作者：冯刚
出版社：线装书局
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城市管理公众参与研究试读：
从战略高度认识城市管理公众参与的意义与作用
城市管理是现代城市经济社会发展的重要保障。城市管理关系到城市化发展的质量，关系到城市的运行保障。现代城市发展的经验表明，实现有效的城市管理，需要与城市管理服务对象一社会公众密切联系，需要建立起政府与社会公众共同参与的管理体系。实现城市管理的公众参与，是现代城市管理的一项重要战略。
一、城市管理是一项重要的民生工程
城市管理是一项重要的惠民工程。城市管理是政府对城市公共空间进行有序管理的一项重要的公共服务。目的是通过建设整洁、有序、规范的城市公共空间环境，实现城市高效安全运行，为城市生产和市民生活提供良好的保障。城市管理直接关系到市民的生活环境和出行便利，是一项与市民利益攸关的公共服务工程，是政府为民办实事的具体体现。
城市管理与市民生活息息相关，城市问题也是一个市民关注的敏感问题。垃圾处理、交通出行、停车管理、空气质量、占道经营等问题是市民抱怨较多的问题，也是城市管理工作的难点。城市问题事关群众利益，随着城市居民物质生活水平提高，市民的环境意识日益增强，对城市公共空间环境问题的关注度不断提高。近年来，一些城市出现的市民对垃圾焚烧场抗议、对交通拥堵和停车困难的怨言，都说明城市管理无小事，城市问题是关系社会和谐、稳定的大问题。我们在一些城市进行的城市管理市民满意度调查显示，市民文化程度、职业层次与城市管理满意度有较高的相关性。一般情况下，市民文化程度越高、职业层次越高，对城市管理与公共服务的要求相对高，满意度相对低。因此，城市管理需要建立起政府与公众沟通的渠道，服务主体与服务对象结合，把握公众对城市管理服务内容和方式的需求，才能保证城市管理惠民工程的有效实施。
二、充分认识公众在城市管理中的主体角色
城市管理工作的性质和目标决定了公众在城市管理中的主体角色。城市管理的目标是为城市生活提供良好的公共服务产品，让广大市民享受到清新的空气、干净整洁的环境、方便快捷的出行条件、安全保障的城市生活环境。城市管理的相关主体有政府、企业、社会组织和市民。在城市管理过程中，政府的作用是为社会提供各类城市管理与公共服务产品，促进市民福利的最大化。企业的作用是通过有偿提供优质的公共服务产品，实现经济收益最大化。社会组织的作用是利用专业和行业优势提供各类城市管理服务，实现公益事业的使命。公众是城市管理与公共服务的服务对象和最大受益者，与城市管理利益直接相关：公众也是城市管理的实施者，没有公众的支持配合，城市管理的效果难以完全实现。公众还是城市管理的出发点和落脚点，是城市管理的最大主体。因此，明确公众在城市管理中的主体角色地位，有助于明确城市管理的目标和动力机制，对城市管理具有战略意义。
三、公众参与是有效实现城市管理目标的重要保障
近十年来我国城市管理内容的一个显著变化，是城市管理重点由市政公用设施管理转变为公共空间环境管理。当前困扰城市管理的问题主要集中在市容景观、环境卫生、环境秩序、生态环境等方面。这些问题远比城市基础设施和公共服务设施管理更加复杂，治理难度更大。环境建设已经成为现代城市管理的重点和难点。随着我国城市化发展加速及城市外来人口的迅速增力口，城市将面临越来越严重的环境问题压力。这些城市问题根本上是人的不规范行为所导致的公共空间无序、环境脏乱等一系列问题。环境问题具有发生比较分散、行为主体多为社会弱势群体和无固定职业者的特点。解决城市问题，单靠政府力量不容易管理到位，管理成本高，而且容易激化矛盾。这几年发生的城管与小贩的矛盾就是一个典型例子。借助社会力量，依靠公众参与环境秩序维护，扩大了城市管理的社会资源，有助于解决公众关注的环境问题，提高城市管理的效率。在公众参与过程中，形成政府与社会在城市管理中互动的稳定性结构，最大程度上弥补政府管理的不足。
城市管理任务目标的实现离不开公众参与。城市管理的目标是为广大市民提供优质的生活环境条件，提高城市生活的宜居性。政府开展城市管理和公共服务的良好愿望需要与公众的真实需求有效沟通与结合，才能有效达到城市管理的任务和目标，城市管理工作才能得到公众的理解与认同，城市管理的社会价值才能真正实现。公众参与城市管理的过程，是政府与公众为了共同目标进行有效沟通的过程，在这个过程中，公众参与城市管理任务的确定、参与城市管理实施的监督、参与城市管理效果的评价，可以增加政府与社会的协同性，提高公众对政府工作的满意度，保证城市管理始终坚持为民服务的正确方向。近年来我国许多城市在管理中的成功的事例，很大程度上是由于得到公众的理解与认同所致。
四、中国已进入公众全面参与城市管理的公共治理阶段
现代国际城市管理的一个突出特点是城市管理社会化程度很高，社会发育比较完善，社会公众参与城市公共事务的范围广，社会公众在城市管理过程中全程参与，政府与社会建立起了比较和谐的公共治理体制。我国城市化正处于快速发展期，越来越多的城市人均GDP已超过或正在接近一万美元大关。这一时期也是城市社会问题的高发期，面临社会结构转型的各种矛盾。当前，我国经济快速发展，社会结构显著变化。随着利益主体的日益多元和利益诉求的普遍提高，不同群体对分享经济发展成果、扩大政治参与的要求明显增强，中国社会处于社会矛盾和风险高发期，社会发展处于重要的战略调整期。中央适时提出推进社会管理创新，目的是协调社会利益关系、促进社会平衡和谐发展。城市管理的公众参与，实际上是在涉及社会主体利益的公共服务资源分配上实施均等化，满足社会分享改革发展成果、参与社会公共事务的诉求。城市管理问题根本原因是人的行为问题，城市管理与社会管理联系越来越密切。我国已经进人城市管理与社会管理结合的时代。深化城市管理的市民参与，实际上是构建社会自我管理、自我服务的新型管理体制，是在城市管理领域推进社会管理创新。因此，需要在城市管理理念、管理体系、管理标准等方面增加社会公众参与的要素，扩大公众参与城市管理的范围，提升参与水平。构建起政府与社会公众协作的新型治理结构。
五、本书的内容和观点
本书分析了城市管理公众参与的基本概念，全面回顾了中外城市管理公众参与的历史演进过程，系统总结了城市管理公众参与的思想源流和理论体系，为分析研究中国城市管理公众参与奠定了理论和经验基础。在此基础上，分析了中国城市管理公众参与面临的问题和压力，提出了推进中国城市管理公众参与的目标与路径。本书结合中国城市管理的现实，对城市管理公众参与的重要主体的运行模式进行了分类研究，重点分析了市民、社区、企业和社会组织在城市管理过程中的参与功能及实践模式。本书针对中国城市管理公众参与的现实，提出了以下几个主要观点：
第一，城市管理公众参与的研究应当以参与主体为线索，使参与责任的落实有具体的对象和目标；
第二，城市管理公众参与不仅是相关公众主体的一种政治和公共权益，更是一种公共责任，要注重完善和强化各类参与主体的责任机制；
第三，城市管理公众参与的持续稳定发展，需要建立起制度体系，使公众参与长效化、制度化。
本书对中国城市管理公众参与的体系和模式进行了初步的探索，但作者深知，公众参与体系和制度建设是一个复杂的系统工程，本书在这一领域的研究还显得粗疏和浅陋。希望城市管理研究的同仁们给予指点和指正。作者2012年5月
第一章导论
人类社会的文明史是和城市的发展紧密联系在一起的。英语中的“Civiliza-tion”和“Civilized”的词源是拉丁语中的“civis”，这个词的本意就是指生活在城市里的公民。历史上出现的许多灿烂文明都是和城市紧密联系在一起的，比如西方的雅典、罗马以及中国汉唐时期的都城长安等。弄清城市产生、发展的历史，是探求有效城市管理路径的前提，也是城市研究的重要内容。
第一节城市的特征及标准
城市的兴起和发展，是人类社会进步的产物，是社会生产力发展的必然结果。人类祖先从穴居到宅居，从分散居住到集中居住，经历了悠久而漫长的历史。
一、城市的产生
城市是怎么形成的？产生城市的基础是什么？城市研究学者提出了以下几种不同的城市起源学说。1.防御说。认为古代城市的兴起是出于防御的需要。氏族首领在居民集中居住的地方或氏族首领、统治者的居住地修筑墙垣，
以抵御和防止别的部落、氏族的侵犯，保护居民的财富不受掠夺。2.私有制说。认为城市的产生是私有制出现和发展的结果。3.阶级说。认为从本质上看城市是阶级社会的产物，是统治阶级用以压迫被统治阶级的一种工具。4.集市说。认为商品经济的发展，商品交换的经常化，导致居民和经济活动的集中而出现了城市。5.地利说。用地形状况、山川形势、自然资源条件来解释城市的产生和发展。认为有些城市的兴起是由于地处商路交叉点、河川渡口或优良港湾；有些城市的兴起是由于地势险要，乃兵家必争之地；有些城市的兴起与该地区的自然资源有关。
这些学说从不同角度、不同层次对城市的起源作了分析，但从根本上来说，我们必须从城市得以产生的社会经济条件加以考察和分析，才能说明城市产生的根本原因。（一）剩余产品的出现是城市得以产生的物质条件
城市作为人类文明最高形式的载体有一个物质前提：农业生产达到了能养活一批商人和手工业者的水平。因为只有当农业人口能够养活非农业人口——商人、手工业者、行政官员和宗教神职人员等这些最早城市的最初一批居民——的时候，最初雏型的城市才渐渐开始出现。
城市是人类社会发展到一定阶段才产生的。在原始社会的早、中期，人类以采集自然食物和渔猎为生，过着穴居和巢居的生活，没有出现固定的居民点。随着社会生产力的不断进步，出现了农耕产业，形成了以畜牧业和农业分离为标志的第一次社会大分工。由于农业耕作的出现，人类摆脱了对劳动对象的绝对依附性和流动性，依靠工具和技术能生产出满足自身需要的农产品。于是，人们选择适合耕作的土地并在附近定居下来，形成了人类历史上的原始固定居民点——聚落。这时的聚落还不是城市，但却是早期城市的胚胎。
第一次社会大分工一方面产生了对农业生产工具和技术更高的要求，促进了生产工具和技术的改进。另一方面，金属的使用，使社会生产力得到进一步发展，农业劳动生产率提高，出现了剩余产品，使农业能够满足手工业者以及其他非农业人口对农产品的需要，为城市的产生奠定了基础。（二）社会分工的扩大形成了城市产生的社会基础
随着生产力发展带来社会分工的扩大，形成了城市产生的社会基础——职业的和专业人员的出现。生产力的发展，农业和畜牧业的分离，农民中原来兼作农业工具的手工匠人独立出来，成为专门从事工具生产的手工业者。这是第二次社会大分工，手工业者摆脱了对土地的依赖，开始在一些地理位置适中、交通方便、便于交换的地点集中居住，从事手工业生产劳动和对外交换。
农业和手工业的分离，使手工业者成为专门的生产者，手工业产品和农业生产的剩余产品相互进行交换，成为商品。在社会生产力进一步发展，商品生产和商品交换急剧扩大的客观推动下，出现了工商业和农业的分工，形成了专门从事商品交换的产业和阶级——商人。职业的分化带来社会成员的分化，并从根本上决定了聚落的分化，使人类的原始居住点最终分解成城市和农村这两种性质不同的社区。由此可见，社会生产力的发展以及由此引发的社会分工是城市产生的社会基础。（三）商品经济与集市的出现直接催生了城市的产生
发生在剩余产品之间、农产品和手工业产品之间的交换’最初是偶然的、分散的、零星的，随着商品量的扩大、交换频率的提高、交易人数的增加，原有的交换形式已不能适应需要，于是渐渐集中到比较固定的地点，约定固定的时间，形成定期或不定期的集市或者比较固定的交易场所。交易场所一般选择在地理位置适中、交通方便、便于居住在周围的农民赶集和交易的地方。中国古代的《易经》就有“日中为市、致天下之民、聚天下之货，交易而退，各得其所”的记载。这里的“市”是指在一定的地域内固定的、集中的商品交换场所。集市是城市的原始和低级形态，但却包含了城市最基本的内容和功能。集市虽然可以满足农民和手工业者少量的剩余产品交换的需要，但是买卖双方在品种、数量、时间和空间上的矛盾仍然得不到比较完满的解决，需要向更加集中化、经常化和固定化的方向发展。特别是专门从事商品生产的手工业者的增多和集中，生产出大量的作为商品的手工业品之后，这种要求就更加明显。在生产力的推动下，伴随着商品生产与交换的发展，城市不可避免地出现了。
但是城市究竟在什么地方、什么时间产生，则取决于自然地理、社会政治等因素。也就是说，当生产力发展到一定水平，城市产生所需的经济基础具备时，一些非经济因素直接导致城市的产生。从自然地理条件来看，古代城市大都出现在江河湖海的口岸、交通要道、平原地区，这些地方商品生产比较发达，交通比较方便，适合进行商品交换，而且便于商品运输和集散；从社会政治条件来看，随着生产力的发展，剩余产品的出现和私有制的产生，人类社会分化成统治者和被统治者，统治阶级为了维护和加强自己的利益，建墙挖沟，设关造城，并在城市设置行政机关、军队、警察等公共政治机构，把城市变成强大的统治中心。
二、定义城市的标准
城市到底是什么？不同的学科对城市往往有不同的定义。一般来讲，定义城市有以下标准：
第一，人口标准：最常用，最直观的标准，但世界各国的标准很不一样。比如在丹麦，250人就可以成为一个城市；加拿大是1000人；美国为2500人；埃及是11000人；在人口相对稠密的东亚国家，日本为3万人；韩国4万；中国7-8万。但是，在中国的北方平原地区，有的村庄人口超过3000人，它们能够算作城市吗？可见，单纯人口的标准还是有问题的。
第二，职业构成标准：从事非农业活动人口的比重。许多国家都将职业构成作为定义城市的一条重要标准，而且往往与人口标准同时使用。
第三，政治功能标准：城市一般是行政管理的中心，比如省会和州府，可能城市本身的规模并不大。城市的定义是基于城市在该区域的政治功能。
第四，法定标准：国家政府依据人口、职业、政治功能等不同的标准，赋予一个地方以城市的资格。但有一个问题，那些没有法定资格，但迅速城市化或者已经城市化的地区，比如在美国大城市周围的郊区，完全具有城市的形态和生活方式，但是并没有法定的资格，甚至连一个正式的地名都没有，这能算作城市么？
第五，文化/社会结构标准：这是社会学家使用的方法，城市是具有确定特征和地理边界的社会组织的一种形态。它是人口进行组织的一种形态，而且这些人口结构和特征，具有和乡村社会不同的特点。
从城市在世界范围内发展的全过程来看，任何人都难以给城市下一个适合于任何地区、任何时间的准确定义。因为城市的发展本身是一个动态的过程。不同时期、不同地区的城市，有着不同的形态、性质和功能。但无论城市形态如何变化，其功能和性质如何更新，城市总有一些区别于乡村的本质特征和共同属性。
德国社会学家马克斯·韦伯认为，一个“完全城市社区”是这样一个聚居地，它们必须具备：（1）防卫力量，（2）市场，（3）自己的法院，（4）相关的社团，（5）至少享有部分的政治自治。以罗伯特·帕克和欧内斯特·伯吉斯为首的芝加哥古典生态学派认为，城市是一个有秩序的、相对封闭的生态系统，对城市组织过程起支配作用的是竞争与共生，人们为了生存而相互依赖与竞争。城市发展理论家刘易斯·芒福德认为，“从完整意义上讲，城市就是‘艺术’，是‘剧场’，甚至城市就是‘文化本身’”。他指出，整个人类文明史就是以城市为中心发展起来的，城市与文明是不可分割的，城市是文明朗实体，而建筑则是城市的实体。美国社会学家路易斯·沃思认为，城市是一种生活方式。他指出，城市是由人的聚集而产生的，这个聚集过程从微观上看，塑造了城市人的性格，从宏观上看，则在产生作为生活方式的文明。在《作为一种生活方式的都市性》一文中，他把城市定义为：（1）规模大，（2）人口稠密，是永久性居住地，（3）人口具有异质性。
虽然存在着许多差异，但一般来讲，社会学家大体是根据组织、功能、人口特征等来给城市下定义的。归纳起来，城市，尤其是现代城市具有以下的特征：
1.相对大规模的人口，且要有一定的密度和异质性。
2.至少要有一些人从事专门的职业，具有劳动的分工。
3.城市要具有市场功能和管理权力。
4.城市里的互动多数是发生在陌生人之间的，并且人的互动被他们所扮演的角色的互动所取代。
5.城市要求的“社会的组合”是基于一种比家庭和宗族广泛得多的原则，比如是基于理性和法律为社会契约的基础。
综合起来，城市是大量异质性居民聚居，以非农业职业为主，具有综合功能的社会共同体。城市中居民较多是集中居住，具有不同职业身份，大部分居民从事非农业劳动，某些居民具有专业技能。城市具备市场功能，至少具备局部的调节功能和以法律为基础的“社会契约”功能。
第二节世界城市发展的不同阶段
一、古代城市发展阶段
古代城市发展时期是在公元前5000—3500年至18世纪中叶，也可称作农业社会的城市发展。据历史记载和考据，早期城市主要分布在东地中海沿岸和印度河之间的广大弓形地带，即两河流域（底格里斯河、幼发拉底河）、尼罗河流域、印度河和恒河流域以及黄河中下游和中安第斯山脉。这些地区是世界文明的发样地、人类文化的摇篮，也是地球上第一批城市的诞生地。
在古埃及，从公元前3200年到公元332年，亚历山大统治埃及为止，共经历了30个王朝，历代王朝都将都城建在尼罗河沿岸，由于灌溉的有利条件，农业比较发达，城市人口多集中在这一带地区。如孟菲斯、卡洪城、底比斯、法雍等城市'卡洪城建造于公元前2500年前，是古埃及的第13个王朝。这座城市的结构是用墙将城市隔为两大部份。西面为贫民居住区，都是用泥土和芦苇建造的小房子。东面则又以一条道路将南北分开，路北是贵族居住地，路南为中等阶级的居住地。整个城市的结构表现出明显的阶级对比。
在古代西亚，两河流域的美索不达米亚平原上出现了亚述和巴比伦帝国，建立了乌尔、提洛斯、亚述、巴比伦等城市；在两河流域，最古老的城市名叫乌尔。它在经济逐渐上升的情况下，成为行政和宗教的中心，也是帝王、贵族、手工业者和商人等的居住中心。这座城市建于公元前2000年，在城中心建有高耸的有阶梯的金字形的建筑物，作为帝王的宫殿，并筑有堡垒，用来监视城外奴隶的耕作劳动。为了预防洪水的泛滥，城市都是在河旁的高台上建造，因此传说中的巴比伦具有“空中花园”之称。
在古希腊和古罗马，地中海沿岸也建立了马西利亚，叙拉古、拜占庭、斯巴达、雅典和罗马等城市；在古印度建立了哈拉帕和莫亨卓达罗等城市。以上这些城市的区位特点具有共性，都坐落在当时的河谷地带和农业生产力相对发达的地域，规模一般都比较小。早期城市产生和存在的年代大致处于奴隶制社会，因此城市的发展同奴隶主的统治密切相关。城市的职能比较单一，大多数是维护奴隶主统治的政治、军事、宗教中心，商品交换量小，经济基础薄弱，城市的规模一般不大，城市人口绝大多数都在数千至几万人之间。城市已经出现功能分区的结构安排，城内划分有不同等级的住宅区，建造有华丽的宫殿、寺庙、庭院等，市政设施达到一定水平。早期城市兴衰变化大，如罗马城在鼎盛时期人口高达100万，而到7世纪竞衰落得不足4万人。
由于奴隶社会的生产力比较低下，农业在整个经济中占统治地位，城市在经济上对农村的依赖性很强，国家的实际控制权在农村，因此出现了许多城邦。通常以一个城市为中心，加上周围村庄共同组成一个独立的国家和行政组织，实现奴隶主对城市和周围村庄的统治。在古希腊、古印度、古埃及都出现过城邦，较为典型的有雅典、斯巴达等。
古希腊是欧洲文明的发祥地，在公元前5世纪，古希腊经历了奴隶制的民主政体，形成了一系列城邦国家，这些城邦国家主要是以一个城市为中心，周围有村镇。古希腊人对哲学理性极为祟拜，他们好辩论的习惯导致人们在公共场所和室外度过大量的时间，因此，形成了古希腊极具特色、丰富多彩的城市公共空间体系。古希腊建筑中的柱廊实际上围合出了许多半公共、半私密性的空间，开敞的城市广场成为人们户外活动的良好场所。古希腊是一个多神教的社会，其宗教对城市生活、城市建设产生了巨大的影响。人们将聪明才智和极大的热情投入到圣地建筑上，以塑造他们的城邦精神。举世闻名的雅典卫城除了一般的宗教纪念、防卫作用以外，更重要的功能是作为人们集会、欢庆的场所。
古罗马时代是西方奴隶制发展的最高阶段。公元前5世纪建立了共和政体，在其后的几百年中，随着国势强盛和财富聚敛，城市的规模逐渐扩大。在罗马帝国时期，城市数以千计，中小城市规模可达几万人口，大城市可达几十万人口甚至上百万人口，城市建设更是进入了鼎盛时期。与古希腊重精神轻物欲不同的是，古罗马表现为强烈的世俗化特征。城市里作为公共活动场所的神庙已经退居次要地位，而宣扬现世享受的公共浴池、斗兽场、宫殿、府邮、剧场等建筑却大量涌现，其宏大的空间尺度和规模，已经远远超过了实际的使用要求。古罗马帝国，其城市规划和城市建设带有强烈的军事化色彩。在其广阔的疆土上，古罗马建造了大量军事功能极强的“罗马营寨城”，并在全国范围内开辟了大量的道路，修建了桥梁、城墙和输水道等战略设施。罗马帝国时期，帝王们为了彰显功绩和财富，在城市中修建了许多的广场、铜像、凯旋门和记功柱等。所建造的皇帝的宫殿极其豪华。城市建设讲究秩序和等级，具有对君权神圣不可侵犯的象征意义。到公元前2世纪，罗马帝国使古代城市的兴盛达到了顶峰，罗马城市的人口数接近100万。
二、中世纪城市发展阶段
随着罗马帝国的衰亡，罗马城市的人数亦开始减少，公元5世纪，罗马帝国消亡，以务农为主的日耳曼人的南下，彻底摧毁了古罗马奴隶制帝国，欧洲由此进入了封建社会的中世纪，社会生活中心转向农村，手工业和商业十分萧条，城市处于衰落状态。罗马时代的城市大多荒废，古罗马城的人口也由上百万减至4万人，漫长的中世纪时期城市建设几乎停滞。长达600多年的古代西欧城市化结束，城市发展进入了十分缓慢的阶段。直到19世纪，由于伦敦城市的飞速发展，才使整个西方世界有了人口突破百万大关的城市。
自城市产生至18世纪中叶的工业革命前，自给自足的自然经济占着统治地位，农业和手工业是国民经济的主体，商品经济极不发达，城市在社会经济生活中的功能和作用都很小。
这一时期的城市发展主要有以下特点：
第一，经历的时间最长，城市人口增长缓慢，世界城市人口比重仅占总人口的3%左右。
第二，城市的功能主要是军事据点、政治和宗教中心，经济功能极其薄弱，主要是手工业和商业中心，对周围地区影响不大，还不具备地区经济中心的作用。
第三，城市地域结构较为简单，尚无明显的功能分区。一般以教堂或市政机构占据市中心位置，城市道路以此为中心呈放射状，连结周围市场。
第四，城市形态上最明显的特征就是四周设有坚固的城墙或城壕，由于受城墙的限制，城市地域规模和人口规模都不大。
第五，城市地区分布具有很大的局限性，主要分布在农业灌溉条件良好的河流两岸，或是分布在交通运输便利的沿海地区。
古代城市的出现标志着人类首次产生了一种新的社会体制和居住形态。社会中开始有一部分人能够脱离开直接生活资料的生产活动而专门从事各种精神生产活动和服务性职业，如宗教、政治、行政、管理、艺术、数学和商业、贸易等。但由于古代城市与当时周围农村地区息息相关，城市和农村还被紧紧连接在生产及剩余产品分配的同一过程中，因此，古代城市与农村系统仍然没有割裂开来。
当古代欧洲城市经历着兴起和衰落的时候，其他地区的城市却以完全不同的方式发展着。中国的城市就不曾有过像欧洲中世纪城市衰落一样的历史，公元前建立起来的许多城市历经数世纪仍然一直保持着生命力和经济活力。闻名于世的长安城在公元7世纪作为唐代都城时的人口就已达到100多万。日本的京都作为都城有1000多年之久，18世纪时其人口亦超过了100万；东京在18世纪中叶人口也达到百万。亚洲大部分城市的人口规模都远远超过了欧洲的城市。造成这种差异的原因与当时亚洲文明独特的政治经济体系和地理环境分不开。虽然亚洲的封建帝国也曾历经兴衰，但由于城市建筑在高度发达的传统农业之上，城市既是文化中心、宗教中心、商业和贸易中心，又是行政管理的中心，因此，亚洲的城市才在封建社会一直保持着生命的活力。
欧洲殖民者的侵入打乱了亚洲传统城市的前进步伐，带给传统的亚洲社会一种新的城市类型，即欧洲商业化城市类型。这种类型的城市随着殖民扩张的加速亦迅速取代了传统城市的地位，在亚洲城市景观中占据了支配地位并一直延续到殖民主义结束的20世纪中叶为止。
三、近代城市发展阶段
近代城市发展时期是指18世纪中叶至20世纪中叶。18世纪中叶西欧发生了工业革命，极大地促进了社会生产力的发展，也使城市发展进入了一个崭新的阶段。工业化是城市发展的根本动力。工业化带动城市发展这一过程，首先开始于工业革命策源地英国。从1800-1850年，伦敦人口由86万猛增到232万，成为世界最大城市。同期，英国全境5000人以上的城镇数目从106个增加到256个。
从18世纪中叶到20世纪中叶的200年内，城市的发展远远超过以往几千年。工业革命使近代城市发生了质的变化。
与古代城市相比，近代城市发展具有以下一些特点：
第一，城市发展加速，城市规模越来越大。至1900年全世界城市人口比重上升到13.6%，1950年达28.7%；10万人以上的城市数目由38座增加到484座，其中百万人口以上的大城市就有71座。
第二，城市功能趋于多样化。城市性质由农业社会时期的宗教性、行政性和消费性，变成了工业性和生产性。金融、信息、科技、文化及交通等功能也得到了加强；城市成为整个国民经济和地区经济的中心，对国家和地区经济产生很大的影响。
第三，城市的物质空间形式发生了巨大变化。不仅工厂成为城市物质空间的组成部分，高层建筑不断在城市地域上蜕起，而且整个城市内部空间出现了较为明显的功能分区。如大片工业区、商业区、居民区以及仓库码头区等。同时，城市的基础设施明显得到改善，生活质量明显提高。
第四，城市分布空间格局得以扩展。城市分布逐步摆脱了农业生产的影响，在一些资源分布地区出现了工矿城市；铁路运输促进了内陆地区的城市发展；航运和殖民主义扩张促进了沿海城市的发展，改变了古代城市分布十分局限的空间格局。
第五，地下铁路的修建，标志着城市公共交通运输进入了一个新的阶段。公元1863年，伦敦建成了世界上第一条地铁，1890年电气化地铁形成网络。在第一次世界大战前夕，世界上有12个城市修建了或大或小的地铁，逐步形成了名副其实的交通体系。
第六，“城市病”逐渐生成并蔓延。由于城市工业生产的集中，人口的急剧增长，造成了困扰城市至今的环境污染、交通拥挤、居住条件恶化等城市问题。
四、现代城市发展阶段
现代城市发展时期是指20世纪中叶至今的阶段。20世纪中叶以来，西欧大多数经济发达国家进入了工业化的后期，开始了城市现代化的进程；许多发展中国家也相继进入工业化发展阶段，世界上的城市就进入了现代化的发展阶段。
纵观近几十年世界城市的发展，主要表现出以下一些特点：
第一，全世界城市发展进程加速，其中发展中国家的城市发展速度超过了发达国家。从1950—1970年的20年里，世界城市人口总数从7.06亿增加到近14亿，城市人口占总人口的比重由1950年的28.6%提高到1970年的38.6%，1980年又上升到41.3%，即在仅占全球土地面积0.3%的城市面积上居住着41.3%的世界人口。1999年则已达到50%，即在世界范围内，已有一半的人口居住在城市中。在世界城市发展进程加快的过程中，发展中国家或地区的城市发展尤为迅速。在1950—1980年这30年间，世界城市人口增加了2.5倍，其中发展中国家增加了3.6倍，城市人口年递增率为4.2%，大大超过发达国家1.9%增长速度。
第二，大城市规模继续扩大，出现了全球性城市及大城市带。大城市以其特有的空间优势和集聚效益吸引着工业和人口，城市规模不断扩大，数目增多。1950-1980年，世界百万人口以上的大城市由71座增加到234座，在短短的30年中增加了3倍以上，并且出现了如墨西哥城、圣保罗、纽约、东京、伦敦、上海等这样千万人口的特大城市。城市地域不断向外扩张，大城市连同周围的中小城市，组成了大城市群或城市带。如美国东北部大西洋沿岸的巨大城市带，在美国从北起缅因州，南到弗吉尼亚州，在长达550公里的地带区，分布着波土顿、纽约、费城、巴尔的摩和华盛顿等五个大城市，还有上百个中小城市，组成一个世界上最大的人口稠密、城镇密布的城市群。类似的城市群在德国有鲁尔的埃森-多特蒙德-杜伊斯堡城市群；日本的东京-横滨和大阪-神户-京都的城市群；在中国以特大城市上海为中心，西起南京，东到杭州的地区内包含着13个大中城市、上百个小城镇，以及几千座农村集镇构成一个城市群，该地区是中国重要的经济中心区。
第三，城市功能向综合性方向发展，城市职能第三产业化。在每个城市中，由于生产专业化和社会化程度提高，劳动分工在加深，企业对各种生产服务提出了更多的专业化的要求，例如，货物运销要求有批发、运输、邮电通讯、金融以及广告、研究机构的配合；在居民生活方面，随着劳动生产率提高和个人收入增力口，对消费品的要求也向多品种、高档化方向发展，这就要求有相应的零售业、饮食业、文化娱乐、社会保险、医疗保健等多部门相配合。这样，以服务性为主要特征的第三产业日益壮大起来，成为推动现代城市发展的动力之一；第三产业的发展使城市功能更趋于多样化，城市尤其是大城市不仅是工业生产中心，同时也是商业贸易、交通通讯、金融保险以及科技文化等中心。
第四，城市空间组织发生了新的变化。早期城市规模不大，生产区和生活区毗连，没有明显的地域分工。工业革命促进了近代城市的发展，城市内部开始出现功能分区，如工业区、商业区、住宅区、文教区等。到了现代，城市规模扩大，经济活动日益频繁，内部这种功能分区也日趋明显，并按一定的原则呈现有规律的排列。如中心商业区、轻工业区、住宅区、近郊重工业区等。而且，由于现代化交通事业的发展，城市中心区人口密集、用地紧张及环境污染等原因，使人口和企业不断向城市周围地区扩散，出现了城市发展中的“郊区化”和“逆城市化”等新的倾向。即，一些发达国家的大城市中心区日趋衰落，而郊区或卫星城镇发展迅速，出现了大量的工业区、住宅区、商业区、学校、道路、停车场等，它们与中心城有着密切联系，从而使原有的单一城市向组合城市发展。
第三节城市管理公众参与的相关概念
城市管理是城市发展的永恒主题。从人类城市的发展史考察，自从有了城市便开始了城市管理的实践性探索。城市的发展过程也是城市管理的发展历程。城市管理是城市政府的首要职能。“都市是人类的重要生活环境，必须管理得当，人类才能过着幸福快乐的生活。都市为文化发源地与传播中心，必须妥善管理，人类文化才能不断发展滋长。都市为各种制度的发展地方，必须管理适当，才能使都市中存在的各种制度健全发展。都市乃国家兴衰所系，都市管理健全与否关系国运之昌隆与否。”
一、城市管理的涵义
对城市管理的理解，在城市科学和城市管理研究中争论颇多。归纳起来，主要有六种不同的观点：
1.城市管理就是市政管理，主要是城市政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设进行控控制、指导。
2.城市管理就是城市各部门管理的总和，包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文化教育卫生管理在内的城市群体要素管理。有的学者指出，“城市的管理，主要是对城市中人们所从事的社会、经济、思想文化等方面的活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和”，“它不仅要对城市中物的因素进行管理，而且要对城市中人的因素进行管理”。
3.城市管理是城市政府对城市的经营行为，即以城市为对象，对城市运转和发展所进行的控制行为，其主要任务是对城市运行的关键机制——经济、产业结构进行管理和调节。如有的学者把城市管理的概念描述为：“城市管理是城市政府，通过一系列有目的的自觉活动，去组织、协调、控制城市运行过程的行为。”
4.城市管理是指以城市基础设施为重点对象，以发挥城市综合效益为目的的综合管理。作为一个综合概念，城市管理包含了城市经济管理、城市社会管理和城市环境管理三个方面。
5.城市管理是城市中非政治、非经济的社会公共事务的管理活动。它由一些管理子系统构成：教育管理、医疗卫生管理、文化体育管理、社会保障管理、人口管理、安全管理、生态环境管理、基础设施管理。
6.城市管理是以城市的长期稳定协调发展和良性运行为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统做出的综合性协调、规划、控制和建设活动。因此，城市管理的内容包括城市的社会管理（含人口、治安、生活服务、文化管理等）、经济管理、社区的生态环境管理和基础设施管理。
上述各种对城市管理概念的不同界定都是从城市管理对象和范围不同的角度来进行的。管理作为人类一种有目的的通过发挥自身的主观能动性来改造客观世界的活动，对其内涵的确定，在明确其对象和范围的同时，还必须明确其主体。城市管理总体上应该属于公共管理的范畴，因为它谋取的是城市居民的公共利益，而不是某一个组织的私利。据此，首先可以把城市管理界定为人类对城市社会公共事务进行科学管理的活动，它是以社会公共利益为目的的，具体地说，城市管理的根本目的在于充分利用城市资源、维持和促进城市发展，以持续提高城市居民的生活质量。
人们通常理解的城市管理是城市政府对城市公共事业、公共设施、公共事务进行的管理活动。当然，也有人从广义上理解这一概念，把城市政府承担的所有以城市为对象的管理活动都统称为城市管理。但凡此种种，都有一个共同的特征，即城市管理是以城市政府为主体的管理活动。另外，传统城市管理的特征不仅在于城市政府是其唯一主体，而且，在管理的方法和手段上，它表现为权力控制、行政命令，制度约束是主要手段，非人性化的管理相当突出。在如今的城市发展和城市管理中，城市发展财政不足、可持续发展能力低、公共产品和公共服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对夕卜界的变化和市民的需求做出灵敏的反应等，都是传统城市管理的缺陷。
随着“新公共管理”的兴起，那种延续了几千年的、以城市的政府机构为唯一主体的城市公共管理活动正在发生变化。世界许多国家正在不断推进城市基础设施建设中的市场化改革，开始把更多的传统上由政府管理或者专营的公共事务、公益事业及公共产品的提供改由私营企业共同参与或干脆实行“私有化”。这就是说，城市管理正在由传统的政府为惟一主体的公共管理转变为现代并非由政府“独家经营”的公共管理。现代意义上的城市管理，是城市政府和非政府组织对城市各项公共事务的管理。在这种城市管理中，政府虽然仍具有不可推卸的责任，但城市社会中的其他主体开始拥有更多的发言权和决定权（见表一）。
表一：传统城市管理模式与现代城市管理模式比较
二、公众参与的一般性理解（一）关于公众的概念
公众（Public）通常是指具有共同利益基础、共同的兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群体。“公众”一词在社会学、政治学与社会科学中使用的频率比较高!近年来’随着建立公众参与机制呼声的高涨，“公众”一词出现在环保、扶贫、自然资源管理、城市管理等领域的频率越来越高。但实际上，一直以来，“公众”仅仅是一个日常用词，而不是一个科学概念，因为就“公众”的词义来说，它的外延和内涵都具有不确定性，往往是因人们使用的时间和地点的不同而有所不同的含义。有的时候，“公众”一词指的是一个国家或一个社会中普通社会成员所构成的群体，这个社会中的政治家、知识分子等社会精英分子可能是被排除在外的；有的时候，“公众”一词所指的是与政府相对应的社会，是作为政府公共政策和公共管理对象而存在着的人群；有的时候，“公众”一词被视同于人民群众，是不带有意识形态色彩的人民群众的概念。在政府公共政策领域（如环境保护），“公众”是指政府为之服务的主体群众。
从国际社会来看，1991年2月25日，联合国在芬兰缔结的《跨国界背景下环境影响评价》，首次尝试对“公众”一词加以界定，它规定“公众”是指一个或一个以上的自然人或者法人。1998年，欧洲经济部长会议在丹麦奥胡斯签订的《公众在环境事务中的知情权、参与权和获得司法救济的国际公约》第2条第4项规定，“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人，根据各国的立法实践，或包括他们的协会、组织或者团体”。世界银行对公众参与中的公众定义包括以下几方面：（1）直接受影响的人群，包括预期要获得收益的人、承担风险的团体、利益相关团体，他们大多位于项目范围或位于项目的影响范围内。（2）受影响团体的公共代表：国家和省政府的代表、地方官员、传统的当局人员、地方机构、私有行业代表。（3）其他感兴趣的团体。但是，在大多数的情况下，公众一词所反映的是一些特定的人群，他们因为共同关心某一件事件而结合在一起，但又不具有共同的价值取向和思想意识基础，所以我们往往会看到在社会生活中，存在着多少问题就相应地存在着多少个公众群体。如关注城市管理、关注环境保护、关注扶贫的公众群体。在现实的社会中，公众只要在宪法和法律允许的范围内，可以在任何情况下，对任何公共事务发表自己的看法和意见，成为社会参与的主体。
本书所指的公众概念，是指政府以外的城市管理过程中的各相关利益主体和责任主体，主要包括城市居民（市民）、企业、社会组织、社区等。（二）关于参与概念
在西方，“参与”一词有多种表述方式，如participation、involvement、consulta-tion，世界银行倾向于使用consultation，欧盟国家使用involvement，美国则较多使用participation。参与性概念的流行，来源于20世纪80年代以来国际组织在发展中国家援助的包括农村社区发展在内的项目。20世纪70-80年代，国际社会的发展理论强调了“以人为本的发展思想”，提出发展过程中必须保持“公平、机会均等、参与”的原则。参与性的思想在发达国家的推行下，在其他发展中国家的发展项目中得到推广和发展。20世纪90年代，西方提出了可持续发展理论，由于这一理论十分重视人力资源的开发，因此更加强调了“参与”的重要性。“参与式”在理论上基本包括了3个层次的含义：第一政治学角度，“参与”就是对弱势群体赋权，弱势群体在发展决策中的参与，以及最终在变革社会结构的过程中发挥作用；第二，社会学角度，“参与”强调社会变迁中各个角色之间的互动，以此引申出社会角色在发展进程中的平等参与；第三，经济学家以及发展援助的管理者则更多地从干预的效率角度来认同“参与”的概念。事实上，“参与”反映的是一种基层群众被赋权的过程，而“参与式发展”则被广泛地理解为在影响人民生活状况的发展过程中和发展计划项目中的有关决策主体的积极的、全面介入的一种发展方式。也就是说，“参与式发展”带有寻求某种多元化发展道路的积极取向。（三）公众参与的一般含义
在既有的研究文献上，公众参与的概念界定形形色色，不尽相同。而与公众参与相关的名词，如：公民参与、社会参与、政治参与、公共参与等，这些名词虽然名称不同，使用的学术领域和议题不同，意思有些微差别，但所指的参与内容、行动和意义大致类似，内涵也相当接近。就政治参与和公民参与来说，政治参与一般认为是指公民通过合法途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关心、利益表达和施加影响的行为及过程。而广义上的公民参与除了政治参与以外，还必须包括所有关于公共利益、公共管理等方面的参与!公民参与理论的先驱谢尔·阿斯汀（Sherry R.Amstein）认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列人考虑。”谢尔·阿斯汀按照参与的程度将公众参与分为三个层次（见图一）。格尔森（Gamon）与威廉姆斯（WiUianms）提出，“公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动。”在代议制民主中，公民在政治上的参与越来越成为次要角色，而公民在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共决策以及公共事务的处理，这日益成为民主行政的主要内容。
图一谢尔.阿斯汀的公众参与层次图
公民属于宪政概念，在现代政治框架中，公民是国家的主人，享有一系列基本权利。公民对政治的参与是政治学探讨的基本问题。对于具有垄断性的行政，公民往往处于相对无声、被动的地位。随着民主行政和治理理论的兴起，公民的触角开始深人行政领域，公民概念也从宪政框架下引用至公共行政领域，本质属性自然延伸至公共行政领域，但是其含义与外延发生了一定的变化。
传统公民概念是政治学中的界定，指具有一国国籍的人。公共行政中的“公民”已经有些变化，现在学者提出“行政公民”概念，突破了传统公民概念，向公众概念发展，公众概念不再仅限于个体的公民，并且扩展到由个人组成的民间组织（如社区的社团组织、公益性学术与评论组织）、营利性组织（如房地产开发商）、专业性服务性组织（如咨询、设计、中介公司）等其他的非政府组织。所以，公众的参与行动通常有两类，一类属于个人独立行动；另一类属于组织行动。从历史的角度来看，公众行动较多属于个人行动。然而，现代社会是一个组织化程度越来越高的社会，公众的那种原生性的非组织性特征正在逐渐消失，代之而起的是有组织的活动。在社会生活的不同的领域中，我们都可以看到为了某一或某些共同目标组织起来的公众群体。这些公众群体在大多数情况下是一些随机性的、松散的和临时性的组织，但是也有一些公众群体具有相当高的稳定性。这些各种各样的社团把整个社会成员结合成不同的集团。所以，在对现代社会的考察中，我们看到的人往往是存在于一定的社会群体中的人。在这个意义上，社会群体也就成了公众的一种存在形式，而且是主要的存在形式。
为了体现这种新的理论与实践背景下的城市利益相关主体内涵与外延的变化，本书使用“公众”一词来探讨城市管理中的多元参与。城市管理中的公众参与，是指在城市发展和管理中，以公民个体和由公民组成的社会组织、营利性组织等城市社会行动主体，以一定的方式，通过一定的途径，直接或间接地参与城市的管理过程，以使其有利于自身利益、特定团体利益或社会公共利益实现的一种活动。其中，城市管理中公众参与主体是公民个人或公民组成的社会组织。参与的内容包括发现城市问题、参与决策、参与实施、参与监督。参与的重心在于影响城市政府的公共政策制定、实施过程。参与的目的在于促成特定利益和公共利益的实现。
第四节城市管理公众参与的结构体系
当代城市问题越来越突出和严重，对城市管理提出了挑战。在工业革命后城市急速膨胀式发展的初期，城市管理的主要特点是，公共部门提供公共服务，进行城市基础设施建设投资，创立臃肿的各种政府管理机构。从那时起，私营部门和非政府组织在城市管理中的作用一直被排斥外。如今，越来越尖锐的城市问题显然已经不是政府部门所能独立解决的了。换言之，城市问题导致的城市政府不可治理性的进一步增加，迫使我们在提升政府能力的同时，力求公众和非政府组织发挥更大的效力来支持政府的管理，扩大政府与非政府组织、社会、公民之间的广泛合作。也就是说，要迎接城市问题前所未有的挑战，必须对现行的城市管理模式重新做出诠释，告别传统的城市管理。
一、城市管理的政府-市场-社会结构模式
城市管理的公众参与首先是一个结构体系。理论与实践都证明城市空间并不是一个只由政府和市场构筑的二元结构，而是由政府、市场、社会共同架起的三元结构。政府失败与市场失灵的发生，也说明在公共领域和私人领域相交的地带，存在一个政府与市场都治理低效、无效，某一方都难以介入或不愿介入的区域。在此区域，做为第三域主体的社会将会比政府和市场更有作为。因此，“政府-市场-社会”三元结构是城市管理多元参与模式的最理想结构。这一结构从根本上不同于传统的城市管理自上而下的一元控制结构。
要进一步明确城市管理三元主体的结构体系，就需要对众多的城市利益相关者进行分类，为城市管理的公众参与提供一个大概的研究框架。显然，城市管理中的各个利益主体都有着各自不同的利益追求，他们都是根据各自的动力机制来运行的。而且，随着组织自身、社会环境的要求的改变，他们的利益追求也在不断地发生着改变。各个利益主体在城市管理中展现了他们的利益要求，并以各种组织形式和手段措施，为实现这种利益要求而努力。尽管城市利益相关者在城市管理中的利益诉求和表现形式各不一样，但是除了公民个体，组织形式的利益相关主体基本上都包括在政府部门、私营部门（企业）和非营利组织（社会组织）这三种类型之中，所以，根据这个特点，可以把组织形式的城市利益相关主体划分为政府部门、私营部门和非营利组织，在此基础上就可以建立起政府、市场、非营利性组织和公民个体等多种城市管理的参与机制，综合动用各方面的力量来调动各类主体共同参与到城市管理的过程中来，以推进城市管理公众参与的进程。
在城市管理公众参与的结构体系中，由于城市管理本身就是城市政府的职责所在，所以政府部门仍然是城市管理的核心主体，是城市管理的组织者和引导者，在城市公共管理中发挥着不可替代的作用。同时，在城市管理公众参与的结构体系构建中，政府也要发挥出主责作用，因为政府组织对城市管理的运作模式和运行机制，深亥影响到其他城市利益相关者的行为方式和行动结果。因此，城市政府在明确自身职责的同时，要催化、释放市场组织的正向潜能，要致力于培育公民社会，培养城市管理多元化主体的参与能力、提高城市社会自主治理水平。比如，政府组织可以通过各种方式如分权给私营部门和非营利性组织、主动改制某些公营部门等，通过对这些利益主体的引导与合作，来影响他们的利益选择和行为方式。同时中央政府的分权，也在一定程度上给予了城市政府部门管理的动力，使城市政府有更多的自主权和活动空间来处理城市事务，以及加强和改善与其它利益主体之间的关系。
城市中的私营企业也是城市管理公众参与的一个主体成分，企业作为主体参与到城市管理中，既是其社会责任的要求，也是其保障自身利益的具体手段。企业的发展在一个城市的发展过程中起着举足轻重的作用，企业的发展状况甚至能够决定一个城市的兴衰。纵观世界城市发展史，企业是城市经济领域上的带头者。企业作为私营部门的代表，在城市管理过程中的影响主要体现在以下几个方面：首先，是直接提供公共物品；其次，是和政府签订相关的合同；再次，是凭借它们对城市经济的巨大影响力，来影响或改变政府所做出的在城市管理不同层次的政策。
在城市管理的多元主体结构中，非营利组织具有很强的参与城市管理的志愿性，它们是城市管理的主动参与力量，在城市管理过程中，非营利组织通过各种形式提供部分公共物品。当然，在不同的制度环境下，非营利组织发挥作用的途径和方式存在着差异，因此，在我国现有的体制下如何充分发挥非营利组织在城市管理中的作用，还有待进一步深入的研究。
城市居民的政治利益和社会利益的要求体现在其参与城市管理的过程中，作为城市管理发展的微观基础，城市居民的参与不仅是一种政治参与，也是社会参与，他们构成了城市管理公众参与的基础结构。
在现代城市管理的主体结构中，尽管城市利益相关者错综复杂，人数众多，在治理的过程中还不断的变化，但并不是说每个组织和个人都能成为利益相关者，只有当他们的利益不同程度的涉及城市公共活动才能进入利益相关者的范畴。各利益主体在各自所属的层次区域内起到了主要作用，这与20世纪的以政府作为管理中心的模式是不一样的。政府部门和非营利组织以及私营部门的作用和地位与过去相比都有了新的变化，这使得它们的行为方式和利益选择也跟着有所改变。在这一结构体系中，政府充当引导者和组织者的角色，权威是其行动的准则。政府是通过制定政治规则来分配资源、调整和协调各利益主体的行动的；而私营部门则通过价格杠杆影响供求关系来起作用；非营利组织则是通过信任信念、价值和标准来实现其功能。总体来说，现代城市管理过程是一个各种利益主体共同参与、共同作用的多元化治理过程。不同的参与主体对涉及自身的城市管理的相关问题如何发挥影响，影响的程度如何，他们的权力和责任如何界定，通过什么方式实现，等等，如何在分析和借鉴中西方相关理论与实践基础上构建这一运行机制是本书试图实现的目的。
二、城市管理的三元结构模式
强调城市管理主体的多元化是基于城市管理面临的新挑战。城市化快速发展的同时伴随着社会转型，诸多矛盾交织在一起，使当前的城市管理面临不少问题。从中国城市管理的本质来看，城市管理存在一部分群众的环境需求和一部分群众生存需求之间的矛盾。从管理体制来看，存在明确的二级政府（市政府、区政府）三级管理（市、区、街道）四级网络（市、区、街道、社区）体制与各级责任都不很明确的矛盾。从城市管理投人来看，存在着管理有时间成本而群众对环境需求无时间限制的矛盾。从城市管理行为来看，存在表象为市容管理不到位，而实质为各有关部门未尽职的矛盾。所有这些问题的核心是有些事情无人管，有些事情有人管但力不从心管不好，问题的根源是管理主体的缺位。
强调城市管理主体的多元化，是要综合运用国家机制与政府组织、市场机制与营利组织、社会机制与公众组织三套有利于城市健康发展的城市管理工具，构建一种全民参与的现代城市管理体制。城市管理主体多元化模式运行的关键，一是政府放权，二是公众参与，三是各主体间利益协调，同时要利用信息化的平台为各主体参与管理提供载体与渠道。（一）多元管理主体间的协调
多元主体的城市管理主要有欧美和东亚两种典型模式，欧美模式主要利用市场主体进行城市管理，政府通过间接手段调节，但是这种模式往往需要比较完善的市场经济体系作为保障。东亚模式以日本为代表，日本的城市管理还是以政府为主导，但给社区以相当的自治权力，并通过社区的内部组织在本社区范围来进行城市管理。
多元城市管理主体之间的协调可以引入市场机制。市场机制的引入，一定程度上需要自主利益群体的形成，每个管理对象都是利益主体，对他们进行研究可以发现，他们都希望自己利益最大化，因此对城市管理形成一定抗力，如果适当引导也可以推动他们的联合，形成较规范的经营实体。社区居民是另一利益群体，充分让他们了解到自身利益的形式、界限，并在社区层次上加以组织，会形成自觉维护自
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