晚清幕府： 变动社会中的非正式制度(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：李志茗

出版社：上海社会科学院出版社

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晚清幕府： 变动社会中的非正式制度试读：

丛书总序

在中国特色社会主义伟大实践中加快构建中国特色哲学社会科学，既是开创中华民族伟大复兴的思想基础，也是应对当前深刻复杂国际形势的重要支撑。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把加快构建中国特色哲学社会科学作为提高治国理政能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务，高度重视、精心部署、全力推动。这也为上海社会科学院新时期的发展提供了目标方向。

理论的生命力在于创新。古往今来，世界大国崛起路径各异，但在其崛起的过程中，无不伴随着重大的理论创新和哲学社会科学的发展。面对新挑战、新要求，中国哲学社会科学特别需要加强理论前沿、重大战略、综合领域、基层实践的诠释和指导能力。作为国家哲学社会科学的重要研究机构，2014年上海社会科学院率先在地方社会科学院实施哲学社会科学创新工程；2015年又成为国家首批高端智库试点单位。上海社会科学院从体制机制入手，以理论创新为突破口，围绕“国家战略和上海先行先试”定位，以智库建设和学科发展“双轮驱动”为创新路径，积极探索，大胆实践，对哲学社会科学的若干重大理论和现实问题开展前瞻性、针对性、储备性政策研究，完成了一批中央决策需要的、具有战略和全局意义、现实针对性强的高质量成果。

在上海社会科学院创新工程实施三年之际，通过本套丛书集中展示了我院在推进哲学社会科学理论创新中的成果，并将分批陆续出版。在编撰过程中，我们既强调对重大理论问题的深入探讨，也鼓励针对高端智库决策成果中的热点现实问题进行理论探讨。希望本丛书能体现高端智库的研究水平、社科院的研究特色，对国家战略性、前瞻性、基础性问题进行深入思考，也为繁荣新时期中国哲学社会科学理论创新添砖加瓦。丛书主编2016年11月15日

导言

幕府古已有之，但因佐官为治，其迹不见，自古以来未被列入正式的典章制度里，所以尽管晚清幕府手眼通天，事功有目共睹，并被津津乐道，但在晚清的典章制度中也同样没有一席之地。正因为此，对于什么是晚清幕府，它是如何形成的，又是怎样运作的，长期以来并没有人完全说得清楚，更无专门的研究。鉴于此，十多年前，我即以晚清幕府制度研究作为博士论文选题，2001年论文写成，顺利通过答辩，次年经修改，以《晚清四大幕府》为名出版。在书中，我通过梳理中国幕府制度的发展史，提出晚清幕府是一种幕府形态的观点，认为中国的幕府制度滥觞于战国时期，历经宋元以前时期、明清时期和民国时期三个阶段，具有传统幕府、明清幕府、晚清幕府和民国幕府四种形态。晚清幕府以地方大员尤其是督抚的幕府为载体，是在嘉道年间清王朝陷入内外交困的窘境中产生的，经过一个从发轫、形成、扩展到蜕变的变迁过程。晚清幕府随着中国近代社会的演进，不断完善其制度特征，具体体现在：（1）幕府人员来源广泛，包括儒生、绅士、留学生、在职官员以及洋人等；（2）幕府中设立各种局所，由幕主札委幕府人员管理，使幕府政府化；（3）经幕主保举，幕府人员可以军功劳绩受到奖叙，或获取一官半职，或超擢升迁，又使幕府人员职官化；（4）幕主和幕府人员以幕府为纽带结成了一个个利益集团。

尽管上述看法建立在前人研究基础上，但“传统幕府”“明清幕府”“晚清幕府”和“民国幕府”这些概念是我第一个提出的并予以界定；晚清幕府上滥觞于明清幕府，下流播至民国幕府，是对传统幕府的回归与超越，也是我首次如此定位的，为此我很惶恐，担心招来争议和质疑。所幸《晚清四大幕府》出版后，这种情况并未发生。当然不是该书没有读者的缘故，而是有关研究者阅读了之后，出现了几种态度：第一种是无动于衷，不作回应，一如既往将“晚清幕府”理解为晚清时期的幕府。如肖宗志所写《1994年以来晚清幕府研究述评》一文，题名出现“晚清幕府”一词，文中也提到《晚清四大幕府》，但他将绍兴师爷等明清幕府的内容也列入晚清幕府的研究中，并强调“许多断代性质的清代幕府研究著作，其论及的内容延伸到晚清”，也应“列入晚清幕府制度研究的成果中”。张兵、侯冬《清代幕府研究述评》一文，虽然说“李志茗《晚清四大幕府》由宏观着眼，从微观入手，以晚清幕府作为研究对象，指出晚清幕府是明清幕府的新变，它是伴随着清王朝中央集权的衰落而出现的”，但仅将《晚清四大幕府》作为从某一角度对清代幕府进行研究的代表作拿出来举例而已，并没有接受书中所提概念。

第二种是另辟蹊径，再提一说。如王勇在其博士论文《张之洞督抚幕府及地方新官僚体系》中，指出“李志茗先生所著《晚清四大幕府》一书，是21世纪初晚清幕府研究非常重要的研究成果”，不过他认为《晚清四大幕府》所论都是督抚幕府，督抚幕府只是清代幕府制度的一个组成部分，不能代表晚清幕府的整体，因此他提出“督抚幕府”的概念，指出“督抚幕府是清代各省地方政府最高行政长官总督、巡抚所拥有的幕府”，督抚幕府在咸丰朝之前只是一个非官方的办事班子，在咸丰朝以后逐步发展成为以督抚为中心、职能机构建制齐全、办事人员众多的地方新官僚体系。关晓红《清季督抚文案与文案处考略》一文，在作学术史回顾时说：“研究清代幕府的成果颇为丰富，除郑天挺、缪全吉、朱东安外，近年来尚小明、成晓军、李志茗等人的研究也不无新意”，但她强调“咸同之际督抚文案委员及文案处的出现，是晚清督抚衙署行政体制变化的一个重要标志。由行营文案衍生出督抚文案，进而变成文案委员，幕友逐渐职官化。与此同步，文案处进入督抚衙署，成为常设机构，始则与幕府并存，继而取代幕府掌控科房，衙署机构也日渐行政体制化”，至清季外官改制时，文案处不仅成为督抚衙署改设幕职的基础，而且相当程度上制约着改制的进程和样式。就此，她下结论说：“从清代至民初，行省最高权力中心的行政运作和结构演变，曾经历了从私人性质的非正式组织，至正式行政体制建构的重要转变，其过程至少应当分为幕府、文案处和幕职三个阶段。”清代地方各衙门辟幕成风，有“无幕不成衙”之说，尤其晚清时期幕府活跃的程度尽人皆知，在清人文集、笔记里多有所见，袁世凯幕府甚至被称为“霸府”，因此，关晓红文案处取代幕府的论断虽然新颖，但值得商榷。

第三种是所见略同，能够接受。如黎仁凯《晚清的幕府制度及其嬗变》一文，指出学界对晚清幕府的研究已呈升温趋势，但包括《晚清四大幕府》在内仍然是个案研究为主，认为晚清幕府的宏观研究有待加强。该文就是他宏观研究晚清幕府的成果，其观点如下：“晚清幕府是指鸦片战争至清王朝灭亡期间的幕府，以曾国藩、李鸿章、张之洞、袁世凯四大幕府最为典型。晚清幕府系由明清时期的传统幕府发展而来，是中国幕府制度发展的极盛和走向衰亡的时期。晚清幕府在入幕人员的选择、幕务及所起的作用方面，继承了传统幕府的一些特色，成为国家政治人事制度的重要补充。但是，它与传统的幕府相比，又发生了极大的变异，主要表现在幕府机构的扩充和幕府人员职能的变化、入幕方式的变化、幕主与幕员主从关系的确立和经济关系的分离等。”这些观点与《晚清四大幕府》大同小异。此外，陆胤在其博士论文《近代学术的体制内进路》中，注意到“近来社会史、制度史研究注重机构、规章、人事的连绵而非断裂，强调外在描写而非内部演绎，使得晚清幕府研究在时段和视角上都得到了延伸”，认为《晚清四大幕府》将“幕府”放在社会变动的长时段中观看，“涉及晚清幕府制度与民国以降的近代官僚制度接轨的问题”。

上述三种态度，第一、二种实际上都是不接受“晚清幕府”及相关概念，但又有所不同。第一种只是写一篇学术评述文章，并不研究晚清幕府，如实引述或介绍书中的观点即可，不作任何评论，所以根据其行文内容，难以确知其真实想法；第二种是出于研究需要，仔细阅读了这本书，在肯定该书研究价值的基础上，另辟新的研究路径。第三种态度与第二种一样，也是为了自己的研究而关注该书，所谓能够接受，不是全盘接受，仅仅大家的看法比较接近，认同度比第二种高一些而已，毕竟每个人都有自己的思想。就此而言，《晚清四大幕府》出版之后引起有关研究者的注意和评判，尽管大家的态度不一，对某些看法有不同意见，但仍以肯定为主，所以自以为书中所论至少可成一家之言。二、批评与回应《晚清四大幕府》出版已十多年了，现在再来看这本书，自然有很多不满意的地方。但书中的基本概念和观点，我依旧坚持，因此针对一些学者的不同意见，需要给予回应。如上揭黎仁凯《晚清的幕府制度及其嬗变》一文不同意书中晚清幕府从陶澍幕府发端的说法：

晚清的幕府是由明清时期的幕府发展演化而来，至于其上限起自何时，有的学者认为起自嘉庆朝，从而把陶澍幕府划归晚清幕府。笔者认为，陶澍已于鸦片战争前去世，其幕府无论从规模、入幕方式和幕务看，均没有超脱出传统清代幕府的窠臼。鸦片战争后的幕府则不同，在幕府机构、规模、入幕方式、人员构成、主客关系等方面都发生了很大变化，已逐渐具有了近代社会气息。因此，晚清幕府上限应起自道光朝鸦片战争后。

关于晚清幕府的起源，我书中是这么写的：“晚清幕府是在清王朝步入衰世时期出现的，始于嘉庆、道光年间，终于清亡，有一个兴起、发展和变化的过程。大体说来，可以分成发轫期、形成期、扩展期、蜕变期四个时期，而陶澍幕府、曾国藩幕府、李鸿章幕府、袁世凯幕府分别是这四个时期的典型代表”，并未明确说及晚清幕府起自何时，而我书中所论陶澍幕府是指道光五年（1825）以后陶澍任江苏巡抚及两江总督时所开的幕府，如果一定要说晚清幕府的上限，那也应该是道光朝，而非嘉庆朝。也许有人又会问，那你为什么要说嘉道年间误导人家？原因之一在书中也有交代，即从嘉道时期起，清朝对意识形态的控制大为减弱，“后生新进，顾忌渐忘，稍稍有所撰述”，由此原本万马齐喑的清代思想文化界，又响起“经世”的大潮音，促成士风士习的转移。就在此时，“海警渐动”，西方列强鼓浪而来，意图侵入中国，受经世思潮影响的士人“急欲周知外事”,开始关注夷情，“此后清代的政局便出现了种种新变化”。

原因之二，在变局初露端倪的嘉道时期，陶澍即洞察时艰，识拔人才，辟设幕府，厉行变革，其作为以开风气之先和垂范后世为时人所津津乐道。黄彭年说他“独于宴安无事、局守文法之时，洞见症瘕，亟起救药”, “而海内百余年之积弊始彰”。张佩纶与张之洞议论道光以来人才时，一致认为“当以陶文毅为第一”，从其发端，“约分三派：讲求吏事、考订掌故，得之者在上则贺耦耕，在下则魏默深诸子，而曾文正集其成；综核名实，坚卓不回，得之者林文忠、蒋砺堂相国，而琦善窃其绪以自矜；以天下为己任、包罗万象，则胡、曾、左直凑单微，而陶实黄河之昆仑，大江之岷也”。对于晚清幕府下设局所，曾国荃推求源流，上疏说：“考设局原委，不自近年始，始于道光年间前两江督臣陶澍。……军兴以后，前湖北巡抚臣胡林翼、前两江督臣曾国藩，皆师其意而踵行之。”培育人才、创设局所，励精图治，陶澍及其幕府可谓开创晚清幕府先声。

原因之三是任何制度的出现并非一蹴而就，而是积之以渐，逐步形成完善的。晚清幕府源自明清幕府，也有一个演进的过程，刚开始必然像黎仁凯所说那样带有较多的明清幕府特征，然而一定会有新的变化，这个新的变化在鸦片战争之前已出现。如陶澍幕府主动改革吏治民生中的弊政，林则徐幕府聘请外语人才翻译外国书报，它们的幕务、职能较之传统的明清幕府已有不同，这些不同正是晚清幕府在明清幕府中孕育的新的制度因素，随着时间的推移，环境的变化，这些新因素“顺乎社会之演进，应乎现实之需要”，不断扩张壮大，终于在太平天国爆发后促成晚清幕府之出现。可见，道光时期部分督抚幕府与时俱进，敢于开新，勇于作为，“它们的出现标志着明清时期另一种幕府形态即晚清幕府的滥觞，是为晚清幕府发端期”。因此，我认为黎仁凯关于“晚清幕府上限应起自道光朝鸦片战争后”的说法不成立，制度是有延续性的，并经逐渐演变而成，人为划线并不合适。

但鸦片战争是中国近代史的开端，人们习惯于用这个时间节点来区分传统与近代、清前中期与晚期，所以黎仁凯的看法有一定代表性。王勇受其影响，也认为“李志茗选取嘉道年间的陶澍幕府作为晚清幕府制度变革的起始点是值得商榷的”，在他看来，“陶澍幕府在规模、职能、人事管理方面，与以往督抚幕府并无本质区别，尚未能从体制上改变既有的幕府制度”，进而他猜测“李志茗选取陶澍幕府作为考察晚清幕府制度变革的起点，似乎是受到了尚小明《学人游幕与清代学术》一书的影响”，因为尚小明将陶澍幕府评价为“清代学人幕府发展史上的一个重要里程碑”, “然而尚小明是从学术思想史而不是从政治制度史的角度，来讨论陶澍幕府在清代幕府发展史上的地位”，言外之意是我张冠李戴，不明就里。其实，1998年我以晚清幕府制度研究作为博士论文选题时，互联网尚未普及，文献检索要靠翻阅报刊的目录索引，我不知道尚小明及其所写博士论文。他的博士论文于1999年10月出版，我已经在看陶澍的材料，着手研究其幕府。而我对陶澍的接触则更早，1996年参加吴雁南教授主持的国家“八五”期间哲学社会科学规划重点项目“中国近代社会思潮”课题组，我负责嘉道时期的经世思想部分，就已写到陶澍。当然，尚小明的书对我帮助很大，一方面，他也写了陶澍幕府，说明吾道不孤，增强了我的信心；另一方面，他所写陶澍幕府对我很有启发，尤其“陶澍幕府表”补充了我统计陶澍幕府人物的不足，也为我节省一些翻检文献的工夫，在此要对他表示感谢。王勇还说：

李志茗在界定自己研究对象的时候，先是解释道：“晚清幕府是指始于嘉庆道光年间的清代地方大员尤其是督抚大员的幕府”；之后又称“本书所谓的‘幕府’特指晚清地方大员尤其是封疆大吏的幕府，其他的不在本书讨论之列”。那么这些“地方大员”“封疆大吏”究竟是指谁呢？

晚清时期，不仅地方上各级衙门有幕府，就是中央的王公大臣也有幕府，最著名的就是肃顺，幕中有高心夔、王闿运、郭嵩焘等人。但对于晚清政局及近代社会变迁影响最大的应为地方大员尤其督抚的幕府。地方大员究竟指谁呢，在战争期间指的是地方领兵大员或钦差大臣，如鸦片战争前夕的林则徐，太平天国时期的向荣、曾国藩、左宗棠、胜保、袁甲三等，中法战争时期的彭玉麟等。这些人有的后来担任了督抚，但刚开始领兵时，都是地方上的大员，尤其曾国藩从咸丰四年建旗东征到咸丰十年任两江总督之前，当了七年的领兵大员，可这几年他的幕府人才济济，影响很大。至于“封疆大吏”更好理解了，就是指督抚，不管是战争时期，还是承平时期，只要他们想有所作为，其幕府一定令人瞩目，很有能量。

何以言之？因为晚清时期，内忧外患接踵而至，中国已面临千古未有之变局，但清朝中央政府对此认识不足，不愿意也没能力适时做出调整来因应形势的变化，很多事情遂落在地方督抚或领兵大员身上，其中具有经世意识和力行观念者挺身而出，主动包办，获得了此前不曾有过的便宜行事权力，所以能够自行其是，在幕府中设立局所等机构，以位置幕僚，办理军政要务。《晚清四大幕府》据此断言：“‘局’已完全蜕化为地方大员随心所欲、因事而设的私人机构了。通过设局，督抚可以摆脱中央的干预，自主地用人，以达到控制地方的目的。”这段话当时思虑不周，下笔较为随意，现在来看，不太严谨，易贻人口实。果然，关晓红在《晚清局所与清末政体变革》一文的注释中两次提出批评，一曰：“此论与实情不无出入，须进一步检讨”；另一曰：“一些研究者以督抚在局所用人方面的随意为据，认定局所是私人性质。笔者不敢苟同，换言之，局所若真是私人性质或类似幕府，安置私人即天经地义，朝野舆论指责就毫无意义。”

关晓红的上述批评，对我有教益。但需要指出的是：第一，我们所论局所范畴不同，我仅限于督抚所设立的局所；她则涵盖了“并非督抚自行设置”的局所，内容有广狭之别。第二，我们所论局所起因不同，我认为局所是督抚根据自己需要先行设立、事后奏报，带有非常鲜明的个性特征，也就在这个意义上，才有局所为督抚私人机构之论；她认为“局所的出现肇因于清代原有体制的设置缺陷”，更多的是“总理衙门乃至清廷直接倡导的结果”，套用新制度主义的说法，一个主张诱致性制度变迁引起，另一个强调是强制性制度变迁导致，认识的角度不一样。第三，我们所论局所性质不同，我将局所界定为督抚幕府下设的办事机构，虽可以侵代正官，凌驾于地方衙门之上，但仍是幕府的一部分，处在正规的行政体制之外；而她认为局所“具有‘准官府’的身份”, “已经成为行政体制的有机组成部分”，而与衙署并行，合称“衙署局所”，看法迥然相异。可见，我所论局所与关晓红所论名同而实不同，自然与她眼中的实情有出入。

除了局所，晚清时期督抚幕府的其他方面如幕府人物称谓、主幕关系实质、幕府事务分工等也存在类似情况，研究者分别从自己的角度出发，选取某一方面的材料进行论述，结果同一问题，出现不同的说法，互相矛盾不说，孰是孰非尚需辨别。所以，应该就晚清时期幕府的名实问题展开讨论。所谓名即这种幕府制度的名称，实就是制度的具体内容。只有经过充分讨论，达成基本共识，大家才可能在同一论域进行对话，避免此前花开一朵各表几枝的局面出现。三、进一步的解说

关于晚清时期幕府的名实问题，如前所述，我在《晚清四大幕府》中已做了初步探讨，将之分为两个形态，分别命名为明清幕府和晚清幕府，除始于嘉道年间的地方领兵大员与督抚的幕府为晚清幕府外，其他均归入明清幕府，书中并勾勒出这两种幕府形态的制度特征。之后也写了几篇文章，进一步予以阐发。但真正接受我所提出的两种幕府形态的人较少，多数研究者论及的“晚清幕府”其实是晚清时期幕府的简称，并往往与明清幕府混淆。晚清时期的幕府除领兵大员与督抚幕府外，还有学政幕府、司道幕府、州县幕府等，前者是晚清幕府，后三者属于明清幕府，这两种幕府形态不仅外在的规模、权势相差悬殊，就是内里的体制、机制也不尽相同，如果不注意，很容易混为一谈。即使就领兵大员与督抚幕府而言，晚清时期的与清前中期的虽有一脉相承之处，可变异也很明显，倘若大而化之，与实情便有出入。

有人或许会发问，晚清幕府是否自成一种幕府形态，是否与明清幕府判然有别？诚然，从纵向看，晚清幕府由明清幕府分化而来，在制度上有继承性；从横向上看，晚清时期的明清幕府效仿晚清幕府，在某些方面又有相似性，双方相互缠绕，相互影响，看似难以分清，实则区别很大。首先，就幕府人员而言，明清幕府的幕府人员并不通籍于朝，主要为没有考取功名或有功名但未入仕的士人以及离职官员，是主官自掏腰包聘请的，不能在本地作幕，无法保举升迁，也禁止任意出入官署，交结其他地方官员；晚清幕府的幕府人员来源更广泛，除上述士人外，还有在职官员、学堂学生、留学生以及洋人等，他们有主官聘请而来的，但更多的出自奏调、留用和委派，薪金均由公费支出，所受限制更少，无须避籍，可叙功升职，也能够离开官署，与各种人员交往。

其次，就幕府事务来说，明清幕府主要以行政性事务为主，设有刑名、钱粮、书启、账房、征比等幕席。其中前两席最为重要，“良以刑钱掌握衙署行政实权，主官之荣辱隆替所关，民间之生命财产所系，其负荷之责任，特为严重，其知识技能，有一贯之师承，受相当之陶冶，非寻常所能为，以现代名词言之，即专家之谓”。晚清幕府不仅有行政性事务，还有决策咨询、出谋划策等政务性事务，尤为重要的是要办理军务、洋务等国家事务，即缪全吉所谓“具有特殊格调之戎幕与洋幕”。戎幕初应征战之需而设，后转为制造船炮、编练新军等，其事务相应地从运筹帷幄转变为围绕练兵的军事生产、训练、教育等活动；洋幕所司“为仿制洋器，襄办交涉，筹画海防，举办邮传、实业、巡警、农林、学堂等案件”。鉴于任务的繁杂和艰巨，势必成立局所来承办。这种局所，“核其性质仍系内幕活动，实属‘内幕组织’而已”。

再次，就官幕关系来看，明清幕府的幕友是主官私人聘请、专为主官服务的行政专家，“受过专门的行政事务训练”, “深谙政府管理的技术知识和专门技巧”,不仅辅佐主官操办衙署公事，而且能匡救主官疏失，减免主官责成，并监督约束奸胥滑吏，所以即使是能干、有经验的主官也要借助幕友，更何况那些不谙治术的昏庸无能者呢。然而，“幕友非正式官职，无品秩进退可言”, “无功过赏罚可资奖励”,“欲其专心竭力、黾勉服务，惟在主官隆之以礼貌，优之以馆谷”。也就是说，对于幕友，主官应具聘币，备关书，主动敦请，尊之如师。尽管如此，幕友的职业认同感和成就感却很低，认为是走入“叉路”，为人作嫁，“因此，他们不可避免地会时时感到主体的失落、价值的失落”。但是，道光以后情况发生了变化。晚清幕府自陶澍幕府起已参与到国家事务中去，至太平天国运动爆发以后则成为常态，除本省庶政外，更主要的是承担军务、洋务等国家要政。于是幕府“所办皆公家之事，所言皆公家之言”，一方面可以为各具韬略但怀才不遇的士人提供用武之地，实现他们经邦治国的理想；另一方面办公家之事可叙功得保举，也成为一条进入仕途的捷径。入晚清幕府既然会带来那么多实利，所以官幕关系便发生逆转，幕僚“甘为门下士”，反过来拜主官为师。曾国藩善于“持己所学，陶铸群伦”，其幕僚心悦诚服地自称是“求阙斋弟子”。后来的张之洞、袁世凯并不具备曾国藩那样的导师意态，但他们的幕僚也分别以“抱冰堂弟子”“容庵弟子”自称。可见，晚清幕府的官幕关系与明清幕府刚好相反。

那么，为什么晚清幕府脱胎于明清幕府，却能摆脱母体，自成一系呢？原因就在于上文多次提及的起自嘉道年间的时代变局。这个变局主要由清朝的衰败及随之而来的内忧外患引起。为应对变局，清廷广开言路，放松思想控制，并起用廉吏和新人尤其是汉族官员实施改革，使嘉道政局出现了一些新动向。第一，学术风气有所转变。嘉庆朝部分士人开始关注现实，究心世务，“学者著书，稍稍谈经济，究韬略，明习国家掌故”, “若赵翼之《皇朝武功纪盛》，严如熤之《苗防备览》《三省边防备览》，皆有涉世务之作”。“至道光时则时事之接触，切身之患，不得不言有三端：曰盐，曰河，曰漕。议论蜂起。”嘉道朝学风的转向不仅唤起晚清士人的济时意识和抱负，使沉寂已久的经世之学重新活跃起来，而且开启晚清学术界立足当下议政言事、提供决策咨询的新风气，为晚清幕府的崛起提供了人才保证。第二，汉人逐渐受到重用。清朝出于巩固自身统治的需要，重用亲贵和旗人来垄断政治权力，不仅中央如此，地方也这样，“康雍两朝，西北督抚，权定满缺，领队、办事大臣，专任满员，累朝膺阃外重寄者，满臣为多”，结果吏治不饬，百弊丛生，嘉庆皇帝亲政后，立即做出调整，起用一批汉族官僚，满汉比例自此发生变化，尤其汉人督抚逐渐占据优势。《清史稿》就此评论说：“大抵中叶以前，开疆拓宇，功多成于满人。中叶以后，拨剧整乱，功多成于汉人。”第三，中央统筹决策能力日益减弱。清朝康雍乾三朝皇帝都英明有为，深具文韬武略，加上当时人才称盛，辅弼得力，因此能够总揽大权，钦宸独断，令出惟行，“大小省督抚、开府持节之吏，畏惧凛凛，殿陛若咫尺”。这好的一面是中央有权威，事权归一，操控自如，不好的一面是地方大员沦为奉行文书的工具，“于是相率为乡愿”, “不求有功，第求无过”。遗憾的是，好局面不能持久，坏效应却愈演愈烈。自乾隆中后期起，雄主倦勤失政，吏治民生军务不可问矣。而接手这个不良资产的嘉庆、道光两帝均为稍逊风骚的守成之主，能力有限，环列左右的耳目股肱又老成持重，辅政乏术，因此他们不得不屡屡下诏敦劝大小督抚和持节之吏力图振奋，绥靖地方。这意味着中央已经无力做出应对困局的全盘决策，只能让渡一些权力，希望地方自行整治，补偏救弊。而当地方大员听之藐藐、碌碌无为时，皇帝也唯有哀叹“虽再三告诫，舌敝唇焦，奈诸臣未能领会，悠忽为政”而已。

可见，自嘉道年间起，清朝中央不仅处置危局能力下降，而且令出不行，权威失坠，这就给地方上具有经世意识、意欲有所作为的大员创造了条件。道光时，“盐、漕、河三事，能文绩学之士皆有论述，而当事之臣采用之，朝廷听纳之，颇有改革”。这个当事之臣即是两江总督陶澍，他的幕府汇聚了当时的能文绩学之士，为他出谋划策，使其对盐、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，兴利除弊，其职能与专为幕主处理琐碎政务的明清幕府完全不同，创开了晚清幕府的先声。咸丰初年，太平天国运动爆发，清廷竭尽所能，劳师糜饷，无力镇压，不得不再次求助地方。于是陶澍幕府的示范效应、传染效应得以发挥，以曾国藩为首的一批地方大员挺身而出，效仿陶澍辟设幕府，网罗人才，自募勇丁，自筹粮饷，自办军械，慨然以殄灭太平天国为己任。幕府本来产生于军营中，唐人颜师古说：“莫府者，以军幕为义。”当出为将帅的地方大员接连兼任督抚后，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”，孳衍出来的权力越来越多，越来越大。这些“因军务而集中起来的政府权力屯聚于幕府”，不仅使幕府事权蓬勃扩张，而且“比表象更深刻的则是幕府权力在这个过程里的制度化”。战争延续十多年，各大员幕府的规模效应、学习效应、合作效应和适应性预期不断得到强化，终于使晚清幕府成功脱离明清幕府母体，完成了自己的蜕变。

而在此过程中，又发生了英法联军侵华的战争。皇帝出逃、京师沦陷的奇耻大辱使中央的奕等枢要和地方的曾国藩等大员都认识到要御侮须效西法以自强。奕等认为“自强之术，必先练兵”, “奏请敕下曾国藩等，购买外国船炮，并请派大员训练京兵”,曾国藩表示赞成，称“奕等奏请购买外洋船炮，则为今日救时之第一要务”，但其思虑更为长远，主张“购成之后，访募覃思之士，智巧之匠，始而演习，继而试造”,以师夷长技，争雄海上。随后，曾国藩即在幕府中设立局所试造船炮。咸丰十一年（1861）十二月，“设内军械所，制造洋枪洋炮，广储军实”；同治元年（1862）、二年（1863）间，又设局试制洋器，“造成一小轮船”, “试之江，可用”，乃派幕僚容闳“往西洋美利坚采办机器洋铁”。受其影响，李鸿章“亦自购机器，设局上海”。于是，“用西法制造枪炮，规模遂开。中国机器之兴，岁益增盛自此始”。曾国藩的自行其是不仅延续了陶澍等地方大员主动求变、有所作为的行事风格，使晚清幕府的变革意识和经世意识发扬光大，而且设局制船造炮既将效西法以自强的主张落到实处，又将移入的西方科学技术从军工到民用逐渐扩展开来，由是洋务成为一项事业，“规模遂开”。洋务从新式军务而来，但牵汇万端、层层递进，又超出新式军务而自成一类，两者一起构成晚清的时务和自强之术，均属国家事务，可是朝廷并未调整中央或地方官制来负责，而是听任各地方大员自行办理。地方大员所可仰赖的只有幕府，这样，洋务和新式军务一并成为晚清幕府事务。由于洋务和新式军务“凡所营造，所皆前此所未有也”，所以“各省督抚因时因地每有便宜陈奏，朝廷往往曲为允从，部臣亦破例议行”。如此一来，战时屯聚于幕府的政府权力不见其少，反日渐增多，幕府与地方大员相互借重、相互依赖，权势煊赫。可见晚清幕府不仅所从事的于古无征，攸关国运，而且伸手越界，事权膨胀，走向政府化。这些，明清幕府根本无法企及，所以说晚清幕府能够青出于蓝而胜于蓝，自成一种幕府形态。四、方法、现状及框架

任何制度的形成并非人为的刻意为之，而是“顺乎社会之演进，应乎现实之需要”，逐渐积累演变生成的。晚清幕府就是如此。它是在近代中国面临千古未有之变局、清朝中央政府应对失灵的情况下，从地方大员幕府中应运而生的一种制度创新，并显示出其灵活机动、富有弹性的一面，汇聚人才，“条综众务”，充当了应急机制，担负起本该由国家正规体制承担的社会管理、安全保障和对外交往职能。由此发端，晚清幕府事务越来越多，权限越来越大，俨然地方权力中枢，既插手军政事务，又总揽洋务新政，不仅使清代地方官僚政治的骨架随之发生变化，而且其所经办的于古无征事业也给当时的中国带来了新气象、新局面，对晚清的政治、经济、文化和社会各方面都产生了深远而广泛的影响。

可见，变局促成地方大员幕府制度的变迁，晚清幕府取代明清幕府成为新的制度安排，这种新制度安排及其变迁又推动了近代中国的逐步转型。从这个意义上说，晚清幕府不仅本身具有丰富多彩的制度内容，而且也能够揭示近代中国社会演进的复杂面相，很有研究的价值和必要。鉴于已有研究众说纷纭、莫衷一是的情况，所以我在文章一开始就提出厘清晚清幕府名实的问题。实，上文已有所论述，还可继续研究，加以完善；名，我称之为晚清幕府，也可以讨论，另起新名。不过，名者，实之宾也，实才是最主要的。

研究晚清幕府的“实”首先应该从宏观着眼，一方面要把晚清幕府放在中国幕府制度的发展史中加以考察，另一方面要与近代中国的社会历史背景结合在一起进行探讨。因为中国的幕府制度源远流长，之所以几经变迁，从先秦流播至民国，是晚清幕府居间起了承上启下的枢纽作用，如果不将晚清幕府放在这么一个长时段里进行观照，厘清其渊源流变，把握其发展脉络，难以揭示其庐山真面目。而晚清幕府又是在清王朝步入衰世时期出现的，面对一个又一个变局，清朝的官僚体制无法做出调整以应对，于是晚清幕府从幕后走到台前，充当了应急机制。正是在此过程中，它不断扩张事权，既促成晚清地方行政体制的转型，又推动近代中国社会的变迁。可见，晚清幕府的演进与近代中国的历史发展休戚相关。倘若不将二者结合在一起进行研究，就无从了解晚清幕府的兴起及嬗变历程。

其次应该从微观入手。制度有正规制度和非正规制度之分。前者是指有成文规定的行为规范如法律、规章等，后者是指在长期社会发展过程中逐渐形成的世代相传的经验、惯例、做法等。幕府起源很早，历代相沿，但并无相应的成文规定，显然属于后者。正因为此，要了解晚清幕府的实质内容必须运用解剖麻雀的方法，通过剖析一个个地方大员幕府的具体运作情况，才能从中找出共性，提炼出晚清幕府的制度形态。当然，单个的幕府也是一种组织，各具个性，不尽相同，如规模有大小、事务有繁简、能力有高低等。在研究时，既要探讨其特殊性，又要求取其内含的普遍性，如此才有助于推动晚清幕府整体的研究。

总之，“从宏观着眼，从微观入手，是研究历史和一切事物的方法”。对晚清幕府的研究更应遵循这样的方法，做到宏观与微观相结合，在宏观中能见具体，在微观中贯穿通识，那么前文多次提及的晚清幕府研究中所存在的问题便有望得到解决。

对于晚清幕府的记载和叙述早在晚清时期就已开始，翻开时人尤其是幕主、幕僚的日记、笔记，时有所见。如曾国藩的日记里就有不少到幕府一坐，久谈、畅谈、请吃饭等记录。其幕僚薛福成则在1884年撰有《叙曾国藩幕府宾僚》一文，根据其亲身经历及所见所闻，论述了曾国藩幕府盛况及其原因。这是一篇精心构思、很有分量的文章，“骤视之，若不过撮叙人姓名爵里；细玩之，乃绝有关系之事，亦绝有关系之文”。因此，它不仅仅只当作历史文献资料看，更应视为晚清幕府研究的第一篇研究性力作。此后，容闳、辜鸿铭、赵凤昌等也都有幕府纪闻的文字发表，但与薛福成的比起来，学术含量相对差些，不过因为是局内人的关系，只言片语也弥足珍贵。

而局外人也即学者对晚清幕府的研究始于20世纪30年代，率先从曾国藩幕府入手。1935年5月24日，史学家张荫麟及其弟子李鼎芳在《大公报·史地周刊》上发表的《曾国藩与其幕府人物》，被认为是“关于曾国藩幕府的第一篇研究性文章”。自此之后，这个课题引起了学者的兴趣，研究逐渐深入。尤其近年来，更涌现了不少成果。其中，既有资料方面的整理，也有学术方面的探讨。就前者来说，除了校点出版有关人物的集子外，还有一些学者不避繁难，爬梳史料，搜集了某一个或几个幕府宾僚的入幕情况，很有价值。如李鼎芳编《曾国藩及其幕府人物》、朱东安著《曾国藩幕府研究》、台湾地区学者凌林煌撰《曾国藩幕府并相关组织成员总数探微及其分期量化分析》系列论文等，均列出曾国藩幕府人物表，且给予简单介绍。尤其后两位学者经过仔细考订，认为曾国藩的幕僚多达400余人，推翻了前人的陈说，取得重大突破。而王尔敏的《淮军志》、马昌华主编的《淮系人物列传》搜罗整理了不少李鸿章的幕僚及其活动情况，应该说对进一步研究李鸿章幕府是非常有帮助的。另外，尚小明著《学人游幕与清代学术》研究清代幕府的学术文化活动，书中第二章论及陶澍、曾国藩、李鸿章、张之洞、端方5个晚清幕府，并在书后附有幕府人物表，但因有所侧重，并不全面，后他进一步搜集清代士人游幕的资料，编著《清代士人游幕表》一书，但仍觉得还有不足，尚待完善。

就后者而言，可以分两方面考察。宏观研究方面，著作只有缪全吉著《清代幕府人事制度》一书；论文主要有杨国强的《太平天国的起落和清代国家权力下移》，张敏的《晚清的幕府与官僚制度》，刘悦斌的《晚清幕府制度论略》、黎仁凯的《晚清的幕府制度及其嬗变》，李志茗的《晚清幕府的嬗变与近代社会变迁》《传统与现代之间：晚清幕府制度之演进》《离异与回归——中国幕府制度的嬗变》，王勇的《清季督抚幕府改制与近代地方行政体制变迁》等。此外，全增祐的《清代幕僚制度论》，张纯明的《清代的幕制》，郑天挺的《清代的幕府》《清代幕府制度的变迁》，郭润涛的《清代幕府的类型与特点》《中国幕府制度的特征、形态和变迁》，虽探讨的是清代幕府制度或中国幕府制度，但均论及晚清幕府制度的变迁及特点，很有启发。个案研究方面，成果较多。著作方面，中国学者有李鼎芳的《曾国藩及其幕府人物》、朱东安的《曾国藩幕府研究》、凌林煌的《曾国藩幕府宾僚探究》、欧阳跃峰的《人才荟萃——李鸿章幕府》、李志茗的《晚清四大幕府》、张钧衡主编“晚清四大幕府丛书”等；外国学者则有福尔索姆（KennethE.Folsom）的《朋友、宾客和同僚——晚清的幕府制度》（实际上主要研究的是李鸿章幕府）、波特（Jonathan Porter）的《曾国藩的私人行政班子》。论文方面，缪全吉、凌林煌、朱东安、王继平、朱谐汉等都撰有专文论述曾国藩幕府，而黎仁凯、李志茗、冀满红等学者则发表了有关张之洞、李鸿章、陶澍、袁世凯幕府的研究文章。此外，王勇、陆胤都撰有关于张之洞幕府的博士学位论文。

由上可见，晚清幕府研究的成果已经十分丰硕，有些也很深入。但仔细分析，基本上以个案和微观研究为主，宏观整体的研究较少，因此导致了上文一再强调的名实相怨问题。有鉴于此，本书拟在现有研究基础上，通过考察晚清幕府的渊源流变、演进历程，剖析晚清幕府对晚清政局及近代中国社会变迁所产生的影响，试图藉此深化晚清幕府的研究，并为晚清史的研究提供一个新的视角和切入点。整个研究框架除导言、结语外，共分六章。第一章“传统与现代之间——晚清幕府制度的渊源流变”主要从制度沿革的角度向前观晚清幕府制度之源，向后看晚清幕府制度之流，认为中国的幕府制度源远流长，至迟出现于战国时期，历经宋元以前时期、明清时期和民国时期三个发展阶段，传统幕府、明清幕府、晚清幕府和民国幕府四种不同形态。由传统幕府到明清幕府，再到民国幕府，则表现出一种离异与回归的过程。而晚清幕府脱胎于明清幕府，又引领着民国幕府，在中国幕府制度的离异与回归过程中起着承上启下、继往开来的枢纽作用，是中国幕府制度发展史上的一个重要转捩点。

制度是不断发展演变的，仅仅梳理源流是不够的，还要去揭示促成其发展演变的社会历史土壤，这就是第二章“晚清幕府的生成及演进历程”的内容。嘉道时期，康雍乾百年盛世已经过去，清王朝陷入衰败的泥潭，面对内忧外患接踵而至的变局，中央政府认识不足，反应失灵。于是一些具有经世意识的地方大员主动作为，借助幕府革除弊政，缓解清王朝的统治危机。地方大员幕府的这一变化正是明清幕府中孕育的新的制度因素，随着时间的推移，环境的变化，这些新因素不断累积，一种新的幕府形态——晚清幕府遂应时而生，取代明清幕府，成为新的制度安排。这一新制度安排发端于嘉道年间，确立于太平天国时期，随着中国近代社会的演进，又不断完善其制度，使晚清地方行政体制的骨架发生变化，成为清末宪政改革的对象。

如果说前两章是着眼宏观审视晚清幕府生成机制的话，那么后四章则从微观入手考察晚清幕府的运行对近代中国社会的影响。第三章“晚清幕府与变法自强”顾名思义是研究晚清幕府与清末改革问题。嘉道时期，面对疲敝的政局，有思想家发出“自改革”的呼吁。而率先进行自改革的是晚清幕府，主要整治传统弊政。至咸同年间，清王朝受到内战和民族战争的双重夹击，晚清幕府认识到要救时自强须学习西方，于是开始师夷长技的尝试此举开启了近代中国以洋务为中心的历史过程，而后便一发不可收，从刚开始的造船制炮，到追求富强，再到清末的宪政改革，晚清幕府都能倡率、能实施，深度参与其中，可以说晚清最后几十年的早期现代化过程都跟晚清幕府缠绕在一起。在晚清幕府的推动下，固守祖制、习惯以“例”立论的清王朝也不得不主动改革以适应社会环境的挑战。中国早期的现代化历程就这样由下而上艰难而曲折地展开了。

第四章“整军经武”是论述晚清幕府与晚清军队的变革。清代的军队经历了一个由兵到勇、由勇到兵的螺旋式发展历程。其中后一个过程是在晚清幕府主导下完成的。嘉道以降，曾经以剽悍和勇武著称的经制之师——八旗、绿营衰败了，无法担负起国防的重任，只能倚赖勇营。勇营之由聚散无恒而成建制，自曾国藩及其幕府创立湘军始。湘军及其分蘖出的淮军在镇压太平军的过程中，逐渐从偏师成长为劲旅，维护了清王朝摇摇欲坠的统治，并成为晚清国防力量的主体。然而，湘淮军只适合于对内镇压，难以承担对外抵御的重任。它们在甲午战争中的惨败，暴露了一系列问题，使朝野上下都认识到勇营不可恃，必须改弦更张，真正用西法练兵。晚清幕府不仅参与编练新军，而且促成中国近代陆军制度的确立，使晚清军制由勇营制度转变为新式陆军制度，从而推动近代中国陆军的现代化。

第五章“敦崇正学”阐述晚清幕府恢复与重建文化秩序的努力。太平军驰骋东南，所到之处，践踏学宫，砸烂木主，焚毁图书，酿成了文教之厄。晚清幕府从战争期间就开始在幕府中设局刊书，致力于被破坏文化秩序的恢复与重建。其中曾国藩幕府的表现最为突出。曾国藩幕府所办金陵书局注重以制度立局，辟召英俊，校梓群籍。这种做法得到朝廷的肯定和认可，并作为战后振兴文教的重要举措予以推广。于是，引发了同光年间各省设立官书局的风潮，时间绵延二三十年，范围波及边远省份。官书局的肇兴是自下而上推动的，堪称晚清时期一项非常重要而又富有成效的制度创新，不仅为清代官刻重造出最后一派声光与尊严，而且普及教育，传播文化，嘉惠后学。

晚清幕府是人才之渊薮，不仅汇聚人才，而且向朝廷输送人才。晚清很多名臣起家幕僚，左宗棠是始作俑者。第六章“由幕而官，起家军营”就是以左宗棠的幕僚生涯为中心，探讨他所开创的幕僚仕进之路。左宗棠幕僚生涯的研究成果不少，但一般仅着眼其辟幕起家的一面，而未注意他是亲身践行改幕友为幕僚的先驱。左宗棠入幕时的身份本应是幕友，但在幕主的支持下，他掌握军权，对外发号施令，扮演日后幕僚的角色。正如第二章所述，其时晚清幕府形态正在形成过程中，制度平台已经构建，但如何给这个新平台注入合适内容，无先例可循，也缺乏规划设计者，左宗棠的幕府作为和表现为这个平台提供了合适的案例和样板，于是形式和内容兼具，晚清幕府制度就此确立。更重要的是，他开辟了一条幕僚进身的捷径，被争相效仿，成为晚清盛行不衰的风尚，有力地推动晚清幕府的发展壮大，繁荣兴盛。所以，对左宗棠幕僚生涯进行再研究，不仅能够厘清晚清幕府制度确立的过程，而且有助于解读晚清幕府出名臣这一特殊政治现象。第一章传统与现代之间——晚清幕府制度的渊源流变任何政治制度之形成总有一个动态变化的过程。作为一种幕府形态，晚清幕府虽是在近代中国面临千古未有变局的时候出现的，但它并非空穴来风，而是渊源有自。倘若从短时段来看，系从明清幕府脱胎而来；假如放在历史的长河里，则是中国幕府制度发展过程的一个新形态。幕府应军事征伐之需要至迟在战国时期就已出现，汉代时被引进行政系统，逐渐制度化，成为整个官僚行政制度的一个重要组成部分，被广泛用来参与政治统治和行政管理。它的发展历经宋元以前时期、明清时期和民国时期三个阶段，传统幕府、明清幕府、晚清幕府和民国幕府四种不同形态。而由传统幕府到明清幕府，再到民国幕府，则表现出一种离异与回归的过程。当然这个回归不是简单的回到原点，而是外在形式已经现代化，但内里与传统幕府的实质有一脉相承之处。晚清幕府是由明清幕府萌蘖而成的，在中国幕府制度的离异与回归过程中起着承上启下、继往开来的枢纽作用，是中国幕府制度发展史上的一个重要转捩点。一、传统幕府制度的确立与演变“幕府”一词始见于汉代成书的我国第一部纪传体通史——《史记》，但所记载的是战国时期的史事：“李牧者，赵之北边良将也，常居代、雁门，备匈奴，以便宜置吏，市租皆输入莫府，为士卒费”。据颜师古云：“凡将军谓之莫府者，盖兵行舍于帷帐，故称幕府。古字通用，遂作‘莫’耳。”可见，战国时期就有“幕府”之名，指的是将军的治所，即军政指挥机构。就此而言，幕府具有军事性质，与将军相关。将军本为率领军队之意，至春秋末期、战国初期才成为官名，后遂为历朝所沿用。如秦代将军之官就颇多，《汉书·百官公卿表》云：“前后左右将军，皆周末官，秦因之，位上卿。”西汉承秦制，不仅将军地位高，而且名目更多，“汉兴，置大将军、骠骑将军，位次丞相。车骑将军、卫将军、左右前后将军，皆金印紫绶，位次上卿，掌京师兵卫，四夷屯警”。此外，还有名目繁多的杂号将军，如伏波、楼船、度辽、贰师、破羌等，都是因战事立名，系权时之制，亦不常设，事讫则罢。

这些西汉将军也效仿战国将军的做法辟设幕府，这从《史记》《汉书》中不时出现的“给事大将军幕府”和“斩首捕虏，上功莫府”等记载可见一斑。只是领兵打仗的征伐将军幕府与侍从皇帝左右、参与谋议的中朝将军幕府有所不同，前者仅主文书与参谋，职能较为简单，幕府人员较少；后者与闻政事、提供决策，职能相对复杂，幕府人员多，且各有职务，可考者有长史、司马、从事中郎、主簿、军监、军武库令、军市令、军司空令等。西汉后期之中朝将军幕府与丞相府并称，幕府规模更加庞大，与丞相府相同，也分曹办事，曹有掾、属，又有史、令史、御属。这些服务于诸曹之中的幕府人员都由将军自辟，地位高者由将军提名，皇帝任命。到了东汉，由于中朝将军多由皇帝的亲信大臣担任，权力很大，与三公相仿，因而其幕府组织比照三公府。“汉世故事，三公之职无所不统”，自然东汉将军幕府的规模也较西汉有过之无不及，这样在中央层面的将军幕府逐渐政府化。而与此同时，地方上则出现政府幕府化的倾向。汉武帝时，鉴于郡守权重，乃将全国一百多个郡划分为十三州部，每州部设刺史一人进行监察，可是刺史秩低官小，以卑临尊，很难起制衡作用，于是朝廷升其秩级，扩其职权，并允许其自行配备属员，其佐吏别驾、治中、主簿、功曹书佐、簿曹等“皆州自辟除”，使之逐渐成为凌驾于郡守之上的地方行政长官。到王莽新朝时，州已成为地方常设的最高行政机构，刺史不仅是地方最高级别官员，而且被赐予大将军称号。自此之后，刺史“外修军旅，内治民事”，集军政、民政大权于一身，“开府则州与府各置僚属，州官理民，府官理戎”。其中，州官“别驾、治中以下是”，府官“长史、司马等官是”，均为幕府人员。可见，地方行政长官加将军号后，也照惯例开幕府，并把原存在于军事系统的幕府引进地方行政系统，成立了“理民”的行政幕府和“理戎”的军事幕府两套班子。这两套幕府班子服务于同一个人，使地方政府逐渐幕府化。

由上可知，汉代的幕府是战国时期将军幕府的继承和发展：一方面，幕府仍为将军所独擅，凡具有将军身份或头衔的都可开幕府，因而唐人颜师古就指出汉代的幕府“以军幕为义”；另一方面，汉代的将军不全是武官，不少是加了将军号的文官，所以他们的幕府名义上是军事幕府，其实完全变成了行政幕府，有的则两者并置，同时拥有两个幕府。这样战国时期仅存在于军事系统中为将帅服务的幕府，此时也用于治国理政，存在于行政系统之中，并且发挥了很大作用。据《汉书·杜钦传》记载，杜钦入大将军王凤幕府后，“国家政谋，凤常与钦虑之”。像杜钦这样很活跃、能够为幕主出谋划策的幕府人员还可以得到举荐，出幕为官，如“杨敞，华阴人也，给事大将军莫府，为军司马，霍光爱厚之，稍迁至大司农”。就此而言，幕府在汉代的政治生活中已经占有重要的一席之地，并逐渐显现出其基本的制度特征：（1）幕府是一个储才用人的机构，主要职能是佐人为治，即提供决策、经办庶务等；（2）幕府主要有军事幕府和行政幕府两种类型，两者虽自成系统，各具特点，但可两分，亦可合一；（3）幕主自主用人，包括自主辟署幕府人员，自行差遣他们办事；（4）幕府人员由朝廷给予秩禄，其幕称即其官职名，为当时官制的组成部分。

但毕竟幕府具有私人性、辅佐性特点，而汉代中央层面将军幕府的政府化和地方幕府政府化的过程，又造就了不少有军权、有地盘的实力派人物，所以东汉末年，当皇权式微、政局混乱之时，这些实力派人物遂拥兵自雄，割据一方，他们的幕府也承担起了军事和行政的双重职能，一方面为他们的征伐争战谋划决策，运筹于帷幄之中；另一方面也帮助他们治理辖地，征税派赋，保障后勤。在这个过程中，幕府制度又有所变化，体现出新的特点来：首先，大量文人入幕，并藉此致身通显，使幕府成为人才的渊薮；其次，开始采用既不是官名、又不在朝廷官制之列的新的幕称，如参军、军师等，以与正规的官僚体制相区别；再次，幕府人员广泛参政，空前活跃，他们深受宠信，可以代表幕主行事，权力很大，因此往往侵代正规官员，甚至凌驾于他们之上。

这些在曹操幕府中体现得特别明显。如陈琳原在袁绍幕中“典文章”，袁氏败，曹操“爱其才而不咎”，招入幕中。除陈琳外，“建安七子”中还有王粲、徐幹、阮瑀、应玚、刘桢五人先后入曹操幕府。其中，王粲“魏国既建，拜侍中”，由佐幕而入仕，成大官。参军就是参与军事谋议的意思，曹操用以监督手下将领，如同监军，地位很显赫。据《三国志·魏书·曹休传》记载：“刘备遣将吴兰屯下辩，太祖遣曹洪征之，以休为骑都尉，参洪军事。太祖谓休曰：‘汝虽参军，其实帅也。’曹洪闻此令，亦委事于休。”曹休名义上“参洪军事”，是曹洪的参谋人员，但实际上奉曹操之命，行使的是主帅的权力。军师是东汉末诸雄幕府中常见的高级幕府人员。在曹操幕中，军师也很受重用和信任，颇有地位。《三国志·魏书·荀攸传》云：“太祖素闻攸名，与语大悦，……以为军师。冀州平，太祖表封攸曰：‘军师荀攸，自初佐臣，无征不从，前后克敌，皆攸之谋也。’于是封陵树亭侯。”可见，曹操幕中文人名士很多，他们以曹操给予的幕称各司所职，权力很大，并且可因功得到升迁。

曹操是在镇压黄巾起义过程中割据一方的，在诸雄中只能算是后起之秀，势力不算强大，但其幕僚却很有谋略和战略眼光，建议他奉迎天子，而曹操也听从建议，“挟天子以令诸侯”。为了控制东汉政权，曹操一方面排斥异己，自任丞相，确立自己执政大臣的地位；另一方面则广揽人才，扩张幕府规模，藉以架空中央政府，行使国家权力，从而达到攫取朝廷统治权并取而代之的目的。建安十八年（213），曹操封魏公后，马上将其幕府改造为魏国中央政府，并将很多汉官也转为魏官，使东汉王朝名存实亡。曹操的幕府因而被称为霸府，而经他创行的这种利用幕府转移皇权实现改朝换代目的的霸府政治也在魏晋南北朝时期大行其道。其模式就是政出权臣霸府，朝廷徒有虚名，一旦时机成熟，权臣废黜皇帝，取而代之，霸府也就从幕后走向台前，成为新朝的行政中枢。霸府政治的运作离不开幕府人员的谋划和操控，所以他们在当时备受瞩目，留名青史。《晋书》专为孔愉、丁谭等幕府人员作传，并评论：“孔愉父子暨丁谭等，咸以筱簜之材，邀缔构之运，策名霸府，聘足高衢，历试清阶，遂登显要”; 《南齐书·谢脁传》指出谢脁“为骠骑咨议，领记室，掌霸府文笔”; 《北史·崔季舒传》称崔季舒“虽迹在魏朝，而归心霸府，密谋大计，皆得预闻”; 《南史·王骞》上则有“梁武霸府建，引（王骞）为大司马咨议参军”的记载。可见，霸府的出现及流行，不仅反映了这一时期幕府制度的变迁，而且也充分展示了幕府人员的能量和实力。

自北朝起，统治者切实意识到幕府的强大所带来的威胁和负面影响，开始着意加强中央集权，收回各级长官特别是地方行政长官的用人自主权。于是，“州郡辟士之权，浸移于朝廷”，幕府制度的发展受到了削弱。隋朝统一全国以后，皇帝掌握了全部用人大权，不仅“六品以下官吏，咸吏部所掌”，而且“海内一命以上之官，州郡无复辟署矣”，该做法较诸北朝有过之而无不及。唐承隋制，一切官吏都由吏部选任，地方长官的僚属自然也由朝廷配备、任命，无须自行辟召，幕府制度名存实亡。但应该指出的是，受到打压和控制的只是行政幕府，军事幕府因战事的临时性和特殊性，仍然得到保留，并允许其自辟参谋佐助人员，这就为幕府制度的流衍和行政幕府的崛起提供了机会。

中唐以后，节度使以地方军事将领兼统数州行政，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”，集所辖地方上的军政、行政、财政等权力于一身，因而与汉代的刺史一样，在理戎的军事幕府之外，还要辟设理民的行政幕府，于是本已式微的行政幕府在唐后期再度出现并活跃起来。由于节度使掌握地方大权，朝廷无法控制，所以被迫下放用人权，允许“其署官属及本路郡县官，并各任便自简择”，也就是说节度使可以在辖区内自主用人，朝廷不加干涉。本来“方镇喜自用，不用朝廷法”，有此用人的便利后，“所属文武官，悉自置署，未尝请命于朝”。行政幕府由此被推向台前，与地方政府混为一体，方镇不仅安排幕府人员从事包括担任州县官员在内的各种地方事务，甚至把朝廷任命的地方官员也辟入幕府，使其幕府政府化，幕府人员职官化。而且他们还会举荐幕府人员到朝廷任职，给予很好的出路。这些幕府人员在幕府中得到全面的历练，治国理政经验丰富，在朝为官后往往几经迁转，就出将入相，名闻天下，引人注目。所以时人将步入仕途、致身卿相的捷径总结为“先辟于征镇，次升于朝廷”，由是方镇幕府成为士人入仕的要津，投效者趋之若鹜。但对于蜂拥而至的士人，方镇也并非来者不拒，而是“各自精求，

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