中国民族地区发展问题调研报告Ⅱ(2010-2011年)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：阎占定,姚上海,张燚等

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中国民族地区发展问题调研报告Ⅱ(2010-2011年)试读：

直面民族地区发展问题探析民族地区发展方略

报告一 城市少数民族农民工经济权益保护状况调查与政策建议——以武汉市为例

农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，指户籍身份还是农民，在农村有承包土地，但主要从事非农产业、以工资收入为主要经济来源的劳动者。农民工是我国改革开放后工业化、城镇化、现代化建设进程中涌现出的一支新型劳动大军，已经成为我国产业工人的重要组成部分。城市少数民族农民工主要是指在我国各大中小城市的非农产业务工就业的少数民族劳动者，他们中的绝大多数来自民族聚居地区，也有部分来自散杂居地区，他们是我国农民工群体的重要组成部分，与广大农民工一样，对我国城市经济社会发展做出了重要贡献，但也面临着许多困惑和问题，当前最为突出的是经济权益保护问题。一、城市少数民族农民工经济权益保护的内容与意义

城市少数民族农民工经济权益缺失主要是指我国广大进城务工少数民族农村劳动力在就业、工资、培训、住房以及社会保障等方面不能享有与城镇职工同等的待遇，受到歧视和不公正对待。造成这种歧视和不公正对待并不是因为少数民族农民工的个体能力不足，而是由于少数民族农民工的权利缺失和机会缺乏造成的。我国少数民族农民工在城市就业主要是非正规就业，少数民族农民工在城市非正规就业是其经济权益难以得到有效保护的主要原因之一。（一）城市少数民族农民工经济权益保护研究的理论假设

1．我国农民工城市就业形态主要为非正规就业。非正规就业首先引起国际劳工组织（ILO）的重视，国际劳工组织为了衡量发展中国家尤其是转型国家的劳动力市场变化特征，对非正规就业进行了长期的研究，于2002年在第90届国际劳动会议上，把非正规经济定义为“无论是法律上还是实践上，其经济活动没有被社会制度安排所覆盖或未充分覆盖的工人或者其他经济单位”。并同时推荐了区分非正规就业的统计标准，建议发展中国家政府通过“岗位特征”而不是传统的“单位特征”来统计非正规就业数量。2002年12月，中国劳动和社会保障部参照国际劳工组织推荐的标准，结合中国转型时期的特点，对“非正规就业”的特征做了较为详细的描述，并在全国66个城市做了“城市就业和社会保障”的抽样调查。

国内相关问题研究专家蔡昉、吴要武在2005年从ILO推荐的统计界定标准出发，兼顾中国转型过程中的特殊问题，对何种岗位特征的劳动者应该被界定为非正规就业者进行了深入讨论，并展开了进一步研究，具体指出具有如下9种特征的劳动者被界定为非正规就业者：（1）受雇于人，没有正式合同，且不是单位的正式职工。（2）社区的家政钟点工，为居民家庭服务的人员、劳务派遣工、小时工和临时工。（3）“社区管理与服务”中的“公益性服务岗位”，这种岗位没有正式合同，被作为一种福利提供给下岗失业者，工资常低于当地最低标准，很多下岗失业者不愿进入这类岗位，经常需要农民工来填补。（4）受雇于人，但工资支付方式“按小时”“按天”“按周”发放和工资发放“无固定期限无固定金额”的劳动者。（5）家庭帮工与自营劳动者。（6）受雇于人且工作单位为“个体经济性质”的劳动者。（7）在正规部门工作，但就业形式为“劳务派遣工、小时工和临时工”者。（8）如果从事农林牧渔业，既不算作正规就业者，也不算作非正规就业者。（9）个体工商户（中国的个体工商户一般雇佣7人以下，符合微型企业或自雇经营者定义，一般把这部分个体工商户雇主一律定义为非正规就业者）。

由于我国劳动力市场长期处于城乡分割状态，导致我国农民工的城镇转移就业形态主要是非正规就业。我国农民工的城市非正规就业主要有以下三种形式：（1）是临时工，即：农民工所在的单位是正式单位，但农民工务工性质是“临时性用工”，与同一单位的正式职工有明显差别，甚至是连劳动合同也没有签订。他们的共同特点是受雇于人，没有正式合同，不是单位的正式职工。（2）是农民工务工所在的单位本身就是非正式单位或非正规部门。（3）是在城市从事个体劳动的务工者，主要指街头小贩、个体形式的家政服务人员、钟点工、临时工、送报员及保姆等等。

我国农民工的城市非正规就业主要有三大特征：（1）工作的临时性是非正规就业的重要特征。（2）没有签订规范的劳动用工合同，工作岗位的流动性非常强，没有购买必要的社会保险，如工伤保险、医疗保险、失业保险、养老保险等，主要在城市“最苦、最累、最重、最脏、最危险”的岗位上工作。（3）非正规就业者的工资支付方式多“按小时”“按天”“按周”发放，工资的发放既无固定期限，也无固定标准，更无固定金额，体现着“雇主”的“好恶”，也充斥着“雇主”随意。同时，工资的支付没有保证，常常发生恶意拖欠现象。城市少数民族农民工在城市的就业也主要是非正规就业。

2．我国农民工经济权益缺失的主要表现形式。农民工的经济权益缺失主要表现在：（1）劳动就业歧视。农民工在城市务工就业，难以按《劳动合同法》签订劳动合同，即使签订合同，也附加一系列不平等条款，还面临许多说不清道不明的“潜规则”。部分城市还以优先保障本市劳动力就业为理由，在招工程序、招工比例、务工领域、行业工种等方面设置门槛，剥夺农民工平等就业权。（2）劳动报酬轻视。农民工工资收入低、工资支付制度不完善、报酬结构不合理，工资水平普遍低于城市工人。与此同时，农民工工资还常常被任意克扣和恶意拖欠，在劳资纠纷中又往往处于弱势，得不到有效保护。（3）劳动保护漠视。农民工一般从事“最苦、最累、最重、最脏、最危险”的工作，工作环境差，安全事故发生率高，健全的劳动保护体系对农民工尤为重要。对农民工劳动保护的漠视表现在：“资本”对“劳动”的漠视、“利润”对“生命”的漠视、“政绩”对“人本”的漠视。（4）社会保障忽视。现行的农民工社会保障内容和保障水平无法提供农民工在城市生存、生活的基本需求，保障运行机制也极不适应农民工的流动性特点。（5）公共服务缺失。农民工应享有的社会公共服务严重缺乏，绝大部分城市没有把农民工群体纳入本级公共财政收入分配体系之中。

少数民族农民工绝大多数来自信息闭塞、交通不便、经济发展水平较低的少数民族边远山区，由于转移流动的距离长、转移成本高、自身素质水平较低和传统生活习俗制约等因素的影响，在城市非正规就业现象严重，绝大多数集中在城市二、三产业从事繁重的体力劳动，经济社会权益保障状况更为堪忧。（二）城市少数民族农民工经济权益保护研究的意义

1．我国农民工问题研究视角。农民工问题具有中国特色，史无前例。改革开放以来，伴随着农民工现象的演进与农民工问题的变化，我国学术理论界对农民工现象、农民工问题、农民工理论等展开了深入广泛的研究，研究成果非常丰富，也形成了很多颇有学术见地和社会影响的研究成果。总体上看，主要从三个视角展开：（1）是建立在个人主义立场上的理性选择解释范式，注重考察农民工进城行为的目标选择、过程逻辑和实现目标的手段选择。（2）是建立在整体主义立场上的制度解释或结构解释范式，注重探讨制约农民工行为的正式约束和非正式约束以及实施机制。（3）是建立在人际互动立场上的社会网络解释范式，注重分析农民工的社会联系以及这种联系在城市适应中的功能。研究成果有数目巨大的学术研究论文，有各个时期的相关专题研究报告，有众多学术研究专著。

2．我国少数民族农民工问题研究综述。与一般性农民工问题研究相比，我国学者专门研究城市少数民族农民工群体的不多，比较薄弱，面也较窄，已有研究主要集中在五个方面：（1）研究少数民族农民工群体的整体特征与结构特点（才加让2009，马天龙2004）。（2）调查并探讨少数民族农民工城乡转移就业的动因（李金叶2008，柏贵喜2005）。（3）从民族地区经济社会发展视角，研究民族地区农村劳动力转移就业及其对于民族地区经济社会发展的影响（田敏2005，田孟清2005，李喜景2008）。（4）从少数民族农民工城市融入以及城乡和谐视角，研究少数民族农民工在城市务工就业过程中的城乡文化冲突与协调（廖剑2008，和秀娟2008）。（5）从城市少数民族流动人口视角，研究城市少数民族农民工对城市民族关系与民族工作的影响（郑信哲、周竟红2001、2002，金春子2002，陈乐齐2006）。与一般性农民工问题的研究相比，我国少数民族农民工问题的研究无论是从广度与深度看，还是从问题的覆盖面看，都较为零散，缺乏全面性和系统性，没有形成有较大影响力的研究成果。特别是专门以城市少数民族农民工为对象，开展深入详细的田野调查、并在此基础上专门研究城市少数民族农民工经济权益保护问题的目前还没有。

3．城市少数民族农民工经济权益保护问题研究的意义。当前，随着我国工业化、城市化、现代化建设进程的进一步加快，城市农民工群体的规模不断扩大（2009年度全国农民工总量为22978万人），农民工融入城市社会生产、生活的程度不断深化。同时，进入城市务工就业的少数民族农民工也不断增多，城市少数民族农民工既是城市少数民族流动人口，又是少数民族地区农村转移劳动力，还是我国农民工群体的重要组成部分，城市少数民族农民工问题，特别是少数民族农民工在城市的经济权益保护问题正变得越来越突出。（1）城市少数民族农民工作为我国数量庞大的农民工群体（大约2.3亿）的重要组成部分，对我国城市经济社会发展产生着不可忽视的作用。（2）城市少数民族农民工作为城市少数民族流动人口的主要组成部分，对我国城市和谐社会建设具有重要影响。（3）城市少数民族农民工在具有一般农民工群体的基本特征外，还具有自身群体的特殊性，如生活习俗上的特殊性，行为习惯上特殊性，宗教信仰上的不同等等，他们在城市就业、生活、生产中存在的一些特殊诉求，为农民工权益保障研究提出了新问题。（4）城市少数民族农民工进城规模不断扩大，深入调查和研究城市少数民族农民工问题，维护城市少数民族农民工权益，推进少数民族农民工城市融入进程，是新时期城市民族工作的重要内容，构建和谐的城市民族关系的重要条件。所以，全面调研城市少数民族农民工现状、特征、问题等，并就当前城市少数民族农民工在城市生存、生产和生活中所面临的一系列问题展开实证研究，尤为重要。正是基于这样的思考，我们以武汉市为调查地，专门开展了针对武汉市少数民族农民工经济权益保护问题的调研工作。

武汉市地处中原腹地，经济发展程度较高，辐射能力较强，是我国大中城市之一。加之中部崛起等经济发展战略的实施，东南沿海产业转移步划的加快，武汉市就业机会倍增，对少数民族农民工的就业吸引力增大，转移进入武汉市务工就业的少数民族农民工规模不断扩大。对于武汉市少数民族农民工经济权益保护状况开展的相关调查与研究具有一定的典型意义和代表性。（三）城市少数民族农民工经济权益保护研究的内容与方法

本研究综合运用观察法、访谈法、调查法和文献法。根据前人的相关理论和研究成果，结合本研究的实际需要，自行编制《城市少数民族农民工就业现状调查与经济权益保护问题研究调查问卷》。

1．城市少数民族农民工经济权益保护问题调查问卷设计。科学合理的调查问卷设计是研究工作成功的基础，根据我们的研究课题设想，在查阅了大量资料的基础上，我们制定了《城市少数民族农民工就业现状调查与经济权益保护问题研究调查问卷》初稿，然后多次讨论并听取相关专家意见，最后定稿。定稿的《城市少数民族农民工就业现状调查与经济权益保护问题研究调查问卷》共涉及了4个方面27个问题，分别为：“城市少数民族农民工群体基本特征”调查（共9个问题）；“城市少数民族农民工就业现状”调查（共4个问题）；“城市少数民族农民工经济权益保护状况”调查（共9个问题）；“城市少数民族农民工公共服务需求与未来期望情况”调查（共5个问题）。详情见下表。表1 调研的基本问题

2．城市少数民族农民工经济权益保护问题调查地选择及实施。本次调查我们在武汉市选取10个主要城区（武昌区、洪山区、汉阳区、硚口区、江岸区、江汉区、武汉经济技术开发区、武汉高新技术开发区、东西湖区、蔡甸区）的少数民族农民工为调查对象，共下发调查问卷300份（每个区30份问卷），收回问卷276份，回收占比为92％，其中有效问卷271份，占下发问卷90.3％，占收回问卷98.2％，本次调查共涉及到24个少数民族，样本数在10人以上的民族有土家族、回族、苗族、侗族、满族、维吾尔族、藏族、壮族。详情见下表：表2 样本分布表

3．城市少数民族农民工经济权益保护问题研究方法。正确而适用的研究方法是研究工作取得成功的重要保证，在本研究中，我们采取了如下三种方法：（1）田野调查法。以武汉市各区为基本调查单位，通过武汉市个体协会的支持，全面调查武汉市城市少数民族农民工就业与权益保护基本情况。（2）深度访谈法。选取典型的城市少数民族农民工个体进行深度访谈，了解他们在城市生存、生活、生产活动中面临的一系列问题与政策需求。（3）政策研究法。在全面调研和深度访谈以及原因分析的基础上，提出城市少数民族农民工经济权益保护政策建议。二、城市少数民族农民工群体的基本特征表3 城市务工少数民族农民工基本特征统计表（一）进城务工少数民族农民工性别结构（见表3）

在此次接受调查并提供有效答卷的271名少数民族农民工中，男性163人，占60.3％，女性108人，占39.7％，男女比例差距较大，以男性为主。这一调查结果与全国一般情况相同，在国家统计局农村司发布的“2009年农民工监测调查报告”调查数据中，男性农民工占65.1％，女性占34.9％。我们的调查中，女性少数民族农民工的占比还稍微高出一点，我们通过深度跟踪调查发现，这主要与我们这次调查所涉及的行业主要是个体工商户、餐饮、批发零售、服务业有关，而对于农民工打工的主要行业制造业和建筑业涉及较少。在建筑业，主要是男性农民工较多。（二）进城务工少数民族农民工年龄结构（见表3）

城市务工少数民族农民工以16—45岁的青壮年劳动力为主，占98.2％，46岁以上的仅占1.8％。其中16—25岁占50.7％，26—35岁占29.7％，36—45岁占17.8％，这其中尤以少数民族新生代农民工占多数，占全部调查对象的50.7％，超过半数。这一调查结果说明目前我国城市少数民族农民工是农村地区特别是我国民族地区农村的精英，是优质劳动力，他们的大量进城打工，必然给我国广大民族地区农村社会经济发展产生重大影响，引起民族地区农村社会结构的重大转型。主要体现在如下几个方面：（1）少数民族新生代农民工是伴随着我国改革开放进程成长起来一代新型农村劳动力，他们思想活跃，向往城市生活，有较强烈的进城打工欲望，也较为容易适应城市现代工业要求。（2）民族地区农村优质劳动力和精英阶层的“流失”，必然影响民族地区农村经济的可持续发展问题，特别是农业产业化、现代化发展进程。（3）民族地区农村“留守儿童”、“空巢老人”、“独居妻子”现象严重，老人、妇女、儿童精神生活质量大受影响，传统家庭概念、家庭教育以及家庭温暖残缺不全，儿童、老人、妻子——这一落后地区的弱势群体的弱势化程度进一步加重。（4）民族地区农村基层组织建设缺乏“能人”支撑，基层组织建设状况令人堪忧，党和国家的一系列支农惠农政策难以落到实处、收到实效，民族地区农村社会经济发展缺乏内生动力。（5）城市少数民族农民工群体中46岁以上人口占比很小（仅为1.8％），说明绝大部分少数民族农民工年轻时在城市打工，年老体衰后又回到了民族地区农村，而他们要么没有必要的社会保障，要么社会保障水平极低，给广大民族地区农村发展带来极大的“压力”。这一现象同时又说明，目前我国农民工就业模式仍然是“流动就业”为主，难以融入城市、定居城市，实现身份转换、职业转变与地域转移三者的统一。（三）进城务工少数民族农民工受教育程度（见表3）

在本次调查中，我们发现少数民族农民工的受教育程度普遍提高，在对该问题做出明确回答的268人中，具有初中文化程度者占41.6％，具有高中文化程度者占40.1％，具有初、高中文化程度者占绝大多数，共占81.7％，小学及以下文化程度者只占8.9％，但同时，高中以上文化程度者较少，仅占9.4％，全国在2009年调查中的一般情况是文盲占1.1％，小学文化程度占10.6％，初中文化程度占64.8％，高中文化程度占13.1％，中专及以上文化程度占10.4％。两者相比较，高中文化程度占比差别较大，我们的深度个体访谈中发现，产生这一情况的主要原因是：（1）民族地区农村高中升学率较低，部分应届高中毕业生如果仅达到三本录取线，便因缺乏经济条件支持而不能上大学，走上进城打工之路。（2）民族地区农村由于信息更加闭塞，农村劳动力城市社会网络资本尤为缺乏，进城就业更加盲目，所以，仅具有高中以上学历这部分更加活跃的劳动力方“更有胆量”进城打工。这些情况说明：（1）民族地区农村劳动力城镇转移成本更大，活动空间更加狭小，“进城”步履更加艰难，少数民族农民工对就业信息服务的渴求更为迫切，输出地与输入地的劳务服务对接更加重要。（2）民族地区农村教育应从实际出发，大力发展职业技术教育，特别是中等职业技术教育，这对民族地区农村青年更加有意义。（四）进城务工少数民族农民工来源地构成（见表3）

在本次接受调查的少数民族农民工中，来自于少数民族聚居地区的占44.4％，接近半数，来自于西部地区的少数民族农民工达57.4％，可见，做好进入城市务工的少数民族农民工的就业与权益保护工作对于我国少数民族地区的经济社会发展将具有非常大的支持作用和重要“反哺”意义。同时，进城少数民族农民工中来自于本省和跨省的比例相当接近，分别占54.5％和45.5％，这说明，武汉市作为我国中部地区的一个超大城市，对民族地区少数民族农民工的吸引力非常强，并且这种吸引与辐射作用呈扩大之势，就业带动作用明显。同时，这一情况也表明，我国广大民族地区农村劳动力的流动性也在进一步增强，进城打工已经成为我国民族地区农村农民增收的重要途径之一。（五）进城务工少数民族农民工民族成份构成状况

在本次调查中，共有279人对该项调查内容给予了明确回答，279名调查对象中，共有24个少数民族，其中土家族、回族、苗族人数占比较高，分别占24.7％、22.2％、12.5％，其次是侗族、满族、维吾尔、藏族人数较多。主要分布于我国西部地区的人数较少的少数民族也有，如哈尼族、哈萨克族、羌族、傣族、朝鲜族等。通过进一步对来源地分析发现，进入武汉市务工就业的湖北省内少数民族农民工，主要是来自于恩施土家族苗族自治州和长阳、五峰两个土家族自治县，而这些地区又是土家族、苗族聚集地区，所以在我们的调查中土家族和苗族人数占比较大。其次湖北省内回族乡较多，进入武汉市务工者较多。（六）进城务工少数民族农民工职业技能培训状况（见表4）

在本次调查中，接受调查并对该项调查内容做出明确回答的少数民族农民工中，明确表示接受过主要技能培训者占43.1％，没有接受过任何培训的有56.9％，在对接受职业技能等相关培训的渠道或方式做进一步调查时发现，农民工绝大部分是在工作过程中从自己的亲戚或朋友处习得相关工作技能，占认为自己接受过职业技能培训者的61.5％，并且一部分农民工在否认自己接受过专门的技能培训的同时，却认同这种“民间”的培训方式和培训结果。与此同时，通过职业技术学校或政府培训机构接受培训的农民工人数也明显增多，占接受过相关培训的38.5％，这与近年来国家农民工培训工作的大力开展有着密切关系。近年来，根据企业用工需求和农村劳动力培训意愿，各级政府大力开展多种门类和多种形式的农民工劳动技能培训，以增强农民工进城适应能力、就业能力和创业能力。仅2009年，中央财政就安排资金11亿元，全年培训农村劳动力300万人。表4 少数民族农民工职业技能培训情况统计表（七）少数民族农民工城市生活适应情况（见表5）

少数民族农民工在输出地的生活习俗和地理气候环境等方面，与一般的农民工群体相比，差异较大。对于部分少数民族农民工而言，进城务工首先面临的大多是生活习俗上的适应问题。我们这次在武汉市以少数民族农民工为调研对象的调查过程中，特别对这一问题进行了调查。调查结果显示，有近半数的少数民族农民工表示在武汉市生活不习惯（占49.4％）。进一步深入调查显示，武汉市务工的少数民族农民工在武汉市生活上不习惯的原因是多方面的，有21.8％的人表示是“饮食”方面的原因，有28.7％的人表示是“气候”方面的原因，有“19.2％”的人表示是“习俗”方面的原因，有30.3％的人表示是“人际关系”方面的原因。“人际关系”原因占比最高，这也是农民工在城市务工生活面临的普遍问题。有仅50％的少数民族农民工表示对城市生活不习惯，并且不习惯的原因又如此复杂，显然，让少数民族农民工融入城市、定居城市，进程会更加困难，时间会更加漫长。表5 少数民族农民工城市生活适应情况统计表三、城市少数民族农民工就业现状

改革开放30多年来，农民工在城镇打工行业以制造业、建筑业和服务业为主。由国务院领导开展的2006年全国农民工问题大调查中表明，2004年，农民工在制造业就业的占30.3％，在建筑业就业的占22.9％，在社会服务业就业的占10.4％，在住宿餐饮业就业的占6.7％，在批发零售业就业的占4.6％。国家统计局农村司2009年开展的农民工监测调查统计表明，在进城农民工中，从事制造业的农民工所占比重最大，达39.1％，其次是建筑业占17.3％，服务业占11.8％，住宿餐饮业和批发零售业各占7.8％。显然，5年来农民工就业行业分布没有大的变化，但制造业和住宿餐饮业以及批发零售业就业比重增大，相对来说，在建筑业就业比重有所下降。通过我们长期对我国农民工问题的研究，可以肯定，我国少数民族农民工的就业行业分布也与这一一般情形大体相同。所以，在我们课题组开展的本次专门以少数民族农民工为对象的调查中，主要是针对劳动保护和就业流动情况展开调查。（一）城市少数民族农民工进城打工的原因呈现多样化特征（见表6）

我们的调查中，在面对可以做出多项选择的前提下，少数民族农民工选择进城打工出于多种理由和考虑的人数占多数，占80.8％。在具体的进城打工原因的选择中，进城务工少数民族农民工进城打工的原因明显呈现出多样化特征，并且各种选择的比例也大体相同，其中选择“打工挣钱”者占31.4％、选择“增长见识，见见世面”者占28.6％、选择“学习技能和本事”者占24.6％、选择“不愿在家乡务农”者占15.4％。表6 少数民族农民工进城打工原因统计表

少数民族农民工进城打工原因如此明显的多样化特征说明：（1）“打工挣钱”作为第一代农民工（包括少数民族农民工）进城打工的主要原因，在以新生代为主要组成部分的当前的少数民族农民工群体中呈明显减弱趋势，而“增长见识与见世面”、“学习技能和本事”等作为进城打工的原因，却在增强。当前，少数民族农民工进城打工的原因是多方面的，进城打工已经不限于只是一种基于生存理性下的选择策略。也就是说，大多数少数民族农民工进城打工不是因为“农村生活所迫”，而是因为对“城市生活的向往”和“更加有出息的期盼”，进城打工是少数民族农民工的一项生活选择、一种发展方式、一个向上的流动行为。（2）“不愿在家乡务农”包括“不喜欢务农”、“务农太辛苦”、“家乡太穷，不想过那种生活”、“耕地太少，在家无事可做”、“一直在念书，不懂农活”等情况，全部加总也仅占15.4％，意味着当前我国少数民族地区农村“溢出”剩余劳动力以及由此产生的进城动机虽然是少数民族农民工进城打工的原因之一，但却不是少数民族农民工进城打工的唯一原因，也已经不是最重要的原因。少数民族农民工城乡流动的动力因素中，农村推力在减弱，城市拉力在不断增强，且已经上升为绝对动力。（3）我们在长期从事我国农民工问题研究的实践中发现，农民工（包括少数民族农民工）进城打工的动因呈动态变化特征，它会随着行为时间、社会阅历和流动实践的变化而改变。（二）城市少数民族农民工城市打工流动性明显增强

在我们的调查对象中，城市务工少数民族农民工中80％的人都换过工作或换过打工地方，并且绝大多数都换过2次以上（占79.7％），农民工务工流动性明显增强。（见表7）表7 少数民族农民工打工流动频次与流动原因调查统计表

我们在深入调查访谈中了解到，城市少数民族农民工的主要流动方式有：（1）产业间的流动，即农忙时节回乡务工，农闲时节进城打工，可称之为“两栖式”。（2）城市之间的流动，或称为打工地域选择上的流动，可称之为“候鸟式”。（3）岗位之间的流动，这既有同工种内不同岗位之间的流动，也有不同行业工种之间的流动，可称之为“钟摆式”。

城市少数民族农民工城市打工的超强流动性表明：（1）城市少数民族农民工仍然是“城市过客”，缺乏长远打算，多呈“短视”状态。在城市打工，却难以定居下来，融入城市生活。（2）城市少数民族农民工职业技能仍然严重缺乏，难以获得稳定的职业和相对固定的岗位，少数民族农民工的“城市化”缺乏必要的人力资本支撑。（3）当前，我国“摩擦性失业”和“结构性失业”现象严重，一方面是城市“民工荒”，另一方面却是农民工难以找到工作，“农村劳动力过剩”与“城市缺工”同时并存，农民工劳动技能培训和农民工就业服务工作有待大力加强。

进一步深入调查得知，城市少数民族农民工换工作的原因主要是“对工资收入不满意”、“对工作环境不满意”和“与自己对打工的期望相差太大”这三个原因，三者共占72.4％。（见表7）显然，农民工的工资待遇与工作环境期望问题仍然是当前我国少数民族农民工城市打工过程中面临的首要问题和亟需解决的困难，农民工群体自身也在对此做出越来越强烈的反应，虽然这种反应是以“换工作”、“用脚投票”等被动的形式显现出来。不可忽视的是在城市少数民族农民工换工作的原因调查中，有13.1％的人表示是因为“生活上的不适应”，这表明一方面少数民族农民工在城市打工中对生活状况有了更高的要求，部分少数民族农民工对生活有着特殊的要求，但同时也表明，城市少数民族农民工在城市打工就业中的生存状况有待大力改善。（三）城市少数民族农民工自发式外出寻找工作是就业主要方式

城市少数民族农民工进城打工主要依托亲缘、地缘关系为基础建立起来的社会信息网络，在我们的调查中，依靠“亲戚朋友老乡介绍的”占56％，但随着国民素质的普遍提升，少数民族农民工通过个人能力和自主途经寻找工作的能力在明显增强。在我们的调查中，有21.2％的少数民族农民工是“自己找到工作的”、有12.1％的少数民族农民工是通过“网络、报纸、电视”找到工作的，两者相加共达33.3％，特别是占12.1％的少数民族是通过“网络、报纸、电视”等现代传媒手段和渠道寻求就业，这应该说是一个巨大的进步。同样，不容忽略的是，在本次调查中，少数民族农民工通过“政府职业介绍部门”找到工作的仅占10.4％，政府的就业促进作用有待大力加强。（见表8）表8 少数民族农民工寻找工作的途径统计表

自发式外出打工进城寻找工作，主要依靠亲戚朋友老乡介绍和帮带，工作找寻成本低且成功率较高，风险较小，可信度大，是我国农民工进城找寻工作的主要途径，改革开放以来，它为我国数以亿计的农民工外出打工就业提供了有效保证。当前，民族地区农村政府应充分利用这一有效形式，与农村劳动力输入地（城市）紧密联系，对这一途径和形式加以提升，规范化、科学化运作，成为少数民族农民工进城打工就业的可靠保证。四、城市少数民族农民工经济权益保护现状

农民工经济权益主要是指我国广大进城务工农民在就业、工资、教育培训、住房以及社会保障等方面所能享受到的待遇状况，包括劳动就业权、劳动收益权、劳动保护权、教育培训权、社会保障权等。长期以来，我国农民工在城镇务工的经济权益保护状况令人堪忧，农民工和正式工人同工不能同酬、同工不能同时、同工不能同权。具体表现在：（1）农民工工资待遇低，劳动强度大，劳动报酬远远低于其劳动所创造的价值，且长期不变，严重抑制着农民工的持续发展。（2）农民工工资常常被任意克扣和恶意拖欠，不仅造成恶劣的劳动用工环境，更破坏了我国社会主义市场经济的健康发展。（3）专门针对农民工的各种名目的收费繁多，增大了农民工的务工成本和农村富余劳动力的转移成本。（4）农民工工作环境差、劳动安全堪忧、社会保障缺乏。少数民族农民工在城市务工就业的经济权益状况如何呢，对此，我们根据调查的可行性开展了有关少数民族农民工劳动工资、劳动保护、社会保障、劳动休闲等方面情况的调查。（一）城市少数民族农民工的工资收入水平有所提高

工资收入是少数民族农民工经济权益的核心组成部分。在我们此次调查中，武汉市少数民族农民工月工资收入主要在1000元左右，占调查总数的近一般（48％），1500元左右的占22％，800元左右的占23％，2000元以上的仅为7％，（见表9）1000—1500元是城市少数民族农民工的主要工资收入水平（占70％）。武汉市中心城区2009年的最低工资标准是900元/月，总体上看，城市少数民族农民工的工资收入水平有了一定的提高，劳动收入状况有了一定的改善。但具体分析，有如下几点应引起深思和高度重视：（1）我们此次调查的武汉市少数民族农民工中有23％的人月工资收入水平在800元左右，仍低于武汉市基本工资水平要求。（2）虽然城市少数民族农民工工资收入状况得到了一定的改善，但绝对收入水平仍然很低，月平均水平仅为1141元，与同城正式职工的收入差距仍然很大。据相关资料，武汉市在职职工2009年年平均工资33320元，月均2776元，城市少数民族农民工的工资收入还不及正式职工水平的一半。同时城市少数民族农民工的工资收入水平比全国农民工的工资收入水平要低，据相关资料，2009年全国外出农民工的月平均收入为1417元，高出城市少数民族农民工月均工资276元，提高城市少数民族农民工的务工收入水平更应加大力度。（3）在目前的收入水平条件下，要保障少数民族农民工“落户”并“扎根”城市，特别是像武汉市这样的大城市是非常困难的，甚至是不可能的。这进一步表明，我国的城市化道路必须走大中小城市协调发展之路，着力推进城镇化建设进程，让农民工融入中小城市和城镇是可行的选择。表9 少数民族农民工工资收入与主要用途调查统计表

在对少数民族农民工工资用途的深入调查中发现，城市少数民族农民工打工收入主要是“自己用”和“寄回家，补贴家用”。两者共占比76.3％，而用于“学习培训”的仅占9.8％。（见表9）显然，目前，少数民族农民工工资仍是生存性收入，农民工工资收入水平仍处于较低水平。（二）城市少数民族农民工超时劳动状况有所改善

农民工超时劳动曾经是一个较普遍的问题，但在我们这次的调查中发现，城市少数民族农民工超时劳动状况有所改善，虽然农民工每天工作时间仍较长，但每周的工作天数有所减少。在我们的调查中，城市少数民族农民工每周工作在5天以下，即一周能得到2天休息的占全部调查对象的37.7％，三分之一强；一周工作6天的占45.6％，两项之和为83.3％，表明城市绝大部分少数民族农民工一周都能保证至少一天的休息和自由支配时间，一周7天皆工作的占16.7％。（见表10）与以前相比，情况明显改善。这一可喜局面的取得，主要原因有：（1）近年来，各级政府严格执行《劳动法》，为少数民族农民工的劳动权益保护提供了可靠的政策支持和行政保障。（2）随着新生代农民工逐渐成为农民工的主体，少数民族农民工自身的维权意识不断增强，少数民族农民工素质普遍提高，维权能力也有所提升。（3）国家经济进入新的快速发展时期，各类用工需求大幅提高，特别是劳动密集型产业用工缺口较大，农民工就业的主要领域——“普工”，用工趋紧，在这样的大背景下，新的劳资博弈中，农民工地位不断提升。表10 少数民族农民工劳动时间调查统计表

在农民工劳动时间以天为单位得到改善的同时，不容乐观的是农民工每天的劳动时间仍较长。（见表10）从调查数据中发现，农民工每天工作8小时以上的仍占79.9％，每天工作时间为8小时的仅占10.1％，即仅有约十分之一的农民工能保障每天8小时工作权益。特别应引起高度重视的是，有16.9％的农民工每天工作时间在10—12小时，甚至有少部分农民工的一天工作时间超过12小时（占3％），这样的劳动强度无疑对农民工的身体健康是极为不利的，也容易导致身体伤害现象的发生。（三）城市少数民族农民工劳动合同签订与执行仍然是薄弱环节

劳动合同是保障劳动者权益的重要依据，也是保障劳动者权益的有效途径，但劳动合同的签订与执行一直是农民工权益保障过程的一个薄弱环节。近年来，国家高度重视劳动者劳动合同签订工作，不仅制定与颁布了新的劳动合同法（2008年1月1日起施行《中华人民共和国劳动合同法》），而且加大了各级政府的劳动执法监察监督工作力度。就是在这样的大背景下，我们此次在武汉市以少数民族农民工为对象的相关调查过程中，发现少数民族农民工的劳动合同签订率仍然很低，在对此做出明确回答的263人中，有159人没有签订劳动合同，占60.5％。（见表11）没有签订劳动合同的原因是多方面的，我们对该问题进行了进一步的调查，发现这其中原因非常复杂，有少数民族农民工主观认识上的原因，占71.5％，包括部分少数民族农民工认为“签了也没有用”，占30％，认为“手续太麻烦”，占32.3％，认为“不想受约束”，占9.2％，也有少数民族农民工所打工的企业老板方面的原因，“老板不让签”的占27％。表11 少数民族农民工劳动合同签订情况统计表

少数民族农民工没有依法签订劳动合同，一旦发生劳动纠纷，维权难度便会倍增，使得本来就十分艰难的劳动者维权问题，变得更加困难，于此便时常发生农民工维权过程中的“暴力事件”和“自残事件”，严重影响劳动者的务工环境和社会的和谐与稳定。（四）城市少数民族农民工的参保状况不容乐观

劳动保险是劳动者劳动保护的最后一道屏障。农民工劳动保险包括工伤保险、大病医疗保险、养老保险、婚育保险（女性农民工）、新型农村合作医疗等。通过我们此次在武汉市开展的针对少数民族农民工劳动保险参保状况的调查得知，少数民族农民工的参保状况不容乐观。（见表12）有36％的少数民族农民工在城市务工但没有购买任何种类的保险，同时，已经购买了保险的少数民族农民工中，购买比例也都不高。（1）如通常情况下对农民工非常重要的工伤保险，在我们此次调查中，购买了这一保险的少数民族农民工仅17.4％。农民工一般从事“苦、重、险”工种，劳动受伤风险很大，工伤保险对农民工尤为重要，但少数民族农民工购买率并不高，这显然是一个巨大的隐患。（2）少数民族农民工购买“大病医疗保险”的比例仅10.5％，购买“农村合作医疗”的比例仅16.9％，这两项之和也仅为27.4％（不到三分之一），少数民族农民工购买医疗保险比例低，一旦生病，由于在当前收入水平下无力承担高额的城市医疗费用，要么强撑，要么就到游医和非正规私人诊所看病，容易因之滋生“后患”，产生纠纷，甚至因病重新返贫。（3）少数民族农民工购买养老保险的比例仅为16.9％，少数民族农民工虽然目前正处于青壮年期，吃“青春饭”，养老问题不尖锐，但却把沉重的养老包袱留给了几十年后的政府、社会和少数民族家庭。（4）购买“婚育保险”的少数民族农民工比例仅占1.2％，少数民族农民工特别是女性少数民族农民工这一保险意识有待大力加强。表12 少数民族农民工购买保险情况统计表（五）城市少数民族农民工劳动休闲水平有较大提高和改善

劳动休闲是现代劳动者劳动权益的一项重要内容，劳动休闲的内容充分反映劳动者的现代生活水平。在我们此次调查中，发现城市少数民族农民工的劳动休闲水平和状况都有较大提高和改善，这可以从少数民族农民工的交友范围与日常娱乐生活内容的调查中得知。（见表13）

少数民族农民工的交友圈子不再仅仅局限于老乡等“亲缘”、“血缘”、“地缘”关系，在少数民族农民工现在的朋友中主要是老乡的只占40.1％，有37.6％的人选择了“同事”，有16.7％的人选择了“同学”，还有5.6％的人选择了“网友”，这三者共占59.9％（近60％）。少数民族农民工的交友圈大为拓宽，选择对象与内容更加丰富，这是一个巨大的进步，不仅说明少数民族农民工与城市社会的“距离”正在逐步缩小，少数民族农民工的城市交往能力在逐步增强，更有益于少数民族农民工的“社会资本”积累和更快的融入城市社会。表13 少数民族农民工交友及休闲状况调查统计表

少数民族农民工的业余休闲生活内容更加丰富，（见表13）内容层次整体“上移”，表现在业余时间选择“打牌”与“睡觉”的，虽然仍占19.7％和14.8％，但已明显下降。而选择“听歌、看电视”和“上网、K歌”的分别占36.8％和20.5％，明显高于前两项比例。少数民族农民工的日常生活更加贴近现代城市生活，更加具有现代气息，也正在逐渐融入城市现代生活。特别是还有8.2％的少数民族农民工选择了“参加培训等技能学习活动”，这是一个明显的进步，是质的上升。五、城市少数民族农民工公共服务需求与未来期望

保护少数民族农民工城市务工经济权益，必须建立在少数民族农民工的需求角度。为此，我们特地从“少数民族农民工公共服务需求”、“少数民族农民工的未来打算”、“少数民族农民工的婚恋对象选择”与“少数民族农民工子女教育选择”四个方面展开调查，以求深入把握当前城市少数民族农民工的政策需求，特别是涉及少数民族农民工经济权益保障方面的政策需求。（一）城市少数民族农民工的政策需求

少数民族农民工对政府政策与公共服务需求选择上，呈现出典型的多样化特征，但其中提高工资收入水平仍然是城市少数民族农民工的首要选择。（见表14）表14 少数民族农民工公共服务需求情况统计表

我们的调查结果显示，城市少数民族农民工期望政府提供的各种帮助与服务中，按占比由高到低的选择顺序是“提高工资收入”（占25.8％），“提供社会保障”（占19.8％），“取消户口限制，实现平等就业”（占18.8％），“改善工作和生活环境”（占17.3％），“提供住房”（占11.1％）和“建立工会组织，参与城市社会管理和社区活动”（占7.2％）。从这一调查结果可以得到如下几个信息：（1）当前，少数民族农民工与广大农民工一样，来到城市打工的首要选择仍然是经济收入。（2）提供劳动保障是少数民族农民工的现实选择，农民工所从事工种一般具有较高风险，建立有效的风险化解机制、采取必要的保护措施尤为重要。所以，少数民族农民工对提供工伤保险、医疗保险和养老保险的要求较为迫切，顺列第二位。（3）随着新生代农民工逐渐成为我国农民工群体主体时代的到来，我国农民工群体在完成代际交替的同时，农民工问题的内涵也将发生根本性变化，表现之一就是农民工对城市务工环境的要求会越来越高。这在我们这次开展的武汉市少数民族农民工问题调查中已经显现出来，我们调查的少数民族农民工中对“取消户口限制，实现平等就业”和“改善工作和生活环境”的要求增强，两者共占36.2％。（4）当前，城市少数民族农民工对政治参与的要求也开始萌芽，在我们这次的调查中有7.2％的少数民族农民工明确提出“建立工会等组织，参与城市社会管理和社区活动”的诉求。

城市少数民族农民工政策期望选择的多样化，既说明当前我国农民工群体本身构成的复杂性，同时，也说明我国农民工问题的内涵正在发生深刻变化，农民工群体分化速度将进一步加快。（二）城市少数民族农民工的未来期望

少数民族农民工在对自己未来的规划上，仍以“返回家乡”为主，但希望在城市定居下来的比例在提高，同时仍处于“迷茫与徘徊”之中的人数也不少。（见表15）表15 少数民族农民工未来打算情况统计表

少数民族农民工对“未来的打算”选择与前面的“现实需求”要求是相互映衬的，表现在：（1）当前，少数民族农民工中选择“希望在城里生活下来”的占24.5％，说明少数民族农民工城市融入意愿逐渐增强，表现在“对政府期望”上，就是期望政府提供“平等就业”的机会（占18.8％）与“改善务工环境和劳动条件”（占17.3％），这是一个总体的进步。（2）少数民族农民工选择返回家乡创业的人数较高，占37.7％，这说明随着少数民族农民工素质的不断提高，少数民族农民工的自我认同正在增强，追求创业成功的意识渐浓，自我期望值也在不断提升。少数民族农民工返乡创业意愿的提升，对劳动力输出地少数民族地区基层政府的公共服务提出了新的要求。对民族地区而言，返乡农民工是一支重要的人力资源，是民族地区新农村建设的带头者和领头人。民族地区基层政府应大力提供各种农民工创业需要的扶持政策，支持返乡农民工创业发展。但不可忽视的是在少数民族农民工“您工作以外主要从事哪些活动”的选择中，选择“参加培训等学习技能活动”的仅占8.2％，两者之间有一定的差距。这种差距的存在，说明城市少数民族农民工在职在岗培训的力度有待进一步加大，在岗培训的针对性有待加强。少数民族农民工培训既有利于劳动者队伍素质的整体提升，更有利于民族地区经济社会的可持续发展，也有益于少数民族农民工自身的进步，是一个“三赢”的举措。（3）少数民族农民工在返乡目的地的选择上，选择“回到老家县城或镇里”的占21.7％，这对少数民族地区城镇化道路选择是一个有益的借鉴。把农民转变为市民是城市化与城镇化的主要内涵之一，在我国现实状况下，创造条件把农民工转变为市民应该是我国广大农村地区城镇化发展成本最低、最为可行的途径。民族地区应抓住这样的机遇，制定切实可行的城镇化发展战略。（4）在少数民族农民工对未来规划的选择中，有16.1％的人选择了“走一步算一步、过一天算一天”。这是一个应引起高度重视的现象，“迷茫与徘徊”会使人丧失“自我”，甚至走向极端。（三）城市少数民族农民工的婚恋对象选择

婚恋对象的选择也能说明少数民族农民工对未来的规划与打算，甚至因为这样的选项更加具体和直接，也就更能说明少数民族农民工对未来的具体打算与想法。（见表16）表16 少数民族农民工婚恋对象选择意愿统计表

调查结果显示：（1）在婚恋问题上，少数民族农民工中有明确选择的占64.1％，这包括“先打几年工，再回老家结婚”（29.1％）、“争取找个城里人，结婚后好留在城里”（21.5％）和“在城里成家，但要找个同乡，这样有共同语言些”（13.5％），有7.6％的人处于“迷茫”状态。不可忽视的是有28.3％的少数民族农民工明确表示“没有条件考虑这个问题”，这说明仍有近三分之一的少数民族农民工在婚恋问题上处于十分消极的状态，极不利于少数民族农民工的未来发展。（2）在已经做出明确选择的少数民族农民工中，少数民族农民工的婚恋观进一步开放，主要表现在我们的调查中，选择“争取找个城里人，结婚后好留在城里”的占21.5％，也就是说，有超过五分之一的少数民族农民工在婚恋对象的选择上选择了找“城里人”，并期望通过这样的途径实现“留在城里”的愿望。（3）有29.1％的少数民族农民工选择“回老家结婚”，在我们的深度访谈中了解到，少数民族农民工做出这样的选择是一个综合考虑各种因素之后的理性选择。少数民族农民工在城市务工就业，因为户口、收入、住房、子女教育等刚性制约，进城特别是进入大城市的“迁移成本与生活成本”仍然十分高昂，对于绝大部分少数民族农民工来说，这是一个无法逾越的“铁门槛”，所以选择回老家成家立业也就是当下少数民族农民工“精心计算”的“理性选择”，是十分自然的选择。（四）城市少数民族农民工的子女教育问题

子女教育问题是少数民族农民工十分关心的重要问题，它深刻地影响着少数民族农民工群体对未来选择。我们对此也做了深入调查。（见表17）表17 少数民族农民工子女教育问题调查统计表（1）当前城市少数民族农民工在子女教育问题的选择上处于十分迷茫的状态，对“是否想把自己的子女带在身边，接受城里的文化和教育”的选择显得极为矛盾，有超过一半（52.5％）的人选择了“说不清楚”，这里面的原因是复杂的，在当前我国农村劳动力城镇转移选择“农民工体制”的前提下，少数民族农民工自身在城市生活仍十分艰难，若把子女带进城，既没有“收入”保障，也没有“时间”保障，还面临着“上学贵、上学难”和“群体歧视”等等问题。所以，有18.1％的少数民族农民工明确表示“不想把子女带在身边，接受城里文化和教育”。（2）在不想把子女带在身边接受城里文化与教育的原因调查中，认为是“城市生活、上学费用高”制约的占多数（占65％），其中认为“城里生活太贵，经济难以承担”的占41.8％，认为“城里上学、上幼儿园费用太高”的占23.2％。（3）因为工作性质不允许自己把子女带在身边的占16.7％，这是一个不低的比例，显然，进一步改善农民工的务工环境和工作条件仍然是一个十分艰巨而紧迫的任务。（4）认为“老家有老人带，条件好一些”的占18.3％，因为农村计划生育工作的扎实、有效落实，农村家庭三子以上现象已经大为改观，加上近年来，党的农村政策的进一步落实，农民的生活水平和经济收入稳步提升，对于新生代农民工来说，农村家庭负重已经大为减轻，同时，农村的父母还可以为自己分担一部分家庭责任。这一现象的出现，从另一个角度说明我国义务教育城乡均衡发展、进一步提高农村义务教育水平，显得越来越重要。六、城市少数民族农民工经济权益保护的制约因素

经济权益是城市少数民族农民工群体的核心权益，是城市少数民族农民工生存、生活和生产的根本需要，是城市少数民族农民工其他各项权益保障的基础和前提。当前，城市少数民族农民工经济权益保障的主要制约因素有城乡分割的二元体制、不完善的劳动就业制度、滞后的政府管理机制和较低的农民工自身素质。城乡二元体制结构带来的城乡分割矛盾是刚性制约，涉及农民工劳动就业问题的制度建设滞后、政府管理与职能转变不到位，特别是针对少数民族农民工特征的劳动就业制度供给不足是机制性障碍，少数民族农民工人力资本水平较低则是影响少数民族农民工经济权益保护的长期性因素。（一）城乡分割的二元结构是制约城市少数民族农民工经济权益保护的体制根源

少数民族农民工大多来自偏远闭塞之地，第二产业不发达，第三产业落后，人口城镇转移是必然选择。但我国现存的以城乡二元户籍管理制度为核心内容的城乡二元体制，严重影响着少数民族农民工的平等就业、劳动报酬、劳动保护等基本经济权益的保护。存在于我国社会的城乡二元户籍制度是目前我国少数民族农民工经济权益缺失的根本性制度因素。正是由于城乡二元户籍制度的存在，造成我国劳动力市场上对少数民族农民工的就业歧视、工资歧视、社会福利歧视以及我国城乡劳动力市场的分割，从而造成我国广大少数民族农民工经济权益的缺失。

建国初期，为了实行重工业优先发展战略尽快建立独立自主的工业体系，降低工业发展成本，国家制定颁布了旨在限制城乡劳动力自由流动的法令——《中华人民共和国户口登记条例》。随后的几十年，我国城乡间劳动力的自由流动几乎为零。直到改革开放初期，由于农村家庭联产承包经营责任制的实行，极大地解放了农村劳动力，农村农业劳动生产率大幅提高，农村富余劳动力日益显现并且不断“溢出”。同时，我国乡镇企业异军突起，城市企业体制改革，产生了对劳动力的大量需求，于是，城乡间开始出现劳动力的自由流动，并且日趋活跃，数量不断增大。加上国家工业化、城市化和现代化发展战略的需要，农村劳动力的城乡间流动主要是农村剩余劳动力的转移日益迫切。目前，全国4.8亿农村劳动力中，1.6亿在当地从事乡镇企业和其他非农产业，3.2亿为农业劳动力；但据测算，种植业实际需要1.5亿劳动力，加上2000万专门从事林牧渔业生产的劳动力，农业实际需要劳动力约为1.7亿，于是，我国农村实际有1.5亿富余劳动力，而且每年还要新增劳动力600多万人，农村剩余劳动力转移进入非农产业是历史的必然。迫于社会发展压力及发展战略调整的需要，国家对严重阻碍城乡劳动力自由流动的户口政策于1980年后做过几次调整，从发展趋势上看是逐步放开的，但总体调整幅度不大，难以满足社会经济发展的需要。调整力度较大的一次是2001年，国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，在该《意见》中，规定在县级市市区，县人民政府驻地镇及其建制镇，只要有“合法固定的住所，稳定的职业或生活来源的人员与其共同生活的亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”。可见，当时只是限于中小城镇，对于大中城市，户口并没有放开，而这种限制恰恰是问题的关键所在。

目前，我国城乡二元户籍制度造成少数民族农民工经济权益的缺失，主要存在于大中城市和开放比较早的沿海小城镇就业的少数民族农民工之中。表现在如下几个方面：（1）城乡二元户籍制度造成对少数民族农民工的就业歧视，从而造成少数民族农民工的经济权益缺失。对少数民族农民工的就业歧视，使少数民族农民工在同等条件下，与城镇职工在行业选择、部门选择、岗位选择上往往受到不公正对待，少数民族农民工往往只能在“次属劳动力市场”就业，失去许多本应当也完全有能力具有的获利机会。而且这种不公正对待，并不单纯是一种企业行为，而是一种制度规制的结果，更加根深蒂固。（2）城乡二元户籍制度造成对少数民族农民工的工资歧视，从而造成少数民族农民工的经济权益缺失。对少数民族农民工的工资歧视，首先是绝对性的低水平，少数民族农民工的工资本身普遍较低，其劳动报酬与其劳动所创造价值远远不能对等。其次是相对性的低水平，少数民族农民工与城镇职工同工、同岗不同酬现象特别严重，损害了少数民族农民工的经济权益。（3）城乡二元户籍制度造成城乡劳动力市场分割，从而造成少数民族农民工经济权益的缺失。由于城乡二元户籍制度的存在而造成的劳动力市场分割，形成目前我国农村劳动力的城乡流动，主要是靠血缘关系、亲缘关系和地缘关系推动，这种流动模式必然存在雇主与雇员之间的信息不对称、权利不对等现象，少数民族农民工处于弱势地位，劳资博弈中能以保障其经济权益的完整实现。（二）劳动用工制度不完善是少数民族农民工经济利益缺失的制度缺陷

少数民族农民工劳动报酬低于其劳动所创造的价值现象是极为普遍的，主要表现在：（1）少数民族农民工工资制度的不健全，广大少数民族农民工一方面在城市从事着“苦、脏、粗、重、险”的工作，弥补城市用工空缺，另一方面又只能得到远远低于其劳动所创造价值的劳动报酬，甚至是连最低的生活保障都难以维持。（2）少数民族农民工与城市职工同工、同岗不同酬，不仅损害着少数民族农民工的经济权益，更伤害了少数民族农民工的感情和基本的社会权利。

农民工劳务用工制度不完善，许多少数民族农民工与用人单位之间没有签订正式用工合同，大多是口头协议，一旦遇到劳务纠纷，法律介入困难，少数民族农民工的合法劳动权益被侵害。如少数民族农民工本已少得可怜的工资还常常被拖欠，一些不负责任的企业单位常常采取交纳一定数额的保证金、扣压证件、不全额发放工资等非法手段，侵占少数民族农民工的合法收入，部分少数民族农民工到了年底“回家无钱，留下无望”。一些企业滥用用工“试用期”制度，把少数民族农民工当临时工使用，试用期满，即解除用工合同，剥夺少数民族农民工的正当劳动收入。（三）劳动培训制度建设滞后弱化了少数民族农民工经济权益保护能力

农民工文化知识水平及劳动技能水平较低是少数民族农民工经济权益实现的制约瓶颈。在我国绝大部分涉及少数民族农民工的劳务纠纷中，少数民族农民工处于弱势谈判地位和谈判能力，主要原因除了国家相关法律制度的不完善外，还由于少数民族农民工较低的文化知识水平、维权意识淡薄和缺乏自组织性，其中较低的文化知识水平是根本原因。农村人口主要由只受过初中和小学教育的群体组成，少数民族农民工文化知识水平及劳动技能水平较低是目前我国社会现实中一个不争的事实，但在面对我国农村劳动力知识技能这种令人忧虑的现状时，政府、企业以及社会在劳动力技能培训方面又存在着严重的短视现象，往往把升学特别是升大学视为农村教育投入的唯一目的，忽视了劳动力的劳动技能培训工作。少数民族农民工在进入城市打工之前，既没有一技之长，也缺少保护自己权益的法律知识，甚至缺少基本的城市生活常识。没有掌握必要的专业技能，不了解城市工业生产的基本规范，不熟悉城市生活的基本情况，盲目来到城市，往往只能从事体力劳动和技术简单的工作，在劳动力市场上处于弱势地位，没有与用人单位讨价还价的资本。正是少数民族农民工的这种文化知识水平和劳动技能水平造成其较低的人力资本存量，弱化了少数民族农民工经济权益的获得能力，强化了他们在劳动力市场上以及其与企业单位等强势集团的“劳资博弈”中的弱势地位。七、建立城市少数民族农民工经济权益保护的机制

农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，农民工问题是我国现代化进程中的重要问题。改革开放30多年来，农民工为我国城乡经济建设与社会发展做出了卓越贡献，成为推动我国经济和社会结构变革的巨大力量。少数民族农民工与广大农民工一样，走出田间，走出乡村，克服许多困难和不便，来到城市，进入工厂，用辛勤的汗水和诚实的劳动，创造着社会财富，也期盼着着自己的新生活。因此，保障城市少数民族农民工基本经济权益，是推动我国社会经济可持续发展的需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求。深入研究城市少数民族农民工经济权益保护机制建设问题，促进城市少数民族农民工及其承载人口的城镇转移，探讨民族地区经济社会的繁荣与发展新路径，是新时期民族地区科学发展的新要求，城市和谐稳定的新需要。（一）改革现行以户籍管理制度为核心的城乡二元管理体制，为少数民族农民工经济权益保护创造体制条件

实行按居住地登记的新型户籍管理制度，是我国户籍管理制度改革的最终选择，也是打破城乡二元结构，实行城乡一体、城乡统筹的核心。但是，受限于基本国情的制约，这一改革目标的实现是一个逐渐推进的动态过程，不可能一蹴而就。因为“任何一种体制改革，说到底都必然涉及到利益关系的改变，总会有一些人的利益要受损；没有人利益受损，就不可能有人受益；或者说，现在不受损，将来就不会受益”。改革的过程本身就是一个利益关系的调整过程，就是一个收入再分配的过程。就我国目前的国情而言，户籍管理制度的改革必须走渐进推行的改革之路，只能采取先试点取得改革经验，再整体推进的思路。目前，我国有些大中城市在户籍管理制度上所做的改革就是一个有益的尝试。如郑州市2000年规定，只要在郑州市具有拥有住房（有产权）、有固定职业，或有直系亲属（配偶、子女、父母）条件之一的，即可办理郑州市户口。如此宽松的条件，也仅有17万人将户口迁入郑州市，只占原有人口总量的10％左右。可见，在农村剩余劳动力转移动因日益由生存理性向经济理性转变，农民工“理性经济人”内涵日益成熟的今天，我们的一些人对放开城市户口管制会产生“城市病”的担忧是没有必要的，如近期浙江省义乌市的农民拒绝“农转非”现象。又如广州市2004年3月31日宣布，对常住人口调控管理制度进行改革，以准入户条件取代以往的按计划指标审批入户、调整“农转非”审批政策、调整市内户口迁移政策、放宽恢复户口的条件等。改革的具体措施各具特色，但总体方向是一致的，就是逐步放开传统的城市户口计划指标控制模式，剥离附着在户口上的一些利益设置。

我们认为，城乡分割的户籍管理制度改革的具体目标是“一个原则、两个放和一个保障”：一个基本原则就是要把与户籍制度紧密相连的各种社会福利分割开来，让全体国民均衡享有基本的社会福利保障，而不论他的职业和身份；两个放就是其一放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇的户籍，其二是放宽大城市户籍申请条件，把“后致性因素”（如相对稳定的职业、一定收入水平和相对固定的住所）作为大城市户籍申办的门槛；一个保障就是保障少数民族农民工在原输出地的基本利益（特别是原农村土地承包经营权）不受到任何侵害，严禁“以土地换保障”之类“杀鸡取卵”式做法。

与公共服务和社会福利紧密相连的户籍管理制度，是少数民族农民工收到不公平待遇和难以融入城市的制度根源。只有破除目前的城乡分割的户籍管理模式，建立起按居住地登记的户籍管理制度，还户口以本来面目，才有可能建立城乡统一的劳动力市场，才能促成我国农村富余劳动力的自由流动和自由迁徙，少数民族农民工经济权益的保障才会有一个根本性的制度依托。（二）建立城乡一体的劳务用工及工资支付制度，为少数民族农民工经济权益保护提供政策支撑

平等的就业机会、公平的就业环境和可靠的工资保障是少数民族农民工经济权益的核心部分。目前，少数民族农民工的工资水平总体上比较低，增长速度比较慢，与城镇职工的工资差距还在不断拉大，与少数民族农民工的社会贡献不对称。当前，要妥当处理好国家、企业、农民工的利益关系，建立包括农民工最低工资制度、农民工工资集体协商制度、农民工工资预警机制、农民工工资发放机制和监督机制在内的一系列长效机制，真正保障少数民族农民工能像其他产业工人一样按时、足额领取劳动所得，确保这一群体的薪酬权不受任何侵犯，让少数民族农民工充分享受到改革开放以来我国工业化、城镇化快速发展的丰硕成果。为此，应该做到如下几点：（1）根据城市经济发展水平及物价水平和生活水平的高低，建立既切合实际、又能真正起到保障作用的农民工最低工资保障线，保障少数民族农民工的基本经济权益。（2）建立农民工劳务用工合同检查监督制度和机构，加大监督力度，为少数民族农民工的工资保障提供具有法律效应的合同文件。（3）各地（包括城市和农村）司法、劳动、工会、妇联等机构成立专门的农民工权益保障中心，加大对农民工劳动权益的监察、保护力度，为少数民族农民工提供法律援助，用法律手段保护少数民族农民工的合法权益不受侵害，解决少数民族农民工的劳动强度、劳动安全保障问题和不公平用工合同等劳动纠纷。（4）推动发展保护农民工权益的非政府组织（NGO），提高少数民族农民工经济权益保护的自组织性。非政府组织的最大特点在于从事公益事业的非营利性，在发达国家，热心于社会公益事业的非政府组织十分发达，它们在很大程度上弥补了政府的不足，在改善社会弱势阶层处境、消解来自弱势阶层的不满和维护社会稳定方面发挥着不可替代的特殊作用。（三）健全城乡统一的社会保障制度，为少数民族农民工经济权益保护建立风险化解机制

少数民族农民工既是我国改革发展的产物，又打上旧体制的烙印。他们远离农村社区，不能享受到来自农村的社会福利，又游离于现代城市社会之外，不能享受到城市社区的社会保障，一旦遇到突发事件，他们的危机处理能力和承受能力是相当脆弱的，甚至会成为社会的不稳定因素。以城乡统一的社会保障体系建设为最终目标的社会保障制度改革，建立包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的现代社会保障体系势在必行。

当前，改革的基本路径取向是：（1）建立城镇农民工失业风险基金和养老保险基金，使少数民族农民工失业有救济，年老有保障。（2）建立城镇农民工最低生活保障金，保证少数民族农民工的基本生存权利。（3）建立城镇农民工医疗保险金，把少数民族农民工的医疗保险纳入社会化管理，让少数民族农民工病有所医。（4）建立农民工住房保障制度，参照目前针对城市低保对象的相关政策，建造一批“安居工程”房、“微利”房和低租金公寓等，让少数民族农民工住有所居。（四）创新农民工劳动技能培训机制和运行模式，为少数民族农民工经济权益保护提供长久动力

目前，全国各地都有各具特色的农民工技能培训机构，也开展了一些有益的培训工作，但总体针对性不强、成效不大。为缓解我国劳动力转移的巨大压力，需要创新和变革，其基本思路是：（1）改革现行高等教育投资政策，大力发展中、高等职业技术教育。特别是要转变高等职业技术教育模式，把职业教育真正办成劳动技能培训机构，而不是变相的学历教育。（2）改革现行企业用工模式，克服企业用工短视行为，加大企业在劳动力技能培训上的投入力度，建立相应的用工培训制度，保证投资人的利益，形成农民工人力资本投资人与受益人的双赢局面。（3）加大农村基层政府在农村劳动力技能培训工作上的力度，把农村劳动力技能培训工作纳入农村基层政府的社会管理和公共服务职能之中，制定规划，确定目标和考核任务。（4）加大城市教育设施投入力度，制止针对农民工子女的教育歧视行为，保证农民工子女的教育平等权利。

保障少数民族农民工的经济权益，促进我国民族地区农村富余劳动力的顺利、有序转移是我国现代化建设事业的必然要求。一方面，目前我国城市化发展进程已滞后于我国工业化和现代化建设进程，1949年我国城市化水平已达10.6％，但30年后的1978年却还只有17.9％，而几乎在同期，世界城市化平均水平从29％迅速上升到41.3％，先进工业化国家从52.5％上升到70％以上，发展中国家也由16.7％上升到30.5％，城市化进程与工业化进程的不同步，二元经济结构的桎梏，严重制约着我国社会的转型和现代社会的构建，必须加速城市化建设步伐。另一方面，我国目前已经进入工业化中期阶段和全面建设小康社会时期，既是“黄金发展期”，也是“矛盾凸显期”，农民工作为游历于城乡二元结构外的第三元阶层，在我国社会经济发展中具有举足轻重的作用，必须妥善解决好他们的发展问题。所以，深化我国有关农民工的各项社会改革和政策改革，特别是清理与户籍管理制度相连接的各种附带功能，取消城市户口背后的各种利益；清理现行各种针对农民工的就业、工资、教育、社会保障等方面的歧视，保障农民工特别是少数民族农民工的以经济权益为基本内核的各种权益，让少数民族农民工充分享有与城镇职工同等的国民待遇，显得尤为迫切和十分必要。（姚上海 张燚 白照坤 李夏涵）

报告二 东部民族地区返乡农民工创业现状调查及扶持政策研究——以广东省韶关市乳源瑶族自治县为例

农民工是伴随着我国改革开放产生的一个新的社会劳动者群体，是新时期我国产业工人的一个重要组成部分，是先进生产力的代表。当前，在农村劳动力走出传统农村外出打工谋生的同时，一部分外出农村劳动力返回家乡就业创业，出现了农民工返乡创业的新情况、新现象。返乡创业农民工通过在外出打工期间的学习与锻炼，积累了一定的资金，学到了一定的技术技能和市场经营经验，在返回家乡创业发展的过程中，他们的先进思想、资金和技术有效地促进了家乡的经济社会发展，自己也尝到了甜头，有了新的发展。农民工返乡创业对于进一步推进新农村建设，促进农村生产力的发展有着重要意义，尤其是对于经济欠发达的广大民族地区，意义更加深远。

东部地区作为我国改革开放的前沿阵地，对农村劳动力的吸引力最大，也是我国广大农村地区劳动力转移流动的主要目的地。东部民族地区作为改革开放前沿海地区的一部分，在农村劳动力流出就业的同时也出现了返乡创业的新情况，那么，这里的农村劳动力返乡创业意愿的强烈程度如何？当地政府对农村返乡创业农民工又有什么样的支持与扶持政策呢？当地返乡创业农民工在创业工程中又有哪些困难和扶持政策需求呢？带着这样的思考，我们成立了相关课题调查组分队，对此展开深入调查和研究。2011年暑假期间，课题组选择广东省韶关市乳源瑶族自治县，了解我国东部民族地区返乡农民工创业情况，并以该县瑶族聚居地之一的必背镇为调查选择地，深入返乡农民工创业现场，以问卷调查和深度个案访谈等方式开展相关深度调查。课题调查组在必背镇共发放调查问卷50份，收回44份，占88％，其中有效问卷38份，占86％，做深度个案访谈10例，收集政府相关支持政策文件及典型案例报道材料10份。在这些调查资料和深度访谈的基础上，我们撰写了关于我国东部民族地区返乡农民工创业研究报告。一、乳源瑶族自治县返乡创业农民工的现状与特点

广东省韶关市乳源瑶族自治县位于南岭山脉南麓，贯穿弧形山系，地势由西北向东南倾斜。西北部、西部峰峦环峙，属高山地带，溶蚀高原地貌显著，是广东省韶关市主要石灰岩地区之一；东北部属丘陵地带，河流两岸地势平缓，是一个典型的山区县。乳源瑶族自治县总人口21.11万，瑶族人口2.37万人，占11.23％，1963年10月成立乳源瑶族自治县，是一个以瑶族为主要少数民族人口的少数民族自治县。全县辖9个镇：乳城镇、一六镇、桂头镇、洛阳镇、大布镇、大桥镇、必背镇、游溪镇、东坪镇。共有115个村（居）委会，1082个自然村。瑶族主要聚居在必背、游溪、东坪3个镇，县人民政府驻地为乳城镇。（一）乳源瑶族自治县返乡农民工总体情况及典型特征

乳源瑶族自治县总人口21.11万人，其中农业人口17.07万人，占总人口的80.86％，是一个典型的农业县。2010年乳源瑶族自治县农村劳动力80541人，外出打工49713人，占该县农村劳动力总数的61.7％，也就是说乳源瑶族自治县农村62.7％的劳动力都外出打工了。乳源瑶族自治县2008年、2009年外出打工农民分别为33203人、41455人，显然，乳源瑶族自治县农村外出打工农民在逐年增加，并且增长幅度较大，增长幅度分别为10.5个百分点和9.2个百分点。在外出打工的农民工中，返回家乡的农民工数量却没有太大变化，仅2008年稍有增加，但增加的幅度不是很大，2009年、2010年即回落。（见表1）表1 乳源瑶族自治县农村劳动力外出与回乡及返乡创业情况总表

乳源瑶族自治县返乡农民工具有如下两个典型特征：

一是民族地区乳源瑶族自治县返乡农民工创业比例较高，明显高于全国一般地区。由表1我们欣喜地发现，在乳源瑶族自治县返乡农民工中，创业农民工占有一定的比例，2008年为35.9％，2009年为23.8％，2010年为24.3％。（见表1）也就是说，在乳源瑶族自治县返乡农民工中，有超过或接近三分之一的农民工实现了创业发展。这从另外一份有关乳源瑶族自治县青年农民工返乡创业情况汇报中，也可以得到证明，乳源瑶族自治县2008年农村返乡青年约1436人，较2007年增长约21.9％，增幅较大。2008年返乡青年成功创业人数约836人，同比增长23.9％，我国农民工返乡创业始于20世纪八九十年代，进入新世纪以来，农民工返乡创业步伐明显加快，根据国务院发展研究中心“农民工返乡创业问题研究”课题组于2007年对全国28个省101个劳务输出示范县的抽样调查资料，截至2006年，返乡创业农民工占返乡农民工的8.3％，东部民族地区乳源瑶族自治县返乡农民工创业比例明显高于全国一般地区的返乡农民工创业比例，高出幅度达十几个百分点。这是一个可喜的新情况，对于广大民族地区，其典型作用将更加突出。

二是在乳源瑶族自治县农民工返乡原因中，金融危机的影响作用不明显。由表1可以看出，乳源瑶族自治县2008年、2009年、2010年返乡农民工数量并没有突出的变化，也就是说，2008年的国际金融危机对位于我国改革开放前沿的东部地区的农民工就业没有明显的影响，并没有像全国其他农村地区那样，农民工大量集中返乡。相关资料显示，2008年底，因受当年国际金融危机影响，我国农民工出现大量集中返乡情况，非正常返乡在2000万左右。对于出现于东部民族地区乳源瑶族自治县的这一特殊情况，我们在深度调查中为此作了专门调研。在对农民工返乡原因的整体调研中，占比最高的是“国家支农惠农政策提高了务农收入”，并不是我们平常调研中“因金融危机影响在收入和就业机会等方面明显减少”这类原因。具体访谈中，我们还发现，这一现象主要是由于近年来，随着东部地区产业转移速度的逐渐加快，东部民族地区乳源瑶族自治县，因地理条件和当地政府政策引导等方面的优势，承接的转移产业不断增多，地方经济相对发展较好，当地农民工在本地就业的机会大大增多，农民不出家门，即可找到与自己“就业偏好”相契合的工作。所以，农民在就业地的选择上有了更大的选择空间，一般情况下，农民工皆可以在“家门口”找到工作，确实外出打工者，他们的工作一般都较稳定，受冲击较小。如在返乡农民工人力资本拥有情况调查中，在返乡农民工中，“拥有2门以上技能者”仅占7.1％，绝大部分返乡农民工仅有1门技能和没有技能。拥有两项以上技能的外出打工农民工大多实现了稳定就业，并且打工收入水平较高，就业相对稳定，基本实现了“举家迁移”，已大体完成进入城市的过程。（二）乳源瑶族自治县返乡创业农民工的一般性特点表2 乳源瑶族自治县返乡回流农民工结构 （N＝3523）

根据我们对乳源瑶族自治县返乡回流农民工的抽样问卷调查，以及乳源瑶族自治县劳动就业部门的统计资料，我们得到了乳源瑶族自治县2010年返乡农民工特征构成情况，如性别结构、年龄结构、学历结构以及人力资本（或劳动技能）结构等。我们由此列出相关情况统计表。（见表2）同时，我们又深入乳源瑶族自治县瑶族聚居相对集中的必背镇，开展返乡创业农民工个案调查与深度访谈，进一步掌握了关于乳源瑶族自治县返乡创业农民工的具体情况。在这两项调研工作的基础上，我们分析总结乳源瑶族自治县返乡创业农民工的一般性行为特征，并进而找出带有规律性和具有典型意义的东西。

乳源瑶族自治县返乡创业农民工具有如下几个一般性特点：

一是乳源瑶族自治县返乡创业农民工以第一代男性农民工为主，人力资本拥有量相对较高，属农村“能人”群体。在乳源瑶族自治县2010年3523名返乡农民工中，男性占比为67％，女性为33％，恰好是男性占三分之二，女性占三分之一，性别结构差异明显。返乡农民工年龄大多在25至45岁之间，占整个返乡农民工的52％。（见表2）返乡创业农民工中男性占71.3％，女性占28.9％，并且在女性的28.9％中，大多是共同创业或夫妻协同创业。返乡创业农民工的年龄也大多在30-39岁之间，占52.6％，81.5％的返乡创业农民工具有初高中文化，小学及以下文化者仅占13.2％。（见表3）显然，乳源瑶族自治县返乡创业农民工具有这样的基本特征：正值青壮年、男性、有较高文化程度与人力资本存量、在外打工时间较长（在外打工时间在5年以上者占60.2％）。表3 乳源瑶族自治县返乡创业农民工性别、年龄、文化程度情况表 （N＝38）

二是乳源瑶族自治县农民工返乡创业行为是一种理性选择行为，大多是基于自身内在原因所做出的理性选择，受外部因素的影响并不明显，即使有外部因素存在，这种外部因素的影响也是呈正向影响。同时，影响农民工流动就业选择行为的社会性因素的作用逐渐增强。表4 乳源瑶族自治县返乡农民工返乡原因调查表 （N＝3523）表5 农民工选择返乡创业的主要原因（可多选）（N＝38）

劳动力就业结构决定于产业结构，并随着产业的变化而波动，这是一个基本的经济学规律。从一般意义上分析，在我国，促成农民工返乡回流的原因主要有5个：（1）国家近年来不断推出的支农惠农政策，提高了农民种粮的经济效益，增强了农民工返乡种粮的积极性。（2）沿海产业在成本比较原则下不断向中西部转移带动了农民工返乡就业与创业。（3）中西部地区各级政府的创业优惠政策吸引农民工返乡创业。（4）沿海劳动密集型企业受金融危机冲击，劳动力需求大幅下降。（5）农民工自身原因，如文化素质过低、生活不便或思亲心理等。

在我们此次调查中，乳源瑶族自治县外出打工农民工返乡原因既有一般意义上的这五种情况，但影响作用较明显的是如下两个因素：（见表4）其一是“国家支农惠农政策提高了务农收入”（占31.3％），这是一种“结构性因素”，其影响对于农民工返乡行为具有正向推动性。其二是“在外生活成本提高、继续在外打工不划算”（占15.4％），这是一种“主体性因素”，其对于农民工选择返乡创业具有拉动性作用。农民工作为我国市场经济主体，正走向成熟，他们的返乡创业行为正是在结构与主体双重因素的交互作用下，所做出的一种理性选择。同时，在进一步对返乡创业农民工的“选择返乡创业的主要原因”的深度调查中，（见表5）62.2％的农民工选择了“与家人分居两地等生活上的原因”，20.5％的农民工选择了“打工环境明显不适应”这个因素。这两个因素都带有明显的“社会建设”性质。从表4我们还可以看到，受本次金融危机影响而返乡的比例并不高，选择“打工收入明显比金融危机发生前减少”者仅占5.2％，选择“打工公司或企业（单位）因订单减少而裁员或停产”者仅占7.3％，选择“打工公司或企业（单位）因经营困难而破产倒闭”者仅占6％，三者加起来也仅为18.5％，这说明：其一，东部民族地区乳源瑶族自治县农民工就业受本次国际金融危机影响较小，作用不明显。其二，东部民族地区乳源瑶族自治县农民工的流动行为选择逐渐理性，在农民收入有了较好的保障时，影响农民工流动行为的生存性因素的作用在减弱，而生活性因素的影响正在逐步增强。这说明，在经济发展到一定水平时，社会建设必须与经济发展协调同步，在一定时期，社会建设更能引起人们的关心，其水平的高低更能影响一个地区的社会和谐程度。表4中，农民工返乡的原因中社会建设因素：“打工环境明显不适应”、“家人分居，不利于家庭和睦”、“孩子上学不方便”、“当地人歧视农民工”、“工资不能足额及时发放”、“医疗养老失业保险等政策不配套”、“在当地受老板欺负”等占比共为19.4％，大体在五分之一的比例。

另外，由表4的调查情况，我们还可以看出，农民工本人在打工地的生活、生存环境对农民工的就业影响不是太明显。返乡农民工中，因“打工环境明显不适应”、“当地人歧视农民工”、“在当地受老板欺负”等原因而被迫返乡的总数仅为224人，占该县农民工返乡总数的6.4％，农民工返乡行为选择更加理性，也进一步说明，农民工打工环境明显得到改善。

三是乳源瑶族自治县返乡农民工选择创业活动的主动性逐渐增强，农民工对于自己选择返乡创业的自信心明显提高。在“农民工选择返乡创业的主要动机”项的调查中，我们将调查选项设计为四大类：农民工主动性行为选择、被动性行为选择、地方经济社会发展以及政府推动因素和“模糊”项。在我们的调查结果中，选择“经过多年积累，已有了自主创业的条件”这一主动性选择行为的占比最高，为45％，已近一半。（见表6）在“您选择返乡创业的最有力因素”的调查中，所有的有效答卷均做出了明确的选择。（见表7）说明民族地区乳源瑶族自治县农民工选择返乡创业的自信心明显增强。同时，选择与之相近的因素“在外打工收入下降，不如在家创业”，占25％，两者相加共占70％，这说明，东部民族地区乳源瑶族自治县返乡创业农民工中，有近三分之二的人是主动选择返乡创业。选择“在外找工作难度很大，只好在家创业”这一被动性因素的仅为20％。（见表6）表6 您选择返乡创业的主要动机（可多选）（N＝38）

并且，在“您选择返乡创业的主要动机”与“在外打工经历对您返乡创业提供了哪些有利条件”两项调查中，农民工的选择明确而自信，没有人选择“其他”项，并且所选各个选项占比大体平衡。（见表7表8）这也进一步说明，东部民族地区乳源瑶族自治县的返乡农民工创业行为的选择总体看，是经过多方考虑和论证后所做出的一个“成熟”而“理性”的选择。表7 您选择返乡创业的最有利因素是（可多选）（N＝38）表8 在外打工经历对您返乡创业提供了哪些有力条件（可多选）（N＝38）

四是乳源瑶族自治县返乡农民工就业行业一般选择制造业，返乡农民工创业行业大多选择商业与服务业等第三产业。由表9的情况看，乳源瑶族自治县返乡农民工就业选择上，选择传统农业的仅占7.6％，也就是说，乳源瑶族自治县的返乡农民工绝大部分回乡后并没有回到传统农业从事打工外出前以家庭为单位的小规模分散式农业劳动。52.4％的返乡农民工都在“家门口”就地从事“制造业”行业。农民工就业结构决定于经济结构，乳源瑶族自治县充分抓住东部发达地区产业转移的发展大趋势，大力发展以“高新材料、铝箔加工、生物制药、绿色食品加工、生态旅游”为主的五大产业，为农民工就地就近在工业企业就业创造了良好的客观条件。表9 乳源瑶族自治县返乡农民工就业行业分布情况 （N＝3523）

返乡农民工创业行业一般选择商业与服务业等第三产业，其中选择商业的有32％，选择服务业的有36.6％，而选择传统农业的仅为14.1％，选择工业的仅为3.6％，选择建筑业的仅为3.3％。（见表10）表10 返乡创业农民工创业企业行业分布情况 （N＝856）

通过深度调查，我们了解到，乳源瑶族自治县返乡农民工的创业行业选择的这一特点决定于如下三个因素：其一是农民工创业企业规模、资金较小，这恰恰符合小商业、服务业的要求；其二乳源今年来工业发展较快，对商业、服务业的需求增强；其三农民工的创业选择也受到打工期间所从事的行业的影响，我们在必背镇深度调查中，了解到农民工返乡前打工行业主要集中在制造业、批发零售业、餐饮住宿业、交通运输业。（见表11）表11 返乡前务工从事的行业 （N＝38）

五是乳源瑶族自治县农民工返乡创业起步较晚，经营形式以个体私营为主，且创办的企业规模一般较小，资金规模不大，雇佣人数不多。乳源瑶族自治县农民工返乡创业起步较晚，在我们深入必背镇的调查中，全部有效的38分问卷中，均为2000年以后返乡创业。（见表12）并且，农民工返乡创业总体上呈逐年增多的趋势，2008年出现过较大幅度的增加。表12 您是哪一年选择返乡创业的 （N＝38）

在我们就乳源瑶族自治县返乡农民工创办企业的经营形式进行调查的过程中，出现了两种差异较大的调查结果，全县总体情况的统计资料中，返乡农民工创业经营形式如表13所示，主要是“承包经营”（占29.3％）、“租赁经营”（占28.4％），明确表示是“个体经营”的仅占10.6％，还有29.9％的人选择了“其他”。而我们在必背镇进行农民工返乡创业现场深度调查时，选择“个体经营”的占大多数，占比为60.5％，选择“私营企业”的占13.2％，选择“股份合作制”的占13.2％。（见表14）其实，在深度个案调查中，我们了解到所谓的“股份合作制”，其实也是“私营”形式，所以，个案调查中，返乡农民工创业主要是以“个体私营”形式进行，共占86.9％，而在乳源县总体调查统计中，选择“承包”和“租赁”的也大多是“个体私营”经营者。表13 返乡创业农民工创办企业经营形式 （N＝856）表14 您所创办的企业的经营形式（个案调查表 N＝38）

乳源瑶族自治县返乡农民工创办的企业一般规模都较小，2010年的数据显示，全部返乡创业农民工创办的企业资金规模都在20万元以下，资金规模在2万元以下的占28.9％，近三分之一，资金规模在5万元以下的占66.8％，近三分之二，（见表15）都属于小微型企业。并且，返乡农民工创办的企业的年产值也不高，在我们对必背镇返乡创业农民工的调查中，55.3％的企业年产值都在10万元以内，年产值100万元以上的没有（见表16）。另有34.2％的企业没有明晰的财务制度和财务账目，所以，对于自己的企业年收益情况无法估计，这类企业规模更小，基本是农民工自我雇佣型、生存型。表15 返乡创业农民工创业资金规模 （N＝856）表16 您一年的创业总收入 （N＝38）

深度调查显示，返乡农民工创业企业资金规模一般都较小的主要原因，在于乳源瑶族自治县农民工外出打工一般在省内个体私营企业或三资企业，收入较低，带回资金较少。乳源瑶族自治县返乡农民工回乡前的企业类别和地区分布情况主要呈现这样几个特点：（1）返乡农民工回乡前的务工企业主要是个体私营企业，占70％，三资企业占30％，没有人在国有企业就业。（2）返乡农民工回流前的务工地域主要是省内东部地区，占86％，在县内企业就业的占14％，没有人在省外就业。（见表17）（3）农民工返乡带回的资金有限，绝大部分在5万元以下，占92.2％，带回资金在10万元以上的仅占2.4％。（见表18）表17 乳源瑶族自治县返乡农民工回流前打工所在企业、地域 （N＝3523）表18 乳源瑶族自治县返乡农民工带回资金规模 （N＝3523）

乳源瑶族自治县返乡农民工创办的企业规模较小，还表现在企业雇佣的人数较少，总体上看，乳源瑶族自治县返乡农民工创业企业雇佣人数全部没有超过20人，并且雇佣人数在1-10人之间的企业占90.5％。（见表19）必背镇的个案调查结果更加明确地证明了这一点，在有效38分问卷中，73.7％的返乡创业农民工“不需要雇工”。并且全部企业的雇工人数都在20人以内，雇工10人以内的企业占94.7％。（见表20）企业雇佣人数不多，不仅说明返乡农民工创办的企业规模较小，更说明他们的企业仍属于生存型企业，主要是返乡农民工自我雇佣，对于当地农民工的就业带动作用有限。表19 返乡创业农民工创办企业用工规模 （N＝856）表20 您雇佣了多少工人（个案调查表 N＝38）

六是乳源瑶族自治县返乡农民工创业地点一般选择在县城所在地。但在对瑶族聚居地必背镇的深度个案调查中，返乡农民工创业的地点选择却有较大比例的人选择在自己居住的自然村。（见表21、表22）表21 返乡创业农民工创办企业地域分布 （N＝856）表22 您所创办企业的经营地点的选择情况（个案调查表 N＝38）

表21显示，在返乡农民工创业地点的选择中，选择在乳源县城所在镇的占总人数的52.4％，超过一半。选择在农民工原居住地所在村的仅占24.9％，选择在农民工居住地所在乡（镇）的仅占22.7％，但我们在必背镇的深度个案访谈问卷调查中。（见表22）返乡农民工创业地点的选择与上述结果有一些出入，选择在本村创业的占42.1％，选择在本乡（镇）创业的占31.6％，选择在县城镇创业的仅占26.3％。二、乳源瑶族自治县农民工返乡创业的作用与意义

改革开放以来，我国广大农村劳动力冲破制度与结构的双重约束，走出农村，跳出农门，“洗脚上坎、穿鞋进城”，创造农村劳动力城镇转移就业的新路子，使长期以来潜存于我国农村的劳动力“剩余”得以有效释放。20世纪90年代以后，在农民进城打工的同时，又出现了部分农民工返乡创业的新现象，这既与我国的城乡制度设计密切相关，也与我国经济发展战略的选择密切相关，更是广大农民工在充分获得自主就业权后的一种理性选择。20多年的实践证明，农民工返乡创业带动了城市资金、技术、市场观念、经营管理经验以及农村能人向农村地区回流，拓展了农民的增收渠道，推动了农村的进步，促进了农业的发展。农民工返乡创业行为一头连着市场，一头连着产地；一头连着现代城市，一头连着传统农村，以特有的方式为我国新时期城镇化建设与社会主义新农村建设提供了一条新的发展思路。

蓬勃发展的民族地区，特别是距离我国改革开放前沿阵地——东南沿海地区最近的民族地区，农民工返乡创业又有哪些作用与意义呢？带着这样的思考，我们来到广东省韶关市乳源瑶族自治县以及该县瑶族聚居地必背镇开展深入调查。通过为期两周的调研，我们了解到，与一般民族地区相比，东部民族地区乳源瑶族自治县农民工返乡创业起步相对较早，发展势头正盛，积极作用明显。主要体现在5个方面：（1）改善了自身的生活状况，提高了自身的收入水平，经济地位和社会地位明显提升。（2）以创业带动就业，促进了当地农村剩余劳动力的就近就地就业，有益于农村“40·50”就业困难群体就业问题的妥善解决。（3）促进了山区经济特色明显的民族地区的农业产业结构的调整。（4）有利于推进民族地区新农村建设步伐。（5）有利于推动民族地区城镇化进程。（一）农民工返乡创业为民族地区农民增收开辟了一条新途径，为民族地区农村劳动力就地就近就业提供了机会，返乡创业农民工经济地位与社会地位明显提升。

农民工是我国改革开放以后产生的一个独特的社会群体，伴随着这一群体产生、发展过程始终的最大问题，就是这一群体的经济社会地位问题。农民工在城镇打工就业过程中，反映最为强烈的也是经济社会歧视问题，这种歧视集中表现为农民工在为我国城市经济社会发展做出重要贡献的同时，却成为了城市社会中的弱势群体——经济上的“佣人”地位、政治上的“沉默”地位、社会上的“无根”地位、文化上的“边缘”地位。农民工返乡创业，输出的是劳动力，带回的是生产力，极大地改善了农民工的社会经济地位。其一、农民工返乡创业是一项自主选择行为，充分体现了农民工市场经济主体地位，是社会制度对于农民工的一种承认，民族地区农民工通过返乡创业找回了自信，获得了尊重。“以前外出打工，叫输出去；现在回到家里种田，叫转回来，但本质上有所改变，自己从为老板干活到请人干活，虽是种烟，却为自己和别人创造财富，觉得农村也大有作为”，这是乳源瑶族自治县返乡创业农民工许路城自信的声音。其二、农民工返乡创业有效地解决了自己以及家人的就业问题，收入水平大大提高。根据2009年国家统计局农村司《2009年农民工监测调查报告》，2009年，我国外出打工农民工月平均收入为1417元，按此标准推算，农民工在城镇打工1年的总收入为17000元左右。民族地区返乡农民工创业收入明显高于外出打工收入。根据我们在乳源瑶族自治县必背镇进行的38位返乡创业农民工个案调查，创业年总收入在10万元以上占10.5％，在10万元以下的占55.3％，而且，我们深度调查发现，一般来说，返乡创业农民工对于自己的创业收入等较为敏感的话题，都较为保守，估计得较低，同时，对于10万元以下，绝大部分也是在10万元左右。（见表16）如乳源瑶族自治县种烟大户返乡创业农民工李群国说：“今年租地种了100亩黄烟，预计纯收入最少都有10万元”。其三、农民工返乡创业对于民族地区经济社会发展最为明显的作用，就是开辟了一条民族地区农村剩余劳动力就业的新渠道。农民工外出打工不仅收入不高，还造成家庭分离，远离亲人，疏于亲情，农村大量出现“空壳家庭”、“空巢老人”、“留守妇女”、“留守儿童”等所谓的“386199”现象，对我国农村发展带来深刻影响。返乡农民工创业创办的企业为农村剩余劳动力就近就地就业提供了机会，创造了条件。特别对于农村“40·50”人群，更是提供了一条有效的就业新路子。其四、通过返乡农民工创业提供的就近就业机会，使得一部分民族地区农民工可以在自家门口就业，这样，他们不仅可以就近上班，获得打工收入，还可以利用打工间隙，耕种、经营自家承包土地，获得农业经营收入，为民族地区农民工创造更加丰富多样的增收途径。（二）民族地区农民工返乡创业带动了资金、技术、经验以及市场观念等要素资源流向欠发达的民族地区，为民族地区带来了充满生机的发展“基因”，促进了民族地区的经济社会发展。“流动是发展的动力，而不是欠发展的征兆。”在我国绝大部分地区，农业仍然是弱势产业，比较效益相对较低，所以，一般来说，农村剩余劳动力向城镇转移就业是一种由农村向城镇、农业向非农产业的上向流动，是社会进步的一种表现。但是，在农村剩余劳动力城镇转移就业的流动过程中，也表现出农村优质资源的流失和乡村经济要素的低效利用。如农村人才资源的流失，农民工打工资金回流农村后的使用低效，农业投入严重不足，农业经营粗放，农村“空壳化”现象严重等，农民工返乡回流创业发展恰恰有效地弥补了这一转移流动带给广大农村的缺失。在民族地区乳源瑶族自治县，返乡创业农民工带着在外打工挣到的“第一桶金”和打工就业过程中学到的知识技术、管理经验和市场观念以及城市生活方式等，回到家乡创办企业，无论是对于当地的经济发展、产业转型、新农村建设、城镇化推进，还是对于当地农村思想观念的转变、生活方式的改进等，都具有明显的启迪和示范作用，农民工已经成为民族地区乳源县经济社会发展进步最可宝贵的“人矿”资源。在对乳源瑶族自治县返乡农民工创业资金来源情况的调查中，有41％的返乡创业农民工创业启动资金依靠的都是自己打工带回的“自有资金”，（见表25）带回资金规模在2万元以上的有55.7％。（见表18）我国民族地区一般属于欠发达地区，受交通条件、自然地理环境、气候等因素的制约，“招商引资”一直非常艰难，工商服务业等二、三产业发展进程缓慢，其中最主要的因素还是缺乏推动地区经济社会发展的、充满生机与活力的“新鲜血液”，这种“新鲜血液”就是民族地区发展最为缺乏的资金、技术、人才、观念等。在民族地区乳源瑶族自治县的调查证明，农民工返乡创业为破解这一局面带来了契机。如乳源瑶族青年盘古，高中毕业后外出打工，从一个建筑工地干着粗重的力气活，到发现“电焊工的工资是他的好几倍，第一次感受到技术的含金量”，打工的亲身感受与强烈的现实感受，促使其思想发生重大转变，再到立志回家创业，思想发生质的飞跃，最后在家乡成功创业，发展成为一个固定资产达20万元、雇佣8名下岗人员的乡镇企业。（三）民族地区返乡农民工创业促进民族地区农业发展方式转变，使民族地区丰富的农业资源得到有效利用，加快了民族地区农业现代化步伐。

农业是农民最熟悉的产业，因为民族地区的农业发展水平较低，也是对从业劳动者技能要求较低的行业，加上民族地区农村地域偏僻，土地资源价格较低，还是创业进入门槛较低的产业。所以，民族地区返乡农民工创业时，选择农业产业者占比较大，东部民族地区乳源瑶族自治县返乡农民工创业行业选择中，也呈现出这一特点，但不是很明显，占比为14.1％，（见表10）相反选择商业与服务业的占68.6％，而我们在乳源瑶族聚居地之一的必背镇的深度调查中显示，必背镇的返乡农民工创业行业选择中选择传统农业的占42.8％，显然，在农民工返乡创业行业选择行为中，同属民族地区的一般地区与少数民族聚居地也是有较大的差别的。

民族地区返乡农民工创业时选择农业产业对于民族地区农业特色资源开发利用、农业发展方式转变与农业现代化转型促进作用巨大，主要体现在如下几个方面：其一、民族地区农民工返乡创业选择传统农业时，一般都是紧紧依托当地的农业资源优势，开发种植特色农业产品，推动民族地区特色农业发展。如乳源烟叶种植产业是适合于当地土质、气候等条件的特色农业产业，返乡创业农民工成为该县烟叶种植主力。该县2009年全县种烟一万亩，大部分是农民工大户所种，农民工成为烟叶生产的主流，成为瑶乡的“金凤凰”。其二、农民工返乡创业的一个重要形式是选择与商品农业的发展相结合，他们创办的传统农业生产经营企业，一般都是规模经营，他们通过转租、转包、交换、入股等方式，对农村土地、林地、水塘等农业生产资源进行适度集中，按照产业化生产的规律进行生产开发，这对我国民族地区传统农业是一种根本性改造。这种农业发展方式的转变，破解了长期以来困扰我国农业包括民族地区农业的“土地细碎化”与经营效益、“小户经营”与大市场的矛盾和难题。其三、民族地区农民工返乡创业还有较大的一部分人是选择农村农产品的加工、流通、服务等，他们通过创办这些农业生加工企业，发展农产品生加工，拉长民族地区农业产业链条，提高了民族地区农业资源的利用效益，推进农业深度开发，为民族地区现代农业发展奠定了基础，提供了“雏形”。（四）农民工返乡创业为民族地区提供了一批较高素质的经营能手、技术骨干和管理精英，成为民族地区社会发展与经济建设的实用人才，有利于推进民族地区社会主义新农村建设步伐。

农民工通过外出就业在城镇二、三产业打工，经受了现代工商服务业、城市生活、市场运行等先进“场域”的锻炼，素质得到大大提高，视野更加开阔，思想更加开放，创业发展与致富意愿更加强烈。打工这个“大学堂”，不仅造就了一批新型产业工人和一线技术管理人员，也培养了一大批新型的现代农民。民族地区乳源瑶族自治县农民工在外出打工从业过程中经受了锻炼，学习了技术，提升了才干，为返乡创业发展提供了有效的基础和必要的准备，（见表7、表8）成为乳源乡村发展与建设的骨干力量。其一，返乡创业农民工通过开办企业对当地的经济发展提供了直接的推动作用。其二，返乡创业农民工自身的创业实践对当地社会发展起到了示范效应。其三，返乡创业农民工中的部分人还成为了当地乡村领导干部和技术专业人才，为解决我国新农村建设中基层人才缺乏问题提供了有效途径。可见，农民工返乡创业对于民族地区社会主义新农村建设的深化与推进具有重要的战略意义。（五）农民工返乡创业带动人口、资金、劳动力等经济要素向城镇聚集，有利于推动民族地区的城镇化进程。

改革开放后我国农村劳动力城镇转移就业的实践证明，农民工已经成为我国城镇化的主体。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，中国城镇化发展过程中“进城农民工是主体”。数据表明，在北京、上海、浙江、天津等地，农村人口净流出对城镇化的贡献率均在30％以上。在进城农民工成为我国城镇化发展主体的同时，农民工返乡创业则成为推动我国中西部地区城镇化发展的一种有效机制。返乡创业农民工一般都把自己的企业创办在镇上或离家较近的村庄，（见表21、表22），为我国农村传统集镇发展成为小城镇或传统村庄提升为小城镇提供产业支撑。产生聚集效应，推动人口、劳动力、资本等生产要素向小城镇集中，扩大小城镇经济规模。同时，进一步推动小城镇基础设施建设、公共服务设施建设以及配套产业建设，提供更多的就业机会，吸引更多的人口与劳动力以及资本等经济要素的聚集，使小城镇发展成为良性循环。三、乳源瑶族自治县农民工返乡创业面临的主要困难

农民工返乡创业标志着我国农村劳动力城乡流动进入一个由单向输出到双向流动的新阶段，为我国有效解决城乡差异、缩小区域差距提供了一个新的途径，为城乡统筹发展战略的深入实施提供了一个新的思路，为促进“城市支持农村、工业反哺农业”提供了一个新的渠道，为进一步提高国家强农惠农政策效益提供了一个新的载体。民族地区农民工返乡创业还是一个新生事物，面临着许多困难，存在不少问题，需要政府社会大力扶持。返乡农民工创业过程中遇到的困难既有政府政策层面的，也有企业融资、企业用地、信息服务、企业招工等层面的，还有农民工自身素质层面的，课题组根据已有的农民工返乡创业研究文献资料和国内同行的相关研究思路，把农民工返乡创业可能遇到的困难分为“企业审批或立项手续繁多、辗转多部门”、“政府部门收费”、“企业负担重”等11个主要指标，并根据乳源瑶族自治县劳动就业部门的相关调查统计资料进行分类整理，得到“乳源瑶族自治县返乡农民工创业面临的最大困难”统计情况。（见表23）表23 返乡创业农民工创业面临的最大困难 （N＝856）

乳源瑶族自治县返乡农民工创业过程中面临的最大困难是：除“资金筹措困难”占比为18.1％，稍微较高外，其他各种困难占比大体相同，都不是很突出。但我们再进一步分析这些困难，属于政府公共服务不到位造成的企业创业软环境方面的困难占比最高，问题最为突出：“企业审批或立项手续繁多，辗转多部门”，占比7.2％；因“政府部门收费”等原因造成经营困难的占比为7.8％；明确表示“企业负担重”这一困难的占比为7.1％；明确表示“吃大户的太多”的占比为8.8％；明确表示“经营环境差”的占比为10.2％；这五项都属于政府公共服务欠缺，共占比41.1％，可见，虽政府多次强调要扶持和大力支持返乡农民工创业发展，也做了大量工作，但工作的改进余地仍很大。属于因民族地区客观自然条件所限带来返乡农民工创业困难的如“信息不畅”占比8.8％，“交通不便”占比8.3％，“市场规模太小”占比9.5％，三者共占比26.6％，属于民族地区经济社会水平不高带给返乡农民工创业困难的如“缺乏配套产业”占比7.7％，“人才不足”占比6.5％，两者共占比14.2％，总体来说，民族地区经济发展环境仍然欠缺，政府服务有待大力改进。

同时，我们又将农民工返乡创业面临的困难作为我们深度访谈的重点，在乳源瑶族聚居地必背镇进行调查，（见表24）在接受调查并做出有效答卷的38位返乡创业农民工中，有42.3％的返乡创业农民工存在“资金困难”，其次是存在“技术困难”（19.7％）和“行政审批困难”（14.1％），同时也存在“用地难”（9.9％）和“招工难”（8.5％）。表24 您创业中的主要困难（可多选）（N＝38）（一）资金筹措困难

资金制约既是一般中小企业、民营企业、个体私营企业发展中的共有难题，也是农民工返乡创业中遇到的最大困难，民族地区农民工返乡创业地点一般选择在农村乡镇，同样面临资金困难，甚至更加突出，在我们的调查中这一点也得到了印证。调查中，返乡农民工明确表示创业资金困难的比例非常高，在全县总体情况调查中，明确表示有“资金困难”的返乡创业农民工占比最高为18.2％。（见表23）在必背镇开展的个案情况深度访谈调查中，明确表示“资金筹措困难”的占比更高，达42.3％。（见表24）

返乡农民工创业发展资金困难主要表现在如下三个方面：

一是返乡农民工创业资金主要来自于自有资金，资金来源渠道单一。农民工返乡创业资金来源渠道一般有依靠自有资金、向正规金融机构贷款、亲戚朋友间借用、民间互助这样4种情况。对此，我们既深入民族地区乳源瑶族自治县农村劳动力转移流动管理部门收集了全县的总体情况，（见表25）也深入农民工返乡创业现场开展个案问卷调查。（见表26）从调查中可以看出，返乡农民工创业资金来源渠道单一，主要依靠“自有资金”。在表25的总体情况调查结果中，农民工返乡创业依靠“自有资金”者占41％，向商业银行、农村信用社等正规金融机构贷款的占32.1％，向亲戚朋友等私人借用的占21.6％，民间互助的占比为零。在表26的个案问卷调查结果中，农民工返乡创业依靠“自有资金”者占比更高达47.8％，向商业银行、农村信用社等正规金融机构贷款的仅占13.1％，向亲戚朋友等私人借用的占39.1％，来自于民间融资渠道的占比为零。表25 返乡创业农民工创业资金来源情况 （N＝856）表26 您创业启动资金来源渠道（可多选）（N＝38）

二是返乡农民工创业资金规模较小。创办企业一般属于微型企业，以个体私营小门店经营为主，少部分为民营企业。采用股份合作制形式的较少，并且多为农业经营企业。农民工返乡创业资金规模较小，81.2％的创业企业启动资金规模在10万元以下，在51万以上的没有，（见表27）创业启动资金规模在3-5万元的占比最高达50％，这进一步说明，返乡创业农民工创办的企业一般都是采用小门店经营的微型企业，私营企业、个体工商户为主，属“谋生型”的创业。表27 您返乡创业启动资金规模 （N＝38）

三是持续发展支持能力不足。受民族地区农村融资能力不足与筹资渠道单一的制约，绝大部分返乡创业农民工的创业资金是自己打工期间的积蓄，并且，仅有的积蓄一般都集中用于创业前期的租地建厂和设备投资等事宜上，开业后缺少流动资金现象普遍，加上民族地区金融信贷滞后，资金外流等，资金支持能力严重不足，影响民族地区返乡农民工创业的持续发展。（二）政府公共服务乏力

从表23“返乡创业农民工创业面临的最大困难”的调查中，如果我们对调查结果进一步分类深入分析，在农民工返乡创业面临的11项困难中，“企业审批或立项手续繁多、辗转多部门”、“政府部门收费”、“企业负担重”三项共占比22.1％，“吃大户的太多”、“经营环境差”两项共占比19％，这五种因为政府公共服务缺乏而导致的“人为”困难共占比41.1％，可见，当前民族地区返乡农民工创业环境进一步改进的空间巨大，需要政府有更大、更好的作为。“办事难”仍然是当前民族地区广大返乡农民工创业发展中面临的主要困难。

在我们深入必背镇进行的“您创业过程中，政府提供了哪些政策支持”的个案问卷调查中，（见表28）明确表示“没有支持”的有19人次，占比最高达50％，这也即是说，在接受我们现场调查的38位返乡创业农民工中，有一半的农民工“没有得到当地政府的任何创业帮助”。这一情况出乎我们预料，也出乎当地政府部门同志的预料，调查中，我们发现当地政府对于农民工返乡创业态度很积极，工作也很投入，特别是2008年国际金融危机爆发后，出台了一系列具体帮扶返乡农民工创业的政策，为什么农民工没有感受到，且“不领情”呢？表28 您创业过程中，政府提供了哪些政策支持 （N＝38）

结合我们的现场访谈，对调查表进一步深入分析发现，问题主要出在政府对返乡农民工创业的帮扶政策针对性不强，为农民工提供具体的、实实在在的、能立竿见影见效的帮扶政策较少，所以农民工感受不深。在接受调查的38人中，明确表示当地政府“加大创业指导力度，提供了创业信息”帮助的仅5人；明确表示接受了当地政府“开展的创业技能培训”的仅3人；明确感受到当地政府“降低了农民工创业门槛”的仅1人；明确接受过政府“在用地、收费、税收等方面给予优惠政策”的仅1人；明确表示创业过程中感受到“在工商注册、审批等开辟了绿色通道”的仅2人；明确表示获得过政府“财政贴息的支持”的仅3人；占比都非常低。进一步的“您目前还需要政府提供哪些方面的政策支持”调查中，返乡创业农民工对各项扶持政策的需求占比分布非常均匀。（见表29）我们在调查问卷中共明确列出了5个选项，调查结果中各项的占比均在20％左右，占比最高的是“在收费、税收方面给予优惠”（占23.4％），其次是“提供能帮助企业经营发展的服务和信息（如产品销路等方面的信息）”（占22.1％）和“对企业员工免费培训”（占22.1％）。显然，农民工的需求具有很强的现实性，这对于民族地区地方政府如何进一步大力扶持返乡农民工创业具有重要的借鉴意义。一般来说，返乡农民工创办的企业多紧紧依靠当地的资源、能源优势与特色，集中在劳动力密集型产业，规模较小，技术要求不高，见效较快，所以，他们的政府需求也就以“短、平、快”式政策为主。表29 您目前还需要政府提供哪些方面的政策支持（可多选）（N＝38）

同时，我们在乳源瑶族自治县必背镇针对返乡创业农民工创办企业的用地情况调查中发现，（见表30）返乡创业农民工创办的企业选址在“村镇工业园、开发区”内的很少，仅占7.9％，租用村庄集体荒地的占26.3％，企业选址自家庭院或房屋内创业的占10.5％，租用或购买小城镇土地的占21.1％，这一调查结果对我国农村小城镇建设思路和农村土地改革战略的选择无疑都有重要的参考价值。表30 您所创办企业的用地情况 （N＝38）（三）正规金融机构支持力度不够，民间筹资渠道单一

资金筹措困难是返乡农民工创业发展中最大的困难，是返乡农民工创业企业持续发展的主要瓶颈之一，但调查结果表明，近8成（73.8％）难以得到正规金融组织的贷款扶持。（见表31）表31 您创业获得的银行贷款种类 （N＝38）

在表31中，返乡创业农民工创业发展过程中，明确表示得到过金融机构贷款帮助的仅占全部调查对象的19.7％，不到五分之一。这些银行支持中，包括“小额农贷”（1人，2.6％）、“小额信用贷款”（3人，7.9％）、“担保贷款”（4人，10.5％）、“抵押贷款”（1人，2.6％）、“质押贷款”（1人，2.6％），各项获益人数都非常低，说明在民族地区农村金融产品已远远不能满足农村经济的发展需要。同时，在我们的调查中，明确表示没有获得过银行贷款的有14人，占36.8％，回答“其他”（6人，15.8％）与“未回答”（8人，21.2％）也属于没有得到过银行贷款，只是在接受我们调查时选择了“回避策略”。这从我们对返乡创业农民工对银行贷款的满意度的调查中能进一步感受到。（见表32）在“您获得的贷款等资金能否满足您创业发展需要”的调查中，明确表示银行贷款能满足自己资金需求的仅占5.3％，这这一比例相当低。94.7％多的被调查返乡创业农民工表示“不能满足”或选择“未回答”方式回避。显然，返乡创业农民工不能从正规金融机构获得满意的金融支持。表32 您获得的贷款等资金能否满足您创业发展需要 （N＝38）

金融机构对返乡创业农民工创业支持不足，主要表现在：

一是银行组织金融服务意识淡薄，对于返乡农民工的创业发展支持严重不够。从表33我们对民族地区乳源瑶族自治县必背镇返乡创业农民工的调查中发现，返乡创业农民工在创业过程中，银行提供的各种服务中，“贷款利率优惠”获益人数最多，占26.3％；其次是“针对农民工创业的小额贷款”，占18.4％，这一情况主要是在必背镇返乡创业农民工大多开展农业特色产品开发，依托于国家对农业产业化发展的扶持政策；其他如“简化贷款审批手续”、“提供了汇兑、票据等支付手段的便宜”、“金融咨询和信息服务”获益人数都非常少，占比很低，特别是在我们的调查中有36.8％的人选择了“没有支持”，说明当地金融组织服务于返乡农民工创业的意识不够、主动性不强。（见表33）表33 您创业过程中，银行提供了哪些金融支持 （N＝38）

二是银行组织金融服务产品没有体现返乡农民工的创业需求特点，针对性不强。我们在必背镇开展的“您认为不能获得贷款的原因”调查中，我们根据在必背镇的个案调查情况，把返乡创业农民工没有获得银行贷款的原因总结为“没有合适的创业项目”等7项，调查结果反映出当地金融机构的金融产品严重滞后于返乡农民工的创业需求，农民工创业发展过程中不能获得贷款的主要原因在银行，如“审批手续过于繁琐”（占20.8％）、“贷款条件过于严格”（占18.8％）、“银行不重视对农民工创业的资金支持”（占18.8％）、“银行贷款利率太高，难以承受”（占15.8％）、“适合农民工创业的金融产品太少”（占12.9％），总占比高达87.1％，返乡创业农民工认为没有获得银行贷款的原因出自于农民工自身的仅占10.9％，其中认为“没有合适创业项目”的占6.9％，认为“对金融服务和产品知之甚少，不懂如何获得金融支持”的占4％。（见表34）表34 您认为不能获得贷款的原因（可多选）（N＝101）

三是返乡农民工创办企业后续发展资金严重缺乏，银行组织对农民工返乡创业持续支持不够。农民工返乡创业一般都是倾其所有，创业发展进程中严重缺乏后续支持资金，同时，农民工创办的企业规模都较小，大多属于“生存型”创业，资金的自我循环能力欠缺，再次，返乡农民工创业地点一般选择农民工家乡农村乡镇或县城中心镇，地区内资金规模本身严重不足，民间资金支持能力有限，这些因素促使农民工创业对银行等正规金融组织的支持依赖性很强，而我国银行在商业化过程，缺乏相应的政策创新，对农民工返乡创业持续支持不够。（四）民族地区经济社会条件带来的发展约束

我国民族地区大多属于边远山区，环境气候等自然条件艰苦，交通通信不发达，对民族地区经济发展的约束明显，这一点在东部民族地区的乳源瑶族自治县表现也很突出，对农民工返乡创业的制约性也存在，在表23“返乡创业农民工创业面临的最大困难”调查中，有8.8％的人表示“信息不畅”是最大困难，有8.3％的人表示“交通不便”是最大困难，有9.5％的表示“市场规模太小”是最大困难，有7.7％的人表示“缺乏配套产业”是最大困难，有6.5％的人表示“人才不足”是最大困难，这些制约因素加起来共有40.8％人次在“发展困难”调查选择中选择了与民族地区经济发展自然条件有关的回答。四、乳源瑶族自治县返乡农民工创业支持政策需求

对农民工返乡创业的支持政策主要有“产业政策”、“财政政策”、“信贷政策”、“公共服务政策”这四个方面。我们就此在乳源瑶族自治县开展调查，得到如下调查结果。（见表35）表35 返乡创业农民工政策需求情况 （N＝856）

我们调查中，明确表示需要“信贷政策”扶持的比例最高达48.1％，也就是说，在乳源瑶族自治县返乡创业农民工的政策需求情况调查中，有近一半的人表示需要提供信贷扶持政策；其次是明确表示需要“产业政策”扶持的，比例为25.2％，明确表示需要“财政扶持政策”和“公共服务政策扶持”的比例都较小，分别为13.6％与13.1％。

金融机构提供融资服务是返乡创业农民工最大的需求，在这些金融服务中，返乡创业农民工最需要的具体服务是什么呢？（见表36）表36 您目前还需要银行提供哪些方面的金融支持（可多选）（N＝55）

由表36中的调查结果发现，返乡创业农民工创业过程中对银行提供的金融支持主要是“贷款利率优惠”（占47.3％）和“简化贷款审批手续”（占25.5％），两者共计72.8％。

同时，我们在乳源瑶族自治县必背镇开展返乡农民工创业个案调查时，我们又对返乡创业农民工的心情进行了深入调查。（见表37）表37 您目前的心情（可多选）（N＝43）

表中，我们设计了“平静”、“失望”、“焦虑”、“痛苦”、“愤怒”、“其他”共6种情形供调查对象选择，其中选择“平静”的比例最高，达46.5％，表明当前乳源瑶族自治县返乡创业农民工能认同自己的创业选择，能平静地对待创业中面临的困难与挫折。其次选择“焦虑”、“失望”、“痛苦”、“愤怒”等负面心情的有51.3％，选择绝对负向心态“痛苦”与“愤怒”的比例为11.7％，做出这样的绝对性负向选择，表明创业者创业行为选择极度“失败”，这至少表明，民族地区对农民工返乡创业行为还需要大力扶持，包括精神鼓励。五、乳源瑶族自治县返乡农民工创业扶持政策措施

2008年国际金融危机后，广东省为了有效应对本次国际金融危机的影响，“化危为机”，推动东部沿海地区产业的现代转型，提出并实施了劳动力与产业“双转移”战略。乳源瑶族自治县属粤北山区，地处东中部结合地带，在这一战略中首先受益。在这一“双转移”战略的实施中，扶持与支持返乡农民工创业发展是一个有效载体，所以，该县制定和出台了多份与此相关的政策支持文件，建立了返乡农民工创业的扶持政策体系。（一）建立支持返乡农民工创业的组织领导体系，广泛宣传，深入动员，大力营造扶持返乡农民工创业的发展氛围

农民工返乡创业在民族地区经济发展进程中具有重要作用，起步较晚、困难较多，迫切需要政府的大力扶持。广东省乳源瑶族自治县根据当地经济社会发展状况与农民工返乡创业的需求，成立了由该县主管就业工作县领导牵头、劳动就业部门具体组织的县就业创业工作组织领导体系，在全县广泛开展农民工返乡创业宣传，大力营造支持返乡农民工创业发展的氛围。

一是建立返乡农民工创业扶持工作联席会制度。成立由政府领导负责、劳动就业、工商管理、税务金融等相关部门参加的农民工创业工作领导小组，设立专门的返乡农民工创业支持工作办公室，定期召开联席会议或专题会议，研究农民工返乡创业扶持工作。

二是深入调研农民工创业中遇到的困难和需求，制定农民工创业扶持政策文件，将农民工创业纳入县经济社会发展总体规划之中，推动农民工返乡创业发展。

三是建立由工商联、总工会、共青团、妇联、残联以及各行业协会、企业家协会等社会组织共同参与的农民工创业工作协调机制，为农民工返乡创业提供有理保障。

四是大力开展创业文化、创业精神、创业典型宣传活动，为促进返乡农民工创业营造良好氛围，产生示范效应与激励效果。（二）完善返乡农民工创业扶持政策体系，强化服务意识、优化创业环境，引导返乡农民工创业发展走入良性循环通道

返乡农民工创业是全民创业的一个重要组成部分，是发展之源、富民之本、和谐之基。正是基于这一清醒认识，乳源瑶族自治县明确要求县政府各相关部门加强与外出务工经商人员的联系，鼓励他们充分利用在资金、技术、市场、信息、管理等方面的优势，回乡投资创业，兴办项目，外出务工经商人员回乡创业的，与外商投资企业享受同等政策。并提出“围绕加快工业化进程推进创业、围绕加快农业产业化进程推进创业、围绕大力发展旅游业带动创业、围绕加快城镇化进程推进创业”的五大具体创业发展方向，有效指导返乡农民工创业发展。并制定具体的支持政策措施，引导和扶持返乡农民工创业。

一是制定并实施放宽创业企业市场准入条件，将返乡创业农民工创业支持纳入全民创业支持系统，采取具体措施，支持返乡农民工创业发展。具体有：（1）放宽民间投资领域，降低创业企业准入门槛，拓宽创业企业准入领域，进一步消除返乡农民工创办的大量非公有制经济体发展中的体制性障碍。（2）放宽返乡农民工创业企业登记条件，采取具体措施，推动返乡农民工创业发展。如允许公司注册不受行业限制，投资注册创业公司注册资本最低限额为3万元，且分期缴纳出资，首期出资只需达到注册资本的20％；个人独自创业企业、合伙创业企业不作最低注册资本限制；允许1名自然人或1个法人投资成立一人创业公司。（3）放宽市场主体资格确认条件，对于返乡农民工自主创办的小商贸、小加工、小制造、小修理、小服务等生存型创业企业，工商部门给予一定的宽限期，宽限期内免予工商税务登记；个体工商户、私营企业只要备案即可申办进出口经营权。（4）放宽经营场所限制，凡符合安全和环保要求的，允许以家庭住所为经营场所。在我们的调查中，乳源返乡农民工创业企业进入开发区、工业园区的仅占23％，绝大部分企业的经营场所选择“租用或购买小城镇土地”（30％）与“租用村庄集体荒地”（12.3％）以及利用“家庭庭院或房屋”作为创业经营场所（11.4％），（见表38）三者共占53.7％，对此，乳源在支持农民工创业扶持政策中，做出如下优惠规定：将返乡农民工创业纳入建设用地规划，积极提供土地保障，凡允许协议出让的建设用地，出让金可以按照协议出让最低标准执行；凡获得创业土地使用权的，可依法转让、抵押、出租、折价入股。表38 返乡创业农民工创业经营场所用地情况 （N＝856）

二是对于返乡农民工创业发展实行财政扶持及税收优惠，引导返乡农民工自主创业。（1）鼓励返乡农民工从事规模化种植业、养殖业、农产品加工业以及创办民办农场、民办林场和农产品流通经营，支持返乡农民工发展非农产业；对于返乡创业农民工中具有一定规模的种植户、养殖户，优先安排贷款，优先提供技术服务和技术指导，减半收取防疫、改良收费，并免征国家政策规定经营项目的个人所得税；对于返乡农民工创业从事机械化作业、排灌、植保、家畜和疾病防治项目以及相关技术培训的收入，免征营业税；对于返乡创业农民工组织的农业专业经济合作组织，从事向农户提供产前、产中和产后技术服务和劳务所取得的收入，免征企业所得税；对于返乡创业农民工兴办的农产品流通企业，自开业之日起免征企业3年所得税；对于返乡创业农民工兴办的自产自销农产品企业，免征增值税；对于返乡创业农民工新办独立核算的农村信息服务机构，自开业之日起免征企业3年所得税；允许进城创业农民工继续参加农村新型合作医疗。（2）在县财政支出中安排创业专项扶持资金，从2008年起连续5年内，县财政每年安排100万元资金作为包括返乡创业农民工在内的全民创业发展基金，5年内按照一定比例逐年增加。并出台一系列具体的对于包括返乡创业农民工在内的全民创业财政扶持措施：对科技含量高、附加值高、固定资产投资在100万元以上的新产品开发项目，由财政、科技部门积极向上争取贷款贴息；对于开发生产旅游纪念品的创业企业，经旅游和财政部门确定后，3年内对其所得税地方留成部分，由县财政给予50％的补贴；对于从事农副产品加工、精深加工和保鲜技术开发应用的返乡农民工创业企业，可享受农业产业化龙头企业贷款贴息和科研开发项目补贴，3年内对其税收地方留存部分，由县财政给予补贴；对于返乡农民工创业创办企业投产后5年内，根据企业对地方的贡献，按其上年税收的地方财政留成部分，在现有的财税分成体制不变的情况下，每年由县财政按15％至30％的不同比例奖励給企业。

三是优化金融服务，扩大小额担保贷款的对象范围和贷款额度，健全并全面落实小额担保贷款政策和操作方法。返乡农民工创业发展中最大的困难是资金困难，最大的制约是资金支持中银行难以发挥应有的作用，最大的期盼是创新担保贷款产品，这些是返乡创业农民工对金融服务优化的最大要求。（1）乳源瑶族自治县按照政府扶持、企业参与，市场化运作、社会化服务的方式建立信用担保机构，缓解绝大部分返乡创业农民工创办的中小企业、微型企业的贷款难、担保难的问题；鼓励中小微型企业开展联户担保，促进互助型融资担保；扩大银企合作范围，通过项目推介、贷款授信、简化抵押等方式，为企业发展提供融资服务。

四是加强金融创新，提升返乡农民工创业过程中对于国际金融危机的应对能力。爆发于2008年、始发于美国的这场国际金融危机对世界经济影响深刻，对我国也产生了较大的影响，特别是对于我国出口密集的东南沿海地区，影响尤其深刻，对于地处中部的民族地区乳源瑶族自治县，其影响又如何，特别是对于当地的农民工就业、创业又有什么样的影响呢？对此我们开展了专题调研，（见表39）调查中，认为“有影响，但不是很大”的占44.8％，做出“对创业是一个机会”这一积极反响的仅有10.5％，认为“没有任何影响”的仅占7.9％，而有36.8％的返乡创业农民工表示本次国际金融危机对自己创业发展“影响很大”。表392008年国际金融危机对您创业的影响 （N＝38）

作为农民工返乡创业重要支持机构的金融组织应提供什么样的支持？在我们进一步深入开展“您认为，在国际金融危机环境下，银行应提供哪方面服务”调查中，（见表40）认为“不需要提供针对金融危机方面的金融服”的仅为1.2％，可见，绝大部分返乡创业农民工在应对国际金融危机中，期盼银行等金融机构提供必要的帮助和支持。在他们需要的帮助与服务中，“加大对返乡创业农民工的贷款支持力度”占比最高，需求表现最为强烈，占35.8％，其他几项需求占比大体相当，这又说明返乡创业农民工对于金融机构的需求是全方位的。表40 您认为，在国际金融危机环境下，银行应提供哪方面服务（可多选）（N＝38）（三）设立定点创业培训机构，建立创业培训基地，落实创业培训补贴政策，健全返乡农民工创业培训体系

广泛深入调研返乡创业农民工，掌握农民工、返乡农民工及返乡创业农民工生活状态、技术特长、就业创业意愿、创业项目、创业困难等各方面情况，充分发挥各种教育培训机构的作用，积极开展对返乡农民工、以及返乡创业农民工的适用技术培训与创业知识培训。同时，采用专门培训师授课、播放相关软件、技术能手讲解等方式，组织当地“土专家”、“田秀才”等实用技术人才现场讲解，提高返乡农民工技能水平与创业意识。

一是建立返乡农民工创业定点培训机构。将有创业意愿与培训要求的返乡农民工以及广大农村劳动力纳入创业培训与实用技能培训对象范围，设立实用技术培训与创业培训相结合的培训辅导课程，激发返乡农民工创业发展意识，提升返乡农民工创业能力，做到对有培训要求的返乡农民工创业者实现创业培训全覆盖。

二是建立返乡农民工创业定点培训基地，充分发挥当地农村劳动力培训条件与职业技术教育条件以及远程教育网络资源优势以及“农村党员干部现代远程教育网”等培训渠道的作用，在返乡农民工创业培训中发挥主导作用。

三是落实创业培训补贴政策。设立财政专户，落实专项补贴资金，对创业培训合格者，提供就业指导、创业规划、项目开发和跟踪服务等“一条龙”服务，积极做好返乡农民工创业指导与后续服务工作。（四）改善行政管理，强化部门职责，构建创业服务体系

政府在返乡农民工创业指导与服务中具有重要的作用，政府的作为既有利于为返乡农民工创业搭建一个优质的硬环境，也有利于返乡农民工创业的软环境建设。

一是成立返乡农民工创业指导服务机构，配备专职工作人员、设置专门工作场所，负责对返乡农民工创业工作的综合管理、服务及创业指导技术的开发。

二是成立返乡农民工创业指导与服务队伍，由在创业和经营管理方面丰富经验的成功企业家、经营管理专家、经济学者、法律专家及政府职能部门工作人员组成的创业服务队伍，指导返乡农民工成功创业。

三是建立返乡农民工创业公共服务平台，为返乡农民工创业开辟“绿色通道”：推行联合审批、限时办结和“一站式”办公服务，向返乡农民工提供项目开发、方案设计、风险评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等“一条龙”创业服务，降低返乡农民工创业成本和风险，提高返乡农民工创业成功率。

四是建立返乡农民工创业项目库，根据乳源本地经济基础、产业特色、发展规划、等实际情况建立返乡农民工创业项目库，建立有效创业项目评估和推介制度，共返乡农民工创业选择。

五是建立返乡农民工创业者信息管理服务系统，为返乡创业农民工的创业活动提供及时有效的后续跟踪服务，保障返乡农民工创业的持续发展。

六是创业服务工作站点延伸到乡镇，根据乳源返乡农民工创业地点有很大一部分选择在乡镇的特点，（见表22）将返乡农民工创业服务延伸到乡镇、社区和村庄，开展创业政策宣传、项目推介、技能培训等。

七是设立返乡农民工创业孵化基地（创业园区），形成集群效应。姚上海 邓嘉翔 陈露倩）

报告三 后危机时代返乡农民工创业现状及帮扶政策研究——基于广西壮族自治区南宁市那马镇的调查

目前，国际金融危机的影响逐渐减弱，国内经济形势也持续好转，然而依然有大量农民工滞留在农村，失去生活来源的他们给当地财政造成了严重负担，也容易成为影响社会稳定的不安因素。因此如何解决他们的就业问题，改善他们的生存状况就成为政府面临的首要任务。

为了全面细致地了解民族地区返乡农民工的就业现状，课题组将对广西邕宁县那马镇进行调研。调研主要采取以下几种形式：（1）访谈或座谈。对象包括乡政府领导及相关部门（财政、金融、劳动、人事、教育、农业、科技等）、具有一定代表性的学校、企业及返乡农民工；（2）问卷调查。共发放问卷300多份，收回有效问卷268份；（3）文字数据资料收集。包括近年县乡（镇）政府及相关部门的国民经济和社会发展计划、政府工作报告、工作总结及统计数据等；（4）实地考察。参观考察了具有代表性的职业学校、金融单位、乡镇企业和农民工等。

本课题有两个考察目标：一是为有关政府部门决策提供参考意见，二是通过个案剖析探究返乡农民工与社会主义新农村建设的关系，为科研教学服务。一、广西壮族自治区南宁市那马镇概况

自然环境及社会经济发展水平是返乡农民工再就业尤其是创业所必须考虑的环境因素，在这里作简要介绍。（一）自然环境

那马镇位于广西壮族自治区的邕宁县，属亚热带季风气候。总面积168平方公里，耕地面积2313公顷，其中水田1570公顷，旱地742公顷，山塘水库200公顷，森林面积4420.7公顷，森林覆盖率为25％，城镇建设规模为1.6平方公里。（二）社会经济发展情况

2007年，那马镇地区生产总值2.09亿元，同比增长17％；固定资产投资9037万元，同比增长102％；消费品零售额9460万元，同比增长16.5％；财政收入966万元，同比增长141％，其中非税收入547万元；农民人均纯收入3885元，同比增收525元，增长17％。

第一产业。农业总产值15890万元，同比增长13.2％，粮食种植面积2471公顷，总产量1万吨，同比增长4.2％；花生种植面积535公顷，总产量0.87万吨，与上年持平；甘蔗种植面积1144公顷，原料蔗产量8.2万吨，同比增长0.3％；木薯种植面积650公顷，总产量1.3万吨，与上年持平。无公害蔬菜、名优水果、畜牧水产、速生丰产林等四大特色农业产业加快发展。蔬菜种植面积1956公顷，总产量4.43万吨，同比增长22％，水果面积3839公顷，总产量4.3万吨。牛存栏4150头，其中役牛2455头，水奶牛330头，能繁殖母牛330头；生猪存栏14000头，出栏26600头；家禽存栏25.2万羽，出栏136.3万羽。肉产品总产量0.45万吨；水产品养殖面积200公顷，总产量0.3万吨；林产品产值881万元。

第二产业。工业企业总产值1373万元。工业主要有百大丝绸厂和广西水产研究所中试基地水产养殖饲料厂。乡镇企业、私营企业共8家。

第三产业。第三产业总产值5010万元。那马镇的旅游业较为发达，拥有大王滩和八尺江的优质资源。（三）人口情况

2007年，那马镇辖社区1个，村委会7个，自然坡68个，村民小组211个，年末总人口23229人，其中农业人口21903人，占总人口的94.3％，非农业人口1326人，仅占5.7％，是一个典型的以农业产业为主的乡镇。二、广西壮族自治区南宁市那马镇返乡农民工基本情况

此次问卷调查的对象是那马镇有1年以上外出务工经历，目前返乡归来的乡镇居民。课题组共发放调查问卷300份，回收有效问卷265份，回收有效率为88.3％，依据回收的265份问卷，课题组对那马镇返乡农民工基本情况进行了统计，具体分析如下：（一）从性别年龄分布来看，男性青壮年占绝大多数

目前返乡农民工男性所占比例为60％，女性比例为40％.80％以上为16-45的青壮年，20岁以下及45岁以上所占比例不足20％。表1 农村劳动力资源普查资料（数据来源：邕宁县劳动局普查资料）（二）从受教育状况看，文化程度普遍不高

小学文化程度及以下的占39.4％，初中文化程度的占50.5％；具有高中文化程度的只占10.2％，大专文化程度以上的，在100户农村住户中没有发现。可见，相比较而言，返乡农民工的素质还是比较低的：高中以上文化程度占劳动力人口的比例比全国少1.98％。表2 那马镇返乡农民工文化程度结构及其比较（单位：％）（数据来源：国家统计局农村调查总队调查报告、中国三农信息网和邕宁县统计局）（三）农民工就业流向范围遍布发达地区

在265人中，除了有36人在广西省务工以外，绝大多数集中于广东、广州和福建。表3 那马镇农民工外出务工省份统计（四）从事行业多而杂，缺乏竞争力

邕宁县中小企业发展局2007年的调查显示，在外兴办企业资产达1000万元、或者在大中型企业从事高级管理的那马籍人只有12名，电子电工，计算机应用等专业技术人员也较少。表4 那马镇返乡农民工从事行业列表（五）收入普遍较低，属生存型水平

从务工收入来看，月收入不足1千元的外出务工者仍然有17％的比例，大多数务工者的月收入均处于1000-3000元区间，只有15％以上的外出务工者月收入在3000以上。这从一个侧面表明，那马镇外出务工人员竞争力相对较弱。导致这一状况的原因，除劳动力文化程度外，还与观念落后、缺乏劳务品牌等因素有直接关联。表5 那马镇返乡农民工务工收入情况三、广西壮族自治区南宁市那马镇返乡农民工帮扶政策现状及存在问题

2008年金融危机爆发以来，农民工返乡在就业及创业问题越来越受到全社会的广泛关注。根据邕宁县劳动与社会保障局统计，2007年末，全县农村劳动力16.11万人，常年外出务工人员6.1万人，占农村劳动力的比例达37.9％，比广西平均水平高9.5个百分点，比全国平均水平高12.5个百分点。那马镇农村劳动力1.9万人，常年外出务工人员0.85万人，占该镇农村劳动力的45.1％，比该镇的所在县高出7.3个百分点，比广西平均水平高出16.8个百分点，比全国平均水平高出19.8个百分点。表6 那马镇农村劳动力外出务工人员数量及其比较（2007）（数据来源：国家统计局网站、广西市统计局网站和邕宁县劳动局普查资料）（一）那马镇返乡农民工再就业情况

广西省各级政府采取了多种措施，使返乡农民工尽快实现再就业。

1．帮扶农民工再就业工作的不断推进

自治区各级党委、政府领导非常重视帮助返乡流动党员和农民工解决实际困难和问题。目前，所有的自治区党委常委和党员副主席都建立了帮扶农民工就业创业联系点，全区县以上的党员领导干部8500多人共建立了联系点1.012万个，还有9042个县（市、区）直部门单位、1126个乡镇和1.8506万个乡镇机关单位挂点包村，实现了全区行政村全覆盖。同时，全区还有3万多名社会主义新农村建设指导员已与4万多名流动党员结成帮扶“对子”，保证他们实现就业创业。

在南宁市，政府在全国率先开展村级劳动保障工作平台建设，截至2009年9月21日，有1392个村级劳动保障工作站在努力帮助返乡农民工就业。市政府将新农村建设、重点项目建设和促进返乡农民工就业有机结合起来，加强就业指导、职业介绍和就业信息发布等服务，积极组织用工企业开展“招聘进村”“送岗下乡”“就业直通车”等活动，努力实现返乡农民工“在家门口就业”。

2．返乡农民工技能培训的大力开展

2009年2月10日，“广西返乡农民工技能培训行动”在来宾市启动。此次活动由自治区劳动和社会保障厅、自治区总工会联合主办，充分利用了各级劳动保障、工会培训机构和其他培训机构，根据返乡农民工、用人单位的需求，分期分批对返乡农民工开展技能培训，从而实现转移就业。据统计，到2009年1月底，广西农民工返乡人数达到198.5万人。据此，自治区政府批准从自治区本级仅存节余的就业专项补助资金中拿出3000万元，补助给全区每个县（市）和有农村的城区各20－30万元，用于返乡农民工的技能培训和就业服务工作。通过第一期培训就业行动，解决约10万农民工技能培训问题，并努力帮助他们重新实现转移就业，缓解全区就业压力。

南宁市政府也搭建了培训平台，制订了《南宁市百万农民就业培训活动方案》，特别是根据农民工培训实际需求，把企业生产设备带到劳动力比较集中的村屯，积极开展驻村培训，建立“门口办班、就地培训、就地转移”的企业“后方培训基地”，提高了返乡农民工培训效率。同时，在免费为返乡农民工培训的基础上，还对返乡农民工培训期间给予适当生活补贴，大大提高了返乡农民工参加培训的积极性。截至目前，全市免费为广大返乡农民工举办各类培训班118期，培训返乡农民工11.8万人次。

3．出台政策帮助中小企业度过难关

企业是农民工的衣食来源，支持农民工再就业就必须维持它们在金融危机中屹立不倒。广西企业中99％是中小企业，2009年第1季度共有1632家私营企业注销，是2008年同期的2.6倍。面对严峻形势，广西先后出台了《加快中小企业发展的若干意见》《支持工业企业应对当前国际金融危机的若干意见》《关于进一步支持中小企业融资的意见》等政策文件，从融资、技术、人才等方面对企业进行全面帮扶，使得经济实现了逆势上扬。自治区工商联在2009年中的一份抽样调查显示，90％的非公有制企业认为“在金融危机中企业能够顺利渡过难关”，这与2008年12月份65％的非公有制企业认为“相当一部分企业将在危机中破产”形成鲜明的对比，企业发展信心明显增强。

4．春节出现的“用工荒”缓解了就业难问题

2011年春节过后，无论是南方发达地区，还是中西部的用工单位，普遍感觉到今年的“用工荒”愈发严重，据统计，仅广东的用工缺口就超过400万人，转移到偏远山区的劳动密集型企业更是因此而愁眉不展。据企业的招工情况看，用工缺口主要集中在电子制造业、建筑也、餐饮服务业、物流配送和加工业，这些行业正是农民工所熟悉甚至精通的行业，一时间早出务工的农民工炙手可热。尽管“用工荒”现象的出现不乏有农民工主观方面的原因，总体来说，还是很大地解决了农民工的就业问题，在一定程度上也使农民工务工收入得到提升。

在政府的引导下，加上国内就业形势的明显改善，2008年返乡的200多万农民工基本实现了重新就业，到2009年8月，广西实现城镇新增就业32.83万人，提前超额完成目标任务，如下图所示，2008年12月份，那马镇返乡农民工达到最低谷，然后逐渐回升，至去年12月份，除了那些留乡创业的，已基本接近金融危机爆发之前的水平。图1 那马镇2007至2010年外出务工农民工人数统计（12月份）（数据来源：《那马镇政府干部经济工作手册》）（二）那马镇返乡农民工创业情况

受金融危机影响，2009年广西返乡农民工总数达284.3万人，占外出务工总数的36％；大量的大中专院校毕业生同样面临就业难的问题。面对少有的严峻形势，自治区政府安排10亿元设立返乡农民工创业就业基金，并颁布了《广西壮族自治区促进全民创业若干政策意见》，通过实施“零注册、零收费、减税负、贷款贴息、培训补贴”等多项创新措施推动全民创业，对返乡农民工初次创业所发生的工商、税务、卫生等行政事业性收费给予全额补助。创业基金一是用于创业补贴。对返乡初次创业的农民工，所涉及的行政事业性收费给予全额补助；对开展规模种养的，给予一次性补贴2000元。二是用于贷款贴息、小额贷款担保。金融机构等部门对返乡农民工开展规模种养、新创办经济实体给予贷款和小额信贷担保；对吸纳农民工就业，且与其签订劳动合同半年以上的企业和单位，采取以奖代补的方式，按每用工1人补贴1000元。

广西地税局也从2009年1月22日起出台若干措施对2008年7月1日后返乡创业就业的农民工给予个人所得税、营业税、城市维护建设税等税种不同程度的减免，为推动广西广大农村地区流动人员返乡创业就业创造优良环境，包括：①返乡农民工免收税务登记证件工本费。②返乡农民工从事个体经营的，其营业税起征点为月营业额5000元，达不到起征点的，不征收营业税及随营业税征收的城市维护建设税、教育费附加。③对各类教育和培训机构为返乡农民工进行农业机耕、排灌、病虫害防治等技术培训取得的收入，免征收营业税及随营业税征收的城市维护建设税、教育费附加。对政府举办的高等、中等和初等学校（不含下属单位）为返乡农民工举办进修班、培训班取得的收入并全部归该学校所有的，免征营业税及随营业税征收的城市维护建设税、教育费附加。④对返乡农民工提供代种植物、代养动物、林木养护、林木砍伐和病虫害防治等劳务取得的收入，免征营业税及随营业税征收的城市维护建设税、教育费附加。⑤返乡农民工用自有房产和土地从事生产经营的，免征房产税和城镇土地使用税。⑥对返乡农民工初次创业所获得政府部门给予的补贴，不属于税法列举的应税项目，不计征个人所得税。7、返乡农民工办理税务事项享受优先待遇，各级地税机关办税服务大厅要开通绿色通道，为返乡农民工提供优质、高效、便捷的税收服务。

一系列措施使农民工返乡创业的环境逐步得到改善，返乡农民工的创业热情也不断高涨，创业类型不断拓展，创业规模也呈现扩大的趋势，具体表现在：

1．创业存量及增量丰富

课题组调研的265份问卷中，231人正在创业，22人有创业意向，其余12人仍有外出打工的想法。从创业实体类型来看，创办个体工商户的有171户，占创业总人数的74％，创办私营企业的有60户，占26％，从增量上看，除了发送问卷的22人有创业意向，通过访谈课题组还了解到，由于食品价格的持续高涨，外出务工的待遇却提升有限，实际收入也因此不断减少，所以有不少正在外出务工的农民工都打算近期回来发展。

2．运用务工学到的技术、积累的经验和资金，发展现代农业

创业优惠措施的出台，使返乡农民工意识到，只要有技术，有知识，在哪都能发展，在那马镇有不少农民工就把打工学到的技术和积累的经验运用到以前从事的传统农业中来，通过改变种植物种，改进种植方法提高产出，通过改变农产品销售渠道等方式增加收入，发展了现代农业，实现了农业产业化，转变了发展方式。

那马奶水牛场位于良庆区那马镇共和村，是全广西最大的私营奶水牛养殖场，是良庆区水牛奶业开发的龙头示范基地。养殖场占地面积650亩，建有牛舍3栋，建筑面积近2000平方米，牛床位300多个，现奶牛存栏276头。该养殖场通过推广养殖新模式，带动养殖户发展，同时大量收购农产品废料，带动了那马镇及周边地区农业产业结构调整，扩大甘蔗种植面积5000多亩，扩大玉米和牧草种植3000多亩，木薯10000多亩，自2008年金融危机爆发以来，解决了近50名返乡农民工的再就业问题，并通过产业化带动其他产业发展，为农业增效、农民增收发挥了积极作用。据了解，由于土地肥沃，气候湿润，该镇还有无公害蔬菜、菠萝、萝卜、水库鱼等种养殖业等几大特色产业。

那马镇连山村的一位返乡农民工何雨鸿原本在浙江打工，2008年12月，受金融危机的影响，她成为返乡农民工大军的一员。后来何雨鸿多次从媒体上看到养殖甲鱼致富的报道后，产生自己养甲鱼的念头。经过多年的循环投入和科学喂养，何雨鸿逐渐摸索出了从幼苗孵化、幼苗养殖到成品繁育一整套养殖技术，养殖规模和销路不断扩大，自己办起了甲鱼养殖场。据了解，该养殖场占地面积1亩左右，养殖甲鱼1000多只，按每斤甲鱼市场价格60—70元/斤计算，今年何雨鸿可售出的甲鱼有500只左右，年纯收入可以达到2万元。

3．经营“农家乐”等涉农服务业

那马镇的休闲旅游特色明显，有南宁市首家温泉酒店——绿都温泉，有风光旅游的大王滩度假村，有别具特色的天鹅表演，有浓郁乡村风情的竹泉岛，有集休闲健身于一体的跑马运动，各具特色，展示出那马独特的城郊型休闲旅游新概念。那马镇政府近年来也积极利用这些旅游资源优质，引进旅游项目建设，搞好优质服务，改善对外关系，为投资经营单位和个人创造良好的投资环境。当地群众与开发商关系融洽，以竹泉岛文化村为中心的旅游观光、休闲度假区的服务功能日益完善，在南宁市区初具知名度，并拥有一定数量的稳定客源。

面对家乡日渐红火的旅游业，不少返乡农民工借助这些环境优势，在旅游景点附近经营起了“农家乐”餐馆和旅社，吸引了不少旅游观光者的到来，这不仅对原有旅游业项目是一种丰富，更解决了不少返乡农民工的就业创业问题。在接受课题组调研的265人中，有56人从事此类涉农服务业。（三）返乡农民工创业帮扶政策存在问题分析

从以上数据可以看出，从整体来说农民工返乡创业还处于起步阶段，创业规模小、水平底，竞相创业的氛围远未形成；创业环境的改善、现有的政策制度与返乡农民工的现实需求还存在着很大差距。具体表现在如下几个方面。

1．返乡农民工就业创业政策缺乏连续性

不可否认，2008年金融危机爆发以来，返乡农民工生计问题受到各级政府的高度重视，也一度成为那马镇政府工作的首要任务，返乡农民工也确实享受到许多优惠政策。然而伴随着金融危机影响的逐渐减弱及就业形势的持续好转，返乡农民工问题也慢慢地淡出公众视野，农民工帮扶工作也不再被各级政府所重视。

首先，返乡农民工技能培训举办次数越来越少。多数农民工朋友表示，政府举办的农民工技能培训系列活动，给了他们一个很好的相互学习和交流的机会，对他们提升技艺、找到合适工作帮助很大。但这种培训活动举办次数越来越少，据统计，2010年以来，针对返乡农民工的技能培训活动仅有1次。

其次，农民工创业优惠政策时限较短，多为半年到1年。如广西地税局对2008年7月1日后返乡创业就业的农民工的个人所得税、营业税、城市维护建设税等税种不同程度的减免措施等政策的执行期限为自2009年1月1日起至2009年12月31日止。这就意味着，自2010年起的返乡农民工家乡创业就享受不到相应的优惠政策，使返乡农民工创业面临的负担明显加重，这极大地打击了他们的积极性。

2．创业帮扶政策对返乡农民工宣传不到位

在调研中，我们发现，返乡农民工创业帮扶政策对农民工的宣传不到位，加上农民工思想守旧、文化有限，一般情况下不会主动通过网络或去政府部门了解政府的帮扶政策，于是一些优惠政策的出台和实施不为返乡农民工所知晓。265人中，21％的农民工表示不知道或2010年后才知道政府会帮助返乡农民工介绍工作再就业。33％的返乡农民工表示不知道或2010年后才知道省市内有免费农民工技能培训培训活动。38％的农民工表示不知道广西地税局2009年1月1日起至2009年12月31日的税收减免政策。有44％的返乡农民工表示不知道创业时可以去银行办理小额信用贷款。

3．返乡农民工创业融资困难

不少农民工返乡创业，有技术，有经验，有热情，却缺乏资金的支持。在调研中，我们发现，尽管政府出台了不少贷款优惠政策，但返乡农民工进行创业面临的首要问题依然是融资困难。

金融机构服务不到位。一些金融机构创新意识不强，服务理念落后，金融产品单一，营销方式简单。金融机构推出的信贷品种少利率高，且尚无适合返乡农民工创业特点、需求的信贷品种，如中国农业发展银行是为农业和农村经济发展服务的政策性银行，其主要职责之一就是支持农业产业化经营，然而南宁市农业发展银行并没有支持返乡农民工发展现代农业的贷款品种。在那马镇，仅有农村信用社和邮政储蓄银行面向创业农民工发放小额信用贷款。

农村金融服务体系不够完善。除农村信用社、邮政储蓄银行在基层乡镇设置营业网点，其余银行均只会在城镇设立网点。

申请小额贷款的流程复杂。农民工返乡创业，需经农村信用社对其进行评级授信和办理相关担保手续后才能得到贷款支持。如南宁地区农村信用社的小额担保贷款从提出申请到银行发放贷款共有8个步骤。

金融机构提供的优惠贷款附加条件过多。南宁地区对创办企业的资金和人员规模都有要求，甚至要求雇多少返乡农民工等。由于返乡农民工实力有限，创办的大多是规模较小的家庭作坊企业，因此这些附加条件使大批返乡农民工难以获得劳动密集型小企业贷款政策等优惠贷款。

4．返乡农民工创业帮扶渠道单一

就目前来看，那马镇返乡农民工创业帮扶工作主要是由政府牵头和负责的，从这种模式的推行成果来看，这种单一的帮扶渠道使政府投入了过高的成本，也未能达到最佳效果。返乡农民工生计问题意义重大，政府部门责无旁贷的应担当起帮扶他们的重任，并发挥主导作用，但政府不应该是也没有能力是返乡农民工帮扶资源的唯一提供者。

首先，政府部门掌握的资源有限。在法定政府规模的限制下，各级政府的人力、物力、财力都是受到限制的，其所能运用的资源也是

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