作者:安东强
出版社:社会科学文献出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
清代学政规制与皇权体制试读:
国家社科基金后期资助项目出版说明
后期资助项目是国家社科基金设立的一类重要项目,旨在鼓励广大社科研究者潜心治学,支持基础研究多出优秀成果。它是经过严格评审,从接近完成的科研成果中遴选立项的。为扩大后期资助项目的影响,更好地推动学术发展,促进成果转化,全国哲学社会科学规划办公室按照“统一设计、统一标识、统一版式、形成系列”的总体要求,组织出版国家社科基金后期资助项目成果。全国哲学社会科学规划办公室
内容提要
自秦汉至明清,皇权始终是中国典章制度建构的核心。清代设官分职,意在分权制衡,以确保皇权的无上权威,而“内外相维”与“小大相制”是其重要取径。清代学政职掌各地学校士习文风,出入于京官、外官之间,其地位升降与权限划分体现出直省权力格局的分权与制衡,从而维系皇权统摄的行事与用意。
由于清朝重在以例治事,历朝官修政书与史书中关于学政官制的记载与描述不免有所矛盾,甚或与当时通行事例有所出入,而后人观念又受到近代法理体制的影响与制约,理解认识綦难纷乱。按照当下的观念,学政多被定位为“地方官”或“(地方)教育行政官”,无疑是对清朝体制误解的明显表征。因此,通过梳理清代学政设置、运作及变革过程的相关规制与基本史实,可以展现学政在清朝京官、外官体系之中的身份、地位与权限及其演变,进而凸显清代皇权体制中“内外相维”与“小大相制”的用意及其成效。
本书打破古代史与近代史的学科壁垒,既梳理清前期学政规制变化与皇权体制的关系,又注重清后期皇权衰落格局下学政权能的变通与规制的变革。随着近代中国政体的巨大变革,此前皇权体制的结构与立意渐已隐而不彰,清末按照外官、中央视学官及各省教育行政长官改革学政规制的思路却仍然制约着后人对清代学政的认识。隐伏其间的古今中外政体与观念的区别与纠葛由此可见一斑。
绪论
一 选题中国自古便拥有辽阔的疆域,故以体国经野与设官分职作为维系统治的关键。由于以农业立国,古代中国缺乏支撑繁复多级行政组织与庞大官员群体的经济基础。要想确保长治久安,且体现皇权至上的威仪,不得不在设官分职上保障朝廷与各地的密切关系,形成“内外相维”与“小大相制”的体制特点。历代典制莫不注重于此。
中国的皇权体制创建于秦朝,表现为皇权的至高无上,并由此衍生出各级机构和职官权力彼此相互依存,又存在某种程度上的冲突和制约。清朝统治者集历代典制之大成,通过设官分职的分权与制衡,以及八旗本位与科甲正途相辅相成的用人格局,实现了皇权的高度集中。但在沟通朝廷与各地的关系方面,仍以“内外相维”与“小大相制”作为维系统一的重要手段。其中,出入于京官、外官之间的各省学政,无论是官制定位与权限划分,还是人事差遣,均反映出清代皇权居内驭外的体制特征。“学政”源出《周礼》,谓“大司乐掌成均之法,以治建国之学[1]政”,原指一国“大小学之政法”。明初,“学政”用于指称各府州县儒学事务。至明中叶各省设提学官,职司各府厅州县学校事务,谕称提督(调)某省学政,先简称为“校官”,后因避天启皇帝朱由校[2]的名讳,始改称“学政”。“学政”遂由事务代指官制。
清朝沿袭明制设置学政,基本职能仍以巡考各府州学校事务为主,在损益改制之后,渐与明制不同。清代学政既非“外官”,也不是一般“京官”,更非“地方官”、“学官”,不受各省督抚节制,在官制中的地位极其特殊。有学者注意到,学政、学官与学校在清代各[3]省政治中是“一个相对独立的行政系统”。
关于清代学政的官制定位问题,当时的官书记载却语焉不详,各朝会典的记载亦有互相矛盾之处,甚或与通行史事、事例有所出入。[4]邓之诚指出:“终清一代行政,大约例之一字,可以概括无余。”此外,清代制度的设置与运作往往“有名无实”或“有实无名”(桑兵教授语)。在近代中国的知识与制度转型之后,由于体制与观念的差异,后人以近代政治观念解读清代官书文本来理解与认识清代学政官制,自然不免诸多误读。
因此,本书并不孤立地讨论学政规制,而是将其置于清朝体制的架构之中,整体把握清代学政的地位、权限及人事。通过梳理清代学政设置、运作及变革的相关史事,历时性地呈现清朝体制变迁与学政规制沿革的相互影响,揭示内外相维、小大相制的皇权体制与政情。
具体而言,第一,结合清朝入关后对明制的继承与对关外典制的改造扬弃,考察清初学政的设置与用意,管窥清初政治体制的转向与特征。第二,清代官制既有京官与外官之分,又有差缺之别,探讨诸如学政此类以京官充任的常设“外差”的运作情形,有助于全面展现出清代官制的立意、结构和问题。第三,学政的官制定位和实际地位的升降与清代省制的变迁有着密切关系,能够体现清代省一级的权力建构、制衡及流变。第四,清代学政规制不仅涉及对明朝典制的扬弃,还遭遇近代中外、新旧制度与观念的碰撞。尽管兴学育才是中外各国的重要问题,但在制度构建与观念落实方面千差万别。在中外及新旧制度的视角下,爬梳清末学政改制与各省教育行政构建的内在联系,可以凸显中外教育理念、形式与内容的联系和分别,并透过学政在外官改制中重新定位的过程,呈现“内外相维”的皇权体制转向“上下有序”的近代政体的各个层面。
总之,从清朝体制的立意与架构之中厘清学政身份、地位、权限及变迁的脉络,具体展示皇权体制的基本特征与内涵,以及清末政体变革的纠葛,有助于更好地理解和把握近代中外政治体制与观念的强烈反差。二 既有研究
清朝注重编纂政书与史书事务,由书的体例彰显政治体制,乃至凸显清朝制度在历代王朝典章沿革中的“完备”地位。乾隆年间官修的《历代职官表》参照当时的清代官制,追溯了各项官制的设置及沿革。关于学政设官的渊源与沿革,该书指出唐代最早议设提学官,考察各州郡学校,直至北宋年间才真正设立。其后,金代设有提举学校官,元代曾设儒学提举司提举、副提举,但设置不稳定。明初未设,至明中叶才分设提学御史、提学副使与提学佥事。清承明制而有损益,[5]完善了学政的设置。相关论述仍然被当下研究者征引。
既有研究涉及清代学政与清朝体制关系的论述,大体以1950年代为界,分为前、后两个时期。前期成果主要在通论著述中涉及,奠定了分科治学背景下研究清代学政的基本思路,专题研究尚未展开。1950年代以来,海内外学人相继对清代学政的相关问题展开专题研究,推进了研究的广度与深度。(一)1910年代至1940年代
相对于清朝政书与史书注重制度沿革而言,近代制度研究主要体现出分科治学的观念。
清末民初,中西学术与观念交会,分科治学的观念与制度逐渐形成,并影响到各个研究领域和具体问题。此后,学人对清代学政的认识与理解基本受此风气影响。
由于学政职掌各省文教政令,有关学政的研究较早被纳入新兴的“教育学”研究领域。这一时期有关清代学政的诸多论述,主要表现为教育史研究者的通论性著述。在此视野下,论者较多采用当时新观念中的“(地方)教育行政”概念来理解清代学政的职能。此类论述的开创者与代表者当属郭秉文。
1914年,留学美国哥伦比亚大学的郭秉文以The Chinese System of Public Education为题获得博士学位。次年,该论文由哥伦比亚大学师范学院出版。1922年,该论文的中文本《中国教育制度[6]沿革史》由商务印书馆出版。该书借助欧美教育学理论,用“地方教育行政长官”对清代学政进行定位,较早论述了从学政到提学使的[7]转变在中国教育史上的重要性,影响了国内后来同类著作对清代学政的理解与表述。因此,大多教育史论著在定位清代学政的职能时,基本上认为属于地方教育行政制度。
1931年,朱经农的《最近三十五年之教育行政》对清代学政采用“地方教育行政长官”的定位。该文同时指出,经雍正年间改制,[8]清代学政的“位分甚高,与督抚分庭抗礼”,较早留意到学政在直省权力格局中的特殊地位。
有的研究者已注意到,所谓“教育行政”的概念出现较晚,且与清代学政职能有所差别。陈青之所著《中国教育史》在时段跨度上虽涵盖历代王朝,但直至叙述清末教育时才专门设立“教育行政”章节。他认为,因清代学政职司稽考全省生童,且“由京官出使,是一种巡视的体例,并无正式机关之组织”,与所谓“教育行政”有别。[9]虽然寥寥数语,但是表明时人已注意到清代学政作为京官出使的学差身份。这对于后人充分认识与理解清代学政的官制特点有着重要的启发。
除了教育史视野下的学政研究之外,有学者开始将“学官”与学政等同。如杜衡讲授“中国政治制度史谈”课程,其中就专设“中国[10]历史上之学官”一节,将清代学政纳于各地“学官”的范畴。而受到新兴政治学说影响的研究者多用“中央与地方”概念代替古代中国区划与官制的“内外”分野。因此,清代学政在许多政治制度史的论述中较多地被定位为“地方官”。如1931年郭冠杰的《清代地方官[11]制之略述》便将学政定位为地方官。这种看法对后来研究者产生了深远影响。
作为传统史学的代表,民初编撰的《清史稿》亦难以完全不受新风气、后出观念的影响。民国肇建后,袁世凯礼揽清朝旧臣修纂“清史”。这些编纂者曾亲历清末官场,虽能用王朝取向的“内外”观念[12]来划分官制,但学政在京官、外官体系中被统一定为“外官”。这基本上是沿袭乾隆之后会典及通志的成例,却与学政在京官、外官体系中的实际地位有着不小的差别。加之,清季民初变革甚多,对清朝许多官制的设置本意已经有所混淆。
清史研究在民国时期刚刚起步,较多的是通论性质或通史类著作,专题研究主要集中于辨析清代重大疑案,以及讨论清朝入关及清前期的满汉、八旗等问题。尽管如此,制度史研究伴随着中国学术向近代学术的转变出现了巨大的飞跃。清史研究领域,如孟森先生对八旗制度的考述借用“国体”等概念,澄清了八旗制度在清朝建国过程中的重要地位与事实。1930年代,前贤指出中国固有典章制度研究的特点与开拓空间:第一,不能以章程条文代替制度事实,而应注意制度实施运作的具体情形;第二,不宜止于设置沿革,而应注意制度[13]因时、因地、因人而异的调整与变动。前辈学人按照这种研究思路,在中古制度史研究上取得了重要成就,如陈寅恪先生《隋唐制度渊源略论稿》《唐代政治史述论稿》对隋唐制度与政治的研究,严耕望先生对中古官制、交通制度的研究,梁方仲先生对明代一条鞭法的研究。他们通过对具体制度的研究现身说法,为此后制度史的研究树立了典范。(二)1950年代至今
1950年代以后,以日本学者荒木敏一对雍正朝学政改制的研究为起点,关于清代学政的专题研究逐渐出现。之后,海峡两岸的学者均对清代职官表分别用力,其中的“学政表”部分为清代学政专题研究的开展提供了便利。在此基础上,相关研究在重建学政官制沿革与职能的史实方面均有明显进展,推进了学政专题研究的广度与深度,为进一步从清朝体制架构中讨论学政官制问题奠定了基础。相关研究成果可以分为以下四个方面。
第一,关于清初学政官制改革的问题。1959年,日本学者荒木敏一通过研读雍正朝朱批谕旨,注意到当时学政改制问题。其「雍正時代に於ける學臣制の改革——主として其の任用法を中心として」一文可视为清代学政专题研究的发端。该文利用清代笔记、实录等材料,不仅考察了雍正年间学政差遣方式的变革,还注意到学政与督抚在地位上的平行关系,以及清初提督学院与提学道并行等问题。尤具启发性的是,他指出清初学政改制可能与翰林的地位提高有关。[14]
2000年,王庆成《清代学政官制之变化》一文在史料和史实上梳理了清初学政官制的变迁。该文利用1984年整理刊载的康熙年间科举考试史料,指出清初学政地位的提升与避免各省督抚干预学政考试有关,并且注意到在统一各省学政为提督学院之前,雍正朝已经不[15]再简放提学道。同年,黄建中利用新刊的《雍正朝汉文朱批奏折汇编》,考察了雍正年间各省学政养廉制度逐渐建立的过程,指出清[16]代中期各省学政养廉与陋规并存的现象。2006年,李自华《试论雍正对学政制度的发展》一文则从横向角度分类概述了雍正年间学政[17]改制的各个方面。
第二,编制清代学政人事的职官表。1977年,台湾学者魏秀梅编的《清季职官表》出版。该书主要依据嘉庆朝以后的历朝实录,辅以传记史料,自乾隆六十年(1795)始,分省制表,以人系事,以时为序,分姓名、任职时间、离职时间和原因三栏,排列了各省学政的人事更替,并将提学使附之于后。在体例上,学政与督抚布按等官[18]整齐划一,反而没有体现出他们的身份差异。此外,魏秀梅在编制学政职官表的基础上,通过对乾隆六十年后学政官衔、籍贯等的统[19]计,重点考察了清朝学政的人事变迁等问题。
早在1950年代,大陆学者钱实甫已着手编写清代官制工具书,并于1980年出版《清代职官年表》。其中《学政年表》涵盖整个清代,基本依据清代历朝实录,辅以传记史料,体例上则按年制表,各年下分省,编注各省学政简放、原衔变动、因故离任情况。关于学政简放的用词,该表中均使用“差”,可见已经注意到学政与外任实官的区
[20]别。
上述两书的学政内容所用史料大致相同,均以《清实录》为主,辅以清人传记,均具有首创之功。限于当时学界对清代学政官制的认识程度与资料条件,不足之处在所难免。近年,关晓红主持清史纂修工程项目《清史·史表·学政表》,订正了钱、魏两表的谬误,补充了学政籍贯、出身及署护情况。但是,编制学政人表的问题不在本书研究的范围之内。
第三,学政职能及与督抚的关系。学政职能一直是清代官制、科举和教育研究领域关注的主要对象。不过,由于既有研究对学政地位的界定与理解不同,对相关章程文本的解读也呈现较大差异。
1984年,王德昭在《清代科举制度研究》一书中将学政置于科举体系之中,通过对科举制度和学校教育的论述,指出学政制度在科[21]举与学校制度间的桥梁作用。
1988年,刘子扬《清代地方官制考》一书采用官制研究中的“中央与地方”思路,将学政置于“地方官”的范畴,利用光绪朝《钦定大清会典事例》等政书梳理了清代学政制度的沿革,注意到学[22]政衙门的特殊建制问题。
1989年,台湾学者刘德美虽然沿用“教育行政”观念理解学政,却通过考察晚清个别学政办理书院的特殊现象,注意到晚清学政通过办理书院对学风转变的作用,较之于一般的教育史论述有所深
[23]入。
1990年,陈金陵通过研读嘉庆朝一些学政的奏折,注意到清代学政在监察制度中的特殊地位,指出清代统治者注重学政的人选与作[24]用,“在有清一代处于无‘稽查’之名,而有密奏之责的地位”。这对于认识学政与直省分权制衡、皇权的关系有重要启示。
2000年,关于清代教育与官制的论著开始尝试对学政制度的论述使用新角度。马镛在《中国教育制度通史》第5卷以专章讨论学政与各省府州县学校的关系。依靠《钦定学政全书》来论述学政职掌学校政令的各个方面,是近年来讨论学政与各地学校及士子关系问题的[25]代表性成果。
相比较而言,以近代“(地方)教育行政”的观念理解学政职能是民国以来形成的重要认识,其影响也最大。学者沿用此认识,往往容易忽略皇权体制与近代政体关于设官用意的差异性。2002年,黄春木以《清代学政研究》为题撰述专文,虽已借鉴前人研究关于学政与督抚关系的特点,并专门考察了张之洞在学政任内的活动,但仍用“教育行政”的观念解释学政职能以及清朝设置学政的用意,没能较[26]前人的认识深入一层。
2007年,北京大学历史系霍红伟在博士学位论文《清代府州县学研究》中将学政置于学官的章节下讨论,却也注意到学政与学官的差异。文中对学政的职能分类论述,并依据《光绪朝朱批奏折》中的资料对光绪年间学政幕友的籍贯与出身进行了统计。这些成果对本书[27]多有启发。
1990年代以来,清代人物的传记与专题研究成果颇多,其中不乏有新意之作,如对张之洞、江标等人的研究注意到他们在学政任内[28]的突出作为,强调了人物的性格与政绩。由于许多官员出任学政时原衔低微,人物传记对传主任职学政期间的论述往往较为简略。不过,若从“学政”这一职官角色理解许多官员在学政任内的“言”与“行”,或许更能贴近清代历史。
近年来,有学者从晚清督抚的角度对督抚在清朝体制中的地位、直省的地位与性质、督抚与内外轻重的关系等问题进行了比较深入的[29]研究。他们的研究从督抚的角度论述清朝体制等问题,不仅在研究成果上有着借鉴意义,在研究思路上也有着重要启示。
第四,清末学政改制问题。相关研究从自身的问题意识出发,对清末学政裁撤与改设提学使的过程在史实重建与问题拓展等方面均有明显推进。如汪婉《清末中国对日教育视察之研究》对清末提学使在日本活动进行考述,凸出了近代中国教育行政改制与日本教育界的关
[30]系。关晓红《晚清学部研究》一书从清末教育行政制度的建立与运转的角度,已注意到各省固有的学政制度与新设的学务处之间的冲突,比勘考辨各种奏章及报刊,对裁撤学政的讨论、学政与提学使的[31]关系以及提学使的职权与任免问题均有探讨。
近年来,清代学政的相关问题开始成为科研立项课题和硕博士学位论文的选题。大连大学王夏刚业已申报辽宁省教育厅人文社会科学研究项目“光绪朝学政与晚清社会”和辽宁省高校人文社会科学重点研究基地招标课题“清代学政研究”,试图探讨清代学政考试“在基层社会的实际作用”,注意到制度条文与实际运作的差异性。后又以“晚清学政与中国近代学术”为题入选国家社会科学基金项目。研究[32]的立意颇高,最终成果应可与本书相互印证。
有些学位论文以清代某一区域学政为选题。如暨南大学王雪萍的硕士学位论文《雍乾时期广东学政研究》,尝试探讨雍乾时期广东学[33]政与广东文化的关系。中山大学徐文勇的博士学位论文《清季直省学务机构建制及地方社会的互动》,梳理了从各省学务处到提学使司等统筹清末学堂机构的建立过程,涉及学政制度在这一过程中退出[34]的问题。
在近年的专题类通史研究中,对清代学政的研究也有新的进展。吴宗国主编的《中国古代官僚政治制度研究》一书在述及清代提学道及学政在整个官制中的定位时,虽仍将其纳入“地方行政”系统讨论,却已注意到经过雍正改制后,“学政、学官与学校在清代的地方政治中是一个相对独立的行政系统”,并将学政及类似的河、漕、盐、关等官员的位置列入“理事衙门”一类加以区别。作者指出:“就学政制度的独立性而言,‘学校’也可作为‘事’来看待,似应将其放在‘理事衙门’一章中加以考察,但学政的本质在于‘人’,在于选拔官僚人才,当与河、漕、盐、关相区别,而列在地方行政中讨论。”[35]尽管这样的处理与当时体制的实际关系尚需斟酌,但表明学政的官制定位已引起学人的重视与重新思考。
综上所述,既往关于清代学政的研究进展主要有以下特点。第一,在研究思路上较多使用“地方官”“(地方)教育行政”等近代制度概念理解学政,仅有个别学者留意到学政与“教育行政”等制度的差异;第二,在研究时段上集中于清初与清末;第三,在研究问题上主要贡献在“学政表”、清初学政定制与清末学政裁撤等三个方面,在相关史实与史料方面有较大推进;第四,在研究资料上仍然比较依赖政书的相关章程,在论述学政职能问题上尤其突出;第五,学政在官制中的身份、地位及权限等问题已引起学人的思考,有待深入展开。
迄今所见,从清朝体制的用意与架构中具体探讨学政的身份、地位与权限等定位问题尚缺乏细致充分的讨论。此研究的关键不在于展现学政制度的方方面面,而是注重学政设置与运作的体制性问题。对于研究清代学政而言,这既是较新的思路,又有着较大的拓展空间。就认识清朝体制的特征与内涵而论,亦是一个相对独特的研究视角。三 研究资料与思路
自清兵入关,学政规制在清朝体制中运行了260余年,几乎与清朝统治相始终。无论是清代官修史书和政书,还是私人著述均留下了大量与学政有关的记载。由于本书重在探讨学政在清朝体制中的地位与用意,所用资料较多是官修的史书和已刊、未刊档案,辅以清人文集、日记、书信、年谱、传记、笔记以及晚清报纸杂志等资料,大体可分为以下四类。
第一,官修史书与政书。清朝注重修纂史书与政书,既有起居注、实录等编年史书,又有分门别类的会典、则(事)例及各衙门则例等政书,且形成固定的续修制度。就清代学政的官制问题而言,官修史书与政书可再分为四小类:①与学政直接相关的政书,如《钦定学政全书》、《钦定礼部则例》等书;②学政与清朝典制相关的政书,如五朝会典及则(事)例、《清朝文献通考》、《清朝续文献通考》等书;③反映清代政治史事的编年体史书,如清代历朝起居注、实录等资料;④各省通志及部分府州县志等资料。对于官修史书与政书的利用,既依据这些资料的章程条文,也用心体会政书编纂的体例与用意,尤其是比较不同版本政书的编纂体例及其缘由。
第二,已刊、未刊档案。重视利用档案而不迷信档案,是近代史[36]学研究的重要取向。本书主要依据海峡两岸的已刊清代档案及中国第一历史档案馆的未刊档案,使用了较多上谕档、朱批奏折、军机处录副奏折、内阁题本等档案文书,从而考察学政制度运作中从“事件”衍变成“事例”的具体过程,以及学政制度因时、因地、因人而异的运作情形。
第三,清人文集、日记、书信、年谱、传记和笔记等资料。这类资料众多,是探讨制度实施得失的重要依据。如古人所言:“凡论事则先取当时臣僚之奏疏,次及近代诸儒之评论,以至名流之燕谈,稗官之纪录。凡一话一言可以订典故之得失,证史传之是非者,则采而[37]录之。”数十年来,海峡两岸的学术界均重视编辑和出版清代文献,又因清史纂修工程,整理出版了许多文集、年谱、笔记等资料,如清人诗文集、碑传集、《清代传记丛刊》、《北京图书馆藏珍本年谱丛刊》中的清人年谱、新修清人年谱、清代笔记史料丛刊及其他野史笔记、《缘督庐日记》等资料。
第四,晚清报纸杂志。报纸杂志在晚清为“开通风气”的载体,不仅是历史的记载者,还是历史的参与者。从维新变法至清末新政,不少学政参与了创办和推广报纸杂志的活动,如《时务报》《湘学报》《湘报》《岭学报》等。诸如《申报》《中外日报》《新闻报》《大公报》《时报》《东方杂志》等报纸杂志又对清末学政改制进行了及时的报道和评论,有助于探讨清末学政改制与政体变革的相关性与复杂性。
笔者目前所能掌握的材料较之前人已明显增加,使得系统梳理清代学政规制成为可能。一方面,对新出资料信息的大量挖掘,拓展了有关清代学政问题的广度;另一方面,通过比勘新出与旧有资料,对资料的解读有所深入,能够重建清代学政的设置过程与实际运作情形,推进了研究的深度。
实际上,考察学政规制与清朝体制的关系,其难点不在材料,而在观念。受到清季以来分科治学观念的影响,后人较多利用近代形成的观念考察清代学政的地位与职能,割裂了研究对象的完整性,不易发现制度本身固有的问题与事实。诚如学者所言,晚清兴起的政治、[38]社会概念对新史学产生了重要影响。就清代学政规制而言,一是近代政治学、教育学的概念,如“(地方)教育行政”、“(中央)视学官”、“地方官”等概念,在提供许多新颖认知的同时,也制约认识固有制度的本事与本意;二是新史学的学科划分在抛弃了王朝史的观念之后,将清代历史以“中国古代史”与“中国近(现)代史”之名截为两段。综观清代典章制度的研究,或详于前期,或详于终结,较少考察制度在整个清朝的具体实施与变迁。
本书的缘起和思路与中山大学近代中国研究中心的“近代中国的知识与制度体系转型”研究计划有直接关系。作为整个研究计划的解说,《晚清民国的知识与制度体系转型》一文对近代中国的典章制度研究指出新的视野与方向:避免用近代形成的观念反观前事,不仅应当关注古今中外制度与知识的互动影响,而且要继承陈寅恪先生等人研究中古典章制度的方法与思路,“应当注意章程条文与社会常情及[39]变态的互动关系”,“考察制度渊源与实际运作及其反应”。这是本书努力细化研究对象与问题的取向。
有学者指出:“研究典制史,既要注意前后的继承关系,弄清来龙去脉,同时也不可忽视中间的调整变化,即要从动态的角度把握线[40]索。”本书即接续此思路,尝试从动态的制度实施运作角度把握线索,拟在清朝体制的建制与用意、实际架构及变革过程中,历时性考察学政官制沿革、地位升降与权限划分,以求深入探究清朝政体建构、变迁与学政制度沿革的内在联系。
第一,学政官制定位设置与用意。学政在清代京官、外官体系中的特殊地位究竟与清朝“内外相维”与分权制衡的体制有何内在联系,特别是清代皇权、内外轻重关系的演变与学政设置沿革的相互影响,有待进一步进行实证考察与探讨相关行事的背后用意。
第二,由于清代制度按照事例运作,对于学政定位的理解固然不能采用近代形成的制度与观念,也不能依赖清代政书中章程条文的规定。如果从相关史实入手,探讨学政制度运作遵循的事例以及事例的形成过程,可以贴切地反映出学政在清朝官制中的地位与作用,也可揭示制度章程条文与历史事实的差距。
第三,“各省学政”的称呼不仅频繁出现在当时的文献中,而且广泛流行于后来的论述。可是作为维系清代朝廷与地方之间内外关系的“直省”问题,却很少从学政地位升降的角度进行具体的考察。
第四,学政出入京官、外官之间,与其他官员的关系复杂,不能仅仅依据朝廷的礼仪与规章来探讨,更应当通过考察具体相关事务的运作了解他们之间的关系与问题,同样能反映学政的定位与权限划分。
既有研究较多关注清初学政定制及清末学政裁撤。事实上,从雍正年间至同光之际,清代学政制度在实际运作中不断调整权限与职能。而且清代学政制度存在时间之长、实施空间之广,在不同时空下呈现出来的情形各异,不能忽视学政实际运作中因时、因地、因人而异的调整,以及职能演变与地位升降的关系。
为了更清楚地体现学政定位的阶段性变化特点及背后用意,本书各章按照制度渊源流变的脉络展开。第一章论述清初设置学政以及学政地位调整的缘起与用意;第二章论述学政制度在承平时期的运作情形,探讨学政在官制中的具体地位与作用,以及与相关制度的关系;第三章论述学政制度应对乱世的具体表现,从而展现学政的权限划分与地位衰落的关系;第四章论述晚清变局中学政变通职能及其局限;第五章论述清末学政改制与新政中政体变革、观念变迁的关系。
清代学政规制始于顺治元年(1644),终于光绪三十二年(1906),历九朝,与清朝国运盛衰、体制变革、学校与学术文化都有着密切的关系。因清代学政所涉问题太多,很难在一本书中完全展现其丰富内涵的所有方面。故本书只能按照研究主旨,把握整体与考察具体相结合,对相关主题分别用力,着眼点不局限于学政本身,侧重在学政规制与清朝体制的相互关系。因此,必须突破古代史与近代史的学科划分畛域,努力贯通清代前后两个时段,才能完整地从清代学政规划沿革的史事、事例之中,切实展现清朝政治体制变迁的表征与本质。
[1] 孙诒让:《周礼正义》第7册,王文锦、陈玉霞点校,中华书局,1987,第1711页。
[2] 张廷玉等纂《明史》第5册,中华书局,1974,第1328页。
[3] 吴宗国主编《中国古代官僚政治制度研究》,北京大学出版社,2004,第508页。
[4] 王锺翰:《王锺翰清史论集》第4册,中华书局,2004,第2591页。
[5] 永瑢等修纂《历代职官表》卷51《学政》,商务印书馆,1936,第1426~1427页。
[6] 杜成宪等:《中国教育史学九十年》,华东师范大学出版社,1998,第11页。
[7] 郭秉文:《中国教育制度沿革史》,商务印书馆,1922,第74页。
[8] 朱经农:《最近三十五年之教育行政》,载庄俞、贺圣鼐编《最近三十五年之中国教育》,商务印书馆,1931,第258~259页。
[9] 陈青之:《中国教育史》,东方出版社,2008,第476页。该书由商务印书馆1936年初版。
[10] 杜衡:《中国历史上之学官》,《再生》第214、215期,1948年5月9、16日。
[11] 郭冠杰:《清代地方官制之略述》,中山大学法科编《社会科学论丛》第3卷第11、12号合刊,1931年。
[12] 赵尔巽等撰《清史稿》第12册,中华书局,1977,第3333页。
[13] 蒋天枢:《陈寅恪先生编年事辑》增订本,上海古籍出版社,1997,第97页。
[14] 荒木敏一「雍正時代に於ける學臣制の改革——主として其の任用法を中心として」『東洋史研究』第18卷第3号、1959年12月;荒木敏一「雍正治下に於ける考差法の成立」『東洋史研究』第22卷第3号、1963年12月。
[15] 王庆成:《清代学政官制之变化》,《燕京学报》新8期,北京大学出版社,2000。
[16] 黄建中:《清代学政的养廉》,《北京档案史料》2000年第3期。
[17] 李自华:《试论雍正对学政制度的发展》,《史学集刊》2006年第5期。
[18] 魏秀梅编《清季职官表》(下),中研院近代史研究所,1977。此后,魏秀梅又根据海峡两岸的清季档案史料进行了修订。
[19] 魏秀梅:《从量的观察探讨清季学政的人事嬗递》,《中央研究院近代史研究所集刊》第5期,1976年6月。
[20] 钱实甫早期编写的《清季重要职官表》(中华书局,1959)、《清季新设职官表》(中华书局,1961),侧重中枢部院官制,既无学政,亦无提学使。至《清代职官年表》(中华书局,1980)始有《学政年表》,并附提学使。
[21] 王德昭:《清代科举制度研究》,中华书局,1984。
[22] 刘子扬编著《清代地方官制考》,紫禁城出版社,1988。
[23] 刘德美:《清季的学政与学风、学制的演变》,《台湾师范大学历史学报》第17期,1989年6月。
[24] 陈金陵:《从嘉庆朝学政密奏看清代学政》,中国人民大学清史研究所编《清史研究集》第7辑,光明日报出版社,1990,第255页。
[25] 马镛:《中国教育制度通史》第5卷上,山东教育出版社,2000。
[26] 黄春木:《清代学政研究》,《教育研究集刊》第48辑第2期,2002年9月。
[27] 霍红伟:《清代府州县学研究》,博士学位论文,北京大学,2007。
[28] 近年来比较突出的成果如朱维铮关于张之洞学政任内《輶轩语》与《书目答问》的研究(收入氏著《求索真文明——晚清学术史论》,上海古籍出版社,1996),李细珠关于张之洞与清末新政的专著(《张之洞与清末新政研究》,上海书店出版社,2003),台湾学者对江标在学政任内维新活动的研究(罗皓星:《江标与清季的湖南维新运动(1895~1897)》,《政大史粹》第12期,2007年6月)。
[29] 如杨国强《军功官僚的崛起和轻重之势的消长》一文(《百年嬗蜕:中国近代的士与社会》,上海三联书店,1997)。近年关于晚清督抚事权坐大的系统研究,参见刘伟《晚清督抚政治:中央与地方关系研究》(湖北教育出版社,2003)一书。而关于清末直省督抚、外官制改革的研究,参见李细珠《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》(社会科学文献出版社,2012)和关晓红《从幕府到职官:清季外官制的转型与困扰》(三联书店,2014)两书。
[30] 汪婉『清末中国对日教育視察の研究』汲古書院、1998。
[31] 关晓红:《晚清学部研究》,广东教育出版社,2000,第101~121页。左松涛《从学政到提学使:教育行政体制变动与清末政情管窥》(未刊稿)一文则利用报刊、日记等时人评论,指出学政到提学使的人事变动症结及清末各省政情的复杂情形。
[32] 已出成果:《学政与清代学术》,葛志毅主编《中国古代社会与思想文化研究论集》第2辑,黑龙江人民出版社,2007;《清代学政与科举制度研究论纲》,《大连大学学报》2008年第4期。
[33] 王雪萍:《雍乾时期广东学政研究》,硕士学位论文,暨南大学,2007。
[34] 徐文勇:《清季直省学务机构建制及地方社会的互动》,博士学位论文,中山大学,2009。
[35] 吴宗国主编《中国古代官僚政治制度研究》,第508~509页。
[36] 对档案究竟是史料的一种类型,还是诸多类型史料的一种存放方式,学界的认识并不一致。有学者指出,“其实档案只是存放资料方式的类型,而不是资料的类型。档案中的函电、官文书等,很难与其他机构或私人的收藏区分。如清季谘议局文件,在各地即分别入藏档案馆或图书馆”。桑兵:《晚近史的史料边际与史学的整体性——兼论相关史料的编辑出版》,《历史研究》2008年第4期。
[37] 马端临:《文献通考》卷首《叙》。由于制度的实行与议论者的时空未必一致,须对各类言论有所区分。钱穆指出,研究制度必须重视历史意见与时代意见,明确提出“意见”的时代区分。此外,由于学政制度在各省的推广实行往往因地区不同而成效各异,论事者所在的时空问题需认真对待。
[38] 参见王汎森《晚清的政治概念与“新史学”》,氏著《中国近代思想与学术的系谱》,河北教育出版社,2001。
[39] 桑兵:《晚清民国的知识与制度体系转型》,《中山大学学报》2004年第6期。
[40] 郭松义等:《清朝典章制度》,吉林文史出版社,2001,“前言”,第1页。第一章学政设置与用意
入关以后,清朝所辖疆域面积与人口数量暴增,此前在关外实施[1]的军国民一体的八旗制度已无法适应统治需求,遂借鉴明朝建立大一统的政治体制。为巩固统治,清初统治者在用人行政上仍以八旗为本位,同时也协调两大问题。一是如何振兴文治,统治拥有悠久文化传统的汉人;二是如何维系朝廷与广袤地域的内外关系,防范分裂与割据势力。两者或显或隐,先后与学政制度产生关联,导致清初学政设置经历了从无到有、从继承到创制的调整过程,成为清朝皇权制衡直省权力,建构“内外相维”格局的重要体现。第一节学政规制渊源
清朝沿袭明制设置学政,原是振兴文治、笼络汉人的重要策略。清朝以武兴国,入关后面临从“得天下”到“治天下”的政治转型。摄政王多尔衮等人继承皇太极“振兴文治”的遗意,强调“以兴学育才为先”,“学校为士子进身之阶”,而“督学一官”职司各地学校的[2]士习与文风,“尤人伦风化所系”。与此同时,为了招抚汉人,稳定清朝的统治,清朝臣工亦有建议:“窃思不劳兵之法,莫如速遣提[3]学、开科取士的方式,则读书者有出仕之望,而从逆之念自息。”所谓“督学一官”、“提学”,均指各省学政。在此共识之下,清朝统治者先后差遣官员到各省出任学政。
顺治元年六月,摄政王多尔衮以顺治帝的名义差遣河南道御史曹[4]溶提督顺天等处学校事务,标志着清朝设置学政的开端。随着兵事的推进,又陆续差遣其他各省学政人员。有关清朝统治者因何沿袭明代设置学政,如何参照明制进行具体设置与用人,制度的成效利弊等问题,本章将做一探讨。一 学使与学道
顺治元年五月,清朝入关定鼎北京,面临着从部族政权向大一统王朝的政治转变。在入关之前,皇太极已经意识到统治中国必须文武兼施、各奏其功,提出要“以武功戡祸乱,以文教佐太平”,制定了以武征服中原、以文统治天下的基本国策。鉴于清朝以武立国,皇太极决定“振兴文治”,命大臣会同考校儒学生员,选拔人才,体现出[5]清朝统治者进行文治的尝试。
皇太极在关外考校儒学生员来“振兴文治”的措施,表明清朝统治者认识到学校储才取士是实施文治的关键,而考校学校生员制度更是重中之重。清朝虽在关外时已经仿照明朝设立学校,却仅寥寥数所,且没有设立统一考校学校的官员。
入关后,清朝统治重心逐渐从重武向崇文转移。摄政王多尔衮遵[6]照“自古帝王治天下,率以兴学育才为首务”,仿照明朝设立学校、开科取士,建立起汉人入仕的正途,从而促成满汉相制、文武兼施的用人格局。至于衔接学校与科举的纽带,由于当时兵事未艾,亦暂时借鉴明朝规制。
随同入关的大学士范文程等人奉命稽考明制,称“稽访前制,皆[7]用宪臣以董率之,任之重也”。所谓“皆用宪臣以董率之”,是指明代中期所设的提学御史与提学道。明正统元年(1436)五月,少保兼户部尚书黄福提出,应设专官定期巡历考试各地学校生员,略称:“近年以来,各处儒学生员,不肯熟读四书经史讲义理,惟记诵旧文,待开科入试以图幸中。今后宜令布政司、按察司官半年一次遍历考试,[8]庶得真才。”经礼部议准,“每处宜添设按察司官一员”,带按察使司副使或佥事衔,专门巡历考试各地学校事务。由于南北直隶事务隶[9]属六部,不设按察司,于是差遣都察院御史掌管两地学校事务。明制,“在京都察院及十三道,在外按察司,俱称风宪衙门”,监察内[10]外风纪,御史与按察司官均称为“风宪官”,所以称明代学政“皆用宪臣以董率之”。最初,提学御史与提学道统称为提学官,简称为[11]“校官”,后因避天启皇帝朱由校的名讳,改称“学政”。
关于考校各地学校官员的设置,范文程等人之所以“稽访”明制,重要原因当然是清初所承袭的各地学校均为明代遗留。明清之际的学政已非仅司考试士子文艺,而是成为沟通科举与学校制度的枢纽。明万历年以后,学政三年内岁科两考的事例稳定下来,表现如下。第一,各地童生进入学校成为生员(秀才)的考试,即童子试(俗称“小试”),按照县试、府试、学政考试顺序选拔,由学政职掌童生入学的进退,也使科举考试的乡会殿三级考试增加童子试变为四级。第二,所谓“岁试”本来是令学政一岁一试全省学校生员,考察优劣、区分六等,进行优升劣黜,作为评定食廪饩与出贡的标准。但是由于各地学校较多,巡历不便,后改为三年一次。第三,正统九年规定:各处学校生员由学政按额考试资格,录送参加乡试,是谓“科考”之始。学政虽然一度废止,不久重新设立,通过科考评定学校生员贡监等次,录送优异者参加乡试。第四,学政考试生员的岁科两考逐渐与考选童生入学的童子试结合,岁科考试的同时考选童生入学,对生员[12]而言仍为岁科考试,对童生而言则是童子试。
因此,明清之际的学政设置已是衔接储才取士与选官途径中不可或缺的制度环节。时人指出,自铨选与取士分为两途,“制科为取士之途,铨选为举官之途”,举官贤否在于取士良莠。明清以科举必由学校为政令,“制科之人,皆学校之人也,制科未尽得其人,皆学校之未尽得其人”。可是,主持铨选者不职掌科举,而科举得人与否还在于学校;学政职能在于考选童生入学,以及录送生员参加乡试,[13]“主于制科之先,使爱养人才于学校,而为铨选计者至深且悉”。这反映出各省学政在明清两朝铨选制度、抡才大典与学校制度之间的枢纽地位。二 差遣与用人
在“稽访前制”的基础上,范文程等人通过参考万历年间的内阁文书,选派投诚的官员与士子为各地学政。
范文程的传记称:清兵进入京师,“宫阙灰烬,百度废弛”,大学士范文程“收集诸曹册籍,布文告,给军需,事无巨细,咸与议[14]焉”。其中的“诸曹册籍”涉及清承明制的重要问题,学政制度的继承即与此有关。[15]
如果将顺治初年提学御史曹溶等人的敕谕与明万历三年(1575)学政敕谕的文本相比勘,两者的行文与措辞格式,尤其是所述整饬学校的文字基本相同。只是清初学政敕谕不附条款,且将万历[16]年间学政敕谕所附条款中的考察提调官员优劣款掺入敕谕。原因或在于,明清易代之际,各地“更值寇乱之余,生计迫促”,提学御[17]史“尤须留意教养,多方抚循”。除了文本上的亲缘关系之外,现今所存的档案文书提供了更直接的证据。影印《明清档案》中顺治元年六月的提学御史敕谕有明显的涂抹痕迹。值得注意的是,其结尾语[18]原用“故谕”,与万历三年敕谕相同,却涂改为“故敕”,以示区别。
故而清初学政设置笼统称为“稽访前制”,实际是借鉴了万历朝的学政规制。另如清初在江南(南直隶)差遣两位提学御史的做法也袭自万历。又如敕谕学政的政令:“各提学官督率教官、生儒,务将平日所习经书义理,着实讲求,躬行实践。不许别创书院,群聚徒党,及号召地方游食无行之徒,空谈废业。”若对照万历年间禁书院时所[19]使用的谕旨,竟一字不差。由此可见,万历制度在清制与明制关系中的重要地位。
鉴于明朝末年文教“法纪废隳,士习惰窳,以致教化壅于上,风俗蔽于下”,摄政王多尔衮希望在文教上“加意作新,以光盛治”,在“稽访前制”后,按例差遣河南道御史曹溶提督顺天学政,即北直[20]隶提学御史。顺治二年,清军攻克江宁,改南直隶为江南,又差[21]遣江南提学御史。随着各地陆续平定,又值清朝首次开科取士之际,龚鼎孳上疏称:“他如三晋三秦,及大河南北之士,既离汤火,延想弓旌,提学一官,实司化铎。且科试已迫,槖笔如林,不有名彦[22]提衡,安能胜任愉快?遴简得当,即宜急为题补,以广薪槱。”清朝即差遣其他省提学官员。
除了规制之外,所差遣学政人选也是明朝旧臣,特别是那些明末[23]取得进士功名的官员。明清两代差遣学政都注重出身,非科甲出者的官员概莫与选。不过,清朝入关之初虽然继承明代科举、学政、学校制度,却还没有自己的进士与举人,更何况是科甲出身的官员了。顺治朝前几任学政基本上是明末取得功名的官员,见表1-1。表1-1 清初学政的明朝科甲出身情形表1-1 清初学政的明朝科甲出身情形-续表
顺治七年之前,清朝共简放学政36人,其中拥有明朝功名的达29人。顺治七年以后,清廷差遣学政渐渐以清代科甲出身的官员充选。换言之,清初十余年中共有35位明末进士出任清代学政,成为[24]这个群体的主要人员。这些人在明代经历过从入学到殿试的全部程序,相对熟悉科举与学校的制度与事例。他们比颁布文教政令的章程条文更能推动学校的实际运作,还有利于笼络汉人士民之心,所以才成为清廷继承与整饬明代文教政令的最佳人选。或因如此,清初颁发给学政的敕谕虽赋予他们整饬各地学校事务的权限,却无具体说明,仅称“旧朝卧碑条例,不及详载,听尔斟酌便宜,随时条请而[25]行”,在整顿文教事务上给予极大的自由。
事实表明,这些学政不乏精明能干之才。如顺天学政曹溶在顺治元年即奏请增加某些府学名额,并以“职司伦纪,有表扬名节之责”,题请旌表在明季农民战争中殉节的诸臣子,“既以慰诸臣于地下,又[26]可作忠孝于将来,世教人伦,所关实大”。江南学政高去奢在学政[27]任上“以敦士习、正文体为先务”,革除各项陋规。浙江学政李际期“立意振兴学校,培养人材。论文以理脉清真为主,屏去一切靡缛,[28]故所贡拔皆一时名流,士风丕振”。在明清易代之际,他们使清初文教政令落实为制度秩序,为读书人提供了重新入学甚至入仕的机会。后来,他们的功绩也载入当地方志。
当时天下未定,清朝以兵事为要务,无暇教养士民事宜。各省学政代天子巡行教化,向天下士民宣示了清廷振兴文教的意图,既有利于笼络汉人士民之心,又有助于兵事的顺利推进。就此而论,他们整饬各地学校事务的所作所为不仅有助于清朝恢复文教秩序与振兴教化,而且为稳定政权做出了重要贡献。三 地位参差
清初学政的设置与用人基本沿袭了明中期提学御史与提学道并行的格局。揆诸明朝设学政的本意,无论是黄福奏请或为布政司官或为[29]按察司官,还是礼部最后议定“每处宜添设按察司官一员”,均在于添设外官(道员)。由此看来,提学道才是明中期设置学政的理想形式。至于南北直隶的提学御史,似是不得已的特殊设置。
可是,随着学政制度的运作实施,提学御史的官制特点却逐渐得到清初统治者的肯定,成为学政设置的发展趋势。这与提学御史、提学道在京官、外官体系中的不同地位有直接关系。
提学御史与提学道的地位差别,根本原因在于差遣途径和官衔。明代都察院御史与按察司官虽然都被称为“风宪官”,但是毕竟内外有别。南北直隶由御史考校学校,故称提学御史,由吏部会同礼部、[30]都察院“推补”,仍带原御史衔。提学御史与巡按在官制属性上均为“差”,隶属于都察院,在各地与督抚、巡按地位平行。《大明会典》记:都察院“奏请点差”分为三等,而提学御史、巡按俱为“大差”。[31]崇祯三年(1630)七月,都察院右副都御史张捷曾称:“臣院差规,如京畿提学、京营、督饷以及顺天巡按八大差,非资俸最深者,不得[32]与此。”相较于南北直隶的提学御史而言,其他各地学政均以按察司副使、佥事等道衔督学。所以其他省学政被称为“提学道”,由吏部选择京官与外官(内而部曹,外而道府)“题补”,在官制中作为[33]按察司正官。
清初,提学御史仍为各御史的“大差”,隶属于都察院。顺治八年三月,都察院议定御史差规与额数,称:“督学则直隶一差”,江南之“江宁、苏松应分二差”,并且“御史奉差一经命下,应照主考、分考例回避,不见客,不收书,不用投充书吏员役,不赴宴会饯送”,[34]可谓规避森严。就地位而论,提学御史与总督、巡抚、巡按等员[35]在地位上彼此平行,故称为“学差”。
至于各省提学道,随着制度运作与变迁,更像是作为固定外官的“实缺”。顺治元年七月,礼部行文内院(时内阁为内三院),为新简山东提学道房之骐请撰敕书,称为“缘系缺官”,请内院“撰敕一道[36]给发本官”。可见清初提学道似乎并非“差”员,而为“实缺”。
清初八旗铁骑陆续攻克各省后,亦相应设置外官,提学道即为其中之一。如顺治四年二月,清军占领福建,“实授福建委署各官”,自布政使至各道,其中称“闵度为按察使司佥事,提调学政”。同年五月,占领广东后,亦“实授广东委署各官”,并令“袁彭年为按察[37]使司佥事,提学道”。显然,提学道在清初已成为各省固定实官了。
不仅如此,清初提学道还是京官外转、外官升调的途径。如前述山东提学道房之骐在任两年后升为“本省按察使司按察使,管右布政[38]使事”,完全转为外官。山西提学道孙肇兴在任一年后升为“江南[39]布政使司参政,管右布政使事”。而浙江提学道李际期在任四年后[40]转为“本省布政使司参议,兼按察使佥事,分巡金衢道”。顺治十六年,李光座由湖广衡州知府升云南按察使司副使,任提学道两年后,[41]“秩满,晋福建兴泉道参政”。这表明顺治年间的提学道不仅是作为外官的实缺,还是京官和外官升转的途径。
与提学御史的差遣途径不同,提学道的任命由吏部从各部属官及外省道府中择员升转。顺治十四年十月,吏部尚书孙廷铨疏陈变更学道选用办法,对清初以来的提学道铨选方式进行了一番回顾:其初沿袭明制,各省提学道的人选由“内而部郎,外而府道,皆序俸荐升”。顺治四年改为“专以部属考选”,每简放一提学道,礼部二人,户、兵、刑、工部各一人,由内阁与吏、礼部会考。此法行之数年,“不无滞碍”。他继而针对提学道职司特点论说,“学道职在衡文,不公之弊,大于不明”,所行会考学道办法,“于其始授,仅虑其不明而考之,是遗其大而务其细”,而职司考试各官,若“出于宸断者,神明睿照,望其外而并得其内,观其文而遂尽其人,取舍皆由圣鉴”,才显得足以重视考试。然而学道既不得“御试”,而内阁诸臣也渐不与会考事,独由吏、礼两部会考,仅“寻行数墨,所见不出尺幅之外,其他何足以知之?”因此,不如停止会考学道事例,仍按照最初成例,“于进士出身之部郎、府道,按俸荐选,随时升补”,亦可杜绝部属官[42]员揣摩与奔竞之弊。顺治帝颇以为然,让所司集议,如孙廷铨所请实行。
六部司官与外任府道的品秩不同,升转提学道的原衔因而有异。具体改衔标准为:“由部属者则为按察司佥事,由参议(道衔)、知[43]府升补者则为按察司副使”,副使的品秩略高于佥事。按察使司佥事、副使均为分巡道,属于按察使司正官,统称“按察司官”。所以,[44]提学道在职官体系的定位上是按察使司“正官”。
学政任满考核的程序同样体现出提学道作为外官的特征。从职能而言,无论是提学御史还是提学道,都职司学校政令,故任满由礼部考核。区别在于,考核称职,提学御史仍回隶属的都察院任事,而提学道则需咨吏部“照常升转”。或鉴于提学道的升转特点,康熙元年[45](1662)议定:提学道任满考核,不再由礼部负责,“改隶吏部”。这也表明提学道在考核升转程序上正在趋同于一般“道员”。
此外,清初提学道的设置沿袭明代成例,并非如后来学政分省而设,而是保留了一些边区提学道,如宣大、临巩、琼州等。由于地处边区,学政往来巡考不便,由该属道员兼摄学政事宜作为各省学政的补充。如广东琼州孤悬海外,时“特设巡道一员弹压其间,而考校生童亦其职掌,盖因大海风涛,每有经旬不通舟楫,故不能归并通省学[46][47]道”,说明提学道与其他巡道、守道的地位等同。
总之,清初的提学道虽负责巡历考试通省学校,在官制的地位上却不过是隶属于按察司下的分巡道,而且成为京官与外官升转的途径,与提学御史的“学差”有着明显的差异。提学道在京官、外官体系中的定位,不是学差,更似实官,尤其是所带的道衔完全融入了外官制系统。提学御史、巡按、巡抚等官员在各地超然于布政使等外官制之上。因此,同样是办理学校事务,一为学差,一为道员,在京官、外官体系中的定位迥然不同。
提学御史与提学道如此悬殊的地位引起时人的批评。吴甡指出:“督学之任,惟两京差御史,各省皆用道臣,隶于臬司。”御史本为朝廷耳目,“揽辔澄清,以振纲纪为职业,扶名教为己任”,巡历监察学校事务,“上而比肩抚按,抚按不得挠其权,有关风化轶伦纪者,得执而问之,不则白简从事矣;下而约束守令,守令不得关其说,有不矢公慎滥请托者,得移檄让之,不则纠弹随之矣”。而各省提学道隶属于按察司,虽同样奉有专敕,但“上而仰承抚按,类多掣肘矣;[48]下而俯临郡邑,皆得关说矣”。由学政地位的差异引申到设官分职的弊端。
无独有偶,时人曾指出,各提学道只是“道衔”,与知府、直隶州知州等提调官员之间的品阶相去不远,加之出任提学道的部郎及道府官员资望不重,无从上达疏奏,“上司得而絷维之,知府亦得而牵[49]制之”,在各地“向犹受制于上司,今且受制于知府”。他们均将提学御史与提学道的不同地位视为影响学政行使职权的重要原因。
还有官员提出:“直隶学臣例差监察御史,岂非以御史者,朝廷之重臣;督学者,人才之重寄。事权重则官司有所弹压,体统崇则嘱[50]托有所不行。惜当时仅用于直隶,不能通行于各省耳。”他们希望
试读结束[说明:试读内容隐藏了图片]