作者：吴宗国 主编,刘后滨 副主编
出版社：中国人民大学出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
盛唐政治制度研究(当代中国人文大系)试读：
“当代中国人文大系”出版说明
改革开放以来，中国社会的变革波澜壮阔，学术研究的发展自成一景。对当代学术成就加以梳理，对已出版的学术著作做一番披沙拣金、择优再版的工作，出版界责无旁贷。很多著作或因出版时日已久，学界无从寻觅；或在今天看来也许在主题、范式或研究方法上略显陈旧，但在学术发展史上不可或缺；或历时既久，在学界赢得口碑，渐显经典之相。它们至今都闪烁着智慧的光芒，有再版的价值。因此，把有价值的学术著作作为一个大的学术系列集中再版，让几代学者凝聚心血的研究成果得以再现，无论对于学术、学者还是学生，都是很有意义的事。
披沙拣金，说起来容易做起来难。俗话说，“文无第一，武无第二”。人文学科的学术著作没有绝对的评价标准，我们只能根据专家推荐意见、引用率等因素综合考量。我们不敢说，入选的著作都堪称经典，未入选的著作就价值不大。因为，不仅书目的推荐者见仁见智，更主要的是，为数不少公认一流的学术著作因无法获得版权而无缘纳入本系列。“当代中国人文大系”分文学、史学、哲学等子系列。每个系列所选著作不求数量上相等，在体例上则尽可能一致。由于所选著作都是“旧作”，为全面呈现作者的研究成果和思想变化，我们一般要求作者提供若干篇后来发表过的相关论文作为附录，或提供一篇概述学术历程的“学术自述”，以便读者比较全面地了解作者的相关研究成果。至于有的作者希望出版修订后的作品，自然为我们所期盼。“当代中国人文大系”是一套开放性的丛书，殷切期望新出现的或可获得版权的佳作加入。弘扬学术是一项崇高而艰辛的事业。中国人民大学出版社在学术出版园地上辛勤耕耘，收获颇丰，不仅得到读者的认可和褒扬，也得到作者的肯定和信任。我们将坚守自己的文化理念和出版使命，为中国的学术进展和文明传承继续做出贡献。“当代中国人文大系”的策划和出版，得到了来自中国社会科学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、复旦大学、南京大学、南开大学等学术机构的学人的热情支持和帮助，谨此致谢！我们同样热切期待得到广大读者的支持与厚爱！中国人民大学出版社
绪论
盛唐在中国历史上是一个有着无穷魅力的时期。
成就盛唐之盛的，原因很多，诸如天时、地利、人和等因素。而唐初以来政治制度的不断调整，也是一个重要的条件。因此，研究唐朝前期政治制度的演变和盛唐时期政治制度的实际情况，对于理解盛唐这样一个神秘而迷人的时代，是很有意思的。第一节 唐代政治制度的历史特点
唐朝政治制度不仅为唐代社会、经济和文化的发展提供了制度上的保障，而且对唐以后各朝的政治制度也有着深远的影响。如果从中国古代政治制度发展的角度来观察，唐朝政治制度有以下几个特点：
第一，唐朝最终结束了家国一体和贵族门阀政治的国家体制，开启了皇帝官僚政治体制。
秦汉以来皇帝也要依靠官僚来进行统治，但是在中央政府中，皇家事务和国家事务还没有分开。汉代九卿中，太常、光禄勋、卫尉、太仆等都是掌管皇帝或皇家事务的。国家还保持了古老的家国不分、家国一体的传统。皇权本身，也始终依托于当时最有势力的集团或阶层；西汉初年是功臣集团，西汉末年是外戚，再后就是世家大族和士族门阀。皇帝总是要依靠它们来进行统治，让其成员担任宰相和高级官吏。西汉初年，以功臣列侯为相。这种情况，一直持续到汉武帝元朔五年（前124）以布衣公孙弘为相。刘秀依靠豪强大族建立东汉后，虽然还可以不用功臣，但度田也实行不起来。此后，随着豪强大族势力越来越大，其成员世代担任中央高官和地方佐官，并且把持察举。但是这些都还没有形成制度。直到魏晋之际，世家大族利用九品中正制才完成了门阀制度，并在东晋形成了典型的门阀政治。除了让世家大族世代担任高官，皇帝也总是要和当时最有势力、最有影响的豪强大族或贵族联姻，以加强皇权和它们的联系。皇后废立也就成了一件重要的国家大事。
这些情况在南北朝时期开始发生变化。江南士族、山东士族和关陇贵族先后开始衰落，从隋朝开始，到唐朝初年全都退出了历史舞台。
隋文帝开皇初年采取了两项重大举措：一是取消九品中正制，地方佐官改由中央任免；二是府兵制实行君主直辖化即禁卫军化，征召扩大化即兵农合一化。前者抽去了山东士族最后赖以苟延残喘的依靠，后者则挖了关陇贵族存在的基础。隋炀帝进一步取消了关陇贵族的特权。门阀政治终于在隋朝结束。
从政治体制来看，中书省和门下省发展到南北朝，中书草诏敕，门下审署下达，已逐步形成制度。但两省仍在禁中，因此这些做法仍然可以看作是皇帝个人行为的延伸。在这个时期，作为宰相机构的尚书省已经是一个严密的政权机关，但是中书省和门下省在性质上仍然是皇帝的秘书、咨询和侍从机构，还没有形成一个独立于皇权之外的决策、发令和政务处理系统。
中书省、门下省要和尚书省一样都成为国家政权机关，需要几个前提：（1）三省中各省必须是有长官负责、有下级属官的严密的机构，而不是一个高级官员各司其职，与中下级官员在工作上没有严格的上下级隶属关系的松散系统。（2）三省中各省必须是单纯的政权机关，而不是皇帝的个人附属机构。（3）在政务处理上，三省有明确的分工和紧密的联系，是一个按照一定程序运行、相互之间有着依存关系的有机整体。在这样的前提下，以下几方面的发展依次起了关键性的作用：一是原来宰相机关尚书省职掌和权力的分化。尚书上省的决策权转移到中书省和门下省，下省的行政权保留下来，尚书省向职能化方向发展。这个过程在南朝的梁、陈表现得尤为明显。二是皇帝权力的分化。隋文帝命中书令与侍中知政事，使中书令和侍中摆脱了皇帝秘书、侍从的身份，从禁中走了出来，成为政事的参与者。以郡县佐官由中央任免为起点，地方权力向中央集中，尚书省六部的工作内容随之发生了变化，工作量大为增加。由于政务的决定、审议和批准尚未形成一种分层负责，各有权限，并按一定程序运行的制度，隋文帝时大事小事，甚至营造细小之事，出给轻微之物，也要向皇帝奏报。隋炀帝把司进御的五局移出门下省，在门下省设立给事郎，“审读奏案”。这样以分层决策为特征的政务运行模式终于完成，而门下省也终于摆脱了皇帝侍从、秘书和顾问机关的性质，成为在外廷独立处理政务的国家政权机关。它所处理的政务尽管过去在禁中也曾处理过，但并未制度化，而且是以皇帝秘书、顾问的身份去协助皇帝个人处理这些政务的。而现在则是以国家政权机关官员的身份，作为政务运行中的一个程序、一个必不可少的环节去处理有关政务。这样，在隋文帝和隋炀帝时期，中书省、门下省摆脱了皇帝侍从、秘书、咨询机关的性质，从内廷走了出来。中书省、门下省和尚书省一起，并列为国家政权机关。皇帝则成为国家的最高统治者。
与这些变化相适应，关于皇帝在国家中地位的观念也发生了变化。西汉初年，天下是皇帝的天下，从观念上来说，还是朕即国家。而从北齐到隋，则形成了“以一人治天下，不以天下奉一人”这样的观念。皇帝和国家不再画等号，皇帝是国家的最高治理者。而“朝廷”不像秦那样，最初只是宫殿的别称，也不像西汉初年那样，往往作为皇帝的同义语，而是作为国家或政府的同义词更加普遍地加以使用。“国家”在唐朝前期还如同“朝廷”在西汉那样偶或用之，到唐朝后期也普遍使用了，并且被赋予更广泛的意义。
隋代还确立了尚书省的最高行政机关的地位。寺监也不再是国家行政机关，而成为掌管各种事务，包括皇帝和皇家事务的机关。
这样，隋朝就最后完成了国家政务与皇家事务的分离。中国古代国家形态已经摆脱了家国一体、贵族政治、门阀政治等早期形态。但直到唐朝初年，前一时期的残余和影响仍然存在，直到唐高宗废王立武才基本告一段落。废王皇后，立武则天为皇后，这件事不仅标志着关陇贵族的最后退出历史舞台和门阀贵族政治残余的最后扫除，也标志着从南北朝开始至隋代基本实现的国家体制从皇帝贵族体制到皇帝官僚体制过渡的最后完成。
第二，唐朝政治体制的基本格局，奠定了后代官僚政治制度的基本框架和运行模式。
隋和唐初所确立的体制及其他相关制度虽然具有很大的开创性，开启了此后一千多年官僚政治制度的基本模式，诸如各级政府都由官吏负责运转，官吏按才学标准通过考试并由中央任免等，但它仍然具有很大的过渡性。这是因为，隋和唐初的制度和法令都是建立在经济不很发达、小农占据多数的基础之上的，职掌固定，少有弹性。尚书各部也是据令式以掌政令，行政事务的处理以唐初制定的令式为依据。这样，就不能适应急速变化的社会政治经济形势。有些需要通过行政手段解决的问题没有部门过问，因为各行政部门均无此职掌；也没有法令可循，因为制定法令时还没有这些情况。如果说，隋朝是以地方事务向中央集中为契机，初步完成了国家体制和政治体制的变革，那么，唐朝则是随着社会的发展，国家政务和事务的不断增加，推动了政治体制的不断革新。
唐代政治体制变革的核心内容，就是政府机构在按职能分工的基础上，不断加以调整。政府机构按职能分工，不论是尚书、门下、中书三省，还是尚书省六部和寺监，都是如此。这是南北朝以来不断变革的总结。而在此基础上的不断调整，不论是对原有机构的微调，还是从临时差遣到固定使职，到逐步形成军事的、财政的和其他使职系统，则是根据现实情况的不断变化，对原有制度的修改和补充。使职和使职系统为政治制度的不断调整提供了一种灵活的形式，并使一些制度增加了弹性，更能适应日益加快的社会变化。唐朝后期的三司使，北宋枢密使、三司和监司的发展变化，都显出了它的生命力。
唐朝初年运用制度和法律来保证政府机构的正常运转，以及由令式所规定的政务处理的高度程式化，在中国古代政治制度史上是很突出的。各种制度和令式，规范了各级政府的组织机构和职掌，明确规定了官员组成及其职责范围；规定了公文处理的程序和程限，使政务的处理形成了一整套严密的程序；四等官制按政务处理程序把官吏分为长官、通判官、判官和主典，明确了各级官吏在公文处理过程中的地位和责任。律令和各种制度，包括勾检制度、监察制度、谏议制度、考课制度，规定了各种监督百官执行的制度。对官吏失职、违法乱纪、贪赃枉法，也从法律上规定了具体的处分办法。这些做法基本上为以后各朝所承袭。
第三，唐朝各级官吏的任用都必须经过考试，官僚形态呈现出新的特征。
在中书省和门下省都成为国家机关的同时，科举制在隋炀帝时也从古老的察举制中脱颖而出。北朝的强调军功，南朝的重视文才，都是和门第相对立的。才学的标准虽然已在实际中运用，但在选举制度上并没有完全否定门第。隋初废除了九品中正制，最终从制度上结束了按门第选官的做法。科举制是不论门第的。门荫虽然也是给予高级官吏的一种政治特权，但其标准是当朝的官品，也与传统意义上的门第无关。而且不论是门荫、杂色入流（包括流外入流、勋官、品子等）还是科举入仕，都需要经过出身考试和入仕考试。科举制的建立，以及不论何种出身均须经过考试、考试合格方能做官的机制，使中国古代官僚形态进入了一个新的阶段。
唐朝在选举制度上强调才学的标准。但在不同时期，根据当时的需要和人才的实际情况，都有一些不同的做法。即使在人才辈出的武则天时期和开元、天宝时期，对于一般人才和具有特别才能的所谓优异之士，也都制定了相应的制度和政策，既保证了官僚机器的正常运转，又保证了优秀人才能脱颖而出。
随着科举出身者在官员中特别是在高级官员中的比例不断增加，且因科举及第者多为馆学生徒，官员的思想修养和地方工作经验越来越受到重视。职在亲民的刺史、县令被认为是治理之本。是否担任过县令、刺史，有没有地方政务实践，逐步成为选拔三省、御史台高级官员的先决条件，即所谓“凡官不历州县者不拟台省”。
第四，唐代政治制度一直随着社会形势的不断变化而调整，体现出较强的自我完善的机能。
贞观初唐太宗说过，“以天下之广，四海之众，千端万绪，须合[1]变通”。这虽然是有关政事的处理原则，但制度的调整也是政事的重要内容。因此，唐太宗的这段话为政治制度的及时调整奠定了思想基础和理论基础。对制度进行必要的调整，在唐朝被看作是很正常的事，而“变通”二字也往往成为制度调整时的依据。这样在制度的调整和革新上，唐朝前期在思想上的阻力要比其他朝代，特别是比唐以后的朝代小得多。
唐朝前期除了通过制敕对制度进行及时的调整，还对规定各种制度包括政治制度在内的令式进行过几次大规模的修订。由于社会经济的迅猛发展，唐初所制定的律令格式已经不能适应日益复杂的社会需要，而随时发布的制敕则因其灵活性而在政治生活中发挥越来越大的作用，并终于超越了唐初由令式来规定各种制度的律令体系，制敕取代律令在法律体系中居于首要地位。原来的格是用来“编录当时制敕，永为法则，以为故事”的，是律令格式法令体系中的一种，随着制敕在法律体系中地位的变化，格便很自然地用来编录这些制敕，成为主要的适应形势变化的法令形式；律令不再修订，新格应运而生，格随之发生了质的变化。开元以后，格也不能适应日益加快的社会变化，格后所颁布的制敕往往与格发生矛盾，于是又出现了格后常行敕和格后敕，制敕实际上成为日常行用的法律文书。而唐朝也找到了制度调整和归整的良好手段。政治制度的及时调整，是政治活力的表现。唐代社会之所以能生机勃勃地向前发展，政治制度的高度自我完善机能是一个重要原因。
第五，在政治制度的运行中，呈现出原则性与灵活性的结合。
唐律中的许多规定是具有灵活性的，一些在原则上一般禁止的行为，在特定条件下又成了必需的做法。对于律令不便于时者，唐律也规定了进行修改的程序。选举制度中，贡举有常科和制科，以常举选拔平常之士，以制举选拔卓越之士。开元时适应参选人员的不断增加，设立了循资格，但同时也设立了科目选。以循资格选拔一般的官吏，以科目选拔擢杰出的人才。而在对待逃户问题的处理上，不论是武则天末年，还是玄宗开元年间，都采取了变通的做法以保证户令继续实行。[1]《贞观政要》卷一《政体第二》，上海古籍出版社，1978年，15页。第二节 《唐六典》与唐前期政治制度《唐六典》是唐前期政治制度的总结，具有重要史料价值，在唐代政治制度史和法制史的研究上，具有无可替代的意义。我们在阅读和研究《唐六典》的过程中，对唐朝前期制度发展变化与《唐六典》的关系有了一些新的认识。《唐六典》不仅是对开元时期制度的静态记录，也体现了整个唐前期制度的变化。
唐初各种制度，包括官僚政治制度都是由令来加以规定的，所谓“令以设范立制”。但是，唐代制度是不断发展变化的。有的发展到一定阶段，条件成熟，著为令。有的还处在发展过程中，已成为实际运行的制度，但还没有以法律的形式肯定下来，特别是开元时令的规定和实际情况的差距越来越大。正如《通典》卷二《食货二·田制下》开元二十五年（737）田令后的注文所云：“虽有此制，开元之季，天宝以来，法令弛宽，兼并之弊，有逾于汉成哀之间。”在这种情况下，朝廷基本上放弃了修订令的努力，而是通过制敕乃至赦文对原有的制度进行一些修订。在政治制度上的基本做法是，一方面设立新的使职，作为对原有制度的补充；另一方面对原有职官制度进行小修小补，或使原有职事官使职化。而在其他一些制度上，有宣布停止使用的，如府兵番上戍边，不仅由敕文做了规定，而且在《唐六典》卷五《尚书兵部》“凡兵士隶卫，各有其名”条中由注文做了说明。有修改原有制度而使其发生质的变化的，如改变地税征收的标准和办法。《唐六典》卷三《尚书户部》“凡赋役之制有四”条不仅对此未做说明，连地税也没有提及。不论是由注文做了说明，还是没有说明，根据《唐六典》“以令式分入六司”的编撰原则，这些变化既然没有在正文中叙述，因此，都没有进入令式。
但是，唐朝毕竟是一个具有法治传统的王朝，它努力采取一些措施，使实际运行中已经发生变化的政治制度，尽量符合原来的法律规定，即令所规定的制度。这些措施包括若干方面。其一，通过官员职务和人事调整，增加原有制度的弹性，如在中书门下体制形成后，中书门下成为最高决策兼最高行政机关，作为中书门下最高长官的侍中、中书令便经常兼任尚书仆射或六部尚书等行政职务，三省格局在制度上依然保持，但通过兼职又体现了运作中制度的变化。其二，在修撰《唐六典》时，把一些制度上的重大变动，以正文叙述、注文说明等方式写进去，使得《唐六典》既反映了律令规定的制度，又体现了制度发生的实际变化。虽然《唐六典》不是法典，但由于《唐六典》是皇帝敕令修定，并题名御撰，因此不论编撰者是否意识到，这样做的结果，都是使一些实际运行的重要制度借此取得了一种法律上的依据。卷一“尚书令”条所云“其国政枢密，皆委中书，八座之官但受其成事而已”，便是其中最重要的一条。中书门下体制由此得到了法律的肯定。这种做法，实际上突破了唐初由令来规定各种制度的体系，而在建立新的法律体系方面迈出了极为重要的一步。《旧唐书》卷二六《礼仪志六》载大和六年（832）太常博士顾德章议，其中所引《定开元六典敕》曰：“听政之暇，错综古今，法以《周官》，作为《唐典》。览其本末，千载一朝。《春秋》谓考古之法也，行之可久，不曰然欤？”所以陈寅恪先生认为：“唐玄宗欲依[1]《周礼》太宰六典之文，成唐六官之典，以文饰太平。”《唐六典》修撰任务下达后，受命编撰的徐坚无从下手，最后决定[2]“以令式分入六司，以今朝六典象《周官》之制”，也就是模仿《周礼》六官来叙述现行官制，将令式按内容分类系在有关职官之下。经过十余年的编撰，终于在开元二十六年（738）完成，由时任中书令的李林甫领衔奏上。尽管唐朝后期一些官吏曾引用《唐六典》的条文，但是，《唐六典》毕竟不是作为一部法典来编撰的。就在《唐六典》编撰的后期，在中书令李林甫的主持下，删辑旧格式律令及敕，对原有的法律进行了唐代最后一次大规模的整理和修订，“又撰《格式律令事类》四十卷，以类相从，便于省览”。新定令、式、格及事类于[3]《唐六典》完成前，在开元二十五年九月壬申颁于天下。这个事实说明，《唐六典》虽然包含了正在变化中的各种制度，但不是当时政治运作遵循的法典。
基于以上对《唐六典》和唐朝前期制度关系的认识，有一些问题必须重新思考。
第一，《唐六典》所述制度到底是什么时候的制度？“以令式分入六司”的这些令式都是什么时候的令式？学者一般认为是开元前期的，如日本学者编著的《唐令拾遗》等，也有认为是开元二十五年的。但是，开元时期制度变动很大，律令格式就经过了开元六年至七年、二十二年至二十五年两次修订。这种变动，也给《唐六典》打下了深深的烙印，给人们留下了一连串的混乱，不能笼统地说凡是《唐六典》上的规定就是开元二十五年的制度。
就总体而言，《唐六典》所述制度主要是开元二十五年正在行用的制度，其中吏部、兵部表现得尤为明显。对于开元时正在变化的制度，在正文中都按变化后的加以叙述。其中开元二十四年、二十五年的变化，都已经写进了正文，并以注文形式加以说明，使人一目了然，知道这是改变后的或新设立的制度。如卷二“尚书吏部郎中”条“凡天下官吏各有常员”注，又如卷八《门下省》“录事”条“主事四人，从八品下”注：“旧令从九品上，开元二十四年，敕加入从八品下。”但是，这种情况主要用于人员的增减和官品的升降，而开元以前和开元前期新实行的一些制度，其变化则有些有交代，有些没交代。有交代的如集贤院等一些机构和拾遗、补阙等一些官职设立的时间。没有交代的（不论是正文还是注文），如节度使、军、镇、彍骑这些在武则天以后以至开元时设立的制度。这就容易让人误认为唐初以来一直如此。
第二，《唐六典》的体例特点问题。就《唐六典》的正文而言，基本上是当时正在行用的制度。但这些制度，有的是唐初以来一直实行的，有的则是逐步形成的。因此，情况比较复杂。我们碰到了以下一些情况：
其一，在一句话或一段话中概括了不同时期的情况，反映了制度在不同时期的发展。但在行文中往往没有交代，或表述得很不准确。如不仔细考证每一句话所表述的确切时间和准确含义，就会在理解上发生混乱。如“尚书令”条所述“皇朝武德中，太宗初为秦王，尝亲其职，自是阙不复置”。阙不复置，自是事实，但当时并没有从制度上废除尚书令。而其后一句“其国政枢密，皆委中书，八座之官但受其成事而已”，则更让人摸不着头脑。这段话对于开元时的中书门下体制来说，是非常确切的，“中书”所指为由政事堂改称而来的“中书门下”。但行文中紧接太宗“尝亲其职，自是阙不复置”，给人的印象自然是武德、贞观之际太宗不任尚书令后就是如此。事实上，这段话包含了唐朝前期政治体制的最主要的变化，即从三省制到中书门下体制，而这个变化经过若干阶段的发展，经历了整整一个多世纪。如果不仔细了解每句话甚至每句话中各个部分的确切时间和真实含义，就不能真正理解这句话所反映的制度状况。
有的只载录制度的始与终两个时间点，省略了中间的变化环节，很容易使人忽略其间的变化，进而产生误解。如“尚书左右丞相（左右仆射）”条所谓“以贰令之职，今则专统焉”。以贰令之职，这是唐初设有尚书令时的制度。今则专统焉，则是指《唐六典》修撰时的制度。实际上，仆射领导尚书省自永徽二年（651）废尚书令已经开始，距《唐六典》修撰时已近百年。对这百年仆射的地位，《唐六典》并没有说明。
还有一些制度的起始时间未作交代。有的正文中叙述的制度，是当时行用的制度，但又不是唐初以来一直实行的制度，而是后来某一时间新设的制度。如卷五《尚书兵部》“凡关内团结兵”条，团结兵非唐初制度，源于武则天时期，玄宗初年才正式成为制度。而《唐六典》对此就没有交代。
其二，有同一事而分记在两处的。如贡举，考功员外郎和礼部侍郎职掌下均有记载。唐代贡举的主持机关先后由两个部门承担，开元二十四年（736）以前以考功员外郎掌贡举，开元二十五年以后改以礼部侍郎掌贡举。这是贡举制度两个不同时期的变化。此事在“（考功）员外郎，掌天下贡举之职”后，有小注标明“然以旧职故，复叙于此云”。如果阅读时不注意这个小注，也很容易把两个记载混淆起来。这样，就容易忽略其间的差别。
其三，机构名称或官职名称相同而分见于同卷不同之处或不同卷中。如卷三〇《三府督护州县官吏》中有镇，设镇将、镇副，官品为六、七品，“掌镇捍防守，总判镇事”。这也就是卷五《尚书兵部》“职方郎中”条中所说的“凡天下之上镇二十，中镇九十，下镇一百三十有五”之镇。而在《尚书兵部》“兵部郎中”条“凡天下之节度使有八”之下又有“凡镇皆有使一人，副使一人，万人已上置司马、仓曹、兵曹参军各一人”。镇兵可达万人以上，镇使一般由三品以上大员担任的情况，与由六、七品官担任镇将、镇副的镇显然不是一回事。这实际上是在不同时期设立的两种不同的镇。至于它们设立的时间，《唐六典》也都没有交代。
其四，正文叙述的制度是开元二十五年前原有的制度，这些制度在开元二十五年有了改变，这种改变在注文中加以说明。如卷五《尚书兵部》“凡兵士隶卫”条“天下诸军有健儿”后的注文。
第三，《唐六典》注文的内容和性质问题。《唐六典》的注文有以下几种不同的情况：
其一，有讲制度沿革的，实际就是有关制度的简要发展史。但是其中有一些行文用词不够严谨，叙事不够准确，特别是所说时间，往往有相当出入，一定要注意考辨。
其二，有解释正文的，注文与正文配合有助于理解唐代制度的变化。这种解释有的是按所述制度实行时的情况进行说明，这对了解制度变迁是珍贵的第一手材料。如“吏部考功员外郎掌天下贡举之职”条关于试经的注，可与“礼部侍郎”条对照研究。还有一些注文是解释正文的，而正文所述制度已经发生变化。注文虽然没有说明这种变化，但注文所做的说明有助于我们理解这种变化。如关于格的注文。
其三，有以开元二十五年（737）时正在实行的制度作为附注的，体现了当时制度的变化情况。需要注意的是，这些制度也是逐步形成的，在开元二十五年的制度背后，有一个发展过程。如卷二《尚书吏部》“吏部尚书、侍郎之职”条中“四曰判”的注文的后半部分：“或有糊名，学士考为等第。或有试杂文，以收其俊乂。”所指为武则天至开元时逐步形成的平判入等和开元十九年从制举中分离出来的科目选博学宏词科。这些在注文中都没有加以说明。而注文中使用了两个“或有”，则说明直到开元二十六年《唐六典》修成之时，这两个制度还没有定型或没有编入令式。
其四，有些注文不属于叙述沿革或解释正文，而是叙述一种超出原有制度规定的正在形成的制度。这部分注文所叙述的制度，是当时实际行用的新制度，而其正文则是原有的制度。其中有的新制度当时虽实际行用，但可能还没有成为令式。这里有几种不同情况：一种是正文所叙原有制度继续使用，与注文中的新制度同时并行。如“中书舍人掌侍奉进奏，参议表章”条注文“按”的部分。其中“六人分押尚书六司”部分因为涉及中书省职掌和运行机制的变化，因而具有特别重要的史料价值。将这个注文与《旧唐书·姚崇传》有关史料对照研究，就可以对开元时期有关制度进行进一步的探讨，并取得新的理解。另一种情况是，正文中的制度部分还在实行，部分已废弃不用，这往往表现为注文与正文的矛盾。这就给我们提出了新的问题。如“侍中之职”条注文“其奏抄、露布侍中审，自余不审”，与正文“凡下之通上……皆审署申覆而施行焉”矛盾。怎么理解和解决这个矛盾呢？注文所做的说明就是正在行用的制度，这是没有问题的。而正文是否为原有制度呢？现行的制度又是什么时候形成的？这些都是需要进一步研究的课题。还有一种情况，正文中的制度已经废弃不行，由注文加以说明。这些注文在其他文献中不会做这样的叙述，因此具有不可替代性，可能是《唐六典》中最有价值的部分之一。而抓住这些小注，就可能对唐代政治制度的变化有新的发现，进行新的探索，取得新的进展。
这些是我们在使用《唐六典》研究唐代政治制度时的一些初步认识。我们感到对唐代其他文献材料的使用也需要十分谨慎，特别是要力求搞清它们的时间属性，绝不能用没有经过严密考证的材料或唐朝后期的材料，直接去说明唐朝前朝的制度。[1]陈寅恪：《隋唐制度渊源略论稿》三《职官》，中华书局，1963年，98页。[2]刘肃：《大唐新语》卷九《著述第十九》，中华书局，1984年，136页。[3]《旧唐书》卷五〇《刑法志》，中华书局，1975年，2150页；卷九《玄宗本纪下》，208页。第三节 盛唐政治制度研究的几点思考《唐六典》历来被认为是有关唐朝制度的经典文献，因而常常被当作唐代政治制度研究的出发点。加上宋人根据宋朝现行制度和他们的政治理念来理解唐朝制度，并做了种种描述。因此，后人在研究唐朝政治制度时，往往把《唐六典》所述制度作为整个唐朝的政治制度来加以论述，并且用唐朝各个时期的史料，特别是唐朝后期的史料来加以论证。
不论是宋人还是今人，都存在一种情形，即在没有充分把握唐朝政治制度不断发展变化的前提下，试图以一种模式来概括唐朝政治制度。这种做法的后果是严重的，因为如此描述出来的是一个不存在于唐朝任何时期的制度。
我们之所以能够认识到这一点，当然也是有前人的研究作为基础的。三省制是许多学者都涉及的唐代政治制度的一个基本问题，近年来，我们围绕三省制对《唐六典》进行了反复研讨，逐步发现唐代制度的实际情况与前人对唐代制度和《唐六典》的认识往往有出入，也发现了我们过去没有注意到的许多问题。
学术研究虽然是个体进行的，但它毕竟是一个群体的事业。我们的研究都是以已有的成果作为基础和出发点的。在研究过程中，除了师友之间的相互切磋，在学术讨论会、学术论著以及同行的交谈中，也得到很多的启发。学术研究中，一些见解的相近或相似，是常见的现象。成果的发表与见解的提出，在时间上的不一致是正常的。因此，在认真进行规范的学术研究的学者中间，谁先谁后的问题是不必过分计较的。从不同角度或运用不同方法、不同材料进一步论证一些前人提出过的问题，有利于丰富或深化对这些问题的认识。不同学者同时关注某一个课题，采取相同的方法、相近的思路，得出相近的结论，或采取不同的方法、不同的思路，而得出类似或相同的结论，所谓殊途而同归，在学术研究中都是正常的现象。这些见解从学术的角度看，是互相补充、互相证明的，更有利于引起学术界的广泛注意。唯其如此，才能提高学术发展的速度，使我们能够更快地接近历史真相。这是学术研究兴旺发达的表现。
学术的根本目的还在于推陈出新。在本书的研究过程中，我们着眼于制度的发展变化，力图把唐朝政治制度作为一个处在发展过程中的整体来加以把握。各种制度处于不断的变动之中是唐朝政治制度的显著特点。这种变动不仅是一些具体制度的变动，而且牵涉到从三省体制到中书门下体制这样重大的政治体制的变动。
我们着重研究各个时期实际运行的制度，而不是停留在有关制度记载的条文上，以便真实地掌握唐朝前期政治制度的实际情况和政治体制发展变化的脉络。同时，我们还注意制度的变化与律令条文的关系，以便从制度变化在法律体系的反映上，更准确地认识制度变化的意义。此外，中央政府和地方政府的运行机制也是我们注意的一个重点。与此相关的政府机构、官僚队伍的选拔机制、上行文书和下行文书以及对文书进行具体操作的胥吏等，也是我们研究的内容。
在以往的研究中，皇权和相权的矛盾、内廷和外朝的矛盾、决策和行政的矛盾往往被用来解释政治制度的变化。这些矛盾无疑是存在的，对政治制度的变化也起了一定的作用。在研究中我们感觉到，仅仅注意这些方面还是不够的。因此，我们把研究的重点放在体制变化的本身，从政治体制如何适应统治形势变化的需要，来分析探讨政治权力的分化与重组等问题。
关于唐代政治制度的研究，我们形成了一些看法。本书将其中关于唐前期政治制度变化的一些见解呈献给学者同行和读者，以期得到大家的指正。第一章 三省的发展与三省体制的建立
隋代三省体制的确立和六部、九寺的明确分工，使中国古代国家机构和权力机构突破了南北朝时期的过渡模式，进入了一个新的发展阶段。第一节 南朝三省的发展
南北朝时期，三省尚处在发育的过程之中。
从南朝看，宋齐大体是一个阶段，至梁又一大变。
宋尚书机构开始分为上省和下省。上省仍留在禁中附近，是八座、丞郎每日相互朝见和议事之地。尚书令执行宰相任务，主要通过上省。[1]下省则为各曹办公之地，沿旧称，仍叫尚书省。仆射、尚书分领诸曹。与此相应，具体执行政务的诸曹尚书渐趋完备。唯仆射、尚书所领各曹，尚未规整，且政务和事务仍未严格分开。中书、门下则基本保持东晋的格局。门下机构有侍中四人，殿内门下众事皆掌之。又有给事黄门侍郎四人，与侍中俱掌门下众事。而无负责官员，可见门下还只是一个松散的系统。中书机关虽有令、监、侍郎和通事舍人，但由于各官还处在权力变换的过程之中，也没有形成一个有长官负责、主要官员之间有明确分工和隶属关系的严密的整体。
根据《隋书·百官志》的记载，南朝职官制度至梁发生了几个重要变化：
其一，一改按官职记载职官制度的传统，改按政府机构记载有关官职。尚书、门下、中书也开始正式有省名及系于长官之下的职掌。
其二，改变过去把三公九卿作为基本制度置于卷首的写法，在叙述已经成为虚衔的诸公之后，首先记叙三省，其详细的程度也超过《百官志》中其他机构。诸卿则置于三省之后。
其三，尚书令和仆射的品秩被提到侍中和中书监、令之上。宋尚书令、仆，中书监、令，侍中均为三品。梁将尚书令提为十六班（相当于正二品），仆射提为十五班（相当于从二品），中书监、令分别为十五班和十三班，侍中为十二班。祝总斌先生指出：“这样便把长期以来的矛盾：‘秩轻于衮司（三公），而任隆于百辟’，基本解决了。也就是说，宰相的权力、责任和品位基本得到了统一，和两汉相去已不远。这是尚书台（省）作为宰相机构长期发展的必然结果。”[2]
三省本身，至梁也有发展。
尚书省 《隋书·百官志上》：“尚书掌出纳王命，敷奏万机。令总统之。仆射副令，又与尚书分领诸曹。”这与《宋书·百官志上》所记宋“尚书令，任总机衡；仆射、尚书分领诸曹”有两点不同，一是“出纳王命，敷奏万机”是作为尚书省的职掌，而不是作为尚书令个人的职掌而加以记载的；二是明确规定仆射副令是尚书省的副长官。
门下省和集书省 梁门下省有“封玺书”的职掌，下行诏敕要经过门下省已形成制度。陈时，“其有特发诏授官者，即宣付诏诰局，作诏章草奏闻。敕可，黄纸写出门下，门下答诏，请付外施行。又画[3]可，付选司行召”，说明这种制度已经程序化了。集书省“省诸奏[4]闻文书，意异者，随事为驳”。上行文书的审驳制度也已形成。门下省侍中、给事黄门侍郎各四人，侍中高功者在职一年诏加侍中祭酒，与侍郎高功者一人对掌禁令。集书省散骑常侍、通直散骑常侍、散骑侍郎各四人，常侍高功者一人为祭酒，与侍郎高功者一人对掌禁令。这二省都有了负责的官员，已成一个严密的机构，而不再是松散的系统。
中书省 中书省至梁最大的变化有二：一是东晋以来专掌呈奏的通事舍人，“梁用人殊重，简以才能，不限资地，多以他官兼领，并入阁内，专掌中书诏诰，犹兼呈奏之事”。“自魏晋诏诰皆中书令及[5]中书侍郎掌之，至梁始舍人为之。”二是中书省除监、令各一人外，有侍郎四人，功高者一人主省内事。中书省有了主省内事的负责官员，呈奏、草诏等具体工作则由中书舍人承担，这是中书令和中书侍郎由事务型向政务型转变的必要条件。
至陈，《隋书·百官志上》虽云“陈承梁，皆循其制官”，实际变化还是很大的。特别是，“国之政事，并由中书省。有中书舍人五人，领主事十人，书吏二百人。书吏不足，并取助书。分掌二十一局事，[6]各当尚书诸曹，并为上司，总国内机要，而尚书唯听受而已”。尚书省的宰相职能大部分归于中书省。这是尚书省由宰相机构独立为单纯行政机构的一种过渡，也孕育了唐代三省体制的萌芽。《唐六典》卷八《门下省》“侍中”条：“侍中之职，掌出纳帝命……”梁尚书“出纳王命”的职掌，到唐代转移为门下省的职掌。而“敷奏万机”，至唐亦非尚书省职掌。唐“中书舍人，掌侍奉进奏，[7]参议表章”，与之相近。可见梁尚书省宰相的职能，历陈至唐，都转移到门下省、中书省和政事堂。而尚书省成为独立的最高行政机构。
但有两点需要指出：（1）门下省和中书省迄陈仍在禁中，其性[8]质仍然是皇帝的秘书、咨询机构。因此，“国之政事，并由中书省”还只是皇权的扩大。中书省和门下省虽然行使三省制形成后国家权力机关的某些职能，但还不是国家权力机关。三省体制在南朝尚未最后形成。（2）士族在南朝政治生活中仍然发挥作用，因而使制度所规定的三省及其各级官吏的职能往往不能完全到位，甚至完全不能到位。因此，实际运作的政治制度和《百官志》所记载的制度有很大的差距。这一方面是由于士族轻视庶政的传统或不习吏事，另一方面是由于各朝皇帝对待各类士族的态度不同。陈之政归中书，则是皇帝把尚书上省的权力转移到中书省，把宰相的权力由外廷收归内省。而这恰恰又是突破原来谋议、议政都归于尚书省的必要条件。[1]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，225—231页。[2]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，217页。[3]《隋书》卷二六《百官志上》，中华书局，1973年，721页。[4]同上书，722页。[5]《唐六典》卷九《中书省》中书舍人条注，中华书局，1992年，276页。[6]《隋书》卷二六《百官志上》，742页。[7]《唐六典》卷九《中书省》中书舍人条，276页。[8]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，380—383页。第二节 北齐、北周三省发展的过程
北朝的情况由于北魏之后出现了东魏、北齐和西魏、北周的分立，从形式上看比较复杂，实际上是沿着相同的方向发展。
关于北齐的政治制度，《隋书·百官志中》记载较详细。志云：“后齐制官，多循后魏。”三师、三公之后，有尚书省、门下省、中书省、秘书省和集书省。
北齐尚书省置录尚书、令、仆射及吏部、殿中、祠部、五兵、都官、度支等六尚书。六尚书分统二十八曹。北齐循北魏，尚书省亦分[1]为上省和下省，具体执行政务的诸曹尚书和尚书曹郎渐趋完备，这是和南朝相类的。录、令、仆射，总理六尚书事；令、仆射、尚书既有分工，又有明确的隶属关系，则与梁相近而与宋相去较远。《隋书·百官志中》：北齐“门下省，掌献纳谏正，及司进御之职”。侍中、给事黄门侍郎各六人。“献纳谏正”指参与机密的谋议和谏诤。门下省所统六局中，尚食、尚药、主衣、斋帅四局全部是为皇帝的衣食住行服务的，左右、殿中二局也是为皇帝服务的。“司进御之职”仍是门下省的重要职掌。侍中、给事黄门侍郎各六人，无总知省事者，与南朝宋相似，门下省还只是一个松散的、由不同职能机构拼凑在一起的机关。
中书省“管司王言，及司进御之音乐”。又领舍人省，“掌署敕行下，宣旨劳问”，有中书舍人、主书各十人。中书舍人掌诏诰，也已经制度化。但北齐中书省的权力远不如梁、陈。
北周制度历来被排除在三省制发展过程之外，有重加研究的必要。《隋书·百官志中》：周太祖初据关内，官名未改魏号。及方隅粗定，改创章程，命尚书令卢辩，远师周之建职，置三公、三孤，以为论道之官。次置六卿，以分司庶务。……制度既毕，太祖以魏恭帝三年，始命行之。
关于宇文泰模仿周礼创建六官制度，陈寅恪先生指出：（1）北周上拟《周官》之古制，“正以其并非徒泥《周官》之旧文，实仅利用其名号，以暗合其当日现状，故能收摹仿之功用，而少滞格不通之弊害”。（2）大抵地方政府及领兵之武将，“不改从《周礼》而仍袭汉魏之官职”，“是宇文之依《周官》改制，大致亦仅限于中央政府之文官而已”。（3）“汉魏以来中央政府职官重复，识者虽心知其非，只以世之所习而不敢言。宇文之改革，模仿《周礼》托体甚高，实则仅实行其近代识者改革中央政府官制之议，而加以扩大，并改易其名，以符周[2]制耳。”
这些精辟的结论，无疑是我们研究北周改易官制的出发点。
周之六官，赖王仲荦先生《北周六典》，使我们略知其梗概。陈仲安、王素先生在《汉唐职官制度研究》一书中指出：“就其职事观察，主要亦系模拟尚书省之制度。如：天官大冢宰总司百官之政，实际相当尚书令、仆射等职。大司徒、大宗伯、大司马、大司寇、大司空五官，则相当吏、礼、兵、刑、工五部尚书。天官司会相当户部首长。御正、御伯相当侍中、黄门等内侍官员。春官内史相当中书监、[3]令。”
梁和北齐均无工部，有关各曹梁分隶于都官和左户二尚书，北齐则分隶于祠部、都官。北周冬官下设有小司空上大夫、司水中大夫，分别相当于工部曹和水部曹。因此，从政务系统的设置看，与隋更为接近。
相当于南北各朝曹一级的设置，也都向着归口的方向归整。但由于要按照六官来设置各有关部门，因此，政务机关和事务机关仍统属于一官，有的还表现了上下级的统属关系。
综以上两节所述，南北朝时期，三省虽然有了很大发展，但还是很不平衡的。特别是中书省和门下省仍在禁中，其性质仍然是皇帝的秘书、咨询和侍从机关，还没有形成一个独立于皇帝之外的决策、发[4]令系统。[1]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，246页。[2]陈寅恪：《隋唐制度渊源略论稿》三《职官》，96页。[3]陈仲安、王素：《汉唐职官制度研究》，中华书局，1993年，87页。[4]祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，380—383页。第三节 隋代三省成为国家政权机关《隋书·百官志》：高祖既受命，改周之六官，其所制名，多依前代之法。高祖践极，百度伊始，复废《周官》，还依汉魏。唯以中书为内史，侍中为纳言，自余庶僚，颇有损益。
所谓前代之法，历来多依杜佑《通典》卷二五《职官七·总论诸卿》所云：“故隋氏复废六官，多依北齐之制。”实失之详察。
就行政系统而言，吏部主要依据北齐，而增周之司勋。礼部主要依据梁，度支各曹合为一部系依据梁。兵部突破了梁的中兵、外兵、骑部和北齐的左中兵、右中兵、左外兵、右外兵、都兵的格局而形成兵部、职方、驾部、库部四曹，则与周的夏官府所属相近。工部也是依据周之冬官府而独立成部。各部均规定为四曹，分为六部二十四曹，也主要是模仿梁制。可见就尚书省系统而言，隋制实吸收了北齐、北周和梁各朝的积极因素而加以归整。《隋书·百官志》在谈北齐制度时明确指出“多循后魏”；谈到隋制时，只是说“其所制名，多依前代[1]之法”，而不云“其制多依前代之法”，是很有分寸的。
隋朝改定官制的工作是以原六官为基础进行的，把六官中掌政务的划归六部成为一曹，掌事务的则划归九卿成为一署。杜佑有云：官职重设，庶务烦滞。加六尚书似周之六卿，又更别立寺监，则户部与太府分地官司徒职事，礼部与太常分春官宗伯职事，刑部与大理分秋官司寇职事，工部与将作分冬官司空职事。自余百[2]司之任，多类于斯。
这是就六部和寺监而言。
隋门下省纳言二人，给事黄门侍郎四人，有长官、属官，是一个严密的组织。北齐门下省仍为一松散系统，梁门下省虽有侍中祭酒，但亦未明确为长官。而北周天官府有纳言中大夫，还有纳言下大夫掌贰纳言中大夫之职。其下亦有属官。因此，隋门下省除省名外，机构、长官名称等均承自北周。
中书省，梁和北齐均有监、令、舍人，北周春官府亦有内史上大夫一人，内史中士二人，又小内史上士二人当中书舍人之任。中书省之名及中书舍人之名承自梁和北齐，内史之名则承自北周。
综上所述，隋官制承北齐而不承北周之说是不能成立的。隋官制实吸收南北各朝的积极成果而加以总结，并非多依北齐之制。隋的三省机构则是以北周六官为基础而加以分解、改造，并非打破原有机构重起炉灶，一切重来。官名依前代之法，其中也包括北周的一些官名。
隋官制之所以能实现这样的突破，除了职官制度本身发展的趋势和客观情势的需要外，还与参加制定的人员有密切关系。《隋书》卷四一《苏威传》：上令朝臣厘改旧法，为一代通典。律令格式，多威所定，世以为能。《隋书》卷四二《李德林传》：开皇元年，敕令与太尉任国公于翼、高颎等同修律令。《隋书》卷六六《裴政传》：开皇元年，转率更令，加位上仪同三司，诏与苏威等修定律令。
苏威乃苏绰之子。西魏时宇文泰欲行《周官》，诏苏绰专掌其事，未几而绰卒，乃令卢辩成之。李德林在北齐历给事中，参掌诏诰，迁中书舍人，别典机密，除中书侍郎。裴政则由梁入周，周文帝命与卢辩依《周礼》建六卿，设公卿大夫士。集中了这些熟悉北周、北齐和梁的典章制度的人士，自然可以收到兼收并容之效。
隋初易周氏官仪，建三省六部。尚书六部二十四司之制确立，六部与九卿的职掌彻底分离，六部掌政令，九卿掌事务，成为政务和事务两个相互联系的不同系统。集书省并入门下，门下省虽然尚未摆脱侍御的职掌，但已成为一个严密的机构。特别是“文帝废三公府僚，[3]令中书令与侍中知政事”，使中书令和侍中摆脱了皇帝秘书和咨询者的身份，而成为政事的参与者，从禁中走了出来，三省的发展进入一个新的阶段。
开皇三年（583），顺应豪强士族衰落和小农增加的趋势，接受北齐敕用州主簿、郡功曹的做法，隋文帝取消长官辟署僚佐的制度，规定郡县佐官一律由中央的吏部任免。同时，接受北周选无清浊的做法，取消九品中正制。以此为起点，地方权力向中央集中，从而引起了政府工作和政治体制的巨大变化。《隋书》卷七五《儒林·刘炫传》：（牛）弘尝从容问炫曰：“案《周礼》士多而府史少，今令史百倍于前，判官减则不济，其故何也？”炫对曰：“古人委任责成，岁终考其殿最，案不重校，文不繁悉，府史之任，掌要目而已。今之文簿，恒虑覆治，锻炼若其不密，万里追证百年旧案，故谚云：‘老吏抱案死。’古今不同，若此之相悬也。事繁政弊，职此之由。”弘又问：“魏、齐之时，令史从容而已，今则不遑宁舍，其事何由？”炫对曰：“齐氏立州不过数十，三府、行台，递相统领，文书行下，不过十条。今州三百，其繁一也。往者州唯置纲纪，郡置守丞，县唯令而已。其所具僚，则长官自辟，受诏赴任，每州不过数十。今则不然，大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功，其繁二也。……”
对话中牛弘所云“令史百倍于前”“不遑宁舍”，指出了隋代政府部门政务大量增加的事实，刘炫并以“古今不同，若此之相悬也”来加以形容，说明政府工作的内容、范围和由此带来的工作量，与南北朝相比，都发生了巨大的变化。
刘炫在回答中从三个方面对这种变化加以说明。一是公文处理方式的变化，案要重校，文要繁悉，公文的程序化、法制化进一步加强，并建立了审查复核制度。二是改变了过去州、郡、县“递相统领”的制度，中央直接统辖州（隋在地方改为州县二级），中央对地方的控制加强。三是地方大小之官的任免、考课，全部集中到中央。
正因如此，尚书六部二十四司的工作内容发生了很大的变化，长官和判官的工作大为增加。随着尚书省政务和各部门事务的增加，向皇帝的奏报也随之增加。隋文帝虽勤于听受，然“闻奏过多，乃至营造细小之事，出给轻微之物，一日之内，酬答百司，乃至日旰忘食，[4]夜分未寝，动以文簿，忧劳圣躬”。这说明政务的决定和批准尚未形成一种分层负责、各有权限的制度。这是和现实情况很不相适应的。不论是皇帝事必躬亲，还是让尚书仆射专掌朝政，都不是解决的办法。
隋炀帝大业三年（607）把司进御之职的城门、尚食、尚药、御府、殿内等五局移出门下省，成立殿内省；负责下行文书用印的符玺[5]局继续保留；设立给事郎，“置员四人，从五品，省读奏案”，专门负责上行文书奏案的审议。这样不仅使由于地方行政制度变革所引起的尚书闻奏过多的矛盾得以解决，而且使门下省最终摆脱了皇帝侍从、顾问的性质，成为在外廷独立处理政务的纯粹的国家机关。三省也最终改变了南北朝以来与集书、秘书、内侍等省并列，各省地位不等的状况，成为一个按职能和政务处理程序分工的有机整体。中书省起草的诏令要经过门下省下发，尚书省的奏案要经过门下省省读。不通过门下省，尚书省的政令和中书省起草的诏令都无法运转。三省各有分工而又互相依存，共同组成了最高政权机关。至此，三省体制才基本确立。唐初，三省体制进一步完善，并开始了新的演化过程。三省体制的确立，是中国古代政治制度史上一件具有划时代意义的大事。[1]陈寅恪先生在《隋唐制度渊源略论稿》三《职官》85页引《隋书》卷二八《百官志下》：“（隋）高祖既受顾命，改周之六官，其制多依前代之法。”其后云：“寅恪案：所谓前代之法即所谓汉魏之制，实则大抵自北魏太和传授北齐之制，此隋官制承北齐不承北周之一例证也。”陈先生所引《隋书》中的“其制”不见于《隋书》通行版本，各通行版本均为“其所制名”。二者含义相距甚远，不知先生所据版本。先生所云前代之法，“实则大抵自北魏太和传授北齐之制”，把“之法”径直引申为“之制”，以与所引“其制”相呼应。“之法”是指制名之法，“之制”则是指具体制度，二者含义不同。把北周加以排除，也是缺乏史料根据的。以此作为前提，得出“此隋官制承北齐不承北周之一例证也”的结论，是不能成立的。[2]《通典》卷二五《职官七·总论诸卿》，中华书局，1988年，691页。[3]《唐六典》卷九《中书省》中书令条，273页。[4]《隋书》卷六二《柳彧传》，1483页。[5]《隋书》卷二八《百官志下》，795页。第二章 隋与唐前期的宰相制度第一节 隋代宰相制度的变化《唐六典》卷九《中书省》“中书令”条注：“（隋）文帝废三公府寮，令中书令与侍中知政事，遂为宰相之职。”（《旧唐书·职官志二》“中书令”条小注同。）这段话有两个意思，一是中书令和侍中知政事，成为宰相；二是他们成为宰相的时间是在隋文帝废三公府寮时。至于尚书仆射是否为宰相，并未言及。行文是很有分寸的。《通典》卷二一《职官三·宰相》则云：“隋有内史、纳言（原注：即中书令、侍中），是为宰相。”没有把尚书仆射列为宰相。这是唐开元以后附会当时情况的说法，并不符合隋朝的实际情况。
唐初所修《隋书·百官志下》云：“朝之众务，总归于台阁”，“尚书省，事无不总”。据此，作为尚书省长官的左右仆射的品位、权力均在内史、纳言之上。开皇元年（581）三月苏威回到朝廷后，逐步形成了尚书左仆射兼纳言高颎与纳言兼度支尚书苏威“参掌朝政”或[1]“共掌朝政”的局面。高、苏成为掌握实权的宰相。而从开皇元年二月就担任尚书右仆射的赵煚，四年四月起任尚书右仆射的虞庆则，[2]都处在陪衬的地位。权力并没有集中到左右仆射手中。
开皇九年平陈后，苏威以吏部尚书为右仆射。十二年七月，苏威因事除名，杨素由内史令“代苏威为尚书右仆射，与高颎专掌朝政”[3]。可见从开皇九年以后，才形成左右仆射专掌朝政的局面。文帝曾[4]对贺若弼说，“我以高颎、杨素为宰相”云云。《隋书·高颎传》说，高颎“当朝执政将二十年……论者以为真宰相”。真者，实在之谓也。真宰相就是实在的，也就是掌握实权的宰相，而不是仅有宰相之名而无实权的宰相。不论是皇帝还是论者，都把仆射视为真正行使宰相职权的宰相。考虑到文帝曾以侍中、中书令为宰相，并且没有明令废止，《隋书·高颎传》中真宰相的提法是很有分寸的。
文帝末年，对杨素“渐疏忌之，后因出敕曰：‘仆射国之宰辅，不可躬亲细务。但三五日一度向省，评论大事。’外示优崇，实夺之[5]权也。终仁寿之末，不复通判省事”。《隋书·柳述传》记载：“俄而杨素亦被疏忌，不知省务。述任寄逾重，拜兵部尚书，参掌机密。”仆射专掌朝政的格局发生了变化。以他官参掌机密的做法，在隋文帝末年也已经开始。
炀帝即位后，先以杨素为尚书令，大业二年（606），又以之为司徒。杨素地位越来越高，实权却越来越小。三年七月，尚书左仆射[6]苏威因与高颎、贺若弼等相连，免官。自后，炀帝没有再任命仆射。
从开皇初以仆射和他官共掌朝政，到开皇九年（589）后左右仆
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]