家庭数量在上升。“二人世界”家庭主要是指无子女的配偶家庭，它包括“丁克家庭”和“空巢家庭”。“丁克家庭”是在社会更新的婚恋、生育观中出现的一种新的社会现象，它改变了传统的家庭观，表现为许多年轻夫妇对传统的血亲意识逐渐淡化。为了提高生活质量感，避免责任分配矛盾，同时也为了预防“自由空间”下的高离婚率及由此产生的子女问题，晚生、少生，甚至不生孩子的家庭数量正逐年呈上升趋势。据了解，2009年上海户籍人口中表示不愿意生育的比重为7.93%，比2003年增加2.37个百分点②。“丁克家庭”数量的上升，正是对社会意识巨变、家庭生活巨变的反映。“空巢家庭”是由于经商、出国、外出工作或者代际的差异及住房条件的改善等原因，导致子女脱离“母巢”而独立生活，使原来的主干家庭只剩下老夫妇两个人。随着家庭小型化趋向的加强，“空巢家庭”的出现成为必然现象。据统计，中国城镇有三分之一以上的老年户是“空巢家庭”。据吉林省2009年公布的资料，全省60岁以上的老年人50%是“空巢”，人数超过160万③。北京、上海等城市，空巢老人家庭达到30%至50%④。随着老龄人口越来越多，“空巢”家庭也会越来越普遍。由此可见，无论是“丁克家庭”还是“空巢家庭”，都属于“二人世界”，“二人世界”家庭是改革深化之后家庭结构小型化的典型产物。
(3)“单亲家庭”在增长。
由于社会的经济、政治现象的巨大变化，人们的婚姻观念也发生了巨变。“从一而终”的婚姻观念受到了激烈的冲击，“好人不离婚、离婚无好人”的社会舆论和偏见在社会上的影响越来越小，人们对离婚和单亲现象给以宽容的态度。据观察，近几年离婚率还在逐年上升，导致单亲家庭也在增长。特别是因为社会剧烈转型，工作和生活环境对夫妻双方造成极大的心理压力，两性矛盾尖锐化，个性特点、独立意识增强等，使离婚成为摆脱两性冲突的一种选择。据国家统计局不完全统计，我国现有800多万单亲家庭存在，使一系列有关单亲家庭及亲子关系问题成为社会关注的话题。单亲家庭是改革开放以来，我国家庭规模趋向小型化的重要表现。
①沈崇麟、李东山、赵峰：《变迁中的城市家庭》，重庆大学出版社2009版，第5页。
②卢汉龙：《上海社会发展报告》，社会科学文献出版社2010年版，第253页。
③艾灵：《吉林省空巢老人超160万期待志愿者加入助老联盟》，载《新文化报》2009年10月24日。
④王瑾：《中国已进入老龄化社会》，载《新文化报》2007年3月11日。
总之，家庭规模趋向小型化，是我国社会巨变的一个显性问题。它的出现剧烈地冲击着我国现有的社会保障、社会服务体系以及传统的家庭生活，为改革的深入发展和社区的建设及管理提出了许多新的课题。
2.家庭服务功能弱化促进社区服务的迅速发展
随着改革的深入发展，社会整体结构发生了巨大变化，家庭规模日趋小型化，老年人口的不断增长，必然引起家庭服务功能的变化，主要表现为家庭服务功能弱化。
(1)对老人的赡养负担加重。
据了解，传统的养老文化使98%的老年人选择“居家养老”①。然而随着社会、经济的发展，尤其是建立社会主义市场经济体制，改革开放力度不断加大，工业化、城市化进程不断加快，各种利益关系相应调整，必然对家庭和个人产生重大影响，使传统式的家庭养老模式受到冲击。应该指出的是，家庭养老不仅是老年人的事情，更重要的是承担养老和照料责任的中青年人的事情，尤其当他们开始对自己的父母尽义务时，多数人已有了自己的子女，正处在一个“上有老，下有小，自己要工作”的状态中。家庭养老功能发挥得如何，往往主要取决于担当着多种角色的中青年人，他们是家庭各项功能的核心人物。同时，中青年人是社会生产的主力军，社会竞争加剧对他们形成挑战和压力，他们不得不在事业上付出更多的时间和精力，这无疑会对老年人的照料产生影响。据《中国青年报》社会调查中心2009年6月公布的资料，通过对3144人(其中80后占65.8%，70后占23%)进行调查，“你在养老问题上面临的最大困难是什么？”调查中，67.5%的人表示生活工作压力大，照顾父母力不从心；53.1%的人表示自己是家里的独生子女，要承担多位老人的养老负担；52.9%的人和父母生活在两地，无法把父母接到身边照顾。②所以，帮助中青年人克服家庭养老方面的困难，实质上是如何解放劳动生产力的大问题，也是关系到改革和稳定的大问题。
(2)对子女的抚养责任加重。
①邹智威：《5年后长春将有5万老人进入养老院》，载《新文化报》2006年9月12日。
②黄冲：《如何老吾老67.5%中青年渐感照顾父母力不从心》，载《中国青年报》2009年6月23日。
由于实施计划生育政策，以独生子女为主组成的“4－2－1”家庭结构将会成为一种普遍现象。未来十年左右，第一代独生子女的父母开始进入老年期，而他们的子女又在成年中，微型化的家庭结构使独生子女夫妻很难在时间、精力、经济、观念上实现对老年人的令人满意的赡养。特别是社会教育对少年儿童的压力越来越大，面对人才激烈竞争的社会现实，许多望子成才的家长，让孩子在幼儿园时期就开始参加各种课外知识的学习，无论在经济还是在精力方面都给家长带来了巨大压力。所以，对独生子女的早教、优教的抚育问题将成为家庭中最突出的矛盾，会出现力不从心的许多困难。这就必然向社会的服务机构求助，帮助家长解决子女教育之忧的社区服务必然应运而生和蓬勃发展。
(3)家庭基本需求面临挑战。
家庭人口减少，家庭规模小型化，减少了家庭成员内部互相制约、互相支持的力量，减少了家庭内基本需求的互补。特别是夫妻双方都是“事业型”的人，无暇顾及家庭事务，使家庭成员的生活需求出现困难，例如：洗衣、做饭、卫生清理、照顾老人、子女教育等出现了力不从心的弱势情况。这一重要的、被社会发展而剥离出来的家庭服务功能的明显弱化，就必然向社会求助，希望建立适应家庭基本需求的服务机构，而且要求这种承担部门专业化、规范化，要求比原来传统家庭承担的服务功能更完善和高效。这就为社区管理和服务提出了新的任务，同时提出了更高的质量要求。
3.家政服务呈现社会化趋向
改革开放以来，城市化进程的加速，致使家庭规模不断缩小，家庭结构和生活观念、生活方式发生了巨大的变化。家庭已经无法承担诸多家政管理事务，使家政管理的任务向社会转移，家政管理从过去的个体行为和封闭性的小环境生活走向开放化、社会化。
(1)家政服务理性化。
随着社会的进步，人们越来越重视生活质量的提高和家庭生活方式的文明，从而保证人们心身两方面的健康发展。人们的衣、食、住、家庭需求等都有了更高要求，对服务人员的文化水平、专业知识也提出了更高要求。例如，环境保洁与美化、衣物洗涤和保养、家用电器使用和修理、家庭理财、老人的照顾、孕妇产妇的护理、婴幼儿的保护、家居安全防范、家庭保健、家庭花卉和宠物养护，甚至法律常识等都必须经过系统的学习和培训，使家庭服务理性化、知识化、科技化，做到有“理”可依。这是现代家庭服务的深层智慧和灵魂，也是焕发现代家庭服务新精神的底蕴。现在我国的许多大城市，尤其是北京、上海这样的城市，家庭服务与国际社会发达国家是接轨的，尤其是一些先进的家政服务公司，都树立了一种理性化的家庭服务理念。
(2)家政服务职业化。
早在1995年11月，国家劳动部就将“家庭服务员”作为技术工种，纳入国家职业技能序列。2000年5月，国家劳动和社会保障部又将“家庭服务员”列入全国90种必须持证上岗的职业范围，并组织制定了《家政服务员国家职业标准》。家庭服务应该是一种职业，而且这种职业与其他职业一样，是社会发展和人类需求的结果，社会越进步，人类的社会生活也越复杂、丰富，职业的分工也越细，专业化程度也就越高。家庭服务业也是如此，没有高低贵贱之分，只是社会分工不同而已。家庭服务是应时代的发展而出现的一种新兴产业，是有着广阔发展前途和蕴含着无限发展机遇的朝阳产业。这种家庭服务的职业化，为其发展确立了生存方位和空间，使从业人员从思想意识深处端正了行业的性质，增强了他们的自尊心和自信心，从而更好地服务于家庭和社会。同时，也会吸引一些具有较高文化素质和较强专业技能的高级人员投身到家庭服务这一职业中来，带动整个家庭服务业的发展和完善，促进社区服务的发展。
(3)家政服务规范化。
家庭服务的理性化、职业化，必然要求家庭服务的规范化。“无以规矩，不成方圆”，家庭服务作为一种新兴产业，必须要有一系列严格的、程序性很强的标准，即家庭服务职业规范，从而保证家庭服务有章可循。而其中最重要的一条就是要持证上岗。家庭服务业不同于其他服务行业，它是一种一对一且直接进入家庭的服务。这种服务直接关系到服务及被服务人员的利益、财产安全及人身安全。要将家庭服务作为一种职业来对待，就要求家庭服务从业人员首先在就业中心登记注册，接受培训合格并取得证书后才可以进入家庭服务行业。这样，就可以减少雇主的家庭财产及人身安全受到来自不良家庭服务员的“洗劫”；也可以减少没有社会经验及岗前培训的年轻女性受到不良雇主的欺辱或性骚扰。即使上述事件发生，也可以通过登记注册的情况查找线索，及时挽回受害人的利益，同时，对品质恶劣的家庭服务人员取消其上岗资格。这样一种规范化的家庭服务必然会给社区的每个家庭带来安全保障，使社区服务质量不断提高。
总之，家政服务社会化使社区服务体系不断增加新的内容。我国社区服务中的家政服务从20世纪80年代中期起步，90年代进入快速发展阶段，正在成为蓬勃发展的新兴行业。据新华社2009年8月2日报道，中国家庭服务业年营业额已达1600亿元①，成为扩大内需、增加就业的“主力军”之一。目前，全国已有家庭服务企业和网点50多万家，从业人员1500多万人②，涉及家务劳动、家庭护理、维修服务、物业管理等人们日常生活的各个方面。以吉林省的家政服务业发展为例，目前，全省家政服务业发展初具规模，各类家政服务企业已经成为国民经济中不可忽视的重要产业，省妇联妇女就业中心精心培育的“吉林大姐”已经成为全国家政服务的知名品牌。从2007年到2010年，向北京、上海、深圳三地输出“吉林大姐”17000余人，就业率100%，稳定率85%。按照每人每月最低收入1200元计算，总收入可达2亿元。③从全国来看，数以万计的家政服务企业都是社区服务体系的组成部分，是家政服务社会化趋势的必然结果。
三、社区的发展是适应人民生活水平不断提高的需要
市场经济的建立和完善，促进了社会的发展和进步，使城市现代化步伐加快，使人民生活水平有了大幅度提高，从而带来人们生活需求的多样化和向高层次发展。
1.居民消费需求的多样化为社区服务提出了新的要求
在计划经济体制下，人们的经济收入几乎是固定的，而且是低收入。人们的生活消费很简单，除了柴米油盐之外很少有更多的欲求。但是市场经济的发展，使社会各个领域都发生了巨大变化，特别是人们的经济收入明显增加，消费水平明显提高，消费需求呈现多元化。温家宝总理在十一届全国人大三次会议上指出，2009年我国城镇居民人均可支配收入17175元，比上年增长9.8%；商品房销售9.37亿平方米，增加42.1%；汽车销售1364万辆，增长46.2%；社会消费品零售总额实际增长16.9%。④这说明人们用于衣、食、住、行、用等方面的支出都明显增加，人们消费需求的多样化，不仅促进了经济社会的发展，也为社区服务拓展了更丰富的内容。
人们的消费需求除了传统意义上的饮食、缝纫、洗染、修理服务、幼托、幼教、妇幼保健服务以外，社区的养老服务、家庭保姆、家庭医生、家庭教师、心理咨询、美容美发、法律咨询、中介机构、家庭劳动钟点工、家务代办业也开始进入家政管理领域。大到搬家、房屋装修、服侍老弱病残，小到换煤气、送奶、买粮、买菜、做饭、清洁、接送孩子等各项服务，都体现了人们生活消费需求的多样化，这就向社区服务提出了新的课题，必须不断增加新的内容。社区服务机构不仅要建立咨询部门，而且要建立为满足社区服务需求的培训中心，建立为幼儿、青年、老年人、下岗职工服务的教育、娱乐、康复、信息等具体机构，以满足人们日益增长的各种生活需求，解决社会发展的后顾之忧。
①新华社：《中国家庭服务业年营业额达一千六百亿》，载《文摘旬刊》，2009年8月7日。
②新华社：《中国家庭服务业年营业额达一千六百亿》，载《文摘旬刊》，2009年8月7日。
③韩金祥：《书写家政传奇》，载《吉林日报》2010年7月4日。
④温家宝：《在十一届全国人大三次会议上的政府工作报告》，载《长春日报》2010年3月6日。
目前，我国许多大城市的社区服务机构在服务对象、服务内容、服务方式、服务质量等方面正不断完善，满足人们多种需求的服务效果非常突出。例如，内蒙古赤峰市昭乌达社区建设“五园一湾”来满足居民多方面的需求，具体做法：一是建设服务居民日常生活的“阳光家园”，成立“365阳光服务中心”，提出“365天，天天有服务”，开通电话服务热线，安装电子显示设备，为居民提供家政服务、劳动用工、法律咨询、代收各种费用等一站式服务；二是建设服务社区弱势群体的“爱心家园”，为社区下岗职工进行就业指导，为低保户发放救助卡，为“空巢”老人免费安装接通呼叫器，为贫困家庭提供互助基金；三是建设服务居民健康和文化生活的“康乐家园”，与驻本街道的医院联合建立社区卫生服务站，为社区居民就医、保健提供优质、优惠服务，同时建立社区文体活动中心，开展文体活动，丰富居民的文化生活；四是建设服务居民提高素质的“学习家园”，建立社区学校，向居民开展多种教育培训，提供社会化的学习教育平台；五是建设服务社区稳定的“和谐家园”，设立民情议谈室，倾听居民意见，建立社区警务室，创建良好治安环境，营造社区和谐氛围；六是建设服务社区党员的“红色港湾”，定期进行党员教育培训，给党员过“政治生日”，开展党内结对帮扶，为党员服务群众搭建平台等。昭乌达社区以方便居民，关注民生，为他们解决各种困难，满足居民多种需求为宗旨，为我国社区服务提供了良好的发展模式。
2.居民的需求向高层次发展为社区服务提出了质量要求
改革开放以来，人们的物质生活条件得到很大提高。据国家统计局公布的信息，2008年底我国人均GDP超过3000美元①，标志着我国经济发展进入到一个重要阶段，实现了从基本温饱迈向全面小康的历史性转变。由此引起人们的消费水平迅速提高。
居民饮食消费由吃饱到要吃好。在食品消费结构方面，主食的支付占食品的比重明显下降，肉、蛋、蔬菜、水果明显增多，人们越来越讲究食品的精细、营养、美味和方便。国际上普遍根据一个家庭用于食物支出和收入的比例来测定其生活水平，这就是恩格尔系数。该比例越大，表明其生活水平越低。恩格尔系数为60%以上的，属于贫困家庭。我国城镇居民恩格尔系数从1978年的57.5%下降到2006年的35.8%①，标志着我国居民的生活水平已经由温饱型进入“小康”型消费阶段。
①国家统计局：《2008年中国经济数据》，载《新文化报》2009年1月23日。
居民的衣着消费由粗糙单调到靓丽新颖。人们的衣装档次不断提高，天然纤维棉、毛、丝、麻成为常见的衣料，高档西装、羊绒衣、皮衣及各种名牌衣服，已经成为居民衣橱的常备品。人们的衣着由布料粗糙、样式单调到追求款式新颖、质地舒适、穿着便捷、彰显个性的消费方式，而且向着成衣化、时装化、品牌化、个性化发展。
居民住房由简陋拥挤到宽敞舒适。“小康不小康，关键看住房”。我国居民已经告别破旧、低矮、简陋的住房，迁入宽敞明亮、设施齐全的楼房。据《2009年中国社会形势分析与预测》公布的资料，我国城镇人均居住面积为22.6平方米，比2000年人均增长5平方米，90%的居民住进单元配套住房，房内设施迅速改善。②随着居住条件的改变，居住环境也由“脏、乱、差”向“地绿、天蓝、水清、空气新”发展，许多城市社区还建设了文化景点和居民健身休闲场所，使居民感到生活在花园式的环境里，精神愉快，心情舒畅。
居民家庭的耐用品由低级到高档时尚发展。20世纪80年代初，居民家庭统计电视机、洗衣机、录音机以百户之几来计标，现在以每户有几台来计标，大屏幕彩电、多功能影碟机、手机、空调、电脑、汽车等万元、几十万元的消费品快速进入家庭。根据国家信息产业部公布的信息，2005年我国居民电话总量达到3.5亿部，是1990年的50多倍，移动电话用户达到3.9亿户，是1990年的2万倍。③
总之，人们的消费结构向发展型、享受型升级，人们不仅要享受美好的物质生活，而且要追求更好的精神生活，对生活质量提出了更高层次要求，要求住得舒适住得安全，各种生活设备齐全，活动设施先进，服务机构健全。这就对社区服务提出了更高的要求，社区服务必须以满足和提高现代化的家庭生活质量为目标。这一目标的实现涉及以下几个方面的内容：
第一，为劳动力再生产服务。
为劳动力再生产服务也就是保证家庭成员维持和恢复其体力、脑力进行的服务。主要是指日常生活领域的服务，这是最基本的衣食住行以及居住环境的美化服务，从而使家政工作轻松化、科学化、社会化，使家庭成员身体健壮，精力充沛地进行社会再创造。
①李强：《中国社会变迁30年》，社会科学文献出版社2008年版，第223页。
②汝信、陆学艺、李培林：《2009年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2008年版。
③中国信息年鉴编委会：《中国信息产业年鉴(通信卷)》(2006)，中国电子工业出版社2006年版。
第二，为后备劳动力的生长服务。
这类服务是以保证人口、劳动力再生产进行的服务，主要是为少年儿童的健康和成长服务。由于儿童社会化的主要场所－－－家庭职能的外移，使社区教育，例如幼儿园、托儿所、学校、图书馆等作为家庭教育的必要补充，不仅内容丰富多彩，而且要求不断提高教育质量，跟上时代发展，体现现代化的特征。
第三，为退休劳动力的生活消费需要和精神需要服务。
这类社区服务是为保证老年人的晚年幸福而进行的服务。衰老是自然不可抗拒的规律，劳动力在衰老并退出社会生产领域后，需要继续维持其生命发展的物质、精神生活。小型化的家庭已不能完全满足老年人的生活需要，特别是精神抚慰方面的需要，社区的老年服务项目有效缓解了这一家庭照顾问题，解决了老龄化的社会发展的后顾之忧。
总之，社区的发展不是偶然的，既有改革开放以后与国际接轨的社会大背景，也有我国的社会发展具体条件。这些社会背景和条件为我国城市社区建设提供了机遇，使社区的发展成为社会文明和进步的必然趋势。
第二节 社区建设和研究的概况
一、社区的涵义
社区研究起源于西欧，发展于美国，流行于西方发达国家，并逐渐传播到发展中国家。中国的社区研究也是由西方引进社区理论和实证方法后，从20世纪30年代才慢慢发展起来的。
1.什么是社区“社区”一词来源于拉丁语，原意是共同的东西和亲密的伙伴关系。1871年，英国学者H.S.梅因出版了《东西方村落社区》，首先使用了“社区”这个词。紧接着德国社会学家斐迪南·滕尼斯在1887年出版《社区与社会》一书，最早从社会学理论研究角度使用了“社区”这个概念，也标志着社区理论的产生和社区研究工作的开始。从此以后，“社区”便频繁地被使用和研究。
滕尼斯从社会变迁的总体趋势，从社区与社会的区分上，认为社区是指在一定地域范围内有着共同价值观念、关系亲密、守望相助、疾病相抚、有人情味的社会生活共同体。这个共同体不是人们选择的结果而是自然形成的，即人们生于此长于此，人们依自然意志结合，具有共同的情感和传统价值观念，人们之间具有密切但相对狭隘的生活关系。以后西方许多社会学家继承了这种观点，并对此做过种种阐发。但是，他们也发现滕尼斯的社区定义带有传统的农业社会乡村社区的特色，不能完全说明现代工业社会的状况。所以，更多的社会学家是从一定地域社会关系结构的角度，或者从社区的功能与地域空间相结合的角度为社区下定义，他们把村庄、集镇、城市以及具有更广阔地域的都市带等称作社区。这样，他们的着眼点就不再是社会关系的亲疏程度，而是社会关系的地域界限，我们国家的社会理论也是从这个意义上理解社区的概念的。
我国著名的社会学家、社区研究专家费孝通先生在《社会学概论》一书中明确指出：社区是若干社会群体(家庭、民族)或社会组织(机关、团体)聚集在一地域里，形成一个在生活上相互关联的大集体。
2000年12月13日，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中认为，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。这个定义既简明又准确，包含了更深的涵义。
(1)社区要有一定的地域界限。
既然社区是聚居在一定地域内的人们组成的生活共同体，那么这个共同体内的人们的生存和发展，必须有一个相对稳定的地域空间。无论是农村、集镇、还是城市社区，都要有地域载体即一定的地理位置和界限。因此，社区是一个地域性的实体，一定的地域是构成社区的必然要素。社区的地域要素是社区各种自然地理条件和人文区位性质的地域环境的综合，它们是社区存在和发展的必要的物质前提。不仅为每个社区成员提供了立足之地，提供了其赖以生存、生活和活动的地域空间和基本场所，而且提供了社区建设和社区发展的自然资源，是影响社区变迁的重要因素。
(2)社区的存在要有一定数量的人口。
没有一定数量的人口就不会构成社区，社区由人组成，人口是构成社区的第一要素，是社区的主体。社区的人口，包括区域内相对稳定的常住人口和社会变迁中城乡交流、异地流动和反映人口增长的动态人口。他们不是孤立的个人存在，而是以一定的社会关系为纽带组织起来进行共同活动的人群，他们以社会群体的形式发挥着社区主体的作用。社区的人口是社区产生和存在的前提，是社区丰富多彩的经济生活、政治生活、文化娱乐生活等等的创造者、承载者，也是社区物质资源的创造者和享用者。他们不仅创造了社区生活本身，也创造了这种生活的物质条件，形成了人们在交互活动中的社会关系，这些社会关系既是他们社会活动的结果，也是他们赖以进行社会活动的条件，更是社区存在和发展的基础。
(3)社区是有组织结构有秩序的社会实体。
作为具有多重功能的地域性社会生活共同体的社区，在特定的区位时空中必然有生存、居住以及活动的人群和社会团体。这些人群和社会团体既不是孤立的，也不是封闭的，他们在以职业活动为核心的社会活动中，形成各自复杂的社会关系，既有丰富多彩的内部联系，又有错综复杂的外部联系。这些联系形成了社区内部的社会结构方式，又形成了社区外部的社会组织与群众团体的相互联系与影响，并且相应的形成各种管理机构，以维持人们的社会活动和社会组织和团体的有序性。使社区中的人们在各种社会活动中的互动关系中生活，这是社区存在的基础和动力。
(4)特定的社区文化是社区存在和发展的内在要素。
各具特色的社区文化是社区居民在长期的共同生活中积淀而成的，它是社区成员互相沟通、交流以便共同进行社会活动的必要条件。由于各个社区的地理条件、历史传统、形成过程、发展水平等等存在各种差异，在此基础上产生和形成的社区文化也各有特色。一个社区的风土人情、传统习惯、管理方式以及社区成员的心理特征、生活方式、价值观念等等，无不体现社区的文化特征。这种文化植根于民族文化传统，反映时代进步特征，反映城市和区域特征，是社区整体文明的象征。同时，这也是社区互相区别的标志，是社区成员的归属感、认同感以及社区内在凝聚力的基础。因此，社区文化离不开本地区的传统文化，也离不开现实的生活实践，是社区群众在长期的社会活动和生活中积极参与创造的社会成果。
2.社区和社会的区别
社区可以被看作小社会，从社区概念的外延看，社区可被看作地区社会。它是作为社会的一个部分而存在，所以和社会有密切联系。但是从社区概念的内涵看，它与社会又有明显区别。
(1)社区强调“聚居性”，社会不强调这一点。
社区是人群组成的社会生活共同体，而且这个共同体是聚居在一定地域范围之内的。这种“聚居性”主要是指人们居住地的集中性，即人们集中居住在某一社区，它既是人们居住、生活、休息的场所，也是人们进行某些社会活动的场所。正是由于“聚居性”，才形成人们共同的生活利益和共同的社区意识。而社会是各种社会关系的总和，强调社会关系的协调，并不关注人们的居住地是否集中，是否固定在一定的地域。它主要关注社会基本矛盾运动的状况，关注社会基本矛盾的调整以及由此引发的各种社会问题的解决、社会协调和有序，以维护社会的稳定发展，推进社会的进步和文明。
(2)社区强调地域观念，社会不注重地域观念。
一个社区总是要有一定的地理位置，使社区居民的主要活动大都集中在某一特定的空间，这个空间便是社区的地域要素。社区中人们生活的地域要素是社会空间和地理空间的结合，主要反映了社区人群组成的社会生活共同体聚居以及活动的范围和界限。而在社会中人们的活动范围广泛，社会空间是指人们社会活动的内容范围以及活动在其中的社会组织和机构，它可以根据人们社会活动的需要以及社会关系的建立和协调而不断发展和变化，并不是指稳定的地理的活动区域。
(3)社区中人们的各种关系比社会更紧密。
同一社区的人们由于共同的需要和共同的利益交往频繁，建立了一系列的社会关系，形成了浓厚的社区意识。社区居民对自己所属的社区有共同的归宿、喜爱和依恋的思想及心理感受，从而拉近了居民之间的关系和感情，人们在共同生活中有共同语言、共同情感，人与人之间形成的各种关系十分密切。而社会由于空间的广大和各种社会关系的复杂性，人与人之间在情感上没有社区人之间的真挚和亲密，因此，与社区相比，社会中人们的各种关系会松散些。
(4)社区的职能与社会相比有更专门化的特征。
社区的工作职能主要是为了方便和服务本社区居住和工作的人们，根据他们的需要，结合社区的建设和发展需要，拥有管理、服务、调节、整合等职能。这些职能的发挥既有具体对象又有具体内容和任务，有明确的针对性，显现出专门化特征。然而，社会的人总是生活在几种相互交织的社区内，社会的职能不是指向某个社区，而是指向调整和维护整个社会的稳定与发展，具有共性、普遍性的特点，没有社区的职能那么具体和专门化。
二、社区建设和研究的历程
社区建设主要指社区发展的实践过程，社区研究也叫社区分析，它是运用科学的理论和方法对社区的性质、特点、结构、功能等问题进行调查和理论分析，以揭示社区发展的一般规律和特点的科学。
(一)西方社区研究的概况
1.西方早期的社区研究具有不成熟和空想的特点
西方一些国家比较早地进入了资本主义社会，在它们向工业化社会发展的过程中暴露出许多社会问题，特别是城市兴起所引起的社会矛盾、无产阶级以及劳动人民生活的极端贫困，引起了许多思想家和社会学家的关注，并提出一系列的改革以及改良的思想。其中，托马斯·莫尔、托马佐·康帕内拉、欧文、傅立叶、圣西门等空想社会主义者，都曾经从社区角度分析批判资本主义社会的弊端，并生动地构想和描绘了未来理想社会的美好蓝图和带有乌托邦特征的社区生活模式。英国的空想社会主义者罗伯特·欧文不仅有思想有理论，而且有实践。他从创办模范社区入手，进行小块区域实验以提供社会示范。1800年，他构想了具有模范社区性质和特点的“劳动公社”，有几百到几千人组成的“劳动公社”是工农结合的经济统一体，既没有工农差别，又没有城乡差别。1824年，他决定直接实施劳动公社实验，在美国建立了“新和谐”共产主义移民区，结果在偌大的资本主义包围中遭到失败。1839年到1845年，欧文又组织了“皇后林新村”或称“和谐大厦”的实验公社，最后都归于失败。他的实验的失败与他的理论的不成熟密切相关，但是他关于未来理想社会的憧憬和模范社区的最初实验，为后人的社区研究积累了宝贵的思想资料。
2.19世纪后期社区研究的理论和方法逐渐发展和成熟
一般认为，1887年德国社会学家斐迪南·滕尼斯的《社区和社会》标志着社区研究的开始和社区理论的诞生。当时最早产生社区理论的主要代表除了斐迪南·滕尼斯外，还有迪尔凯姆、韦伯等。
滕尼斯第一次对社区做了较为系统的描述，他所说的“社区”是一种基于血缘关系或自然情感的社会有机体，社区内的社会关系是紧密的、合作的、富有人情味的，“社区”作为一个与传统道德相关连，以血缘为纽带的概念，与“契约社会”相对立。社区的特点在于人们对本社区有强烈的认同感、感情主义、传统主义和对社区内其他成员的全面交往情感。而“社会”是由契约关系和选择意志造就的机械结合，如服务公司、大都市、国家等等。社会的特点是人们没有或很少有认同感、感情中立或社会成员之间的片面交往。他认为当时社会正在向现代化社会发展，人类共同的生活表现形式也由“社区时代”向“社会时代”演进。他认为，社区研究的重点应探讨传统社会关系如何不断地被现代社会所取代的过程，以及由这个转化过程所引发的一系列社会问题。他把“社区”到“社会”的进展理解为是社区不断解体的过程。欧洲古典社会学家迪尔凯姆对社区和社会都提出了自己的概念，他提出的“机械团结”指的是传统社区，“有机团结”指的是现代城市社区。迪尔凯姆认为“有机团结”取代“机械团结”是社会的进步，“有机团结”充满了发展的潜力，是一种新的社会秩序。韦伯提出的“完全城市社区”是指欧洲中世纪的商业城市，他认为欧洲中世纪的城市才是“完全城市社区”，因为它具有独立自足性、防卫力量、基于社团组织的内聚力等等。而现代城市由于国家、公司、工厂的兴起，失去了作为居民心理归宿的功能，因此现代城市社区已不再是完整的社区。
总之，以滕尼斯、迪尔凯姆、韦伯为代表的“社会类型学”的社区理论学派，开创了从社会学角度研究社区的先河，其理论传到美国后获得了很大发展。
3.20世纪上半叶美国社区研究进入兴盛时期
第一次世界大战前后，美国社会学家查尔斯·罗密斯第一次把滕尼斯的《社区与社会》一书译成英文，从此，“社区”很快成为美国社会学的主要概念之一。社区研究在美国社会学中占有重要地位，而且进入兴盛时期，名家辈出，形成了比较有代表性的流派和学派。
(1)芝加哥学派。
这一学派的代表人物是芝加哥大学社会学系主任罗伯特·帕克和他的两个学生R.沃思和L.伯杰斯。他们以研究城市社区而闻名，其所创立的人文区位学理论，就是在分析美国城市社区的基础上发展起来的，主张从社区整体研究城市。他们借用生物学中的竞争、共生、进化和支配等区位学概念，来解释美国都市的区位结构和发展动力。他们认为，城市是由社会异质性的个人组成的、较大规模和较高密度的“聚落”，城市化引起的城市社会生活方式的变革将会动摇甚至摧毁城市社区存在的基础。正是在此意义上，一些西方学者称他们的观点是“社区消失论”。他们的学派是通过对美国大城市芝加哥的都市化过程的研究而确立起来的。他们在研究中，以芝加哥市内的犹太人聚居区、波兰移民区、上层阶级居住区、贫民窟等作为单个社区研究对象，主张从社区整体研究城市的结构和动态，由此创立人文区位理论。
(2)社区综合研究学派。
这是美国社会学家罗伯特·林德和海伦·林德夫妇创立的，他们开创了以小市镇为对象的综合研究，并在1929年以《中镇》为书名发表了他们的研究成果，在著作中详细描述了印第安纳州一个3500人的小市镇的社区生活的各个不同部分，并解释这些不同部分的相互关系。他们从市镇社区不同居民群体维持生活、建立家庭、性别角色、教养子女、对闲暇时间的利用、参与宗教活动以及政治倾向、阶级分化等方面描述了居民的社区生活，这部著作被当时的学术界公认为是研究社区的经典著作。后来他们于1937年又发表了《转变中的中镇》一书，在书中他们分析了当时美国经济危机对社区的影响，他们发现经济大萧条使得社区的某个家族垄断了全社区的经济命脉，进而控制了整个社区。他们对社区权力不平衡的描述诱发另一种类型的社区研究－－－社区权力理论。
(3)社区权力理论。
美国社会学家弗洛伊德·亨特1953年出版了《社区权力结构》一书，标志着社区权力流派的形成。亨特在从事亚特兰大社区计划和发展工作遇到困难和障碍时，就想找出社区真正的领导者，以便对他们进行沟通来解决障碍和困难。他经过调查发现，社区中处于重要位置并有影响的40人中，有36人是在本地政府中没有职位的商人，他们决定亚特兰大社区的命运。由此他得出结论，在这一社区内民主形同虚设，由选举产生的社区官员对本社区的一些重要决定没有多少影响。但是，也有学者经研究后得出了与亨特不同的结论，认为社区中存在着多元化民主，并影响社区决策。这两种观点吸引了大批学者投入社区权力研究领域。
总之，社区研究在20世纪前半期的美国社会学中占有重要地位，由于社会学家研究社区的立场和角度不同，形成了各种不同的社区理论。
4.20世纪中期以后联合国倡议开展“社区发展运动”
20世纪第二次世界大战结束以后，资本主义国家除美国以外，都因为受到战争的创伤而面临恢复建设的任务，许多发展中国家也面临贫困、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列社会问题。当时要想依靠政府的力量或通过市场经济的途径解决这些问题比较困难，于是社会学家和社区工作者运用民间资源，发展社区自助力量来解决上述问题的办法便应运而生。20世纪50年代初期，联合国开始在不发达国家和地区关注社区发展问题，并且倡导“社区发展”运动；打算通过在各基层地方建立社区福利中心来推动经济和社会的发展，试图通过开发各种社区资源，发展社区自助力量；通过建立社区福利中心来推动全球经济社会发展，并为此提供资金技术援助，从而启动了世界范围的“社区发展”活动，并制订了“社区发展计划”。在这个基础上，1952年联合国正式成立了“社区组织与社区发展小组”，具体负责试行推广世界各国的社区发展活动。1955年联合国制定“通过社区发展促进社会进步”的文件，提出社区发展的基本原则。成立了社会局社区发展组，在亚洲、非洲、南美洲等地区为农村社区发展提供经济、技术援助，制订教育培训计划，改造旧有的公益设施等，促进了贫困地区经济的发展和社会问题的解决。后来又采取行动使社区发展从农村向城市扩展和推广，推动了各国城市社区发展的进程。到20世纪60年代，西方发达国家纷纷把社区发展作为本国社会发展战略的重要组成部分，推行社区发展计划的国家陆续达到60多个。近年来，社区研究一直在发展，全球已有100多个国家在执行全国性的社区发展计划。一些国家成立了社区服务与管理学院，以适应社区建设的发展需要。总之，世界各国对社区及其发展的关注和研究呈现出一种必然趋势。
(二)中国社区的发展与研究
中国的社区研究经历了一个曲折的过程，由于旧中国的经济和社会发展长期处于落后状态，社区的研究也比较落后。新中国成立后，由于经济体制的束缚，社区的研究进展缓慢，特别是“文革”期间处于停顿状态。一直到改革开放的新时期，社区的建设和发展才有了新的机遇和良好趋势。
1.20世纪初的中国早期社区研究
中国向资本主义国家派出留学生把西方的社会学理论引入中国，社区调查与研究是其中一项重要内容。为了使社会学理论与方法同中国社会实际相结合，促进社会学中国化，他们主张创建具有中国特色的社会学和社区模式，因此在20世纪30年代，我国的社区研究有了一定程度的发展。
我国著名的社会学家、人类学家吴文藻(1907－1985)，为中国的社区研究作出了巨大贡献。他早年留学美国，回国后在燕京大学社会学系任教，他主张把社会学的理论与方法与文化人类学或社会人类学结合起来，力求探索一条“中国化”的社区研究。他认为，社区研究就是“大家用同一区位的或文化的观点和方法，来分头进行各种不同地域的社区研究”。例如，民族学家考察边疆的部落社区或殖民社区；农村社会学家考察内地的农村社区；城市社会学家考察沿海或沿江的都市社区等。他还先后派出一些研究生和助教到国内一些地区进行实地调查，并发表了一系列的社区研究成果，这些人才和科研成果对中国的社区研究和发展起到了积极作用。
我国著名的社会学家费孝通先生也是社区研究专家，他主要以中国的乡村为研究对象。他在《乡土中国》一书中对社区研究作了精辟的概括，他说“以全盘社区结构的格式作为研究对象，这对象不是概然性的，必须是具体的社区，因为联系着各种社会制度的是人们的生活，人们的生活有时空的坐落，这就是社区。每一社区有它一套社区结构，各种制度配合的方式。因之，现代社会学的一个趋势，就是社区研究，也称作社区分析”。他还和同事们到农村调查，对乡村经济中的农田、土地、手工业、小农经济、劳工、矿工、女工等进行专项调查和研究，他们的调研成果发表之后，在国内外都产生了重大影响。后来费孝通先生的研究由农村又扩展到小城镇，对社区研究作出了重大贡献。
这个时期进行社区研究的还有梁漱溟、李景汉等，他们深入基层或乡村，采用较为系统和完整的大规模调查或采用实验性的研究，写出了调查报告。他们调查和研究的方法与吴文藻、费孝通等人选择某一社区中的某一问题做专项调查研究和实地观察的方法虽然不同，但对当时的社会都产生了一定影响。
2.建国初期到改革开放之前的社区研究
20世纪50年代初，在旧社会的废墟上建立起来的新中国百废待兴，经济任务和政治工作都十分繁重。加上当时国际形势的影响，以及后来“左”的思想干扰，社会学一度遭到冷遇，社区研究和建设也逐渐被农村人民公社和城市街道居委会体制研究和建设所代替。1954年，全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，创建了具有中国特色的社会主义街居体制，这就阐明了居委会是群众自治组织，不是政权组织，街道办事处是市或区政府的派出机关。1958年以后受到人民公社化运动的影响，各地街道办事处也纷纷改为人民公社，市区政府也将部分职能下放到了街道，街道和居委会的管理职能扩大了，从意识形态的宣传教育，到发动居民参加各种群众运动以及发展街道经济等，长期以来形成了我国的“行政性”很强的“街居体制”。因此，1958年到1978年间是我国社会主义建设充满曲折的时期，这一时期许多理论研究都遭到挫折破坏，“社区”研究也未受到重视甚至被迫中断，根本听不到社区服务、社区建设等概念，以至于改革开放之后，人们对“社区”都很陌生。
3.十一届三中全会到2000年之前的社区研究
1978年召开的中国共产党十一届三中全会，把党和国家的工作重心从“阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，并实行改革开放的方针。我国社会主义社会进入新的历史时期，为社区研究创造了良好的条件，从而使我国的社区研究得以恢复并走向健康发展的轨道。
新时期我国的社区研究和发展，是随着经济、政治体制改革而逐步深入的。我国的改革首先是从农村开始的，农村的“家庭联产承包责任制”促进了生产力的发展，使农村社区各方面都发生了很大的变化。随之而来的是加强以党支部为核心的村级组织建设，村级采用直接民主选举，实行民主决策、民主监督、民主管理、依法治村等，使改革不断深化。当农村改革推向城市之后，城市居民的思想观念、交流方式、生活方式也发生了很大变化，城市社区体制面临着改革和创新，社区研究成为全社会普遍关注的热点问题。
我国的理论工作者在80年代初就开始深入农村、城镇调查研究，做了大量积极有益的探索。一些高校和各省市科学院、研究所共同进行了多方面、多层次、多角度的合作研究，扩展了社区研究的领域，为街道社区的实际工作者提供了新的思路和理论指导，推动了社区建设的蓬勃发展。在此期间，社区研究受到党中央和政府有关部门的高度重视和积极支持，1986年，民政部首先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务。随着改革的深化和社区服务工作的开展，其他社区工作也迅速展开，社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作。于是民政部从我国国情出发，借鉴国外先进经验，在1991年提出了“社区建设”这个新概念，目的是以社区建设为切入点，加强社区全方位的建设，增强城市基层组织的凝聚力和战斗力。在1998年机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。使社区建设和研究在全国得到推广。从此以后，即从20世纪90年代起，我国城市社区建设和研究在许多大城市展开，在当地党组织和政府的领导下取得了显著成绩，例如北京、天津、上海、青岛、沈阳、长春等，并形成了自己的特色。
党和国家领导人在视察各地文明社区(小区)先进典型时，都给予高度评价和积极支持。江泽民1999年在天津视察时指出“加强社区建设是新形势下坚持党的群众路线，作好群众工作和加强基层政权建设的重要内容”。胡锦涛、温家宝等中央领导同志多次深入社会基层，直接面对居民，认真了解社区的现况，对社区管理、服务、文化、党建等问题做了一系列重要指示，积极地推动了社区的发展和建设。
4.民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》发表以来的社区研究
2000年11月，民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中，对于充分认识城市社区建设的重大意义，社区建设的指导思想、基本原则、主要目标、社区建设各项工作的内容、社区组织和队伍建设以及如何加强领导等问题都进行了深刻论证。中共中央办公厅、国务院办公厅12月13日转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确指出大力推进城市社区建设是新形势下坚持党的群众路线，作好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，对于促进经济和社会协调发展，提高人民生活水平和生活质量，扩大基层民主，维护社会稳定，推动城市改革与发展具有十分重要的意义；并号召各级党委和政府要高度重视城市的社区建设，把社区建设工作摆上重要议事日程，切实帮助解决城市社区建设中的困难和问题。自通知下发后，各级党委和政府都把城市社区建设纳入社会整体发展的战略布局，在人力、物力、财力方面给予大力支持和投入，使社区建设迅速发展，在基础设施、社区服务、社区管理、社区文化等方面都取得显著成就。“理论来源于实践”，由于城市社区建设的蓬勃发展，有关社区发展的理论研究也呈现出新局面。陆续出现了中国特色社区建设的经验概括和总结，例如，上海、沈阳等社区管理体制的探索，长春市“典型单位制”变革背景下的社区建设，北京特色的社区治理模式，内蒙古部分城市、郑州、武汉、青岛、大连等社区建设的经验等。有关社区建设的著作和教材也陆续公开出版。特别是近几年，在党中央关于构建和谐社会，大力推进以改善民生为重点的社会建设等伟大战略部署的推动下，建设“管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和”的和谐社区已经成为城市发展的重要内容。有关各地城市社区建设的基础条件、战略布局、建设过程、经验和困难、成就和问题、措施和对策等，既有实地调查的基础研究，又有理论层面的深入分析，使社区建设不断向深层次发展。
总之，我国的城市社区建设既有群众基础又有党中央和各级领导的重视，虽然与发达国家相比还有很大差距，但是我们相信，随着我国社会的进步和发展，它一定会有更强大的生命力，展现出以发展、和谐为主题，全面推进综合性研究的时代特征。
第三节 城市社区建设和研究的意义
一、社区建设能促进城市管理科学化
随着改革开放的深入和市场经济的发展，我国城市发生了巨大变化。社会经济成分、物质利益、就业方式都呈现出多元化特点，城市居民的思想观念、生活方式也日益更新。这些变化给新形势下城市的建设和管理提出了新的课题，城市管理现代化的要求日益迫切。
城市管理是一项综合性的复杂的系统工程，特别是进入现代化阶段，城市问题日益复杂，对城市进行系统化、科学化管理已经成为改革继续深入的重要任务。城市社区建设不仅是一项社会工作，也是城市基层管理体制的创新，其实质是对中国传统城市管理体制进行改革。
随着我国社会改革的不断深入和发展，社会经济、政治、其他社会领域都发生了巨大变化，特别是市场经济的确立和发展，推动了政府和企业、事业单位的分离，使企业成为自主经营的经济实体，使事业单位成为自主发展的事业机构，将政府和企事业单位承担的社会功能从自身中剥离出来交给社会。市场化经济改革还促进劳动、工资、住房、医疗、福利、养老等一系列制度的改革，这一改革的深刻影响和直接结果在于传统“单位制”的解体和“非单位型”社会的出现，改变了原有的把“单位”作为城市社会基本组成单元和国家通过单位管理社会的传统管理机制。同时，随着我国经济的不断发展及城市化进程的加快，我国城市数量不断增加，基础建设发展也很快。据中国社会科学院2009年6月15日发表的《城市蓝皮书》介绍，截至2008年末，我国城镇化率达到45.7%，拥有6.07亿城镇人口，形成建制城市655个，比1991年增加176个，平均每年增加11个，其中百万人口以上特大城市118座，市辖区856个，街道办事处6434个，城市社区居委会82006个①。面对城镇的飞速发展，城市的管理和配套性服务相对滞后，尤其是城市基层管理比较薄弱，包括人和物的管理，水、电、环境、道路等配套问题。此外，由于市场主体是以经济利益最大化为目标，所以市场经济在促进社会进步和发展的同时，也带来一些社会问题。例如，社会成员不能充分就业，排斥社会弱者，过于强调经济效益，忽视道德教育和修养，缺少可持续性发展观念等等。这些问题既是影响改革深入发展的重要因素，也是影响城市科学管理和城市现代化进程的重要因素。
城市社区建设的目标之一就是重新进行社会整合，消化改革的社会成本，这是市场经济体制下城市管理体制的创新。社区要承担政府向社会转移的服务职能和企事业单位剥离的办社会的职能，使社会改革向纵深发展，促使社会结构合理分化。社区可以使分散的成员再组织起来，以高质量的社区服务尽力消除市场经济带来的负面影响。同时，通过社区管理整合和动员社会资源，对传统的管理体制加以重新构造，使城市的管理走向科学化，对于社会主义现代化建设有重要价值。
二、社区建设是加强社会主义精神文明建设的有效措施
推动社区建设必然繁荣基层文化生活，促进社区风气的文明和进步，特别是创建文明社区活动，对社会的稳定和发展起到积极作用。各个社区的管理者和广大社区居民都会利用自己的资源特点从不同方面来改变自己社区的面貌，从服务到管理，从环境到人们的精神文化活动，都会形成自己的特色。使文明社区不断增加，不仅使各个社区在创建竞争中不断进步和完善，也会不断改善社会风气，形成良好的社会风尚，促进社会发展和稳定。
社区教育是社区先进文化建设的重要内容，社区教育活动具有重要的道德价值。通过社区教育不仅使居民增长知识和才干，也会引导人们爱祖国、爱家乡、爱社区的道德情感，增强人们对社区的认同感和依赖感，形成人人关心社区、关心社会、关心国家大事的责任感。形成崇尚先进、团结互助、扶正祛邪、积极向上、无私奉献的道德风尚，有利于全面提高居民的素质。
①中国社会科学院：《城市蓝皮书》，社科文献出版社2009年版。
经常开展具有社区特色的群众性文体活动，丰富居民的精神文化生活，可以增强社区的凝聚力，促使人们形成健康的生活方式。社区文化比较其他文化有自己的特点，体现为一种群众性的活动，有广泛的群众基础，有“寓教于乐”的特点。可以采取多种形式，例如培训班、俱乐部、体育比赛、文艺比赛、艺术节、秧歌队、书画展等，开展“五好家庭”、“文明市民”、“文明小区”等评比活动。让群众广泛参与，既可以满足精神方面的娱乐，又可以充分体现自我，达到陶冶道德情操提高审美情趣的目的，从而形成健康的生活方式。
总之，丰富多彩的社区基层文化生活是社区建设的重要内容，既有利于人们的身心健康，有利于社区的稳定和进步，又会积极推动社会主义精神文明建设。
三、社区建设是加强社会主义民主政治建设的重要途径
在社区的建设发展中，必然要强化基层社区的功能，巩固城市基层政权，调动群众对社区活动的积极性、主动性，发挥群众自治组织的作用。这既是社区建设的内在要求，也是加强基层政权建设，推动民主政治建设的必要条件。
以前，在计划经济体制影响下，“居民委员会”不同程度地存在行政化管理的倾向，居民参与程度不高，基层民主建设存在许多形式化的现象。随着改革的深化和社区职能的明确化，居民与社区的关系日益紧密，越来越需要依靠社区力量解决日常生活中的问题。居民对社区事务日益关注，特别是由于共同的利益和目的，居民以各种形式主动参与社区建设，使公民在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践中培育公共意识、参与意识、合作精神和契约观念，提高参政议政觉悟和水平。这样可以为社会主义民主提供坚实的主体意识，充分发挥居民自治组织的作用，对于加强社区的内在动力，加快民主管理进程有重要意义。
与此同时，社区建设关系到每个社区成员的切身利益，需要社区成员共同努力参与才能使社区建设有不竭之源泉。通过群众的积极参与和社区居民自治，促使公共权力下移，不仅可以将社区建设中所依赖的公共权力直接置于社会成员的监督之下，而且可以促进政府改善管理，重构政府的权威基础，使政府工作直接接受公民监督，进而巩固城市基层政权，推进社会主义民主建设。
在推进社区建设中，扩大公民有序的政治参与，引导人民依法管理自己的事情，还可以及时化解社会矛盾，促进社会安定团结。例如流动人口、下岗职工、老龄工作、社会治安、婚姻家庭、计划生育等，城市居委会原来的管理方式很难解决的新问题，可以明确责、权、利及管辖范围，依法管理及时调整和解决，既可以稳定社区生活秩序，又能加强社区管理和服务职能，从而加强城市基层政权建设。这是我们党执政的根基，也是政治和社会稳定的基础。
四、社区建设是推动我国适应经济全球化的必然要求
从国际方面看，联合国早在20世纪50年代就提出了“社区发展计划”，推进社区建设、促进社会发展已经成为许多国家进行社会管理的必然趋势。在人类社会进入新世纪之际，经济全球化、政治多极化潮流不可阻挡。随着高科技的发展，知识经济的出现和信息社会的形成，社区建设和研究已经成为许多国家加强城市管理的一种必要手段。目前，全世界约有100多个国家实施社区发展计划，目的是以社区为基层单位，通过政府有关机构、社区组织及民间团体通力合作，解决经济社会发展过程中，特别是工业化和城市现代化进程中出现的一系列社会问题，以促进经济和社会的稳定及全面发展。目前，我们国家正处于社会的全面转型时期，为了少走弯路，避免世界上许多国家曾经出现过的类似社会问题，应该借鉴国际上已有的经验和教训，站在新世纪发展的战略高度，把社区发展作为我国社会发展战略的重要组成部分，积极推进具有中国特色的社区建设事业的发展。只有这样才能适应世界发展的潮流，维护经济的协调发展，跟上时代前进的步伐，走在世界经济发展的前列。
总之，社区建设是改革不断深入和城市现代化发展中正在勃兴的一项事业。我们必须站在社会主义现代化建设全局和战略的高度，充分认识新形势下加强社区建设工作的重大意义，结合我国的具体特点，把加强社区建设作为全面建设小康社会的基础工作，努力开创新时期中国特色社区建设工作的新局面。
名词与术语
城市社区 经济体制改革 计划经济
市场经济 企业“办社会” 社会职能
单位人 社会人 政治体制改革
单位体制 社会基层组织 丁克家庭
空巢家庭 家庭服务功能弱化 家政服务社会化
消费需求多样化 恩格尔系数 芝加哥学派
社区综合研究学派 社区权力理论 社区发展运动
复习与思考
1.如何理解社区的发展是适应经济体制改革的需要？
2.为什么说政治体制改革为社区提供了新机遇？
3.为什么说社会改革中出现的社会问题为社区发展创造了新条件？
4.简述社区的发展与家庭结构变化的关系。
5.如何理解家政服务的社会化？
6.为什么说社区的发展是适应人民生活水平不断提高的需要？
7.如何理解社区的涵义？
8.社区和社会的区别是什么？
9.简述西方社区发展研究的概况。
10.论述中国社区发展研究的概况。
11.如何理解城市社区建设与研究的意义？
主要参考书目
1.民政部：《关于在全国推进城市社区建设的意见》，载《人民日报》2000年12月13日。
2.周文建、宁丰：《城市社区建设概况》，中国社会出版社2001年版。
3.雷洁琼：《转型中的城市基层社区组织》，北京大学出版社2001年版。
4.白钢：《城市基层权力重组——社区建设探讨》，中国社会科学出版社2006年版。
5.潘家华：《中国城市发展报告》，社会科学文献出版社2009年版。
6.吴刚：《单位人到社会人》，载《社区》2007年第7期。
7.李强：《中国社会变迁30年》，社会科学文献出版社2008年版。
8.田玉荣：《非政府组织与社区发展》，中国社会出版社2004年版。
9.谢芳：《美国社区》，中国社会出版社2004年版。
10.杨叙：《北欧社区》，中国社会出版社2004年版。
第一章 城市社区建设的基本思路
社区建设作为一项社会活动，有自己的具体内容和特征，但它也和其他社会活动一样要符合社会发展规律，同时要受到社会活动规则和社会发展状况的限制和制约。为了使社区建设有序进行和顺利发展，我们必须遵循社会活动的基本规则，总结经验，充实社区建设的内容。因此，对社区建设要有总体的思考和基本的策略。
第一节 城市社区建设的指导思想和基本原则
一、社区建设的指导思想
城市社区工作是一项充满朝气、具有广阔前景的事业，也是一项专业性很强的工作，必须要遵循正确的指导思想。只有这样，才能保证社区工作的科学性，使社区建设顺利进行。
1.以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观
邓小平理论是马克思主义基本原则与当代中国实际和时代特征相结合的产物，是毛泽东思想的继承和发展，是中国共产党和中国人民最珍贵的精神财富。邓小平理论第一次比较系统地初步回答了中国这样一个经济文化比较落后的国家如何建设社会主义，如何巩固和发展社会主义的一系列基本问题，用新的思路、观点，继承和发展了马克思主义、毛泽东思想。邓小平理论是建设有中国特色社会主义的指导思想，也是我国社区建设的指导思想。
江泽民同志阐述的“三个代表”重要思想，就是我们党要始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。这是在新的历史条件下对马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的继承和发展，反映了当代世界和中国的发展变化对党和国家工作的新要求，是加强和改进党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器，是全党集体智慧的结晶，是党必须长期坚持的指导思想和各项工作的指导方针，也是全面推进城市社区建设的行动指南。“三个代表”重要思想，为社区建设指明了前进的方向，社区建设也必须充分体现和实践“三个代表”的重要思想。
以胡锦涛同志为总书记的党中央，提出坚持“以人为本”，全面、协调、可持续的科学发展观，是我们党以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪、新阶段、现代化发展的全面出发提出的重大战略思想。在城市社区建设和管理中，必须认真深入地贯彻落实科学发展观。
科学发展观的第一要义是发展，这是基于我国社会主义初级阶段基本国情，基于人民过上美好生活的深切愿望，基于巩固和发展社会主义制度、全面建设小康社会，基于巩固党的执政基础，履行党的执政使命作出的重要结论。必须牢记，发展应该是又好又快的发展，这是解决中国所有问题的关键，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有决定性意义。只有抓紧和搞好发展，才能从根本上把握人民的愿望，把握社会主义现代化建设的本质，把握我们党执政兴国的关键。离开发展这个硬道理，社区建设乃至社会进步都是空话。
科学发展观的核心是以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众关心的、现时的、直接的根本利益出发谋发展、促发展，时刻把群众的安危冷暖放在心上，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，不断实现公平正义，促进社会和谐。
科学发展观的基本要求是全面、协调、可持续发展。全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设，实现经济发展和社会全面进步。协调发展，就是要统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑协调，推进社会各个环节、各个方面互相协调。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地持续发展。
社区是社会的基层组织，最贴近基层群众。社区的所有成员既是社区建设的主体，又是社区服务的对象。社区的一切工作都是为了“社区人”的根本利益，“社区人”是社区建设和管理的最终价值取向。社区的建设和发展是多方面的，包括经济、政治、文化、人口、环境、治安等多方面的内容，是一个错综复杂的渐进过程。旧的问题不断解决，新的问题又会产生。目前，城市社区建设面临着许多新的问题，如下岗失业职工的问题、退休职工的社会化管理问题以及社区的社会保障问题等。这些问题关系到人民群众的基本生活和根本利益，需要站在以人为本，全面、协调、可持续发展的高度来解决。因此，要想搞好社区的建设与管理，一定要深入贯彻落实科学发展观，以此来凝聚力量，指导工作，把对科学发展观的指导意义、精神实质和基本要求的认识成果，转化为促进社区发展的强大动力。
2.改革基层管理体制，强化社区功能
社区是城市的细胞，社区建设和管理是城市建设和管理的基础工作。同时，城市社区建设是一个新事物，是城市的一项综合性改革，所涉及的方面广泛，涉及的问题也很多，具体工作十分复杂。原来的居委会已经不能适应新形势，所以改革基层管理体制，强化社区功能是重要的指导思想之一。我国城市建设具有自己的特点，各个城市之间的历史传统、经济状况、基本建设、工作基础、资源状况很不平衡，各个城市以及社区的功能也有很大差异。例如，社区的协调和整合功能、服务的功能、满足居民生活需求的功能、互助互济功能、安全保障功能、文化教育功能等，都表现出各个社区的不同特点和不同水平，有些社区的功能还不完善甚至还非常薄弱。这与社会的发展，与我国全面建设小康社会的历史任务是远远不相适应的。因此，必须强化社区的功能，而社区功能的发挥和加强，必须有基层组织作为载体。这就要求我们在社区建设中，应该从我国的基本国情出发，从各个城市及每个社区的实际出发，改革基层管理体制，加强基层组织建设，完善社区的功能，这是最实际最基础的社会工作。
3.巩固党在城市工作的组织基础和群众基础
推进城市社区建设，事关改革、发展、稳定的大局，事关人民群众的根本利益，事关党和国家政权在城市基层组织的巩固。它也是城市管理体制的重大改革和创新，是建设中国特色社会主义现代化城市的重大探索和尝试，是意义非常重大而深远的事业。然而，社区建设离不开党的领导，党管城市是一条重要原则，必须坚持党的领导，体现党的领导。要适应城市发展形势的需要，结合社区体制改革，加强城市基层政权建设，建立健全社区党组织，发挥党的领导核心作用，这是搞好社区建设最重要的组织保证。
社区建设在加强党的领导的同时，还要加强城市群众性组织建设，建立健全社区群众自治组织。居民自治是宪法确立的一项重要政治制度，是城市基层社会主义民主政治的伟大创造。要通过社区自治组织培养和增强社区居民的自治意识和民主意识，参与社区事务的管理，变“政府号召居民参与”为“居民主动自愿参与”。社区居委会要依法自治，制定自治章程，建立工作制度，通过居民自治切实实现居民的自我教育、自我服务、自我管理和自我监督。
4.提高人民群众的生活质量和文明程度
党中央确定了全面建设小康社会的目标，我们要在本世纪头20年，集中力量全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、民主更加健全、人民生活更加殷实。这是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标，是与加快推进现代化相统一的目标，符合我国国情和现代化建设的实际，符合人民的愿望，意义十分重大。城市社区建设也必须围绕党在新世纪新阶段的这个目标进行，要通过不断完善和提高社区的管理水平，加强社区服务，根据居民的多种需求，通过多种形式提高社区管理和服务质量，以方便居民、服务居民。这不仅可以满足社区居民日益增长的物质文化生活需要，提高他们的生活水平和生活质量，巩固和发展社区新型和睦的人际关系，维护和促进社区的安定团结，而且对于提高社区居民的科学文化素质，增强现代化观念，形成良好的社区风尚，促进社会的进步和文明，为实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义。
5.扩大基层民主，维护社会政治稳定
民主是社会主义现代化建设的目标之一，我国社会主义现代化建设各项事业在新世纪的发展，迫切需要发展社会主义民主政治，形成政治决策民主化和科学化的机制，以建立社会长远稳定的基础。而基层民主是前提和基础，社区作为社会的基层组织越来越成为人们利益的共同体。以动员社区力量、开发社区资源、密切联系群众、开展社区服务、情系千家万户为特点的社区建设，则能使社区居民的利益得到最大的满足，从而大大增加社区的凝聚力，调动广大基层群众投身社区建设和管理中来，使社区居民关心社区事务，关心社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，有效地实现城市居民的自我教育、自我管理和自我服务。这样不仅为推进基层民主建设奠定坚定的群众基础和思想基础，密切党群关系，维护社会政治稳定，而且会促进城市社会关系的协调和经济的繁荣，加快城市现代化的步伐。
二、社区建设的基本原则
所谓原则是人们认识和处理问题的准则。社区建设的指导原则就是在推进社区发展的进程中必须遵循的基本准则，它是社区建设的理论根据和政策指导。
1.以人为本服务居民
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