作者：李莉霞 主编 刘佳娉、凌云 副主编
出版社：化学工业出版社
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环境保护法试读：
前言
自2015年《中华人民共和国环境保护法》实施以来，我国环境法制度建设有了很大进展。国家先后颁布、修订了《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国自然保护区条例》《消耗臭氧层物质管理条例》《农药管理条例》等。我国的环境法制建设步入快车道，在环境立法、执法、司法、守法方面都取得了新进展，党的十九大报告提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的战略部署，这都要求环境保护法的教材要跟上时代的步伐，适应新形势的发展，使广大师生掌握国家最新环境保护法律、法规、规章的内容，把握环境保护管理的重点和方向，以良好的法律素养和专业技能为我国的环境资源保护事业服务。
本教材根据近年来颁布、修订的法律、法规、规章的变化，为适应我国高职高专教育发展的需要，按照高职高专课程教学改革及相关环境保护工作人员的需要而编写。
本教材共分八章，分别介绍了环境法概述、环境法的基本原则、环境法的基本制度、环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任、自然资源保护法和环境污染防治法。
本教材由长沙环境保护职业技术学院李莉霞任主编，刘佳娉、凌云任副主编，张晓缝和江苏城市职业学院沈宏参编完成，由湖南师范大学环境法博士刘爱良（原湖南省张家界市中级人民法院法官、郴州市中级人民法院资深法官）审定。本教材内容较全面、翔实，涵盖了高等职业院校环境保护专业、环境法教学大纲的内容以及环境管理人员自学或培训的基本内容。
本教材编写过程中，我们参阅了大量的国内外环境法的文献论著、网站资料，以及近年来国家颁布实施的环境保护方面相关的法规和管理制度，并得到相关环境保护部门和有关专家的大力协助，在此一并致谢。
由于编者水平有限，加之时间仓促，书中难免有不妥和疏漏之处，敬请读者和同行们指正，不胜感激。编 者2018年10月第一章 环境保护法概述
掌握环境法的含义及适用范围和环境法体系，熟悉环境法的特征和任务。第一节 环境与环境问题一、环境《中华人民共和国环境保护法》第二条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”
环境一般按照环境的主体、环境的要素、环境的范围和人类对环境的影响程度等进行分类。从环境的形成要素进行分类，可将环境分为自然形成的环境和经过人工改造过的环境；从环境的不同主体进行分类，可将环境分为人类环境和生物环境；从人类对环境的影响程度或者环境的功能进行分类，可将环境分为生活环境和生态环境。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”生活环境，是指与人类生活密切相关的各种天然的和经过人工改造过的自然因素。生态环境，是指影响生态系统发展的各种生态因素，即环境条件。各种分类都是相对的，它们之间均存在相互交叉之处，故不应加以绝对划分。二、环境问题
环境问题，是指由于自然原因或人类活动，使环境质量下降或者生态破坏，对人类的社会经济发展、身体健康以及生命安全及其他生物产生有害影响的现象。环境问题的产生，有以下两方面的原因：
其一是自然原因，如火山爆发、地震、海啸、泥石流、洪水泛滥、干旱等自然灾害。
其二是由人类活动引起的环境问题，如人们过度砍伐森林造成水土流失，排放污水造成水体污染等。
环境法学研究的主要环境问题是指由于人类活动所引起的环境问题。
由于人类活动引起的环境问题有环境破坏和环境污染。环境破坏，是指由于人们对环境不合理的开发利用活动所造成的现象，即由于毁林开荒、过度放牧、掠夺性捕捞、不合理灌溉、不适当的水利工程、过量抽取地下液体和破坏性采掘。环境污染，是指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害，使环境质量恶化，影响人体健康、生命安全，或者影响其他生物的生存和发展以至生态系统良性循环的现象。第二节 环境法的基本理论一、环境法的特征
人类是环境的产物，环境还为人类提供了生存和发展的物质基础。由于认识能力和科学技术水平的限制，人类在利用环境过程中同样也给环境带来了副作用，即给环境造成了污染和破坏；被污染和破坏了的环境，反过来又影响人们的生存和发展，以至危害人体健康和生命安全。为了减弱或消除环境的有害影响，人类逐步学会了运用科学技术、经济、行政、宣传教育和法律等手段来保护和改善环境，节约和充分利用自然资源，防治环境污染和生态破坏。
所谓环境保护，是指保护和改善生活环境与生态环境，合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害，使环境符合人类的生存和发展。环境保护的两项内容相辅相成，密切联系。一方面，我国环境污染严重的主要原因是自然资源的浪费；另一方面，加强对环境污染的防治，会使得自然资源得以充分、永续地利用。
环境保护的基本手段主要有行政、经济、科学技术、宣传教育和法律等，其中法律手段较为有效。因为法律具有国家强制性特点，其他手段大都规定在法律中，并以法律手段作为其实施的保障。例如，行政手段、经济手段等，大都在环境法中规定，并以法律手段作为保障。
环境法，是指调整因保护和改善环境，合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。作为部门法的一种表现形式，环境法具有与其他部门法相同的一般特征（如规范性、强制性等）。由于环境法是法学与环境科学的交叉学科，因此环境法还具有与其他部门法所不同的固有的特征。它们主要表现在如下三个方面：（一）科学技术性
环境法既反映社会主义经济规律（包括价值规律），也反映生态规律的要求。环境法的基本原则和基本制度，如保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责原则等，以及环境影响评价制度、“三同时”制度、污染物总量控制制度等，都体现了这些客观规律，这就是环境法的科学性。
环境法体现对于自然规律的遵守，通过调整一定领域的社会关系来协调人与自然的关系，所以必须体现自然规律尤其是生态学规律的要求。在环境立法过程中，运用大量有关技术规范、环境标准、操作规程、控制污染的各种工艺技术等，因此，在环境法中包含较多的技术规范。（二）综合性和广泛性
1. 保护对象的综合性和广泛性
人类赖以生存和发展的整个环境都是需要被保护的，所以环境法保护的对象具有综合性和广泛性。人类活动是多方面的，从政治、经济、军事到文化科学；从生产、流通到消费；从劳动、休息到体育、娱乐等皆与环境保护有关。从目前环境法的规定来看，其所要保护的对象大致有三类：
一是自然环境要素，如空气、水、土地等；
二是人为环境因素，如生活居住区、公园、人文遗迹等；
三是整个地球的生物圈，如臭氧层、海洋、热带雨林以及其他生命物种等。
可见，环境法保护对象的综合和广泛程度，是其他部门法所无法比拟的。
2. 监督主体的综合性和广泛性
从监督管理部门看，除了包括县级以上环境保护行政主管部门外，还包括海洋、港监、海事、渔业、渔政、军队、公安、交通、铁道、民航以及土地、矿业、林业、农业、水利等依法行使环境保护监督管理权的行政部门。《中华人民共和国环境保护法》构建了政府、企业事业单位和公民等多元主体共治的环境保护法体系，特别强化了各级人民政府的环境保护责任，充分体现了环境保护法的综合性和广泛性特点。（三）可持续发展性《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国防沙治沙法》，都明确规定了可持续发展的思想。另外，在环境法的基本原则、基本制度、保护和防护措施等方面也充分体现了这一特点。例如，从法律制度看，有环境影响评价制度、清洁生产制度、限期淘汰制度等；从保护和防治措施看，有禁止生产、销售和使用有毒、有害物质超过国家标准的建筑和装修材料，保护湿地，退耕还林、还草、还湖等保护和防治措施。二、环境法的任务《中华人民共和国环境保护法》第一条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”从《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》等立法任务可知，我国环境法有下列两项任务。（一）保护和改善生活环境和生态环境
我国正处在工业化中后期和城镇化加速发展的阶段，发达国家一两百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现。由于我国自然环境脆弱、人口众多，多年来经济增长方式粗放，环境监管不力，当前环境形势局部虽有改善，但总体尚未遏制，压力继续增大。环境问题主要体现为环境污染严重和生态系统退化。一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境资源承载能力。农村环境污染加剧，重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染在局部地区已影响到粮食安全。当前，保护环境的主要任务就是从源头上扭转环境污染、生态破坏等环境恶化趋势，为人民创造良好的生活和生产环境，为子孙后代留下绿水青山。（二）防治环境污染和其他公害
所谓环境污染和其他公害，是指由于人类生产和生活等活动产生的超过环境自净能力的某些物质进入环境，导致环境的物理、化学、生物等特性发生改变，从而引起环境质量下降，破坏生态平衡，危害人类正常生存和发展的现象。公害，是指由于人为污染和破坏环境，对公众的健康、安全、生命、公私财产及生活舒适性等造成的危害。《中华人民共和国环境保护法》第四十二条所列举的环境污染，包括人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质，以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害，即指将某种物质引入环境而使环境质量恶化的现象。其他公害，是指除上述的环境污染和危害之外，现在尚未出现而今后可能出现的，或者现在已经出现但尚未包括在《中华人民共和国环境保护法》所列举的环境污染和危害之中的公害，如废热、光污染等。第三节 环境法体系一、环境法体系的定义
一个国家的法律体系，是指由本国现行的全部法律规范按照调整的不同社会关系组合而成的不同部门法所形成的有机联系的统一整体。部门法，是指调整同一类社会关系的法律规范的有机综合体，也称法律部门。
环境法体系，是指由调整因保护和改善生活环境和生态环境，合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范所形成的有机统一体。二、我国现行的环境法体系
我国现行的环境法体系可以概括为以下七个方面：（一）《中华人民共和国宪法》中有关环境保护的法律规范
宪法是我国的根本大法。宪法中有关环境保护的规定如下。《中华人民共和国宪法》第二十六条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第二款规定：“国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”第十条第五款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第二十二条第二款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”从上述规定可以看出，《中华人民共和国宪法》强调对自然资源的严格保护和合理利用，以及防止因对自然资源的不合理开发而导致的环境破坏。《中华人民共和国宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”（二）综合性环境保护基本法
环境保护基本法是在环境保护法体系中地位仅次于宪法的国家基本法，是制定环境保护法体系中的自然资源保护和环境污染防治的单行法，以及环境保护行政法规、规章的基本依据。
2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》作为一部综合性的基本法，对环境保护的重要问题作了全面的规定：
1. 规定了环境保护法的立法目的《中华人民共和国环境保护法》第一条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”
2. 规定了环境的含义《中华人民共和国环境保护法》第二条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”
3. 规定了我国环境法的基本原则和基本制度
环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的基本原则。《中华人民共和国环境保护法》的基本制度有环境影响评价制度、“三同时”制度等。
4. 规定了一切单位和公民个人都有保护环境的义务《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”第五十七条规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”
5. 规定了违反环境法的法律责任《中华人民共和国环境保护法》第六章“法律责任”一章中，规定了违反环境法的行政拘留、侵权责任以及刑事责任。（三）环境保护单行法律、法规
环境保护单行法律、法规的立法宗旨是防治某一类污染物或者保护某一类自然资源。主要包括：
1. 环境污染防治单行法律、法规、规章
环境污染防治单行法律、法规、规章涉及的范围相当广泛。从内容上看，主要包括《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国循环经济促进法》等。为了使上述单行法具体化和便于实施，国务院和有关部委制定了相配套的实施细则、条例，如《建设项目环境保护管理条例》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等。
2. 自然资源保护单行法律、法规、规章
自然资源保护方面的单行性专门环境立法涉及的范围相当广泛。从内容上看，主要包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国野生动物保护法》等。为了使上述自然资源保护单行法具体化和便于实施，国务院和有关部委制定了相配套的实施细则、条例和办法等，如《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》等。（四）环境保护标准中的环境保护规范
环境标准，是指为保护人体健康、社会财物和促进生态良性循环，对环境中的污染物或有害因素水平及其排放源规定的限量阈值或技术规范。它是在综合研究的基础上制定并经有关部门批准，赋予法律效力的技术准则。
我国的环境标准体系已初具规模，形成了由国家和地方两级构成，包括环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境监测方法标准、环境标准样品标准和其他环境标准6个方面的环境标准体系。国家环境标准，是指由国务院有关部门依法制定和颁布的在全国范围内或者在特定区域、特定行业内适用的环境标准。地方环境标准，是指由省、自治区、直辖市人民政府制定颁布的在其行政区域内适用的环境标准。
环境质量标准，是指国家为保障人体健康和维护生存环境，对污染物（或有害因素）容许含量（或要求）所作的规定。环境质量标准体现国家的环境保护政策和要求，是衡量环境是否受到污染的尺度，是环境规划、环境管理和制定污染物排放标准的依据。
污染物排放标准，是指国家对人为污染源排入环境的污染物的浓度或总量所作的限量规定。其目的是通过控制污染源排污量的途径来实现环境质量标准或环境目标，污染物排放标准按污染物形态分为气态、液态、固态以及物理性污染物（如噪声）排放标准。
环境基础标准，是指在环境标准化工作范围内，对有指导意义的符号、代号、指南、程序、规范等所作的统一规定。它是制定其他环境标准的基础。
环境监测方法标准，是指为监测环境质量和污染物排放、规范采样、分析测试、数据处理等技术所制定的国家环境监测方法标准。例如，《轻型汽车排放污染物测试方法》等。
环境标准样品标准，是指为在环境保护工作和环境标准实施过程中标定仪器、检验测试方法、进行量值传递而由国家法定机关制作的能够确定一个或多个特性值的物质和材料。例如，“水质COD标准样品”等。
其他环境标准，是指其他环境保护标准。例如，执行各项环境管理制度、监测技术、环境规划的技术要求、规范、导则，等等。（五）其他部门法中关于环境保护的规定
其他部门法如民法、刑法、经济法、行政法中包含了与环境保护有关的法律规范，这些法律规范也是环境保护法体系的重要组成部分。例如，《中华人民共和国民法通则》规定，国家和集体享有重要自然资源（包括土地、矿藏、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面）的所有权，同时规定使用单位和个人有管理、保护和合理利用的义务。《中华人民共和国民法通则》规定，从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；违反国家保护环境防治污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。由此可以看出，《中华人民共和国民法通则》明确了环境侵权的民事责任。《中华人民共和国刑法》分则第六章，专门设立“破坏环境资源保护罪”一节，对严重污染环境和破坏自然资源的犯罪行为规定了相应的刑事责任。在“走私罪”“渎职罪”中也有关于环境保护的规定。行政法中关于环境保护的规定主要体现在环境行政执法需要运用的法律规范中。主要包括行政机关通过《中华人民共和国行政处罚法》对污染环境、破坏资源的行为进行行政处罚；行政机关通过《中华人民共和国行政复议法》对与环境有关的行政行为进行复议。《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》第四条规定：“申请设立合营企业，造成环境污染的，不予批准。”（六）地方性环境保护法规、规章
地方性环境保护法规、规章，是指由省、自治区、直辖市和其他依法有制定权的地方人民代表大会及其常务委员会和地方人民政府制定的有关合理开发、利用和保护、改善环境方面的地方性环境法规和地方性环境行政规章。
环境问题的复杂性和地方性的特点，使地方性环境规范在我国环境保护法体系中有着重要的意义，它不仅对保护和改善地方环境发挥着积极、重要的作用，而且弥补了国家环境立法的不足，为国家环境保护法的完善提供了立法经验。地方性环境保护法规、规章的内容相当广泛，规定得也比较具体，可操作性强，在地方环境保护监督管理中起着重要和不可替代的作用。例如，《湖南省环境保护条例》《西藏自治区环境保护条例》《北京市环境噪声管理暂行办法》《山西省减少污染物排放条例》《深圳经济特区饮用水源保护条例》等。（七）我国参加和批准的国际法中的环境保护规范
由于环境问题是全人类面临的共同问题，它的解决需要世界各国携手共同努力，所以环境保护的国际法规范也越来越为各国所重视。我国参加、批准并对我国生效的一般国际条约中的环境保护规范和专门性国际环境保护条约，都是我国环境保护法体系的重要组成部分。比如，《联合国海洋法公约》《保护臭氧层维也纳公约》《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《保护世界文化和自然遗产公约》等。
目前，我国环境法体系已日臻完善。环境法体系的规模、环境法的重要地位和作用已得到国家和人民的承认。随着我国环境法制建设的不断发展，加之借鉴国外先进的经验，我国环境法体系也会进一步完善，从而达到一个更高的水平。环境保护部：2017年前10月全国实施五类案件总数超3万件
环境保护部向媒体通报各地环保部门2017年10月执行环境保护法配套办法及移送环境犯罪案件的情况。
据环境保护部环境监察局局长介绍，1—10月，全国实施五类案件（按日连续处罚，查封、扣押，限产、停产，移送行政拘留，涉嫌环境污染犯罪移送公安机关）总数32227件，比2016年同期增长126%。其中，按日连续处罚案件936件，比2016年同期增长58%。罚款金额达101881.3304万元，比2016年同期增长48%；查封、扣押案件14692件，比2016年同期增长144%；限产、停产案件7193件，比2016年同期增长112%；移送行政拘留7093起，比2016年同期增长161%；移送涉嫌环境污染犯罪案件2313件，比2016年同期增长54%。
2017年10月，全国适用环境保护法配套办法的案件总数为3151件，比2016年10月增长23%。其中，按日连续处罚案件115件，比2016年10月增长72%；查封、扣押案件1499件，比2016年10月增长65%；限产、停产案件707件，比2016年10月减少31%；移送行政拘留629起，比2016年10月增长51%；移送涉嫌环境污染犯罪案件201件，比2016年10月增长39%。（据2017年12月6日人民网，局部有改动）
环境、环境问题、环境法、环境法的特征、环境法体系。
本章介绍了我国环境法所涉及的基本概念，讲解了与其他法律相比，环境法所要完成的任务和其所具有的固有特征，详细介绍了环境法的法律体系。
1．如何理解我国环境法中环境的概念？
2．以某一特定区域（城市、流域、乡村）为例，调研其存在的主要环境问题有哪些？
3．试论如何完善我国环境法体系。第二章 环境保护法的基本原则
掌握环境法的基本原则，熟悉环境法各项基本原则的内涵，了解环境法各项基本原则的形成和发展。
环境法的基本原则，是环境法中规定或者体现的，涉及环境保护法制建设全局的、具有指导意义的根本准则。由此可知：
1. 环境法的基本原则是由环境法所确认的
例如，《中华人民共和国环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
2. 环境法的基本原则具有普遍意义和指导作用
它为制定具体的环境保护法律规范以及处理具体的环境问题提供了基本依据，适用于环境法的一切领域，包括立法、执法、司法和守法等环境保护活动，都必须遵循的基本准则。我国环境法的基本原则包括环境保护优先原则；预防为主、综合治理原则；公众参与原则；损害担责原则。这些基本原则不是彼此孤立、互不相关，而是相互联系、相互制约的。第一节 环境保护优先原则
环境问题多半是伴随着经济社会的发展而产生的，与经济活动、社会问题，尤其是人口问题和科学技术的发展有着密切的关系。因为，许多环境问题都是在人口急剧增长的压力下产生的，为了维持基本的生产条件和生活条件，人们对自然资源的需求也必将增加，当人们对自然资源的需求超过环境资源的承载能力时，就会导致自然生态环境恶化和影响生态系统的良性循环。因此，必须正确认识和处理经济社会发展和环境保护的关系。
关于经济社会发展与环境保护的关系问题，国际上曾出现过两种截然不同的观点：一种是主张先发展经济，后治理污染。这种观点实际上只重视经济发展，而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济发展。另一种是停止发展论。主张这种观点的人提出所谓的“零增长论”，其著名代表作是罗马俱乐部于1972年发表的研究报告《增长的极限》。这种观点受到很多国家，尤其是发展中国家的反对。该报告指出：“地球的自然系统能支撑环境污染这种巨大的侵入吗？我们没有概念。……我们不知道，地球吸收一种污染的能力的确切上限，更不必说地球吸收各种污染相结合的能力了。可是，我们确实知道存在[注]一个上限。”最终人类悟出了尊重自然、与自然和谐相处的真谛，并提出了“环境保护”这一科学概念。
保护环境是我国的基本国策，坚持环境保护优先原则是落实这一国策的必然选择；确定环境保护优先，是国家与社会在生态资源、环境压力倒逼背景下处理资源环境与社会关系路径选择的重大变化，也是法律制度的重大进步。《中华人民共和国环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”明确将原来的环境保护与经济建设协调发展原则改成了保护优先原则。
所谓环境保护优先原则有狭义、广义之分。狭义的环境保护优先原则，是指在环境保护管理活动中应当把环境保护放在优先的位置加以考虑。广义的环境保护优先原则，是指在平衡经济社会建设与生态环境等利益保护竞合的关系时，要把生态环境放在优先位置予以考虑和对待。这并不意味着环境利益的绝对化，即并不意味着当发生冲突时对环境利益的一味保护、对经济利益的一味舍弃，而是指在经济发展中必须考虑对环境的影响，并不是把对环境的影响放在一个不考虑或后考虑的位置。当经济发展的确对环境有影响时，即经济利益和环境利益发生冲突时，应对两者加以衡量。若环境利益大于经济利益或与之相当时，应保护环境利益；当经济利益远大于环境利益时，应保护经济利益，但同时要采取措施和政策使其对环境的影响降到最低。一、环境保护优先原则的形成和发展
1972年，联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》指出：“为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现。”由此可见，《人类环境宣言》已经提出“可持续发展”的基本思想。1987年的研究报告《我们共同的未来》中，提出了“可持续发展”的概念。这时，国际社会关注的热点已由单纯注重环境问题逐步转移到注重环境与发展二者的相互关系上。1992年，联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》两个纲领性文件。前者是关于环境、经济和社会可持续发展的宣言，提出了实现可持续发展的二十七条基本原则；后者则是全球、区域和各国范围内实现可持续发展的行动纲领。这次大会表明，人类对环境与发展的认识提高到了一个崭新的阶段。
我国政府高度重视联合国环境与发展大会，会后不久制定的《中国环境与发展十大对策》中明确提出：“转变发展战略，走可持续发展道路，是加强我国经济发展，解决环境问题的正确选择。”我国政府根据中国国情组织编制的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》全面阐明了中国的可持续发展战略和对策。同时，也充分反映了中国政府为全人类共同事业作出更大贡献的决心。我国在1973年就肯定了经济与环境要协调发展，即国务院在批转国家计划委员会《关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中就强调指出：“经济发展与环境保护，同时并进，协调发展。”1983年12月召开的第二次全国环境保护会议，制定了环境保护与经济建设统筹兼顾、同步发展的方针。其具体内容是：“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益的统一。”1984年，国务院颁布的《关于环境保护的规定》明确指出，“保障环境保护和经济建设协调发展”。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》第四条规定：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”可见，不论是在政策还是法律中，都对这一原则进行了确定。二、环境保护优先原则的贯彻（一）建立环境与发展的综合决策机制
各级决策部门在进行经济和社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济和社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要考虑环境和资源的承载能力。要正确处理经济增长速度和综合效益的统一、生产力布局与资源优化配置、产业结构调整与解决结构性污染、资源开发利用与保护生态环境等问题，从源头控制可能对环境的污染和破坏。这是在社会主义市场经济体制下建立的新型决策模式，是实现可持续发展的重要手段。（二）把环境保护切实纳入国民经济与社会发展规划《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”这是环境保护规划纳入国民经济和社会发展规划的法律依据。
为了保证环境保护作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分并参与综合平衡，发挥计划的指导和宏观调控作用，国家计划委员会和国家环境保护局于1994年发布《环境保护计划管理办法》，从而使编制环境保护规划的工作有法可依，有章可循。（三）采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施
环境保护的经济、技术政策和措施，是解决一定历史发展阶段的环境问题，落实环境保护战略方针，实现预期的环境保护目标，保障环境保护与经济、社会协调发展的有力手段。
我国制定的环境保护的经济政策，主要包括奖励综合利用政策、经济优惠政策、征收环境资源补偿费政策，等等。国务院于1985年制定的《环境保护技术政策要点》，对区域开发建设中的环境保护技术政策，工业、交通企业的环境保护技术政策，城市建设中的环境保护技术政策，以及保护乡镇环境、农业环境和自然环境的技术政策作了规定。另外，国务院原环境保护委员会先后发布了《关于防治煤烟型污染技术政策的规定》和《关于防治水污染技术政策的规定》，分别对有关的技术政策和措施作了具体规定。2013年，国务院发布的《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》要求，通过加大财政投入，拓展融资渠道，完善价格、收费和土地政策支持节能环保产业发展。《中华人民共和国环境保护法》第二十一条规定：“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”第二十二条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”第五十二条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”第五十四条规定：“国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。”第二节 预防为主、综合治理原则
预防为主、综合治理原则，是指在环境保护工作中将保护置于优先位置，采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和生态破坏控制在能够维持生态平衡、保障人体健康和社会物质财富，以及保障经济社会持续发展的限度之内，并对已造成的环境污染和生态破坏积极进行治理。这项原则明确了保护和发展的关系、预防和治理的关系，确定了治理环境污染和修复生态破坏的有效途径和方式。它要求在经济建设活动中把环境保护放在优先位置，从根本上改变重经济增长、轻环境保护，以经济指标论英雄的倾向，彻底扭转一些地区边建设边破坏的被动局面。这项原则，是根据环境问题的复杂性、不可逆性和严重性，以及总结国内外防治环境污染和生态破坏的经验教训确立的。从国外的情况来看，西方工业国家在经济发展进程中，大体上都是走“先污染，后治理”“先破坏，后修复”“先开发，后保护”的道路，并为此付出了沉痛的代价。因此，它们认识到必须从“病重求医，末端治理”的反映性单项治理政策转变为“预防为主，综合治理”的预期性政策，从“浓度控制”转变为“总量控制”，从“末端治理”转变为“源头控制，全过程控制”。从国内的情况来看，主要是由环境问题本身的特点决定的：（1）环境污染和生态破坏是不可逆转的，往往难以消除和恢复，有些甚至是无法补救的，如重金属污染、物种灭绝、原始森林遭受破坏等；（2）环境问题的产生主要是在经济社会发展中忽视环境保护的结果，如果在经济建设的前期和过程中重视环境保护，采取预防措施，许多环境问题是可以得到解决的，即使出现一些问题，也可以控制在一定的限度之内；（3）环境遭受污染、破坏后再去治理，一般要比采取预防措施所花费的代价高；（4）环境污染和生态破坏所造成的后果往往比较严重，会对人民群众健康和社会稳定造成严重威胁。
据此，《中华人民共和国环境保护法》确立了“保护优先、预防为主、综合治理”的原则。
保护优先，是生态文明建设规律的内在要求，就是从源头上加强生态环境保护和合理利用资源，防止生态破坏。在发展和保护发生矛盾时，要把保护放在优先位置，以环境资源的承载能力为基础，加强环境监督管理，规范各类资源开发和经济社会活动，防止造成新的人为环境污染和生态破坏。我国的环境保护工作由20世纪70年代的末端治理到80年代的防治结合，再到90年代的全过程控制，进而到现代的保护优先，是环境保护理念的一次又一次升华。
预防为主，就是要把预防环境问题的发生放在首位，而不是在环境污染和生态破坏之后再去治理。要事前采取有效措施，避免、消除对环境带来的损害，做到防患于未然。
综合治理，就是要从环境的整体效益出发，运用系统论的方法来处理环境问题。由于造成环境问题的原因是多方面的，且周期较长，采取单打独斗的传统方式是不可取的，应当运用各项技术、经济政策和措施，加强环境保护，发挥治理的综合效益。综合治理原则包括四层含义：
一是水、气、声、渣等环境要素的治理要统筹考虑，如治理土壤污染，要同时考虑地下水、地表水、大气的环境保护；
二是综合运用政治、经济、技术等多种手段治理环境；
三是形成环境保护部门统一监督管理，各部门分工负责，企业承担社会责任，公民提升环境保护意识，社会积极参与的齐抓共管的环境治理格局；
四是加强跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由点上的管理扩展到面上的联防联治。
目前，我国环境状况总体恶化的趋势还未得到根本遏制，环境矛盾凸显，环境治理的压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量，农村环境污染加剧，部分地区生态破坏严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱，这些已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一。传统的环境保护是对环境污染和生态破坏造成的后果予以事后补救，对环境问题的事前规范功能有限。确立和实施该原则，坚持科学发展观，加快转变经济发展方式，以环境资源承载能力为基础，在保护中发展，在发展中保护，坚持从源头预防，把环境保护贯穿于规划、建设、生产、流通和消费各个环节，进而提高可持续发展能力，加强生态保护与修复，做到人与自然和谐共存。一、预防为主、综合治理原则的形成和发展
在20世纪60年代末之前，人类还没有真正认识到环境在自身生存和发展中的价值。虽然有些国家也制定了一些防治污染的法律，如美国于1948年制定《联邦水污染防治法》，1955年制定《大气污染控制援助法》，以及联邦德国在这个时期颁布《联邦水利法》和《空气污染控制法》等，也都只是采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，仅仅针对某一环境要素作出保护规定，而没有将环境作为一个整体来对待。20世纪60年代末以后，随着环境问题的日益加剧，各国才逐渐认识到各种环境要素是相互联系的一个整体，孤立地防治某一种环境要素的污染并不能彻底解决问题。于是，一些经济发达国家根据对环境保护问题经验和教训的总结，提出了“与其在环境问题出现后治理，不如在未出现前就预防”的观点，认为环境侵害往往是长期环境污染和生态破坏的结果，其危害结果常常要经过相当长的复杂变化过程才能显现出来，一旦形成危害就很难治理和恢复，且治理所耗费的时间和金钱代价亦相当高，而预先采取防范措施要比事后治理经济得多，也有效得多。鉴于此，各国环境立法逐渐从消极的防治污染转移到积极的预防，采取预防为主和综合治理的环境政策，并将预防为主、防治结合、综合治理原则作为环境立法的重要原则加以确立。另外，环境问题的特点也决定了环境保护应当实行预防为主的原则。1980年发表的《世界自然资源保护大纲》提出了一系列预期性的环境政策，并指出“这些政策要在环境受损害之前便付诸行动”“我们的行动策略应是把治理与预防明智地结合起来”。1982年的《内罗毕宣言》指出：“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏”“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法”“才能实现环境无害和持续的社会经济发展”。1992年的《里约环境与发展宣言》指出：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。”《中华人民共和国环境保护法》第五条明确规定了保护优先、预防为主、综合治理原则。二、预防为主、综合治理原则的贯彻（一）全面规划与合理布局
全面规划，主要是指制定经济和社会发展规划、国土规划、区域规划、流域规划等，应当对工业、农业、城市、乡村、生产、生活、生态等方面进行科学预测、统筹兼顾、综合规划，既要考虑经济效益、社会效益，又要考虑环境效益，以便获得最佳的综合效益。
合理布局，既包括对整个国家生产力的合理分布与组合，也包括对某一特定区域的功能区、企业、事业单位和交通线路的合理配置。生产力布局通常是指工业布局、农业布局、交通运输布局、能源布局等。生产力的合理布局，一般应考虑以下几个方面：（1）因地制宜，充分发挥各地区的优势，能够有效地利用各种资源；（2）有利于环境保护和维持生态平衡；（3）有利于做到经济效益、社会效益和环境效益的统一。（二）制定和完善预防性环境管理制度
预防性环境管理律制度，包括环境保护许可制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、清洁生产制度和限期淘汰制度。它们是防止产生新的环境污染和生态破坏的重要保障。
环境保护许可制度要求在从事可能污染或破坏环境的活动之前，必须向有关部门申请并征得其同意，否则便不能将相关的产品投入市场或进行该相关的活动。通过环境保护许可制度来预防环境危害的发生，通常表现为制定各种“黑名单”，许多事先被认定为是污染或破坏环境的行为、产品的生产或使用会遭到限制或者禁止，从而从源头上控制环境危害的发生。
环境影响评价制度要求在进行规划和实施建设项目之前，在可行性研究阶段考虑其对环境的影响，为在决策上选择对环境影响最小的方案提供依据，如果其对环境的影响超过了法律的规定，则会被禁止或者要求采取相应的预防措施。“三同时”制度要求环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用，保证不因为缺乏环境保护设施或者建成后不使用而产生污染，从而达到防止产生新的环境污染和生态破坏的目的。
清洁生产制度要求不断改进设计，使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术和设备，改善管理、综合利用等措施，从源头上削减污染，提高资源利用效率，减少和避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或消除对人类健康和环境的危害。
限期淘汰制度通过禁止或限制浪费资源和严重污染环境的落后生产工艺和设备的使用，以达到少产生或不产生环境污染的目的。（三）积极治理已有的环境污染与生态破坏
预防既不能消除和减少已经产生的环境问题，也不能在没有任何经验的条件下防止所有环境问题的产生，所以对于由于条件限制而无法认识、预测和防止的环境问题，只能进行治理。因此，治理也是不可或缺的一部分。只有根据具体情况统筹安排，运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。
积极治理已有的环境污染和生态破坏，一般有如下要求：（1）尽可能将资源节约和环境保护的重要指标列入考核各级人民政府及主要负责人政绩的重要内容，促使其在政府决策的研究，积极协调好经济社会发展和资源环境保护的关系，坚决杜绝在环境污染治理方面的地方保护主义行为；（2）尽快完善环境保护方面的法律法规，特别是要在立法方面加大行政处罚力度和刑事处罚力度，形成法律威慑力，提高污染企业的违法成本；（3）尽快提高污染治理的科学技术水平，建立一套科学、完备的监测体系，以全面准确地反映污染物排放情况；（4）通过广播、电视、报纸等媒体，加大对环境保护的宣传力度，尽快提高广大人民群众的环境保护意识，尤其是要增强地方领导和企业负责人的环境保护法制观念，增强他们治理环境污染的自觉性。第三节 损害担责原则
损害担责原则，是指污染环境、破坏生态造成环境损害，损害者应当为其造成的环境损害依法承担责任。所谓损害，是指有污染环境和破坏生态的行为。有损害，行为人就要承担责任，而非有了损害结果才承担责任。
确定损害担责原则，促使企业、事业单位和其他生产经营者加强环境管理，防止环境污染和生态破坏。当前，我国的环境形势相当严峻，而管理不善是主要原因之一。这项原则，明确了企业、事业单位和其他生产经营者治理环境污染和生态破坏的责任，有利于提高其防止环境污染和生态破坏的责任感，促使其增强环境管理的自觉性，实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变。确定损害担责原则，有利于企业、事业单位和其他生产经营者合理地利用自然资源。实行这项原则，有利于增强企业、事业单位和其他生产经营者治理环境污染和生态破坏，合理利用资源的责任感，促使其把治理污染和发展生产结合起来，正确对待资源开发与环境保护的关系，自觉执行开发利用与保护增殖并举的方针，为资源的永续利用和国民经济的持续、健康发展创造条件。实行该原则，有利于拓宽资金渠道，为治理环境污染和恢复生态破坏积累资金，从而减轻国家的财政负担。一、损害担责原则的形成和发展
在过去相当长的一段时间内，环境被认为是无主物，造成环境污染和生态破坏的组织和个人，只要对其他人的人身和财产没有造成直接的侵害就是合法的，不必承担任何环境责任。同时，各国政府一般都将环境保护视为公益事业而实行财政援助政策。随着环境污染的日益加剧，对环境保护的投资越来越多，这等于是将本应由污染者承担的经济责任转嫁于全体纳税人，这一方面使政府不堪重负，另一方面形成一种越治理污染越严重、治不胜治的恶性循环。
为了解决这一问题，人们在物权理论的基础上提出了排除妨碍、恢复原状的责任形式，在公共资源理论的影响下，由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首次提出“污染者负担原则”（polluter pays principle），或称“污染者赔偿原则”。由于该原则有利于实现社会公平和防治环境污染，所以很快被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。1992年，联合国环境与发展大会通过《关于环境与发展的里约宣言》的原则十三中规定：“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”。原则十六中规定：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”这是对污染者负担原则的国际认可，受其影响，各国纷纷将污染者负担原则作为环境立法的一项基本原则加以确认。
环境责任原则是环境保护决策部门对环境造成污染和其他公害的单位或个人的一种责任规定。该原则最初规定在1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》中，表述为“谁污染谁治理原则”，虽然1989年《中华人民共和国环境保护法》和其他污染防治法没有直接对该原则进行规定，但有不少规定还是体现了环境责任原则的精神，如《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”1996年，国务院《关于环境保护若干问题的决定》提出“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则。由此，环境责任原则在我国经历了一个从发展到完善的过程，使得这一原则不仅适用于环境的污染，也适用于自然资源的利用。《中华人民共和国环境保护法》对损害者的责任作出了具体规定：企业事业单位和其他生产经营者对所造成的损害依法承担责任；排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费；排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度；重点排污单位有主动公开信息的责任；因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。二、损害担责原则的贯彻（一）加强立法，健全环境责任制度的内容
通过法律对自然资源的开发者规定各种强制性的整治与养护的责任，有效落实环境责任原则。如《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。”第四十三条规定：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费。排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。”通过制定和实施具有预防性的环境资源管理制度，加强各项环境管理制度的改革、创新，以强化环境资源的监督管理。例如，推广清洁生产制度，广泛运用环境经济评估以改善环境质量，促进为降低风险提供备选政策方案的科学研究。再如，企业环境监督员制度，通过企业内部建立健全环境监督管理机制来促进企业自觉加强污染控制和应对环境风险。（二）运用经济手段，促使损害者治理环境污染和修复生态破坏
运用经济手段保护环境是行之有效的措施。这些措施主要有征收排污费；征收资源费和资源税；征收生态补偿费。通过这些措施可以促使损害者增强环境保护意识和法制观念，加强防治环境污染和修复生态破坏的责任，提高其治理环境污染和修复生态破坏的能力。（三）实施环境和奖励政策《中华人民共和国环境保护法》第二十二条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”
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