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作者：刘国能

出版社：中国文史出版社

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中国当代档案事业史(政协委员文库)试读：

关于这本书，有几点需要说明。

这本书是《中国档案事业史》中的“中华人民共和国档案史、档案学史、档案事业史”中的“档案事业史”，涵盖“档案史”、“档案学史”之外的档案工作、档案事业，包括档案行政管理和档案管理两大管理系统，还涉及“档案”、“档案学”。

在档案事业发展阶段上，没有完全按照社会历史发展进程做过细的划分，而是以对档案事业发展产生直接重大影响的，致使档案事业产生明显变化的社会历史阶段和重大事件为阶段，即“初创时期”、“全面建设时期”、“‘文化大革命’中遭受破坏”、“拨乱反正，恢复和发展”。考虑到中国共产党是新中国的缔造者、执政党，党的中央机构及其领导人，以至党的代表大会序次等都是延续新中国成立之前的。新中国成立之初，中央档案工作的领导机关中央秘书处，档案工作机构材料科也都是延安时期成立的，故将新中国成立前党的文书、档案工作历史作为本书的第一章。

在书写上，以历史发展进程为主线，纵向书写，也有以事件、人物为主题，横中写纵的，如“国家档案事业体系的最后形成”、“历史性大事”、“国家档案事业管理机制逐步完善”等。这样，纵横交错，“编年＋纪事本末”，便于全面、系统地叙述、反映新中国60年档案事业创建与发展的历程，探索其规律、特色，总结其经验教训。

书中写有张唯一、陈为人、陈来生、曾三、裴桐、吴宝康、单士魁、单士元、张德泽、王可风、李玉虎、刘义权等典范，并提及众多的有关人物。他们是创造当代档案史的代表。重现他们的言论作为，传承他们的宏愿，弘扬他们敬业、创业和热爱档案事业的崇高精神，是我们的一种责任。

事物的发展有自己的规律，在历史进程中有成功的经验，也有失误和教训。作者尽可能地探索和发掘，与读者共商共享共勉，冀为后人捷足前行，提供些许经验、感悟和理念。作者2015年8月第一章新中国成立前中国共产党的文书档案工作

诞生于近代半殖民地半封建社会的中国共产党，面临着反帝、反封建和反官僚资本主义的历史重任，自1921年7月创建到1949年新中国成立的28年间，经历了席卷全国的大革命、土地革命、抗日战争和全国解放战争，艰难困苦，英勇卓绝，震撼世界。党的文书工作和档案工作就是在这样的情况下进行的。第一节革命战争形势下的文书档案工作特点

战争年代形势严峻，敌我斗争激烈、尖锐，作为有关时局任务、大政方略、指示、意见和交流情况，总结经验教训载体与活动记录的文书档案，是敌人梦寐以求、千方百计窃取的主要目标。党组织及其领导人采取切实有效的种种措施，确保文书档案的安全和效力，形成了文书档案工作的特点。一、党的领导人直接承担或指示、批示

党的领导人毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德等十分重视文书档案工作。

毛泽东

中国共产党第一次全国代表大会毛泽东就担负着会议记录，参与会议文件起草等工作。会议一度遭到帝国主义暗探和巡捕的骚扰。“毛泽东沉着机警地处理了会议记录和文件。十几分钟后，法国巡捕(1)包围、搜查会场，一无所获，悻悻而去。”1923年6月21日，中共中央局成立，陈独秀任中央局委员长，毛泽东任秘书，罗章龙为会计。这是中央局首次设秘书，为中共中央领导人之一。会议通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》规定：“秘书负本党内外文书及通信及开会记录之责，并管理本党文件。本党一切函件须由委员长及秘书签字。”1923年9月10日，中央通告，中央局迁回上海，“润之（毛泽(2)东）因事赴湘，秘书职务由会计罗章龙同志兼代。”毛泽东任前委书记时，建立了中国工农红军第一个秘书处，他向中央报告：“前委暂设秘书处、宣传科、组织科……秘书处的主要工作有三项，一是负责文件传递……二是收集文件材料……三是保管文件材料。毛泽东派古柏负责秘书处的工作，贺子珍任机要秘书。贺子珍有两个箱子，一个装文件，一个装报刊书籍，平时放在茅坪八角楼，行军作战时由战(3)士挑着随毛泽东行动。”

1931年3月17日，朱德、毛泽东发布《红军第一方面军红字第一号命令》，指示各部应“派人去搜寻机密图书、文件、电报密码、特(4)种器具及特种人才等”。“1934年至1935年，红军长征的时候，毛泽东同志亲自带着两小箱文件。他说，性命可以牺牲，这些文件绝不(5)能丢掉”。在争取傅作义起义，和平解放北平的反复谈判中，毛泽东多次强调不得破坏档案，并负责移交。1949年1月11日、12日代中共中央军委起草复平津前线司令员林彪、政委聂荣臻的电报中和15日代林彪、聂荣臻拟写的致傅作义的公函中，均强调“守军应负责移交一切公共财产、案卷、武器弹药、被服，不得有任何破坏损失”。1949年4月25日，毛泽东起草，与朱德联名发布的《中国人民解放军布告》八条规定中有两条提到了保护和接管档案。第三条规定：“所有在官僚资本企业中供职的人员，在人民政府接管以前，均须照旧供职，并负责保护资财、机器、图表、账册、档案等，听候清点和接管。保护有功者奖，怠工破坏者罚。”第五条责成国民党各级政府的大小官员、“国大”代表、立委、监察委员、参议员、警察人员、区镇乡保甲人员，“服从人民解放军和人民政府的命令，负责保护各机关资(6)财、档案等，听候接收处理。”

周恩来

1927年蒋介石、汪精卫叛变后，党虽然遭受巨大损失，但党的一批珍贵文件被安全地保存下来。“八七”会议后，党的文件材料大量形成，并且日益增多。仅1929年1月至6月，中央秘书处就收到文件材料4777件。这些材料急需整理。时任中央政治局常委的周恩来提出区分不同情况保存和整理文件的意见，并于1931年春，请瞿秋白起草了《文件处置办法》。这是我党最早的文书档案工作“办法”。周恩来在《办法》上批示：“试办下，看可否便当。”

周恩来对文件档案的整理保管十分重视。1947年1月30日，周恩来关于整理北平军调处文件给叶剑英、薛子正、黄镇电指出：“关于军调处一年文件，前已函告处置办法。现执行部撤销在即，请叶指定专人，埋头整理两星期，将所有文件分类编成目录，连同全体，赶于丑文（即二月十二日）班机着董越千先送回延，使我处能有可能编成(7)专书，赶于最后一次班机带平送沪印行。”1947年6月11日，他电(8)告贺龙、李井泉和邓颖超：“请将整理好的文件交曾三保管。”毛泽东1929年用过的公文箱

1948年秋，全国解放战争面临最后决战。辽沈战役前夕，中央收到旅大地委调研室主任廖华给刘少奇的信。信中说，他在大连接收工作中发现日本南满洲铁道株式会社调查所收藏的数百件我国历史文件和刊物，装了12麻袋交给了东北局。8月11日，中央宣传部部长陆定一代中央起草了致东北局、旅大地委及廖华指示电：“廖华交给东北局的十二袋党史材料，请廖将目录送中央。该项材料，责成东北局组织党史材料管理机关，妥善保管，绝对不准遗失、损坏、抛散和外借，并继续进行搜集工作。该项文件现状如何，怎样保管，请东北局(9)即向中央报告。”周恩来审阅修改了这份电报，在“绝对不准遗失、损坏、抛散”之后增加了“和外借”，并指示“送毛、刘、朱、任、杨阅后，抄中宣、曾三”。8月25日，东北局电复中央并送来了材料目录。周恩来在目录的第一页批示：“杨阅后交曾三保存。”曾三是当时的中央秘书处处长，负责秘书、文书档案工作。

朱德、刘少奇

1947年4月2日，曾三向中央工委书记刘少奇和朱德汇报档案材料的转移情况。刘少奇当即作了如下指示：要把重要的档案与机密的档案分开考虑，因为重要的不等于机密的，而机密的往往不是最重要的。1947年4月5日，朱德、刘少奇联名发出《关于中央档案资料转移和分类原则给中央的报告》，对档案转移和分类提出了具体意见：“已令曾三将所有文件分为三类：甲、重要而不秘密者（如《向导》、《红旗》及已印刷之各种决定）；乙、秘密而不十分重要者（如某些电报及西北局财务计划等）；丙、又重要又秘密者。以上分类，(10)以便在必要时或埋藏或销毁，或务必带走，无论如何不得遗失。”按朱德、刘少奇的这一指示精神，中央秘书处制定了《按重要性与机密性处理文件规定》。

叶剑英、杨尚昆

1947年5月15日，叶剑英、杨尚昆“关于文件分类问题及处理情况”给中央并刘少奇、朱德电，讲述了转移档案的分箱和整理情况。1948年9月30日，发出的《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》一文，是由杨尚昆起草，周恩来修改定稿的，就电报的承办、发报和归档提了一系列处理意见。

时任中央政治局委员、秘书长的任弼时等其他中央领导同志也有关于文书档案工作的指示意见。二、强调政治化和阶级观点

1929年10月1日，《中共中央给江苏省委的指示信——关于省委秘书处的工作》，批评江苏省委秘书处过去的工作“完全束缚在机械的纯技术的范围，非常缺乏政治的意义……并且要求得能够在政治的次要问题多帮助于省委常委如批阅文件、接头谈话、起草指导信等。在省委常委规定的原则或党的一般的政治路线之下，省委秘书处都要学习帮助省委，使省委常委更集中力量于政治的指导，主要斗争的指导，各部工作的督促。在实际工作过程中消灭‘政治问题只有省委常委负责，技术事务才是秘书处工作’的不正确倾（向），这一倾向是全国党内一般的倾向，这一倾向的初步是事务主义，发展的前途必然走到雇佣劳动化、官僚化的终结”。

指示信还指出：“在极端秘密的条件之下，保存党的高级指导机关的安全，机关秘密工作的建立与经常不懈的机械（秘密工作的机械性是不可避免的）执行，是非常严重的问题；敌人正残酷的企图消灭革命，尤其是摧残革命的指导者，在统治阶级加剧崩溃的过程中，白色恐怖必日甚一日，省委秘书处在工作路线上必须改变，防止一切可能破坏的机会，不容情的纠正同志浪漫的习惯，督促省委一切机关的(11)秘密工作，这是异（很）大的任务。”

5天后的10月6日，《中共中央给顺直省委的指示信——关于省委秘书处的工作》，进一步强调政治化和阶级意识。指出：“你们的计划上已有‘技术工作要政治化，要与党的整个任务联系起来’的要求，这是中央满意的。”“秘书处与省委没有任务上的不同，所不同者是职权上的分别；秘书处其所以要政治化要与党的一切任务联系起来，也即是站在这个观点上来加强党的力量，帮助省委工作。”指示信指出：“秘书处必要在每个同志日常工作施以教育，帮助同志确定其阶级的观点。”“我们只能积极培养同志的阶级观点，加强党的阶级意识，领导并教育每个同志走上‘为无产阶级阶级利益奋斗’的道路，则每个同志自然会爱护党，担起党的工作责任。”

用人的标准也是政治观念第一。“我们找同志到机关中来工作主要的条件是‘某一个同志的观念正确与否来决定’，技术是次要的条件。观念正确的同志技术上的进步必然快；观念不正确的同志技术上虽有长处，则危险性仍然很大，而且技术上在艰苦的生活和秘密的环(12)境中必不能持久，或时表示疲乏。”按照中央的指示，中央秘书处检讨了过去的工作，制订了近期工作计划，确定自己的“工作路线及主要方法”，第一条就是“工作政治化：打破机械的技术工作的范围，一切工作都要带政治性，主要的方法：一切工作与全党的工作路线要有密切的联系，尤其是每个同志对自己所负担的工作，必须自动的力(13)求进步，以期多帮助于中央及全党工作之发展”。三、注重保密和保护工作

中国共产党自成立起就十分注重文件档案的保密和保护工作，采取了一系列适应形势的保密和保护措施。

大革命失败后就建立了秘密的地下“中央文库”，在艰苦卓绝的长征途中，宁愿不要行李，甚至牺牲生命都要把根据地形成的文件档案和长征途中形成的文件档案保护好，并为文件档案保密保护工作发出了一系列文件。

1930年5月28日，中央发出《中共中央给各省委指示信——注意秘密工作和文件保管》，作出一系列具体规定：“……七、机关内的文件应经常集中在一起，妥善的收藏，以便有问题时，易于移徙或销毁。……九、每人在外行走时，必须要注意找寻避免敌人检查的道路。每次出去必须有口供的准备。十、在与同志接头时，应有口号。每一同志无论到何地点，应尽可能用脑记忆，不得将详细地址写成纸条或日记带在身上。日记本非十分重要，亦不应放在身上。十一、在马路上遇到任何同志，绝对不得相互招呼。十二、每人在外行走时，必须注意有无跟线及注意的人尾随。如觉有可疑之人跟随，则不能直接走回机关去，必须用种种方法避掉。十三、携带文件必须用很好的办法来掩护。十四、秘委应经常用种种方法检查秘密工作。如对秘密工作有(14)疏忽者应予以纪律之处分。”

1948年7月5日中央发出了《关于中央各部委处理机密文件的制度》。一些中央机关也作出有保密工作的规定，如《中央革命军事委员会关于保持机密问题的训令》、《中共中央组织部保守党内秘密条例》、《中共中央直属机关暂行工作规则》、《中央书记处关于秘密文件的检查管理办法》，以及《中共北方局关于秘密工作的决定》等。

中央领导人特别重视文件档案的保密和保护工作。1936年9月上旬，我党谈判代表潘汉年回陕北向中央汇报与国民党谈判情况，随身带着一包机密文件，途经张学良部队驻地，被留住一宿，临行时忘了这包文件，到达中央机关驻地保安才发现文件丢失，随即报告毛泽东。毛泽东立即起草急电，令我党派驻张学良部队代表，尽快找回这包文件，“一纸一字均不得散失，免误机要，切切。”文件找回了，毛泽(15)东才放心。

1940年12月8日，毛泽东和朱德、王稼祥致电叶挺、项英：“秘密文件必须销毁，严防袭击。”同日再电叶、项，强调：“你们的机密文件电报须一律烧毁，切勿保留片纸只字，以免在通过封锁线时落(16)入敌人手中。”1942年春，一位机要人员从口袋里掏出一份重要电报给毛泽东。毛泽东很不快，重要文件怎么能装在自己的衣袋里呢？！提笔写下了一幅条幅，“保守党的机密，慎之又慎”，叫他带回机要

(17)科。这一条幅成为机要工作者的座右铭。

为了防范失密、泄密，一些文件，尤其是大革命失败后的一段时间里，使用暗语和密写。四、文件、电报分别处理和保管

中共中央进驻延安以后，形势虽较前稳定，但仍被敌对势力蒋介石和日本帝国主义包围，因此特别注重保密，尤其是对密码倍加保护。抗日战争初期，电报处理完后即进行乱码抄在本子上保存，单份电报即烧毁，连毛主席的手稿也烧掉，直到1940年以后才严加保护。为了保护密码，延安时期文件材料与电报的处理、保管都是分开进行的。电报由电整科负责。直到新中国成立前夕，电整科才将所保管的中央电报档案全部移交给材料科。电整科从机要局划归中央机要室，负责整理保管新中国成立后中央全宗的档案。从此，实现了中央文电合一整理保管。五、注重全国交通网与报告制度建设

1927年8月7日，中央紧急会议决定建立全国交通网。8月21日，贯彻“八七”会议精神，发出《中央通告第三号——建立党内交通网》，指出：“中央须建立各省的交通，各省委建立通达各县的交通，各县委建立通达各乡的交通——构成一个党的全国交通网，此交通网的职任有二：1．传达党的一切文件，输送党的一切宣传品；2．兼探听各地反动派的消息及其他各种消息。”并列有全国交通组织系统：全国交通组织系统

文件最后特别强调：“交通员到达各地时，不得在当地逗留二日以上，免妨碍交通，如因当地党部特别原故不得已延至二日以上者，须由当地党部给予证明书并供其延留期间之用费，各地党部于接到交通员带到之物件时须立即给与回条，所有交给交通员递送之件必须尽(18)可能使之轻便易带。”

1928年12月6日，中央给省区党部发出《中央关于秘密文件的处理和通讯地址问题的通知》，强调：“应单独建设一个与中央通讯的地址，与别方面不发生任何关系；同时要有一个单独接待中央交通员的地址，此地址亦不准与别项人员接洽。通讯处要尽力使其是职业机关。接待中央交通员之交通处，要尽力使其是一有社会职业而未负党(19)的重要工作及许多同志不知他是同志者为好。”

1931年3月，中共中央发出《为建立交通关系及报告制度给各苏区及红军的信》，指出：“中央建议所有苏区一定要根据下面提出的问题表，经常的在每月初一及十五做报告送给中央（经过最近的交通站），叙述各苏区情形。除此以外，应设法建立苏区间交通路线，彼此传达各种消息。更因为苏区有中央局，毛泽东同志为中国工农革命委员会主席，朱德同志为红军总司令，各苏区的报告（给中央的报告）也应送给他们。”“中央申明，关于以下问题表，如给与单调的回答，是不允许的。”附《报告提纲》，“问题表列下”三个方面的问题：苏维埃区域及它的情况；红军；敌人的武装。三个方面问题之下分30多个小问题。信中还说，这问题表不应看他（它）是完整不移的，中央将会给各地提出一些新的问题。各地“问答”以外的情况也(20)可以向中央报告。

中央如此重视交通网和报告制度的建设，就是为了上下畅通，及时掌握全面的翔实的各方面情况，分析形势，作决定，制定方针政策。六、在批评中改进工作，为新中国档案事业奠定基础

全党重视批评与自我批评，首先中央这么做。1929年10月1日，《中共中央给江苏省委的指示信——关于省委秘书处的工作》，批评江苏“非常缺乏政治的意义”、“决之于机械”、“漫无计划”、“忙于(21)应付”，并有针对性地作出指示。1929年10月6日，中央接到顺直省委关于秘书处工作计划后，给顺直省委发出“指示信”，直截了当地说：“你们计划中有几个不正确的观念”，“不是文字上的语病，而(22)是原则上的错误。”

中央秘书处敢于自我批评。中央对两个省秘书处的工作提出严厉批评以后，中央秘书处很快检讨了自己过去工作中的“缺点”：束缚在机关的技术工作的范围，不仅未能在政治局与常委领导之下有系统地处理日常工作，反而影响到政治局的工作，使常委不能不代替秘书处解决属于秘书处工作范围内的问题，然后，提出中央秘书处的工作(23)路线及主要方法。

作为中央秘书处处长的曾三，很注意检讨自己的工作，深刻解剖，从理论上进行分析、提高。1947年6月11日《曾三关于中央秘书处材料工作总结》很能看出这一点。他说：“过去材料科虽然做了一些工作，但整体说来，材料科的工作仍然是零乱的、被动的、保守的，没有把经验整理向科学发展；没有把各种制度建立起来；没有培养出一批干部，最主要的缺点是没有把研究与保管结合起来。”1949年3月12日，曾三就中央秘书处工作现状，急需克服的缺点和今后怎么办，向中央办公厅主任杨尚昆写出《中央秘书处十个月工作报告》，对于中央秘书处工作，特别是他自己的工作作了检讨，并发动全处检讨，“以作入城准备。”他说：“我们要下决心精通业务、研究业务、科学化、专门化、长期打算。”开展学习运动，学习业务是第一等的学习任务，行政工作要保障业务。“在处的领导上，我自己应有计划，(24)要克服懒、乱、松、浅的毛病”，“帮助各科建立新制度。”

一些地方党委及秘书处的工作报告中一般都会有检讨工作的成分。如1929年10月20日的《中共江苏省委致各区委信——要重视所有文件和发挥文件的作用》，1931年6月《中共皖西北特委秘书处工作报告》，1934年9月20日《中共河北省委秘书处八月份工作报告》等。

由于不断检讨缺点、改进工作，档案工作制度逐步健全。一是中央、中央办公厅、中央秘书处制定的文书档案工作制度，逐步全面、完善和更具指导意义。从1946年到新中国成立前就有这样一些规章制度：《文件资料分类寄送的规定》、《地方文件处理工作细则》、《交通、发行、收发制度规定》、《借阅党内文件条例》、《处理机密文件的制度》、《借阅文件、图书规则》、《征求对利用工作意见的信》、《抄写文件的要求》、《发借文件办法》、《承办和收发电报及归档程序》、《关于材料整理分类》、《收到材料的处理办法》、《1949年材料分类表》、《文件处理办法的规定》等。二是党中央的档案工作专门机构材料科工作制度日趋完善：1941年中央秘书处材料科首次草拟《党务材料管理办法（草）》，1947年1月20日正式出台《中央秘书处材料科工作条例》，1948年修改这个条例经秘书长审定为《中央秘书处材料科工作细则》，1949年10月又做了改订，使档案工作制度更为完善、科学和实用。

(1)李荣忠等：《毛泽东·公文·档案》，四川大学出版社1995年1月版，第130页。

(2)《作家文摘》2014年7月25日，叶永烈《毛泽东：做过秘书的领袖》。

(3)李荣忠等：《毛泽东·公文·档案》，四川大学出版社1995年1月版，第135页。

(4)费云东、潘合定：《中共文书档案工作简史》（1921—1949），档案出版社1987年12月版，第70页。

(5)《当代中国丛书·当代中国的档案事业》，中国社会科学出版社1987年版，第1页。

(6)李荣忠等：《毛泽东·公文·档案》，四川大学出版社1995年1月版，第149、151页。

(7)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第102页。

(8)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第110页。

(9)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第149页。

(10)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第104页。

(11)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第8—10页。

(12)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第16页。

(13)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第16页。

(14)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第31—32页。

(15)费云东：《毛泽东爱护文件档案》，《档案工作》1993年第10期，第40页。

(16)《毛泽东年谱》（1893—1949）中卷，人民出版社、中央文献出版社1993年版，第241页。

(17)费云东：《毛泽东爱护文件档案》，《档案工作》1993年第10期，第40页。

(18)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第5—6页。

(19)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第7页。

(20)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第43—44页。

(21)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第8—10页。

(22)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第13页。

(23)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第15—17页。

(24)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第174—178页。第二节文秘档案工作的领导机构秘书处一、中央秘书处的成立和职责任务（一）中央秘书处的成立

中国共产党成立初期，中央组织机构尚不健全，已经建立起来的中央组织部、职工运动委员会等也人员不齐，职责不尽履行。1926年7月，中共四届三次中央扩大执行委员会作出了《组织问题决议案》，指出：“上次扩大会议曾经决定：中央各部要有确定的组织，中央及区书记应当不兼部务，中央之下应有职工运动、农民运动委员会及军事部，经常地执行自己的工作——这些决议只有一部分已实行，大部分尚未做到……自此次扩大会后都必须逐渐实行，力求改正过去在工作上的缺点，并应增设中央秘书处，以总揽中央各种技术工(1)作。”根据这一议案，中央秘书处成立。

这里所讲的“总揽中央各种技术问题”，在后来的《中央秘书处工作报告大纲》中有具体说明，指出：“技术问题：处理日常工作；看文件；开会；接头；建立机关；记录；整理文件；保管文件；写油印；写秘密信、拍电报、打电话；建立交通网；预算决算及经费的支(2)配与保管；登记……”（二）中央秘书处的任务

1929年10月拟定的《中央秘书处过去的缺点和最近工作计划》确定，中央秘书处的任务有四项：第一，“是中央工作尤其是常委工作的执行机关。……必须在日常事务的处理上帮助政治局紧张全中央以及全党的工作。”第二，在极端秘密的条件之下，“必须遵守机关的严谨，工作人员的缩减与强干，经常不断地注意中央机关以及全党秘密工作的建立与毫不松懈的执行。”第三，处在严厉的白色恐怖之下，更需要密切全中央及全党的关系，敏捷中央对于全党指导工作的处理。第四，“在建立全国中心工作的原则上，要于经济的送达，关系的建立，文件的分配，议程的提出等特别注意于中心区域和中心工(3)作，同时亦不应该忽略非中心区域和非中心工作。”（三）中央秘书处的工作路线及主要要求

1．工作政治化：打破机械的技术工作范围，一切工作都要带政治性，一切工作与全党的工作路线要有密切联系。

2．工作集体化：纠正手工业的工作方式，机械地分工。

3．工作科学化：改变零碎的应付的工作方式，有计划、有系统、有规律地工作。

4．工作执行必须带督促性：改正事务主义精神和不负责任的观念。

5．提高自动工作与自觉学习的精神，消灭倚赖与自足的工作情绪。

这就要求中央秘书处工作人员党籍较深，观念清楚，经过群众斗争考验，有积极耐心的工作精神，且所有社会关系不妨碍机关秘密工作；反对腐化——要有艰苦的精神；反对官僚化——要有认真做事的精神；反对机械化——要有政治生活的修养；反对简单化——要(4)有虚心学习的精神；反对浪漫化——要有日常生活的规律。（四）中央秘书处的下设机构及中央档案保管机构成立

中央秘书处成立初期，下设文书科、交通科、会计科和其他。文件档案的处理与保管都属文书科。不久，在中央秘书处下设立文件保管处。把文件保管工作从文书科分离出来，文书科专门处理文书。文件保管处专门进行文件档案保管工作。这是党内文书工作与档案工作的第一次明确分工，也是党的档案工作机构的雏形，以后的“中央文库”就是在这个基础上成立的。抗日战争时期，中央秘书处除原有内设机构外，增加速记室、收发室和材料科。当时档案资料不分，都叫材料，所以叫材料科。它是我党第一个档案管理与档案工作行政管理相结合的档案工作机构。二、红军、中央苏区和省、县的秘书机构（一）红军的秘书机构

从1927年8月1日南昌起义打响武装反抗国民党反动派的第一枪、1927年12月广州起义后工农红军诞生，到1937年8月、1938年1月改编为国民革命军第八路军和新编第四军，中国工农红军历经秋收起义、井冈山会师，开辟了十几个革命根据地，壮大为30万人；粉碎了蒋介石四次反革命“围剿”，进行了举世闻名的二万五千里长征，胜利到达陕北。

1927年5月，周恩来任中央军委书记后，中央军委下面就建立了秘书工作，主管文书处理、文件登记、印刷、交通、会计和翻译工作。1927年7月中旬，中共中央临时政治局党务委员会派遣李立三、邓中夏、谭平山、恽代英等赴江西九江，准备组织中国共产党掌握和影响的国民革命军中的一部分力量，联合第二方面军总指挥张发奎重回广东，以建立新的革命根据地，实行土地革命。8月1日，南昌起义胜利后，成立中国国民党革命委员会，推举宋庆龄、邓演达、贺龙、周恩来等25人为委员，以宋庆龄、邓演达等7人组成主席团。主席团下有党务委员会、农工委员会、宣传委员会、财政委员会、秘书厅、参谋团、总政治部、政治保卫处。秘书厅负责文书处理、文件保管和总务工作。1933年初，党的中央机关迁移到江西瑞金。中央和中央军委都设立有秘书处。中央局的秘书长是邓颖超，总政的秘书长是邓小平，军委秘书长是肖向荣。红军各部队各机关有的设秘书室、秘书处（或叫办公厅）和机要室，有的只设秘书或技术书记，处理秘书事务。（二）苏维埃中央政府秘书机构

红一方面军连续取得三次反“围剿”的胜利，使赣南闽西根据地得到巩固和发展。与此同时，鄂豫皖、湘鄂西、湘赣、湘鄂赣等根据地也都发展到相当规模。中共中央决定以赣南闽西根据地为依托，建立苏维埃中央政府。1931年11月7日至20日，中华苏维埃第一次全国代表大会在瑞金叶坪村举行，会议选举产生了同国民党政权性质根本不同的工农民主专政的新型政权——中华苏维埃共和国临时中央政府，毛泽东担任中华苏维埃共和国临时中央政府主席。会议通过的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》，规定城市苏维埃（中央和省的直属市除外）“废止秘书制，设立总务处以管理城市苏维埃内部一般的杂务，总务处设主任一人”。“总务处之下须分设：文书、印刷、会计、事务、收发等股。”“区、县、省执行委员会须设立总务处，以办理一般的杂务。总务处之下分为文书、印刷、会计、事务、收发、交通等股。”总务处同粮食科、文化科、卫生科、军事科、土地科等(5)一样，直属苏维埃主席领导，相当于办公厅或秘书处。文书股负责文书处理和档案保管工作。（三）中央机关和省、县秘书机构

中央秘书处建立的同时和以后，中国共产主义青年团中央，中华全国总工会等机关和一些省的秘书机构相继建立。中央重视和关注省委秘书工作，1929年10月先后给江苏省委、顺直省委就省委秘书工作发出《指示信》。一些省委秘书处建立了工作制度，如《中共四川临时省委秘书处组织及办事细则》、《中共江苏省委秘书处组织条例》和《工作条例》、《中共皖西北特委秘书处工作报告》等。

县委一般也建有秘书处。1932年2月，《中共江苏省委秘书处通知》指出：“省委秘书处向铜山、东海、宿迁、宿州四中心县委，长淮特委，南京市委，南通县委，淮阴县委提议，在三月三十一日以前必须建立秘书处，其他各县必须指定一同志担任秘书，专门负责秘书处的工作。秘书处工作大概可分为文书、印刷、交通、保管几部分工(6)作，开始建立的时候，可由一人或二人分工担任。”

(1)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第3页。

(2)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第20页。

(3)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第15—16页。

(4)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第16—17页。

(5)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第251—252页。

(6)中央档案馆编：《中共文书档案工作文件选编》，档案出版社1991年9月版，第233—234页。第三节文书、文书工作

这里所讲的文书，包括文件、公文、信函、电报等，即文件、公文、信函、电报等的通称。文书工作即文书的制作形成、传递（交通）、处理以及保管利用等。一、文件名称、底稿与电报

文书作为工作活动记录、思想意图表述和信息传递的一种工具，是在革命战争、工作实践和其他活动中自然形成的。有什么样的实践活动就会形成反映什么样实践活动内容的文书。中国共产党的成立、大革命、土地革命、国共合作、北伐、反“围剿”、建立革命根据地、抗日战争、解放战争以及其他革命活动都会形成文书。（一）文件名称

文件名称一般视文件内容、授文对象和重要程度而定。新中国成立前中共党的文件，通常有宣言、通告、报告、布告、指示、令、训令、计划、规划、决议、章程、议决案、决议案、信函、电等。

需要广告各级党组织、广大党员或民众的以“通告”的名称较多，而且大多以“中央通告第××号”下发。如1925年12月12日发出的《中央通告第六十八号——十月北京扩大执委会决议案若干解释》，1926年5月13日发出的《中央通告第一百零三号——北方政局与我们的宣传活动》。

会议文件用“决议案”、“议决案”名称较多。党的第二次全国代表大会文件“决议案”、“议决案”都用。有的文件用“决议”。从党的第四次全国代表大会开始，除了“章程”、“宣言”外，全部用“议决案”，不再用“决议案”。

还有一种文件名称叫“告”，用在文件标题之中。如《中共中央为孙中山之死告中国民众》、《中共中央、青年团中央告“五卅”运动中为民族自由奋斗的民众》。

有一种文件名称叫“主张”，如1923年7月以中国共产党中央执行委员会名义发的《中共中央第二次对于时局的主张》、《中共中央第三次对于时局的主张》、《中共中央第四次对于时局的主张》等。

有的文件没有名称。从中央档案馆编《中共中央文件选集》（1921—1927年）三卷本上看，有三种情况：一是发表在刊物上，只有文章作者和标题，如《蔡和森：统一，借债与国民党》（原载1922年9月13日出版的《向导》第1期）、《陈独秀：资产阶级的革命与革命的资产阶级》（原载1923年4月25日出版的《向导》第22期）、《邓中夏：中国工人状况及我们运动之方针》（原载1923年12月26日出版的《中国青年》第10期）；二是作为会议上的演讲或发言，如《瞿秋白：中国国民革命与戴季陶主义》（1925年9月）、《中央政治局对于国际第七次扩大会中国问题决议案的解释》（此件时间不迟于1927年4月24日，不早于1926年12月16日）；三是名称在括号中，如《关于资产阶级问题　共产党与国民党的关系》（一九二七年五月十三日中央政治局议决）、《对湖南工农运动的态度》（一九二七年五月二十五日中央政治局议决）。这也说明当时对文件名称的运用较为随意，并不十分讲究。（二）文件底稿

党中央建立秘书制度之前，党的文件主要登在党刊上，一般不留原件，因此在党的历史档案中，没有中国共产党第一次全国代表大会的原始文件。1922年以前的文件原件也奇缺，主要是因为当时没有专门的文书机构和人员管理，怕失密。“文件随发随烧，随办随销。”中国共产党第一次全国代表大会的两件主要文件——《中国共产党第一个纲领》和《中国共产党第一个决议》，都是“译自共产国际中(1)共代表团档案俄文稿”。党的秘书制度建立和毛泽东担任中央局秘书之后，要求所有党的文件，除了保留印刷件之外，还必须保留原件，建立了“发文留存底稿”的制度。党的第三次全国代表大会的决议、宣言、章程、报告、通告等都有底稿。1924年7月21日陈独秀与毛泽东联名发的《中央通告15号》的底稿也保留了下来。1923年7月至1924年7月，中共中央重要文件300余件都存有底稿。为了弥补过去不留底稿的损失和便于日后利用，《文件处置办法》还作出规定：“只印在报上的必须剪贴归入”，“中央及地方及各团体的机关报（如临时的《沪潮》、《直支生活》等亦须保存），必须尽力保存一全份。”（三）电报

分明码电报和机密电报。它的最大特点是快。明码电报大约1926年开始使用。由于它不保密，1928年12月中央在《关于书写文件的技术问题的通知》中规定，不可泄露的事项必须用暗语。抗日战争时期使用越来越多。明码电报一般由陕甘宁边区政府邮电局办理，1937年9月6日，边区政府成立时就设立了邮电局，统一管理边区政府和中央各机关的明码电报、快邮代电等业务。1939年8月21日，中央《关于通讯联络工作决定》中规定：“凡可以用有线电及快邮之文件，一律由有线电拍发或快邮寄去。”

机密电报由无线电台掌握使用密码，1930年1月初中央开始使用。1928年周恩来从莫斯科开完中国共产党第六次全国代表大会回到上海，派李强、张沈川等人开始学习无线电技术，经过一段时间的筹备，1929年秋在上海沪西大西路福康里9号建立了我党第一部地下电台。1930年底红军也建立了电台。1931年7月曾三被派往江西中央革命根据地做报务员，实现了中央红军与在上海的党中央的第一次无线电联系。

机密电报、拍发稿和收报译稿，一般都由各机关秘书部门的文件综合处或机要科保管。1941年9月中央办公厅机要处成立，特别是1942年4月4日中央机要局成立后，机要电讯业务形成系统。为应对电报档案急增，中办机要处（局）下面设立了专门整理保存电报档案的电整科。基层机要部门也设有电整股。从此，文件与电报开始分存。二、文件的写作要求、暗语和密写

对文件的写作、运转主要强调切实、保密、顺畅、快速。（一）文件写作、签发和盖章编号

关于文件写作，1922年7月《中国共产党加入第三国际决议案》中说：各机关在书写文件、创办报刊时要注意适应“工人、农民和兵士阅读”，“不要空空洞洞”，“不要流行的烂熟公式”，要以生活事实，(2)切合实际地书写。当然，这只是公文写作要求的一个方面。“决议案”也不是专门谈公文写作的。翻开《中共中央文件选编》就会发现，这些文件有着明确的思想观点，丰富、真实和很有说服力的材料，有准确的论证、严密的逻辑，有精湛的写作技巧和文字表达能力，是指导革命斗争、工作实践，揭露打击敌人，交流情况，宣传、号召群众的锐利武器，不愧为公文写作的一个范本。

关于文件签发，1923年6月《中国共产党中央执行委员会组织法》规定：“秘书负责本党内外文书及通信及开会记录之责任，并管(3)理本党文件。本党一切函件须由委员长及秘书签字。”关于文件盖章编号，1926年8月24日中共中央用暗语发出《关于发文要盖章编号的通知》，规定：“一切通告信件均须盖章发出。”“中央发给各地之通告和信件，均一律编号；各地来信及报告，亦须编号以清眉目，以(4)便检阅。”（二）文件暗语

为了保密，一些中央文件使用暗语，即用一些英文字母、汉字或汉语词汇、语言代表另一种语言、事物或人名。如1925年12月27日发出的《中共中央职工委员会通告第一号——急需搜集职工运动材料》中的“P．”代表共产党员，“Y．”指共青团员，“C.P.”是英语缩写的“共产党”。1926年8月14日发出的《中共中央关于发文要盖章编号的通知》中的“本校”，指中国共产党中央委员会。“李承宣”，是当时中共中央的代称。“张万和”，是之前中共中央的代称。“转学”，指转党员关系。1930年6月8日发出的《中央秘书处科长联席会议记录——各科工作报告与讨论》中的“晓”，指余泽鸿，当时为中共中央秘书处负责人。“建”，指顾建业，当时任中共中央秘书处内埠交通科科长。“菊”指熊瑾玎，当时任中央秘书处会计科科长。“方”指方英，当时任中共中央秘书处外埠交通科科长。“威”，指张唯一。“毛子”，泛指共产国际……（三）文件密写

1928年12月6日，中央发出《关于书写文件技术问题的通知》规定，各省向中央报送的文件和中央下发的重要文件，一般都使用药水密写和密洗。药水是特配的，分甲、乙两种。使用甲、乙两种药水密写的文件，需注明洗时所用的药水暗号，如需要用甲种药水洗者，在文件发送单上寄件人名字旁加“石”或“酉”字边；如需用乙种药水洗者加“木”或“金”字边。否则不能看清文件的内容。配置药水的办法和冲洗的技术是绝对秘密的，需要有专门工作人员和单独进行密写与技术处理的地方。因此，从中央到地方的秘书处普遍都设有文件(5)密写处。三、文书处理

文书处理工作包括文件收发、承办、整理、借阅、立卷、归档等。中央及有关部门对这些工作作出部署和规定，制度越来越健全。（一）文件审批、承办、收发登记

抗日战争时期收发文制度已较为健全，不论收文或发文，都由秘书登记，尔后交有关部门或有关同志处理。如中央的发文，由中央秘书处登记在发文登记簿上，并编好发文号；收到各地方、各部队的文件电报后，在收文登记簿上登记，并编好收文号，在文电右角上写上“友军”、“政工”等字样，经秘书长批阅后，即分发各有关部门办理(6)和研究使用，并定期催办归档。

1941年中央秘书处材料科制定的《党务材料管理办法（草）》规定：“收到材料依收到次序登记于登记表上，并排登记号码。在材料封面上，附一摘要表，该表有登记号、分类号、文件名称、写件组织（或人）、写件时间、页数、内容大要（或详细目录）。”

1948年9月30日，中央办公厅发出《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》，文件最后注明“（文件处理同）”。文件规定：“各地来报，按其类别，由批办人批送主管人先阅（主管人以电报处理程序中第一人为主），并抄一份送承办机关。需要指示和答复者，除由主管人直接处理交办公室外，承办机关负责者得请示主管人，草拟电稿；经磋商、修改后，由主管人签署交办公室。”“各地来报除批送主管人先阅外，办公室批办人并须依照电报处理程序分送书记处其他同志及政治局同志批阅。批阅人对该电如有意见和指示，请即批于报端或起草电稿指示，送主管人商办，然后由主管人签交办公室。”

文件还规定：“各种发报，不论指示复电，交来办公室后，除已在会议上经书记处传阅外，即由批办人依电报性质批送书记处及其他有关同志传阅，如有修改，需再传阅，然后签发。”

电报传阅及签发的手续视文件名义有所不同。“用中央、军委及主席名义发出者，交周恩来阅后，送书记处传阅（重要者加送政治局委员），然后经机要科送交中机译发；其中重要者由批办人批注于译发后抄送有关部门。”中共中央军委秘书长、中共中央办公厅主任协助周恩来处理中央发电。中央军委作战部长李涛协助周恩来处理军委发报。“用中央办公厅名义发出者，交杨尚昆阅后送任弼时、周恩来批发，属于事务行政者由杨批发。用军委参名义发出者，交李涛阅后，送周批发。用各部委名义发出者，交杨批发；重要者送任、周批发。中央机要处发出之电报，送杨批发。军委一局、二局、三局关于技术(7)性质的电报，交涛阅后，送杨批发。”（二）文件寄送传递

1927年8月21日，中央发出《中央通告第三号》，建立了党的全国交通网。1946年9月2日作出规定：“以后来往文件书报须严格分为三类，并用三种方法输送：甲、公开书报均由各根据地邮局互寄。乙、党内一般读物由邮局挂号当密件互寄……丙、党内秘密文件由党内交(8)通专送，绝不经邮电局寄送。”

1949年，中央秘书处关于收到的文件报告和刊物，如何分送又作出了《中央秘书处关于收到材料的处理办法》，规定：“文件报告，中央局、分局及大城市综合报告，中央局、分局印发的材料送书记处、政策研究室和有关部委。区党委（省委）以下的综合报告，区党委（省委）材料，地委重要材料及个别县委的典型材料送政策研究室和各有关部委。”以上材料分送各单位多少份都有具体规定，对刊(9)物的分发也有具体规定。（三）文书整理分类、编目

文件材料整理工作主要是分类编目，以利于保管和查找利用。分类与编目有着联系。一般是先分类后编目，用编目的形式把分类编排次序固定下来，亦叫类目。因此，从编目中可以看出分类层次和顺序。

1．分类

1931年《中央秘书处关于文件编目的规定》虽然没有规定分类，但从中可以看出当时的分类是按时期、地区、作者结合问题进行的。1941年《中央秘书处材料科党务材料管理法（草）》提出了分类原则和分类方法，并附有分类表。总结实践经验，1949年3月进北平前，对档案材料分类工作作了一些调整，中央秘书处制定了《中央秘书处一九四九年材料分类表》，并对“怎样分类”、“怎样编目”作了解说。“材料分类表”首先分为总类、党务、政权、财政经济、军事、民运、蒋区工作、国际党八大类。各大类分别往下分。“材料分类表”对“怎样分类”提出了具体要求：分类应按文件内容，不能只看标题即行分类；必须把每种文件尽可能放入最小项中；“总类”一项系指包含不同内容之综合性而为各小项容纳不下的文件；包含不同问题之文件，又可采取“重点分类”的方法，即看文件主要内容选取类别；分类表采取十进分类制，即每个问题包含十类，(10)不足十类者供随时补充；期刊不与文件混同分类，只按期排列。

2．编目

1931年中央秘书处制定了《中央秘书处关于文件编目的规定》。在以后的《中央秘书处一九四九年材料分类表》对“怎样编目”提出了具体要求。①目录格式为活页分类本式，每一小类占纸一张，增加一类加纸一张，每一大类合夹一本，目录过多可加“指引笺”。②目录项目和写法：目录有六项内容，即文件号、文件名称、文件机关与作者、文件时间、页数和附注。（四）文件借阅与归档

1．文件抄存和阅览

1941年，中央秘书处制定了《中央秘书处关于机要材料之整理抄存及阅览办法》，对抄存、阅览作出了具体限定：所谓抄存，即需要抄存的机要材料，由秘书长批出，交材料科长。材料科长负责将原材料改造，即保存其内容去其机要性，再交机要文书抄写。抄写在保密的状况下进行，然后分类编号登记，交专门负责保管的人员保管。

阅览有严格的范围：所有机要材料分为通密性的和绝密性的两种。通密性的，凡参加高干会成员、中央委员和有关方面的负责人可以阅；绝密性的，一般只限于中央政治局委员阅，有的可送中央委员、(11)高干会同志和有关方面的负责人阅。传阅的文件有“传阅单”。

2．文件借阅

1948年8月30日，中央秘书处制定了《中央秘书处发借文件办法》，指出：“本科任务为保存中央档案，收集各地党的材料，发行党内文件，以供各部委负责同志研究政策之参考。”“各种新到文件由本科每月作出分类目录印发各部委。凡欲借阅文件，请各机关负责同志介绍，派专管材料同志或机要秘书来秘书处接洽。所借文件定期退还，第一批结清后再借第二批。如须续用可以续借。”“发送各机(12)关文件及向本科所借文件，请勿抄录转借或损坏遗失。”

3．立卷归档

1946年《中央秘书处地方文件处理工作细则》中有“文件之分类与归档”的规定：“按照文件地区及性质分类”，“即与分类目录，(13)登记后即装套归档，每一套装同一地区同一性质的文件。”1948年9月30日，中央办公厅制定了《中央办公厅承办和收发电报及归档程序》（文件处理同），对“归档”工作，亦有具体规定：来电除分送主管人和批阅人及抄送承办机关和有关人员机关外，均在办公室传阅处理，完毕后，即由办公室值班秘书交电整科归档。军事及财政紧急电报则随到随办，不限在办公室内，处理完后，由值班秘书归档。属纯业务性的或暂存或烧去。去电，经批发后，由机要科运交中机译发；发后退回办公室，由杨尚昆、李涛分别处理，视其重要与否，分给有关同志在办公室传阅，属作战机密者不得传阅，然后归档。各部委所(14)发电报，即由各部委自行留存，不归入办公室档案之中。

这里讲的“归档”，实际上是现行文件的立卷。1949年2月《华北人民政府公文处理暂行办法（草案）》，对立卷归档工作的规定更具体：①一事已经结束，或属总结期间，可即装订成册；②凡一事项之自成体系者，可编为一案卷宗，每一案卷，包括范围不宜太广，以便检查；③文稿依归档稿日期之前后，顺序排列，但事之有联系者（如来文与复文）可归在一起；④每一案卷，应在卷首填列文件目录；⑤建立总的卷宗簿，详载卷宗目录，以便查阅；⑥档案无长期保存之必要者，得于一定时期后，经主席批准销毁之；⑦凡送归档之文稿，应注明归档日期，并按其性质，分类编目，归入档案；⑧各部门调阅(15)案卷时，应开借单，定期归还，不得遗失及损坏。四、《文件处置办法》(16)

1931年4月由瞿秋白拟写的《文件处置办法》，对文件的整理、鉴定、销毁、保管和利用等工作都有涉及，是我们党第一个较为完整的文件处置办法。最显著的特点有五：第一，提出了统一管理中央文件的原则思想，规定：“中央文件应当分下列四大类”，“各自编一总号数”，“中央所取得的全总、苏维埃政府文件、C．Y．中央、互济会等的文件，按同样方法各自另一本目录……分别编到中央总的分类目录之中。”第二，明确提出中央文件按文件名称、重要程度分成四大类：“Ⅰ．最高机关决议及指示（以及材料）……Ⅱ．对外的宣传、告民众书等。……Ⅲ．政治局记录及常委重要问题记录……Ⅳ．中央议决案及通告、宣传大纲。”大类下按问题分小类，如“政治、苏维埃、组织、宣传、妇女、军工、农民（土地）、职工、青年、党内问题等”，结合时间顺序排列。中央收到各省区的材料，先分省区，各编总号数，然后按问题，按时间顺序分别排列。第三，“中央及地方及各团体的机关报，必须尽力保存一份”，作为文件档案整理，提供利用。第四，做出了销毁文件的规定：“常委所决议的事务问题的记录可全毁；秘书处的来往字条大概都可以毁去。”“凡是事务性质的来往函件，以及绝无内容的报告等等都可以销毁。”第五，强调了当前平时利用和长远利用：“总注”称：“如可能，当然最理想的是每种二份，一份存阅（备调阅，即归还），一份入库，备交将来（我们天下）之党史委员会。”

这以后，公文制作、文书处理制度日趋健全，一些地方政府和机关单位也建立了文书处理办法。五、地方政府公文处理制度

地方政府一般都制定有公文处理制度。1942年1月，陕甘宁边区(17)政府制定了《陕甘宁边区新公文程式》，对公文类别名称、公文格式和书写公文的注意事项作了具体规定，指出：“命令、布告、批答、指示信，为下行公文；呈文、报告，为上行公文；公函、通知为平行公文；快邮代电、签条，无论上行、下行、平行都可以用。”以上10种公文，怎么用，在什么情况下用，都有具体要求。

在公文“形式”上进行改革：（1）“一律用直起法，在本文的开头，不用‘呈为呈请事’、‘为通令事’、‘径启者’、‘为布告事’、‘窃查’、‘窃职’等等字句。”“用直叙法，不用陈旧的虚套，如‘案查’、‘案奉’、‘案据’、‘案准’、‘等因奉此’、‘仰即’、‘遵即’、‘相应’、‘切合’等等烂套，一律不用。引用来文，用引号（“”）表示。”公文收尾：命令用“此令”，批答用“此批”，布告用“此布”，表示带强制性的；呈文、报告、公函写“敬礼”，表示已经收尾了。快邮代电上行的用“敬礼”，下行的用“为要”。（2）受文机关名称和官衔人名写在公文的前头，行文者的名字写在本文末尾。（3）公文里的文句一律采用通俗的白话文。（4）分段的地方另起一行，也可以用（一）、（二）、（三）等数加在头上。（5）注意文法，采用新式的标点符号。（6）每件公文，按规定编字编号。（7）在公文最后一张的左下角盖上监印校对的名戳。此外，对公文用字、字体、格式、用纸、封套等都有规定。

在“注意事项”中规定：（1）每件公文只能写一件事情，或一个中心问题，月报等总结性公文可以例外。（2）公文是为了解决问题，一定要清楚、明白、确实。（3）在能够尽量节省公文的地方，要尽量节省，多采用写信、写条子或者当面接头的方式。（4）在新公文程式没有规定的“任命状”、“护照”等和对边区以外往来的公文，仍可采用旧式公文程式。

1949年2月华北人民政府秘书厅制定的《华北人民政府公文处理(18)暂行办法》，更为详细、具体，共三章50多条。

一些地方政府的附属部门也制定有文书处理规定。如东北银行《暂行文书规则》、《陕甘宁边区盐务总局公文处理暂行办法》等。

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