探索与实践:2011年苏州财政改革与发展优秀论文选(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2021-02-17 09:52:27

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作者:苏州市财政局

出版社:中国财政经济出版社

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探索与实践:2011年苏州财政改革与发展优秀论文选

探索与实践:2011年苏州财政改革与发展优秀论文选试读:

前言

2011年是极不平凡的一年。面对复杂多变的国内外形势,在苏州市委、市政府的正确领导下,全市财政紧紧围绕建设“三区三城”的目标,积极推进转型升级,全力以赴稳增长、抓转型、促和谐,经济社会发展取得可喜成绩。全年共完成地方一般预算收入1 100.9亿元,比上年增长22.2%;收入总量继续稳居全国大中城市前列、全省第一。

在局党组的高度重视下,2011年全市财政科研系统延续了良好的精神面貌和工作作风,遵循“理论来源于实践又反过来指导实践”的客观规律,从宏观经济发展与改革实践出发,积极围绕财政中心工作,努力解决改革、发展中的热点、难点、焦点问题,为地方财政改革和发展服务。综观2011年财政科研论文,主要呈现以下特点:一是论文数量有大幅上升。论文总数达到115篇,比上年增长16%。二是研究领域广,理论性较强。论文主题主要涉及创新型经济、新兴产业发展、财政投资评审、集中支付、农村水利、乡镇财政等方面。三是论文总体质量有所提高,为各级领导决策发挥了参谋和助手作用。从总体上看,集体组论文质量要普遍高于个人组。四是部分热点、难点问题研究得比较深,比较透。例如创新型经济发展、新兴产业发展、基层民主财政、财政投资评审等,提出举措富有理论性、前瞻性和可操作性。五是乡镇财政提交的论文数量保持稳定,而且质量也有所提高。全市乡镇财政提交7篇论文,获奖7篇。六是财政科研成果宣传力度不断加大。2011年分别在《中国财经信息资料》、《中国财政》、《新理财》等杂志上公开发表论文数十篇,宣传了苏州财政科研成果。

为进一步探索苏州财政改革发展新思路,活跃学术氛围,倡导调查研究之风,展示财政改革发展成果,同时发挥科研成果对财政工作实践的指导作用,苏州市财政局科研室组织有关领导和专家组成评委会,对科研论文进行了认真评阅,共评出优秀科研论文91篇,并连续第九年将获奖论文汇编成册。编者对部分论文进行了删减。书中观点仅代表各课题组及作者个人观点。

本书出版得到了中国财政经济出版社的大力支持,在此谨表谢意!

由于编者水平有限,本书如有不妥和不完善之处,敬请各位读者批评指正。编者2012年7月

财政改革篇

苏州市乡镇财政运行情况调研

苏州市财政局课题组

2008年,苏州市委、市政府出台了《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》,经过近三年的努力,苏州城乡一体化改革发展取得了重大进展。推进城乡一体化离不开乡镇财政强有力的支撑,乡镇财政运转情况的好坏直接关系到城乡一体化的成效。2011年年初,苏州市委、市政府又提出,2015年在全省率先基本实现现代化。现代化的内涵之一就是城乡要基本实现同步发展,率先基本实现现代化的基础在乡镇,难点也在乡镇。为此,我们专门成立了课题组,赴各市(县)、区及部分乡镇就乡镇财政运行情况进行了实地座谈和调研。本次调研的乡镇仅指五市及吴中区、相城区、工业园区、高新区四区的乡镇(含原为乡镇后改为街道的),不包括各类开发区及作为乡镇管理的各种机构。各地的乡镇数为:张家港8个,常熟10个,昆山10个,太仓7个,吴江8个,吴中区8个,相城区7个,工业园区3个,高新区7个,合计68个。一、全市乡镇财政运转现状

统计数据显示,2010年全市乡镇地方财政收入为400亿元,占全市地方财政收入(900.6亿元)的比重为44.4%;预算内可用财力为190亿元,占乡镇地方财政收入比重为47.5%;乡镇本级财力为159亿元,占乡镇地方财政收入的比重为39.8%。当前,乡镇财政运转主要情况如下。(一)乡镇之间发展不平衡,财政收入差距较大

尽管全市乡镇各种财政收入总量较大,但各乡镇之间存在着极大的不平衡。2010年,全口径财政收入超50亿元的有3个乡镇,其中最高的玉山镇为93亿元;低于5亿元的乡镇有19个,占全市乡镇总数的28%,其中最低的为东渚镇,仅为9 229万元。最高的玉山镇是最低东渚镇的101倍。地方财政收入超10亿元的有13个,其中最高的也是玉山镇,为39亿元;低于2亿元的有17个,其中最低的仍为东渚镇,为4 159万元,仅为玉山镇的1.1%。预算内可用财力超5亿元的有9个,其中最高的为玉山镇15.2亿元;低于1亿元的有12个,其中最低的为镇湖镇,仅有5 241万元,为玉山镇的3.44%。平均每个乡镇地方财政收入为5.9亿元,低于全市平均水平的乡镇有49个,占全市乡镇总数的72%。平均每个乡镇预算内可用财力为2.8亿元,低于该平均数的乡镇也是49个,占全市乡镇总数的72%。这表明,苏州市少数几个经济发展越好的乡镇创造了全市乡镇绝大部分的财政收入,乡镇之间差距较大,呈现出“三七”分布。(二)绝大多数乡镇财政支出压力较大,支出缺口靠土地出让收入弥补,“土地财政”显现

数据显示,2010年,全市乡镇资金缺口高达150.1亿元,占乡镇财政总支出的比重为44.1%。全市68个乡镇中,统计报表显示存在资金缺口的有63个,占比93%。而且往往经济发展越好的乡镇,其资金缺口越大。当前,乡镇支出缺口主要靠土地出让收入来保障。数据显示,2010年全市乡镇土地拍卖留成收入已经超过了其本级分成财力,占预算内可用财力的比重也超过了80%,占财政总支出的比重为47%。例如,东山镇2010年就调入土地出让收入9 000万元用于弥补正常经费,占当年财政总支出的50%。乡镇土地能否出让以及出让收入的多少,直接决定着当年度乡镇财政运转的好坏,这属于典型的“土地财政”。由于受国家宏观调控政策和保护18亿亩耕地这根“红线”限制,土地出让受政策和市场影响很大,具有很大的不确定性和偶然性。2009年和2010年,为刺激经济发展,国家出台了一系列积极宽松的财政和货币政策,所以土地拍卖行情较好,乡镇获得了较高的土地出让收入,有效缓解了乡镇财政运转困难。2011年以来,国家逐步收紧了宏观调控政策,银根紧缩,特别是严格调控了房地产市场,这致使2011年的土地拍卖形势不容乐观。而且,土地资源是有限的,土地出让收入也是一次性的,这导致维系乡镇财政有效运转的条件和因素都不具有可持续性。(三)乡镇债务规模较大,融资困难逐步加大

数据显示,2010年全市乡镇债务规模达355.4亿元,是2004年债务规模的3倍多,增长较快;占乡镇地方财政收入的比重为89%,是乡镇可用财力的近2倍。全市乡镇平均负债5.23亿元,有55个乡镇地方财政收入低于该平均数。而且往往是经济发展好的乡镇,其债务规模反而越大。调研中乡镇财政部门同志表示,他们日常工作的重点之一就是和各银行打交道进行贷款和融资,维持乡镇资金链不断,确保乡镇正常运转。随着国家货币政策的逐步收紧,乡镇向银行贷款的难度进一步加大,乡镇债务已成为乡镇正常运转不可忽视的一个重要因素。(四)乡镇财政科学化精细化管理水平有待进一步提高

乡镇财政基础建设是提高财政科学化精细化水平的关键所在。目前,各地乡镇财政管理水平参差不齐,乡镇财政人员普遍较少,一人多岗,工作量和工作压力都较大。一人多岗情况不仅不符合会计管理制度不相容职位分离、相互牵制监督的要求,而且也不符合党风廉政建设、预防和惩治腐败的要求。部分乡镇财政基础管理基本上靠个人素质和严格自律,并没有规范和有效的制度保证,因而隐藏着一定的潜在风险。(五)极少数乡镇运转比较困难

由于受地理位置、自然条件等多种因素影响,全市乡镇发展水平参差不齐。特别是那些环太湖、环阳澄湖的乡镇,为保护全市水资源、粮食安全、生态环境而限制了开发和工业发展,导致财源匮乏,金庭、东山、阳澄湖、临湖、周庄、镇湖、东诸等就属于这种类型,这些乡镇财政运转都比较困难。但它们为实现社会效益做出了巨大贡献。例如东山镇,2010年其预算内可用财力仅为4 164万元,而当年人员经费支出就达7 712万元,连维持最基本的“吃饭”都不够。二、当前乡镇财政运转困难的主要原因(一)乡镇财政收入增幅趋缓

2010年,乡镇地方财政收入总量占全市收入总量的比重为45%,与前几年相比有所下降,这是由于近年来乡镇地方财政收入增幅逐步放缓所导致。2009年,全市地方财政收入增幅为11.4%。全市68个乡镇中,增幅低于全市平均水平的有31个,占45.6%;其中有16个乡镇收入增幅是个位数,甚至还有7个乡镇出现了负增长。2010年,全市地方财政收入增幅为20.9%。全市乡镇收入平均增幅仅为19.9%,低于全市平均水平1个百分点。增幅低于全市平均数的乡镇有39个,占57.4%,其中有15个收入增幅是个位数,有1个乡镇是负增长;收入增幅超过30%的乡镇仅有8个。2011年1—7月,全市地方财政收入增幅为25%,增幅低于全市平均水平的乡镇仍有36个,占53%;其中还有3个乡镇出现负增长,9个乡镇是个位数增长。这表明前几年乡镇财政收入高速增长的势头已不复存在,步入了一个缓慢增长期。(二)乡镇预算内本级财力及可用财力留成比例较低

统计数据显示,2010年,全市乡镇财政完成预算内总收入和地方一般预算收入分别为856亿元和400亿元,而乡镇预算内可用财力仅为190亿元,占财政总收入和地方一般预算收入的比重分别为22.2%和47.5%。按全口径计算,全市乡镇向上面四级政府贡献660亿元,四级政府集中比率为77%;按地方财政收入计算,乡镇本级财力分成仅为159亿元,向省、市、县(区)三级政府贡献241亿元,上级政府集中率为60.2%。(三)各种支出项目逐渐增多,标准不断提高

苏州市先后出台了农保并轨城保、农户集中居住等一系列民生政策。在实施过程中,各地将部分支出任务转嫁给了乡镇,甚至一定程度上出现了相互攀比、标准过高等现象,超出了乡镇现有财力的承受范围。例如,农民集中居住工程需要乡镇事先建设好安居小区,这些安居工程动不动就是数亿元。乡镇财力原本就很紧张,乡镇唯有通过各种融资平台举债建设。安居小区建成后,出于维稳考虑,乡镇财政又承担了小区日常运营费用。例如,东诸镇2010年用于安置小区的物业管理费就达318万元,占其可用财力的7%。同时,各种形式的达标、考核、验收项目最终都落在乡镇头上,进而加大了支出压力。此外,为扩大内需,国家出台了“四万亿”投资计划,需要地方对项目进行资金配套,乡镇为争取到立项,势必要做出配套承诺,这也加大了乡镇支出压力。三、缓解乡镇财政运转困难的政策建议(一)科学认识和高度重视当前全市乡镇财政运转困难的客观现实性

我们认为,当前全市乡镇财政运转困难已经是一个比较客观的现实性问题,已成为苏州率先基本实现现代化、推进城乡一体化进程中一个迫切需要关注和逐步加以解决的重大问题。各级政府和相关部门要科学认识和高度重视这一实际情况,要看到问题的严重性和紧迫性,真正从思想和行动上关注和支持乡镇,制订出台一系列政策措施来支持和关心乡镇发展,逐步缓解乡镇运转困难。(二)积极向上级反映苏州乡镇运转困难,争取政策和财力支持

要及时转变观念,主动和积极向中央和省呼吁和反映苏州地区乡镇财政的运行困难及问题。虽然苏州属于全省最发达地区之一,但乡镇也有其自身特有的运转困难和问题,只是表现形式和特点与苏中、苏北地区有所不同。积极呼吁和争取中央和省加大对苏州乡镇推进城乡一体化改革发展、率先基本实现现代化的资金和政策扶持力度,加大财力倾斜力度。(三)改革现行财政体制,加大乡镇地方留成比例

各市(县、区)可结合本地实际情况,分清类别,区别对待,分类指导,突出重点,调整和优化乡镇财政体制,逐步加大乡镇留成比例,争取乡镇预算内可用财力占地方财政收入的比重有一定提高。对困难乡镇还可进一步提高留成比例,加大转移支付力度,既保证其正常运转需要,并尽可能帮助其发展经济,又可借鸡生蛋,促使其经济早日腾飞,增加收入。(四)合理减少乡镇事权,使之财力与事权相匹配

在目前体制框架下,需要逐步减少的乡镇事权主要有:第一,乡镇中小学教师工资真正由县级财政来支付,建立由地方政府负责、分级管理、以县投入为主的农村义务教育制度。教师绩效工资改革所增加的支出应主要由市(县、区)级财政承担。第二,乡镇不再承担或配套派驻在乡镇“条线”部门的福利等开支。第三,基本药物制度改革实施后新增支出也应由上级财政承担,不再给乡镇财政新增过多的支出压力。第四,稳步推进城乡一体化和基本实现现代化进程,统筹考虑,根据各地经济发展水平和财力量力而行,稳步推进,不能过于超前、高标准和一味地追求“率先”。第五,各部门出台政策及标准之前,要充分考虑到乡镇现有财力的承受能力,稳步统筹推进,少开各种政策口子。(五)切实解决乡镇超标供养人口,降低行政成本

目前,乡镇财政供养了大量超编人员,增加了行政支出。要坚定决心,拿出切实有效的举措对所有财政供养人口进行清理摸底,逐步清退超编人员、临时人员,力争使财政供养的行政和事业单位人员有所减少,进而减少人员经费开支。同时,还要坚决压缩公务接待、会议费、公车使用等一般性行政开支,切实降低运行成本。(六)逐步扩大市级生态补偿资金补偿标准,扩大补偿范围,加大对乡镇的财政转移支付力度

调研中各地反映,市级生态补偿资金有效缓解了部分乡镇财力运转困难,发挥了较大作用。一方面,要不断增加投入,做大市级生态补偿资金规模,逐步提高补偿标准,加大补偿力度;另一方面,研究并稳步扩大补偿范围,在现有的基本农田、水源地、生态湿地、生态公益林基础上,可尝试将经济林、养殖水面、风景名胜保护区、农业经济种植物等也纳入生态补偿范围。与此同时,还可扩大市级生态补偿资金补助范围,从现行的补助区扩大到补助全市范围,凡是在保护生态环境方面做出贡献的乡镇,都应给予奖励和补偿,加大对乡镇的财政转移支付力度。

支持新兴产业发展的财政与金融对接机制研究——以张家港市为例

张家港市财政局

以新材料、新能源、新装备为主的新兴产业的培育和发展,是张家港市经济转型升级、提高区域经济核心竞争力的重要路径选择。而在目前传统产业仍占较高比重的产业布局状况下,张家港市新兴产业的培育和发展,亟须地方财政和金融政策支持。本课题旨在通过对张家港市新兴产业发展和财政扶持政策的调研,深入剖析存在问题,提出构建支持新兴产业发展的财政与金融对接机制,变财政直补为间补,利用金融手段放大财政资金杠杆效应,逐步在张家港市形成较为系统科学和富有成效的、以财政资金为先导、以创(风)投为主体、民间和国外资本广泛参与的新兴产业融资体系。一、财政支持新兴产业发展的必要性(一)新兴产业是张家港市经济转型升级的关键

从经济发展阶段看,张家港市已进入工业化后期,并力争在2012年率先基本实现现代化。基本实现现代化的一个重要特征就是创新型经济取代传统制造业成为主导和支柱产业。而发展新材料、新能源和新装备等新兴产业,是张家港市发展创新型经济的主要内容。因此,发展新兴产业,对于张家港市培育新的经济增长点、促进传统产业转型升级和提升区域经济核心竞争力,具有十分重要的意义。而新兴产业作为张家港市未来的产业发展方向,对其实施财政和金融支持必然成为张家港市的重大产业政策导向。(二)新兴产业自身具有不确定性

新兴产业和传统产业相比较,一个重要的差别就是具有不确定性。新兴产业的不确定性表现在两个方面,一是产业化的不确定性,二是市场的不确定性。新兴产业滥觞于新科研成果和新技术发明,而新科研成果和新技术发明大多还不成熟,因此,能否产业化存在着高度不确定性。市场的不确定性是指许多新兴产业的发展模式属于供给带动需求,而不是需求拉动供给。而科研成果产业化以后,能否被市场接受也存在着一定的不确定性。产业化和市场的不确定性,使得新兴产业在其发展初期,成为风险较大的产业。政府通过财税、金融政策,对新兴产业进行培育和扶持,引导整个社会投入新兴产业,是促进张家港市新兴产业发展的重要条件。(三)财政支持新兴产业发展是国际通行做法

从一些发达国家和地区的实践看,各国政府都制定了一系列的政策措施,采用多种形式鼓励新兴产业的发展。相关的政策体系主要包括四个方面,即行政手段(法规、规划、计划)、经济手段(财税政策、金融政策、产业政策)、信息宣传(政策宣传、公共信息平台)和研究开发。张家港市培育和发展新兴产业,可以借鉴国内外先进地区的经验,政府制定相应财政和金融等方面的配套政策,实行一体联动,形成合力推动新兴产业发展。二、张家港市新兴产业发展现状及需求(一)“十二五”期间张家港市新兴产业发展的总体思路

张家港市新兴产业的战略性重点是新材料、新能源和新装备三大产业。新兴产业规划布局以“两区一园”为重点,镇级工业集中区为补充,形成专业化生产基地和配套服务相联动的格局。实施基地化发展战略,建成国内一流的新能源锂电、太阳能光伏、TFT-LCD 玻璃基板、有机硅新材料、冶金新材料、航空新材料、临港重型装备、电子装备、智能电网应用装备、汽车零部件再制造等10个新兴产业基地,努力将其中的TFT-LCD 玻璃基板、有机硅新材料、航空新材料、电子装备和汽车零部件再制造等 5 个产业基地打造成国家级产业基地。(二)张家港市新兴产业发展的现状和特点

1.产业集聚初步形成。张家港市根据本地经济发展特点,通过区镇合一联动发展,打破新兴产业发展的行政界线,逐步形成了新兴产业集中区域。新能源项目主要集中在依托凤凰镇、开发区和塘桥镇建设的“江苏张家港新能源产业园”,新材料产业集中在张家港市经济开发区北(TFT-LCD玻璃基板)、保税区(有机硅新材料)和张家港冶金工业园(冶金新材料),现代装备业主要集中在保税区(临港重型装备业)、张家港经济开发区(电子装备产业)。

2.重点领域初具规模。经过近几年的大力发展,张家港市新兴产业在新能源、新材料、新装备等重点领域初具规模,投资规模不断扩大,产业链条不断延伸。2011年上半年,张家港全市实现新兴产业产值780亿元,同比增长30%,高于全市工业产值增幅10个百分点;新兴产业产值占全市规模以上工业产值的比重达34.5%。其中,新材料、新装备、新能源三新产业实现产值750亿元,占全市新兴产业产值的比重达96%。

3.重点企业带动作用初步显现。张家港市在加快新兴产业发展过程中,不断加大对重点企业的扶持、培育力度,一批重点企业规模不断壮大,经济效益稳步增长。太阳能光伏方面有盛隆光电、盛康光伏、宏宝光电、江苏永能、张家港永能和吉阳新能源等,锂电池原料有森田化工、国泰华荣和华盛化学等,高端装备业有张化机、安远物流装备、中集圣达因、圣汇气体、海陆锅炉和富瑞特装等;新材料有沙钢集团、永钢集团、浦项不锈钢和骏马集团等。此外,道康宁与瓦克化学公司共同投资的大型有机硅综合生产基地,则是目前国内最大、最先进的有机硅生产基地。

4.技术研发和品牌建设初见成效。近年来,张家港市大力培育研发机构,依托张家港科技创业园、智能电力研究院、苏州大学张家港工业技术研究院等重大科技平台,积极推进产学研合作。目前已建成苏州市级以上企业工程技术研究中心和技术中心156家,企业博士后工作站8家,省级企业院士工作站9家。(三)新兴产业的融资需求

新兴产业属于技术和资金密集型产业,新兴产业的发展特点决定了新兴产业企业有强烈的融资需求。根据近期对张家港市新兴产业企业资金需求的调查,2011年有融资需求的企业达96%。其中,融资需求在100万元以下的占12%,100万元至500万元的占19%,500万元至1 000万元的占17%,1 000万元至3 000万元的占31%,3 000万元以上的占21%。

对54家样本企业的调查结果表明,通过银行融资仍是目前主要的融资方式(见下图),对银行的融资需求高达28.87亿元。但不少新兴产业企业希望突破传统的银行融资模式,其中希望获得债权融资的企业有43家,希望获得股权融资的企业有24家,希望上市融资的企业有17家。54家新兴产业样本企业现行融资方式分布图

当前,由于国家银根紧缩和金融供给不足,再加上新兴产业自身的不确定性特点,大部分新兴产业企业存在着融资困难的问题。其原因有几个方面(见下表)。新兴产业企业融资困难的原因分析表

因此,能否获得财政扶持和金融支持,已经成为张家港市新兴产业实现跨越式发展的关键。三、张家港市鼓励新兴产业发展

的财政及金融政策(一)财政政策对新兴产业的扶持

根据《张家港市新兴产业培育的实施意见》(张政发[2010]38号)和《张家港市加快发展新兴产业三年振兴计划》(张政发[2010]95号),张家港市陆续出台了一系列扶持新兴产业发展的财政政策。

1.加大扶持力度。为了鼓励新兴产业的发展,2010年4月张家港市政府制定了《张家港市新兴产业投资基金使用细则》(张政办[2010]22号)。该细则规定基金总规模为10亿元(后增加至15亿元),主要支持新材料、新能源、现代装备等新兴产业发展,重点向光电、光伏、锂电、有机硅等新能源、新材料产业以及光电子、智能电网、节能环保等现代装备产业领域内的自主创新项目,基金扶持采取直接资助和股权投资两种方式。

2.拓宽扶持渠道。为了有效发挥财政资金的引导和放大效应,张家港市积极创新财政扶持方式,实现对新兴产业分阶段、全方位的激励和引导,主要有直接资助、股权投资、融资担保等形式。《张家港市新兴产业投资基金使用细则》规定直接资助为无偿资助,资助范围包括新兴产业项目投资资助、新兴产业项目设备采购补助、新兴产业产品应用示范工程建设和新兴产业展会、论坛、会议经费补助等。而股权投资则为承担风险的有偿扶持,扶持范围为拟建的新兴产业项目、已成立或已成功运作的新兴产业企业和已建或拟建的以新兴产业为主要投向的创投、风投企业等。

除市级新兴产业投资基金以外,张家港市各镇(区)也纷纷采取灵活多样的扶持方式支持新兴产业发展。张家港国家级经济技术开发区2010年初至2011年9月通过各种途径累计为新兴产业投入资金10亿元,斥资5亿元购买彩虹集团增发股票,斥资2.8亿元(已投入9 000万元)为新装备项目德国西马克公司代建厂房,为新能源项目智能电力研究院提供5 000万元研发资金等。针对新兴产业企业融资困难的情况,开发区为企业提供了一揽子融资扶持方案,主要有融资担保、短期流动资金扶持等,其中仅开发区实业总公司就为协鑫光电、江苏永能等企业提供直接融资担保6.2亿元。

3.发挥杠杆效应。为了进一步发挥财政资金引导社会资金的杠杆效应,张家港市政府于2010年10月制定了《张家港市创业投资引导基金管理暂行办法》(张政发规[2010]11号),引导基金以“参股不控股”的方式和外地创业投资机构、本市规模民营企业、自然人等合作设立创业投资企业。对参股的创业投资企业且在张家港市注册并设有管理机构的,可适当提高参股比例(一般不超过20%),并在税费补贴、项目推介等方面予以支持。基金参股的创业投资企业有明确的投资领域,主要投向符合“两高六新(高成长、高科技、新经济、新服务、新农业、新材料、新能源和新商业模式)”的企业,或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业。目前,张家港市创业引导基金已成功引导设立了5家创投基金,总规模达15.6亿元。(二)金融政策对新兴产业的支持

现有金融环境能否适应新兴产业发展要求,也是张家港市新兴产业培育和发展的一个重要因素。为此,张家港市制定了《鼓励金融业发展的若干政策》,对新兴产业发展起到了积极的促进作用。

1.拓展企业直接融资渠道。据不完全统计,2011年以来全市已经发行及申请的直接融资规模达117亿元(占苏州全市250亿元的46.8%)。在鼓励新兴产业企业通过债券市场融资方面,通过发行程序较为简捷的短期融资券、中期票据、集合票据等融资手段来满足企业的融资需求。其中,中信银行承销的金城公司10亿元企业债已于2011年1月6日成功发行,农业银行、中国银行承销的沙钢集团80亿元中期票据已完成首期20亿元发行,中信银行承销的国泰集团8亿元短期债券已顺利发行4亿元,沙钢集团20亿元中票、澳洋集团4亿元中票将于年内完成发行,民生银行承销的中小企业集合票据正在申请之中。

2.为新兴产业企业股权融资搭建平台。张家港市大力推动引进私募企业股权融资。2009年5月举办的私募股权融资项目推介会,挑选了39家具有一定发展潜力、成长性良好、行业地位比较突出的新兴产业企业及其融资项目,向国内外40多家知名私募机构集中推介,有效促进了私募机构与企业的对接。全市共有30多家企业引进了私募投资,累计募集资金人民币24.62亿元、美元2.2亿元,对张家港市企业增强创新能力、加快发展步伐起到了积极的推动作用。

3.政府设立政策性风险投资机构。为了克服社会创投逐利避险带来的弊端,更好地支持早期科技企业发展和科技项目孵化,2010年底,张家港市政府与塘桥镇、凤凰镇、乐余镇、南丰镇、大新镇及现代农业示范园区政府共同出资3亿元设立金科风投公司,同时要求保税区(金港镇)、省级开发区(杨舍镇)、冶金工业园(锦丰镇)必须相应单独设立风险投资公司。张家港市金融办会同金茂公司、财政等部门研究制定了风投资金管理办法。目前,金科风投已完成项目投资4个,投资总额1.3亿元。

4.支持创投企业发展。为进一步优化创投风投产业发展环境,提升创投风投产业对地方经济的贡献度,张家港市出台了《鼓励金融业发展的若干政策》和《推进企业上市的若干政策意见》,对在张家港市设立的创业(风险)投资公司给予补助,同时还对创投风投公司引进高层次管理人才进行资助。

5.在全国县级市首推政策性科技保险试点。为了给张家港市的科技企业降低研发风险、加快发展壮大创造良好的金融环境,2011年7月张家港市印发了《张家港市政策性科技保险保费补贴资金管理办法(试行)》。市财政每年安排300万元专项资金,采取事后补贴、分类补助、总额限定的方式,对企业或研发机构在备案的保险机构投保研发类、产品类、融资类、人身类、环境类和财产类科技保险,且符合申请补贴资金条件的,按不同比例分别给予补助。四、构建支持新兴产业发展的财政金融对接机制的基本设想(一)根据新兴产业发展的阶段性特征出台不同的扶持政策

1.有计划地扶持种子期、初创期企业。初创期的新兴产业企业体现着张家港市未来的竞争力,因此支持这类企业做大做强意义深远。张家港市2002年设立了高新技术创业园,是全市高新技术实现产业化的孵化器(2010年划给开发区管理),旨在对高新技术成果、科技型企业和创业企业进行孵化,以推动合作和交流,使企业做大做强。市财政已累计投入2 280万元,但孵化率还不高。新兴产业在初创期因其高度不确定性和高风险性,金融资本大都不愿参与,且带有外部性和公共产品特征,所以地方政府必须加大财政投入的力度。新兴产业研发期的财政扶持应主要以直接投入,适当以担保、科技保险、风险补偿等形式吸引一定的金融资金参与。

这个时期财政政策还要有针对性地鼓励企业引进领军型人才和进行人力资本投资。无锡市引进了一个施正荣,带动了整个无锡市光伏产业的发展,抢占了产业发展的制高点。新兴产业的发展与掌握高新科技人才有着密切的联系,张家港市在这一方面应该有足够的认识。

对于传统产业的新产品、新技术研发,政府应该与孵化器企业一视同仁,给予同等待遇。因为传统产业对于新产品、新技术的研发,同样具有较高的风险,而且由于张家港市传统产业比重较大,其转型升级对于整体提升经济发展水平有着十分巨大的作用。基于这一点,加大对于传统产业的新产品、新技术研发的财政投入力度,也是十分必要的。

在金融支持方面,由于产业初创期技术成熟度低,市场不确定性因素多,企业短期偿债能力弱,融资主体希望通过出让部分股权,以找到能与其共担风险、共享未来收益的投资合伙人。而银行贷款等债权融资需要企业还本付息,会增加企业经营负担,同时也会加大银行风险,因而在产业初创期债权融资往往不宜介入。因此,应加大政策支持力度,鼓励风险投资、私募股权投资、创业板上市等风险偏好型的股权融资模式介入。

2.积极引进和扶持成长性企业。成长期的新兴产业企业已经过评估,市场风险较低,市场潜力极大,相对于研发期其对财政扶持的需求要弱一些,但自身发展力量还比较薄弱,因此,这一阶段还需要政府的大力扶持。这个阶段可以应用的主要财政手段有财政补贴(投资补贴、产出补贴、消费补贴、保险补贴)、财政贴息(适用于新建或技改项目)、财政担保(直接担保,给予担保公司补贴、公用经费、专款资助)和以奖代补(对自主创新达到目标或超过预期给予奖励)等。

在金融支持上,相对而言,风险投资、私募股权投资、创业板上市等风险偏好型的股权融资模式在这个阶段是适合的。张家港市国家级经济技术开发区于2011年组织举办了“创投私募论坛”,吸引了130多家本地企业和160多家本、外地投资企业参加,一些外地私募股权投资公司对张家港市的成长性的新兴产业企业和项目很感兴趣。如生产新材料的欧邦公司吸引了深圳富利投资公司投资8 000万元参股。新兴产业成长性阶段,风险股权投资的介入,也对银行信贷资金的进入起到了促进作用。因为风险股权投资企业对产业发展的前景观察更为敏锐,预测更加专业,因而在一定程度上降低了投资的风险。欧邦公司在私募资本参股后,又吸引到了5 000万元的信贷资金。

3.大力促进成熟型企业的发展。对成熟期的规模型新兴产业企业而言,其对于财政政策需求要弱一些,因为该阶段的企业技术已经成熟,市场前景明朗,风险已经降低,盈利预期较好。所以主要应鼓励其通过资本市场融资来扩大规模或延长其产业链。但是,应当考虑到处于成熟期的新兴产业,其开发和生产成本相对传统产业仍然较高,还有原料供应、竞争加剧和市场波动等不确定性因素。因此,仍需财政给予一定程度的扶持。这个阶段财政对新兴产业的扶持主要以政府采购为主,辅以一定的优惠政策。新兴产业成熟阶段的金融支持,也与前两个阶段有着不同的特点。进入产业成熟期,技术风险和市场风险明显下降,企业盈利能力不断显现,在这一阶段投资方更加注重对企业所有权的控制,因此,商业银行贷款、债券融资等低成本的债权融资模式更受欢迎,在初创期和发展期介入的风投资本可考虑逐步退出。(二)进一步完善政策,实现财政金融支持新兴产业的一体联动

1.进一步完善财政扶持政策。张家港市在支持新兴产业的发展上还存在一些亟待完善的地方:一是没有根据新兴产业的发展特点出台针对性政策,对规模型、成熟性企业较为偏好,而对种子期的企业或项目则缺乏足够重视和关注;二是扶持手段比较单一,较少实现品种创新;三是有落实不到位的情况,主要是由于财政扶持政策在具体落实过程中由政府各职能部门执行的,部门与部门之间缺乏协调,难免会出现投入不足或重复投入的现象。针对以上存在的问题,应进一步完善财政对新兴产业发展的扶持政策。(1)进一步加大财政支持力度。由于张家港市传统产业比重较大,要完成“十二五”期间新兴产业占规模以上工业产值50%的目标具有一定难度。因此,必须针对经济发展的自身特点,进一步强化财政政策的引导作用,可以考虑降低项目和企业进入扶持范围的门槛,提高扶持标准。《张家港市新兴产业投资基金使用细则》、《张家港市风险投资基金管理暂行办法》和《张家港市创业投资引导基金管理暂行办法》等政策对进入扶持范围的项目和企业的门槛定得相对比较高,如《张家港市新兴产业投资基金使用细则》规定享受直接资助的企业或项目必须达到投资规模5 000万元以上的标准,这使得投资低于5 000万元的新兴产业种子期企业或引进的人才项目得不到资助,而这些企业和项目正处于最迫切需要扶持时期。另外,设备采购资助低于设备采购额的10%,且分前、中、后三期付清,也降低了对新兴产业企业尤其是规模型企业的激励作用。(2)进一步创新财政政策的支持机制。首先,是进行政策工具整合。目前的扶持政策体系比较分散,无法对新兴产业发展形成政策合力,应对各种财税政策进行整合,重点支持新兴产业的培育和发展。其次,要突出重点进行支持,如科技开发和技术推广,自主核心技术的企业、传统产业的转型升级,人才项目的引进等。再次,在建立统一的新兴产业发展基金的基础上,根据不同产业特点设立若干子基金,如根据行业分类、根据不同发展阶段等,鼓励重点向张家港市注册的创业期中小企业投资;建立新兴产业人才培养基金,用于培养熟练技术工人、工程师和科学家等,这样可以使得财政扶持更具针对性和可操作性。最后,要对激励机制(以奖代补等)和引导机制(价格补贴、贷款贴息、创业投资、股权投资、风险补偿)、投入机制等进一步创新。(3)提高财政资金的使用绩效。在财政支持新兴产业发展中,投入不足与重复投入现象并存。因此,下一步要继续强化财政资金绩效评价功能,通过建立资金扶持项目审查制度、项目库制度和专项资金绩效考评制度等来规范财政支出管理,提高资金使用绩效。

2.实现金融创新。当前,张家港市金融业在支持新兴产业发展方面还存在一些需要解决的问题:一是以国有商业银行为主导的金融体系,难以对新兴产业多样化的金融服务需求做出及时和有针对性的反应,同时由于金融服务的细分化、专业化程度不高,导致整个金融体系向新兴产业渗透能力不足。至2010年底,张家港全市累计银行贷款余额1 400亿元人民币,而新兴产业贷款为15亿元人民币,新兴产业贷款仅占贷款总额的1%左右。二是张家港市政策性创业(风投)投资机构支持本地新兴产业发展的力度不够。目前张家港市有18家创投公司,注册资本37.36亿元,投资20.4亿元,但实际投入本地新兴产业的仅为3.7亿元。三是金融机构设立的门槛较高也限制了金融业的发展,如制造业资金进入金融业的限制,担保机构和小额贷款公司设立的限制等。目前张家港市共有11家担保机构,在保余额9亿元,远未能满足新兴产业企业的融资需求。不言而喻,这些问题在很大程度上影响了金融业新兴产业的支持效果。要实现金融业对新兴产业的有效支持,关键是推动和实现有效的金融创新。这就需要金融机构对新兴产业不断提高认识和判断,并对新兴产业的融资方式进行创新和探索。(1)加大对新兴产业银行融资的支持。有关部门应鼓励银行等金融机构创新工作机制、金融产品和服务方式,建立适应新兴产业特点的信贷管理制度以及贷款评审体系,为新兴产业企业提供优惠的中长期贷款;对市政府每年排出的新兴产业龙头和重点项目,可列为银政合作重点,对进入的企业,提供全方位上门金融服务;按照中国银监会《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》(银监发[2009]37 号)要求,加大对科技型中小企业的信贷支持。(2)进一步发展壮大创业投资机构。可增加张家港市创业投资引导基金的额度,重点支持张家港市新兴产业的培育和发展、传统产业的产学研项目和人才项目以及规模企业涉及新兴产业的战略性并购重组等;对于重点投资于本地新兴产业的创投机构,要进一步落实鼓励创业投资发展的各项政策,加大对投资于本地新兴产业创业投资机构的扶持力度;应参照财政部、科技部《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》(财企[2007]128号)和《江苏省科技型中小企业创业投资引导资金管理暂行办法》(苏财企[2007]132号)的规定,对符合《张家港市创业投资引导基金管理暂行办法》(张政发规[2010]11号)和《张家港市风险投资基金管理暂行办法》规定的创投机构,给予风险补助。(3)拓展多元化直接融资渠道。支持符合条件的新兴产业重点企业通过境内外资本市场直接融资;支持企业进入苏州产权交易所等产权交易市场,探索加强区域内产权交易联动,推进非上市企业股权柜台交易;推动企业短期融资券、中期票据、企业债等直接融资发展;有序发展金融租赁、信托投资等业务。(4)进一步放宽制造业企业进入基金、融资租赁、信托、担保等行业的限制。可以为新兴产业项目提供包括信托、融资租赁、担保在内的更为完善的金融服务,积极拓展新兴产业的资产证券化渠道;鼓励制造业企业入股地方银行,增强地方银行的资本实力。上海市、浙江台州等城市均发文要求对地方商业银行给予大力支持,这些做法值得借鉴。(5)创新融资担保方式。开展知识产权抵(质)押贷款试点,大力推进专利权、商标权、著作权抵(质)押贷款;鼓励现有担保公司加大新兴产业领域担保业务比重;设立科技担保公司损失补偿基金,对担保机构为新兴产业领域科技项目贷款提供担保发生的损失,按代偿金额的一定比例给予补偿。(三)构建财政与金融对接的一体化平台

1.建立健全组织协调机制。鼓励和促进新兴产业发展的财政和金融政策的制定和实施,涉及政府、市场和企业等多个层面,因此,建立发展新兴产业的组织协调机制,就显得十分必要。首先,可考虑参照苏州工业园区经验,将金融办设在市财政局,以便更好地融合财政、金融两大资源,发挥杠杆合力,推动新兴产业快速发展。其次,应由市政府牵头,建立由财政、金融、发改委、经信委、科技、商务等相关部门参加的促进新兴产业发展联席会议机制,按照《国家战略性新兴产业发展规划》和张家港市新材料、新能源和产业规划的有关要求,制定相关的财政、金融扶持政策,明确部门责任,引导新兴产业健康、有序发展。

2.构建金融资本投向评价体系。为更好地引导金融资本投向新兴产业,应探索建立一套完善的金融资本投向评价体系,出台依据评价结果给予风险补偿、贴息、奖励等一系列激励政策,从而撬动更多的金融资源投向新兴产业,使财政资源进一步合理、高效分配。通过对银行贷款、风(创)投等机构的资金投向、新增投入新兴产业的资金金额等方面进行量化评分,根据评分结果对银行、风(创)投等机构进行地方贡献度的排名,排名靠前的银行、风(创)投机构将在财政资源分配上获得优先权,给予更大力度的财政支持。

3.大力建设产权交易市场。政府出资建设产权交易平台,使之成为集物权、股权、债权、知识产权等各类资产与权益交易及相关集成服务为一体的专业化产权交易市场,是区域性多层次资本市场的重要组成部分。张家港市可争取设立功能与苏州产权交易中心类似的准产权交易中心,让新兴产业企业进入中心进行交易,从而为新兴产业的成长型企业、创新型企业提供更多的融资服务。

4.鼓励发展银政保合作业务。“政银保”是以政府财政投入的基金作担保、银行为符合贷款条件的新兴产业企业提供贷款、保险公司对上述贷款本金提供保险的贷款模式。财政政策要鼓励全面发展银政保合作业务,具体可参照以下两种模式:(1)“银行—政府—担保公司”的合作模式。新兴产业企业融资困难,原因主要在于融资渠道单一,严重依赖银行间接融资,而银行和担保机构出于利益和风险的考虑,又不可能降低贷款门槛。这就需要政府发挥财政资金的引导作用和政策支持,银行、政府和担保公司结合,实现融资创新,降低企业申请贷款的门槛,减少企业融资成本。如浙江绍兴市政府结合当地实际,勇于创新,建立了“银政保”(银行—政府—担保公司)结构化小企业集合贷款项目,对扶持企业发展发挥了重大作用。(2)“银行—政府—保险公司”的合作模式。该模式是一种以财政投入基金作为担保、银行为符合贷款条件的担保对象提供贷款、保险公司对上述贷款本金提供保证保险的企业贷款模式。市财政应设立专门的贷款担保基金用于提供担保和补贴部分保费,同时每年年初应根据基金情况进行注资,保持担保基金账户年初余额的增长。

5.明确财政金融对接支持的重点。(1)产学研合作项目。在新兴产业发展起步阶段,政府主导的产学研联盟发展模式是较好的选择。目前张家港市产学研合作存在着政府和企业脱节现象,要么是政府和大学合作,要么是企业和大学合作,这导致政府代替了企业的职能或是企业存在信息不对称的问题。政府加入企业和大学之间的产学研合作的好处在于:一是可以共同承担投资风险;二是政府将财政资金资助更多地集中在联盟间合作研究上,可以强化对联盟合作研究的激励;三是政府发挥沟通和协调作用,可以解决合作过程中的信息不对称问题。(2)人才项目。新兴产业的培育和发展,核心是创新,关键是人才。因此,引进各领域的高端人才很自然地成为重要的发展战略之一。在新兴产业培育和发展的人才战略中,“政府+企业+人才+项目+资本”的对接模式是一种有效的模式。这种模式政府提供的是对人才和项目的激励以及信息平台,而企业则负责对项目进行审核并提供资本、土地和厂房等资源,风投、创投和金融资本加以跟进。从张家港的实践效果看,“企业+人才+项目”的“嫁接”是成功的,2011年有5个引进人才项目与张家港市企业“嫁接”成功。但这种对接模式也还存在一些问题:一是政府的扶持措施还没有落实到位,二是风投资本等跟进迟缓。因此,当前应抓紧做好《张家港市领军人才项目投融资扶持办法》等扶持政策的落实工作;同时,有关部门应制订人才项目和企业情况的信息库,解决人才和企业信息不畅通的问题;政府要营造良好的人才项目的风险投资环境,包括良好的政策环境、法制环境和社会环境,以实现风险投资与人才项目的有效对接;采取有针对性的措施,鼓励风险投资在人才项目中充分发挥作用,扩大种子基金规模,加强风险投资行业规范,加强风险投资人才队伍建设,为风险投资与人才项目搭建对接平台和渠道。(3)政府示范项目。首先,太阳能光伏已经成为张家港市新能源的一个拳头产品,对张家港市新兴产业发展有着举足轻重的影响。为了促进其规模化和延长产业链,可在张家港市开展光伏产品应用示范的试点,推动引进相互配套的关联企业,形成从高纯多晶硅、硅片、电池、组件、集成系统设备到光伏应用产品较为完整的产业链。其次,政府通过行使其在基础设施和公共事业领域的管理职能,实施各种有利于新兴产业发展的项目建设,培育市场需求,促进新兴产业产品的消费,可考虑实施农村电气化、城市太阳能屋顶计划、新能源发电基地、智能电网建设、智能交通网络、城市电气化交通、城市基础设施升级和更新换代、远程教育和医疗等新兴产业项目,间接地推动新兴产业的发展,并争取国家支持以及民间资本的进入。

苏州市市级全部财政资金纳入国库集中支付问题研究

苏州市国库支付中心

财政国库集中支付制度改革已推行十年,其必要性与重要性已被广泛认同,改革正不断向深度与广度两方面推进,实践中因改革而带来的管理效益正逐步显现。但国库集中支付的对象范围,即资金涵盖范围,一直没有被予以明确规范,各地在实践中解读不一,操作各异。目前苏州市市级国库集中支付的资金范围包括预算内、预算外财政资金以及大部分财政专项资金,而拨付建设资金立项专户管理的基本建设资金、社保资金等尚未纳入集中支付。为此,本文着重从市级财政管理与国库集中支付改革的实际情况出发,分析市级财政资金全部被纳入国库集中支付的必要性和可行性,并尝试提出相应的管理和操作模式,以尽快完成全部财政资金实行集中支付的战略目标,推动国库集中支付制度改革的进一步深化与完善。一、市级国库集中支付的资金现状(一)市级国库集中支付资金范围的改革历程

从2001年改革伊始至今,苏州市市级国库集中支付资金范围的扩展经历了三个阶段:第一阶段是尝试性地将预算单位的政府采购资金、行政机关与参照公务员管理事业单位的人员工资发放纳入集中支付,率先对这两部分资金进行统一支付,全程监控。第二阶段是将预算单位部门预算范围内的一般预算资金、预算外资金以及单位其他资金纳入了国库集中支付,形成了市级国库集中支付资金的基本框架。第三阶段是从2010年1月1日起,进一步扩大集中支付资金范围,将水利、文化、卫生、教育、城市建设等财政专项资金纳入集中支付。至此,除拨付建设立项专户管理的基建支出(以下简称“基建资金”)、社会保障资金(以下简称“社保资金”)、划拨各类企业的专项资金(以下简称“拨企资金”)三项外,其他财政资金均已被纳入市级国库集中支付。2010年,市级集中支付资金113.47亿元,其中预算内资金、预算外资金、财政专项资金、其他资金的支付量分别占58.24%、14.03%、10.63%和17.1%。

值得一提的是,由于市级国库集中支付制度改革一开始就撤销了预算单位的基本存款户,预算单位以前及之后产生的历年经费结余也被纳入国库单一账户体系,实行国库集中支付。同时,由于市级预算外资金“收支两条线”管理及之后的非税收入管理规定预算单位的各项结算资金(暂收、暂付等往来款项)均实行财政专户存储模式,因此这部分资金也被纳入国库集中支付范围。这两项资金构成了上述“其他资金”的主要内容,在集中支付总量中占有相当比重。相对国内很多地区允许单位保留基本存款户、上述两项资金由各单位自行支付而言,苏州市市级集中支付资金范围采取了较严格的管理模式。(二)当前未被纳入集中支付资金的拨付方式

目前,尚未被纳入集中支付的基建资金、社保资金、拨企资金游离于国库单一账户体系管理模式之外,均采用了财政部门专户直拨的方式,具体做法为:

基建资金支出,由财政部门设置财政经建管理专户,归集预算单位基建工程项目(含城建类项目)的预算内、预算外安排,及自筹的各种资金来源,平时根据工程项目进度及财政资金审批计划,由财政国库管理部门从财政经建管理专户直接将资金拨入建设单位开设的经建专户,并由单位从经建专户中自行支付给供货商、施工单位,自行支付各类管理费用等。

社保资金支出,由财政部门设置社保基金管理专户,归集社保基金征收收入及省拨调节金返回等,每月根据支出预测数,财政国库管理部门从财政社保资金管理专户直接将资金拨入市社保中心开设的支出专户,并由市社保中心在其管理的支出专户中支付给相应的个人及企业单位等,月末结账后,剩余资金退回财政社保资金管理专户。

拨企资金支出主要表现为对各类企业的奖励、补贴等扶持性资金的支出,财政部门同样设置财政专户,归集各类资金来源,根据扶持政策及相关的分配意见,由财政国库管理机构将扶持性资金从财政专户直接划拨各类企业。二、市级全部财政资金实行国库集中支付的必要性和可行性

随着财政改革的不断推进,预算管理体制改革和公共财政体系的建立,为国库集中支付制度纵深改革创造了良好的大环境,国库单一账户体系的逐渐完善和会计核算方法的统一,以及市“金财工程”和银行清算系统的完善,都为市级财政资金全部实行国库集中支付奠定了基础。(一)市级全部财政资金实行国库集中支付的必要性

1.深化和完善国库集中支付制度改革的需要。为深化和完善地方国库集中收付制度改革,财政部出台了9条指导意见,要求各地财政部门全面推进国库集中支付改革,力争到2010年将所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系运行管理,各级预算单位全部实行国库集中支付制度。2010年《江苏省财政厅关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》中要求将国库管理制度改革范围“扩大至所有基层预算单位和财政部门管理的所有财政资金,并通过预算执行系统由财政国库执行机构直接支付给商品、劳务供应商或用款单位”。由此可见,国库集中支付制度改革的根本目标是覆盖全部财政资金和全部预算单位,只有坚持集中支付全覆盖的原则,才能保证改革的顺利推进,发挥出改革的最大效能。

2.加强财政国库现金管理的需要。随着地方财政支出规模不断扩大,各级政府与财政部门越来越重视财政资金的安全管理、效率管理与效益管理。在财政资金最终支付给供应商和服务商之前,尽可能集中存放于金库或者财政专户,避免分散沉淀于各单位账户中,便于财政部门更有效地统一调度资金,加快支付速度,强化资金监管,促进财政资金使用效率与存款效益的提高。市级目前未实行国库集中支付的三项财政资金都是金额相对较大、社会影响面相对较广、监控相对困难的项目性资金或者基金。基建资金关系国计民生及地方财力与债务,应避免资金闲置浪费,并进行科学、合理的统一资金运作及投融资管理。社保资金是为参保人员未来生活提供最基本保障的“养老金”和未来生命意外抢救或医治的“救命钱”,确保其资金安全及适当的增值运作是财政部门责无旁贷的职责。通过国库管理与集中支付,更清晰地区分开社保部门负责社保基金征收与发放、财政部门负责资金管理的职责分工。拨企资金直接体现了特定时期,国家宏观经济调控政策的落实,要求做到安全、准确、及时地划拨到位,减少拨付管理成本,缩短拨付流程。

3.全面、准确反映财政收支信息的需要。大量资金游离于集中支付管理之外的直接后果就是,财政资金运行的信息反映滞后,资金脱离财政监督导致财政收支信息失真,难以为预算编制、执行分析和宏观调控提供更加可靠的决策依据。因为,一方面,财政部门的支出统计的时间、内容口径与单位的实际支出情况出入较大,财政部门办理了拨款即作为支出已完成,而预算单位往往尚未实际支付,尚未形成社会有效购买力;另一方面,资金支出权实际控制在预算单位手中,预算单位若不按公共财政的要求使用财政资金,财政部门无法全面了解财政资金的最终使用状况,难以对财经形势做出及时、准确的判断。而通过集中支付管理后所有财政资金从一个“漏斗”直接支付给最终收款人,可以有效增强财政支出信息统计的严谨性、客观性。

4.加大财政资金监管力度的需要。在最新的《苏州市防治“小金库”长效机制建设工作方案》中提出“推进国库集中收付、政府采购制度和公务卡改革,规范财政资金支付方式,减少财政资金使用上的‘跑冒滴漏’”。在为其配套的《党政机关和事业单位防治“小金库”长效机制建设总体框架》中进一步要求“健全国库单一账户体系,扩大国库集中支付涵盖范围,确保财政资金安全运行”。目前,国库集中支付制度改革已经成为建立健全预防和惩治腐败体系建设中的一项重要而有效的手段。众所周知,基本建设领域又是经济违纪违法行为的高发地带,各种挤占、截留、挪用资金及贪污腐败案件屡见不鲜。上海、黑龙江阿城、四川青神等地先后发生了社保基金违法违规案件,在社会上造成了恶劣影响。为此,将基建资金和社保资金纳入集中支付,将原来通过财务检查审计的事后监督延伸为对每笔支付的事前与事中监督,这会极大地提高财政资金监控水平。(二)市级全部财政资金实行国库集中支付的可行性

1.国内经验的启示与借鉴。实施国库集中支付就是以国库单一账户体系为基础,收入通过国库单一账户直接缴入国库,支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或最终用款单位,征收单位不设立过渡性存款账户,预算单位花钱不见钱。这项制度在市场经济国家运行已有60多年历史,我国从2000年开始进行国库集中支付制度改革也有十年有余。经过十年多的探索与尝试,全国各级财政部门已逐步建立起国库集中支付体系。

但由于至今缺乏全国性、纲领性的统一规章,各地国库集中支付改革尚处于自己“摸着石头过河”阶段。受观念理解不同,各地财政实际状况差异、各地预算管理与非税收入管理等其他财政改革进展不

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