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发布时间:2021-02-22 18:55:24

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作者:廖宏斌

出版社:社会科学文献出版社

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农村土地流转风险控制研究

农村土地流转风险控制研究试读:

绪论

第一节 选题背景与研究现状

一 选题背景[1]

随着工业化、城市化进程的不断加快,我国农村土地流转的速度和规模都出现了前所未有的增长。与此同时,因管理制度建设滞后、利益分配失衡等因素引发的利益纠纷、矛盾甚至群体性事件不断出现,农村土地流转风险明显呈现扩大的态势。如何化解农地流转风险,促进农村土地平稳、有序和顺畅流转,已成为亟待解决的现实问题。

针对这一问题,本书的总体研究思路是:以农村土地流转风险管理及其控制问题为主要研究对象,从现行的农村土地管理制度入手,探索我国农村土地流转风险的形成原因,寻求土地流转风险控制和管理策略。(1)在对现有理论成果进行梳理的基础上,进一步解释农村土地流转风险的形成原因,深化农村土地流转风险控制和管理理论研究。(2)立足实地调研,为化解农地流转风险进行理论铺垫,积极探索构建农地流转风险管理制度。(3)采用政治社会学、法理经济学、制度经济学等研究方法,对农地流转风险问题进行系统化、理论化的反思,通过提供相关对策建议来指导农地流转风险管理实践。二 研究现状

自改革开放以来,广东、上海、四川、浙江、重庆及其他各省市都在进行农村土地流转实践探索。针对各地政策实践中出现的问题,中央政府认为,只有正确认识农村土地流转过程中出现的纠纷和矛盾,正确把握和处理好其中存在的风险,才能实现平稳、有序、顺畅地推进农村土地流转,真正盘活农村土地存量资产。

学界也注意到了农地流转风险并对此问题作了大量探索。遗憾的是,已有研究多限于描述性分析,且大多散见于其他文献之中,对农地流转风险问题的实证研究和系统分析不足,能够转化为切实的土地流转风险控制和管理制度的,更是凤毛麟角。

整体而论,学界对农村土地流转风险问题的研究主要集中在以下四个方面。

一是关于土地流转中的“非农化”风险问题的研究。当前,农村土地流转过程中“非农化”风险比较突出,并对我国粮食安全、耕地安全和生态环境等造成了不利影响。因此,必须全面推进土地确权,完善农地流转市场,增强农村集体参与感,加强乡村环境保护,为村民提供培训和就业的机会,增加政府补贴和设立风险保证金,以保护耕地红线,维护粮食安全(吴冠岑等,2013;谭荣、曲福田,2009;周靖祥,2014)。

二是关于农地流转管理风险的研究。政府管理越位、错位、缺位是引发农地流转风险的重要原因。加强农地风险管理,必须不断完善法律体系与监督机制,严格实行土地依法流转;转变政府职能,为土地流转做好引导和服务,营造良性环境;稳定和扩大就业渠道,不断完善社会保障制度(刘颖,2010);增强农民的风险识别能力和防范意识;设立农地入市准入机制和价格形成体制;建立健全农地流转纠纷调解和风险防范机制(魏家国,2013;卿海琼等,2009;赵一鸣,2012);建立农地流转风险分担机制,禁止激进的大规模流转土地的行为;改善和优化乡村社会政治环境(田先红、陈玲,2013a)。

三是关于农地流转制度风险的研究。制度建设滞后是引发土地流转风险的制度原因。防范农地流转制度风险,必须明确政府功能和职责,限定政府征地目的和范围,规范土地出让机制;加强土地用途管制,规范土地流转程序,加强农村社会保障体系建设(郭晓莉,2009);建立风险意识教育机制,强化农户利益保护,加强风险意识教育;引入现代企业管理制度,建立健全农地股份制公司治理结构(骆东奇等,2008);设立土地流转听证会制度,建立健全中介组织,积极构建农地流转风险预警机制和防范机制(金丽馥等,2011)。

四是关于农地流转风险多元解决机制的研究。化解农地流转风险,必须了解土地流转风险的总体性和体系化特征,探索建立多元化的农村土地承包纠纷解决机制(张金明、陈利根,2011),农民土地多元化权利救济机制(廖宏斌,2014),多元化公共投资机制(任丹丽,2008),多主体共同参与的土地流转收益分享机制(李中、洪必纲,2012)及土地流转风险立体化监测系统(郭强,2011)。三 现有研究成果评价

综上,相关研究立足于国情与实践,主要侧重于描述性分析,在农地流转风险及其控制策略问题上,系统分析和专题研究比较薄弱,从而无法实现将创新土地流转风险控制和管理制度转化为现实管理政策的目的。为此,本研究以农村土地流转风险控制与管理为核心,以期通过文献研究和理论分析达到以下目的:了解我国农地流转风险分布、类型、表征及其形成机理;分析各种类型的风险对土地流转效率的影响程度;从政府视角探寻针对土地流转风险控制和管理的合理办法,提出相关政策方面的建议和意见。

第二节 研究目标、内容与创新之处

本研究以城乡统筹发展和城乡一体化为研究背景,通过实地调研与既有理论的梳理,以农地入股经营风险、“土地换社保”风险、征地出让风险等问题为重点,通过完善农村土地承包经营权流转管理制度和征地出让制度促进农民增收,并对其中可能会出现的经济社会风险及其他负面效应进行评估,提出相应治理策略和对策建议。一 研究目标

为回应农地流转风险现实和理论问题,本研究拟解决如下关键问题。(1)通过实地调研了解和掌握农村土地流转风险管理中存在的现实和理论问题,防止理论与实践脱节,使农地流转风险控制和管理理论更具解释力和指导作用;(2)分析农村土地入股、以“土地换社保”以及失地农民利益保护等难题的形成原因,探索构建农地流转风险控制与管理制度;(3)通过农地流转风险管理制度创新,实现农民土地权益的保护:既要促进农民增收以确保农地流转经济效益较好实现,又要防止农民利益受损等负面情况的产生;(4)分析优化农民利益表达机制、构建土地权利救济机制与完善农民土地权利的内在关联性,推动农地流转,促进农民增收、农业发展和农村稳定起到实效;(5)通过理论分析和实地调研并运用所取得的成果对现行土地管理制度进行立法前瞻,更好地使理论研究成果转化为切实、有效的农地流转风险控制与管理策略。二 研究内容和框架设计

按照上述构想,本书包括三编,共八章。

第一编由第一章构成。首先,界定了本课题的研究对象,并重点就农村土地承包经营权流转和土地征用基本情况作了简要说明;其次,介绍了农村土地承包经营权流转风险和土地征用风险的类型、表征和特征;最后,探讨我国农村土地流转风险的总体分布状况和基本特征。

第二编由第二章、第三章、第四章、第五章构成。本部分对最突出、最典型和最迫切需要解决的农地流转风险问题进行重点研究。其中,第二章主要分析农村土地入股风险管理与控制问题;第三章重点分析“土地换社保”的风险控制与管理问题;第四章主要就农村土地使用权市场尤其是集体供给型土地使用权市场中的利益分配失衡问题作集中分析;第五章重点分析征地利益分配失衡问题的成因,并提出相关对策建议。

第三编由第六章、第七章、第八章构成。本部分重点就农民利益表达、农民土地权利救济机制等问题展开论证,通过分析农地流转风险管理与控制的内在关联性因素,为农地流转风险管理与控制提供对策建议。其中,第六章主要以“乌坎事件”为例,集中探讨农民利益表达机制的构建问题;第七章重点分析农民土地权利多元救济机制的构建问题;第八章以四起具有代表性的征地拆迁群体性事件为例,集中探讨危机状态下的政府行为与策略应对问题。三 本书特色与创新之处

本书特色与创新之处体现在以下方面:(1)注重实证分析,强调制度经济学、法律经济学与政治社会学等交叉学科的运用,对既有理论尚未充分顾及的农地流转风险管理与控制问题进行专题研究;(2)强调在农村土地流转过程中风险控制与管理的重要作用,规避、防止农村土地流转出现更多负面效应,为促进农村土地平稳、有序、顺畅流转提供对策建议;(3)以农地入股、“土地换社保”和农地流转利益分配失衡等风险问题为重点,创新农地流转风险控制与管理制度,为化解农村土地流转风险提供对策建议;(4)探索制度创新,进一步完善农村土地流转风险控制与管理办法,有效化解农地“非农化”和农民失地失利失业等风险;(5)以城乡统筹发展和城乡一体化为理论背景,致力于解决农村土地承包经营权流转和土地征用过程中急需解决的风险控制与管理等重要现实和理论问题。

第三节 研究方法

本书采用以下研究范式和方法:(1)采用实地调研的方法。利用广泛合作资源,进行充分调研,以期获得真实、完整的第一手信息,化解农地流转风险,推进农村土地平稳、有序、顺畅流转。(2)采用制度经济学、法律经济学和政治社会学研究方法和研究范式。通过制度经济学、法律经济学和政治社会学方法的导入,来分析和评价农地流转管理制度,力求使农村土地流转风险管理更加合理科学。(3)采用比较分析方法。通过对域外相关制度和理论的比较和分析,结合我国农村土地流转实际,进一步完善农地流转风险管理理论体系和制度框架。

[1] 尽管农村土地流转这一概念已为人所熟知,但学术界对此存在争议(刘卫柏,2010;吴越等,2014)。本研究采用了广义上的农村土地流转概念,既包括土地承包经营权、农村建设用地和宅基地流转,也包括农村土地征用。本研究的重点集中在探讨土地承包经营权流转、征地风险的管理和控制问题。第一编农村土地流转风险的主要类型与问题第一章农村土地流转风险:类型、问题与表征

目前,我国农村土地流转速度明显加快,土地流转规模和范围不断扩大。同时,随着农村土地流转纠纷和矛盾的不断累积,土地流转风险明显呈现不断扩大的态势。我国政策决策者和社会科学工作者虽已注意到这一现象并对此问题作了相关探讨,但已有文献大多限于描述性分析且散见于其他主题的研究文献之中,对此问题的系统分析不足,真正能转化为农地流转风险管理与控制制度的,实属少见。

对于农村土地流转这一广为人知的概念,学界存在多种认识和理解。因此,在深入探讨问题之前,界定清楚农村土地流转和农村土地流转风险概念,弄清我国农村土地流转及其风险分布的基本状况,厘清农村土地流转风险的主要内容、基本类型、风险表征和重点发生领域,并从中捕捉最突出、最迫切需要解决的现实问题作为研究的重点议题,以为后续的研究作出必要的铺排,非常有必要。

本章的结构安排如下:首先,确定本课题的研究对象,并对农村土地流转概况作了介绍;其次,重点探讨农地流转风险的基本类型、问题表征、分布情况和重点发生领域;最后,主要探讨农村土地流转风险的基本特点。第一节 农村土地流转:概念界定与基本情况

学界对于农村土地流转有广义和狭义两种理解。广义上的农村土地流转,既包括土地承包经营权流转、农村建设用地和宅基地流转,也包括土地征用出让。狭义上的农村土地流转是指农村土地承包经营权的流转。本书所指的农村土地流转是广义上的概念,其中重点关注和研究的问题是土地承包经营权流转和土地征用风险控制与管理问题。一 土地承包经营权流转(一)土地承包经营权流转的概念界定

尽管土地承包经营权流转已是一个广为人知的概念,但就这一概念本身而论,不仅立法上没有明确的界定,学术界也没有统一的观点(刘卫柏,2010:21)。归纳起来,学界对于土地承包经营权流转的认识有三种观点。第一种观点认为,土地承包经营权流转就是从土地承包经营权中分离出来的使用权的转让。第二种观点认为,土地承包经营权流转按性质可以分为契约式或债权式流转和物权性质或资本性质的流转。前者如出租、转包、分包、互换等,后者如土地承包经营权作价入股农业公司、作价出资农民专业合作社以及相应的土地承包经营权抵押融资等(吴越等,2014:26)。第三种观点认为,土地承包经营权流转就是土地承包经营权进入流通流域,通过一定的运作方式,在不同主体之间流动,并实现土地效益经营的制度(刘卫柏,2010:21~22)。本书采取第三种定义,即土地承包经营权流转是指以转让、转包、出租、互换、股份合作等形式,将土地承包经营权纳入土地流转市场,实现土地效益经营的行为。(二)土地承包经营权流转的主要方式

自改革开放以来,经过不断的探索与发展,我国农村已出现了转包、出租、互换、转让、股份合作(入股)等多种形式的土地承包经营权流转方式。

转包指拥有土地承包经营权的农户将部分或者全部土地承包经营权转包给第三方(农户或经济组织),发包方(农户)保留承包权,接包方获得使用权并按照转包条件对发包方负责的土地流转行为。这种模式主要在农户之间进行,或是由接包方将大片土地接包并将其投入规模运营。以转包形式流转土地的面积占农地流转面积的比重较大。

出租(土地租赁)是指农民和承租方双方自行协商确定土地出租时间、租金数额、交付方式等细节后,农民将部分或全部土地承包经营权出租给承租方,并由承租方负责土地经营的行为。土地出租可以细分为公司租赁、大户承租等。从政策实践来看,以出租方式流转土地的面积占农地流转面积的比重较少,但每年增长的速度较快。

互换是指拥有土地承包经营权的承包方之间为方便耕种或者各自需要,对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换的土地流[1]转行为。其直接的做法是,在同一集体经济组织内部,土地承包经营权人互换土地承包经营权,开展农业生产和经营。

股份合作又称土地入股,是指在农户自愿的基础上,保留农户对土地的承包经营权,将土地承包经营权作为股权折价入股,与其他生产要素一起从事农业合作生产经营,农户在流转过程中可自行选择是否继续参与土地的生产经营活动。土地入股主要有两种形式:一种是将行政村或自然村所有的土地和其他资产经评估作价入股,并根据评估的结果配股给农户;另一种是以农民承包的土地作为唯一资产入股,将农民的土地承包经营权作价入股并根据一定方式直接配股给每位农民。土地股份合作最先出现在经济发达、从事农业生产人数少的沿海地区。它有利于活化土地使用权,实现农民土地资产的规模经营和企业化管理,但也存在较大的风险。

代耕是指在合法、自愿、有偿的基础上,农户将部分或全部土地承包经营权委托给其他农户或合作社进行经营,或者向合作社购买类似服务的土地流转方式。代耕是土地转包的一种具体体现。它适合季节性出外务工人员和农户家庭劳动力不足的情况。在我国农村地区,代耕方式比较流行。代耕收益回报主要由自然村或行政村内的农户之间、农户与合作社之间平等协商确定,发生利益纠纷和冲突的可能性较低。

反租倒包指基层政府或村集体组织等将承包地从农户手中反租回来,集中发包给其他的经营大户、专业合作社或农业公司的行为。在这一模式中,土地承包方(主要是农业公司、农业经营大户或专业合作社)主要与村集体组织接洽,签订合同并支付流转相关费用等,基层政府或村集体再对流转土地的农户进行经济补偿。政策实践表明,反租倒包虽然有利于农村土地的规模经营和管理,但因反租方(通常是基层政府尤其是乡镇一级政府和村集体)权力缺乏有效约束,农民利益受损屡屡发生。

抵押主要有农户与农户之间抵押、农户与金融机构之间抵押两种模式。农户之间一般是有偿的土地承包权转让;农户与金融机构之间主要是农户为了获得生产经营活动资金,而选择将土地承包经营权抵押给银行。抵押模式如果操作得当,可以使农民获得生产资金,解决农民融资难的问题,但在抵押人难以履行偿债义务时容易引发经济纠纷,诱发土地抵押融资经营风险。(三)土地承包经营权流转的基本情况

目前,我国土地流转速度、规模和面积均呈现逐年增长的趋势。数据显示,2007年我国农村土地流转面积约为0.64亿亩,到2013年已迅速增至3.4亿亩,年均约增加0.46亿亩(参见图1-1)。土地流转的速度之快,规模之巨,范围之广,在全世界范围内都是极其罕见的。图1-1 全国土地流转概况资料来源:http://www.caijing.com.cn/2009-03-31/110130792.html;http://theory.people.com.cn/GB/41038/10909065.html;杨光,2011;陈晓华,2012;http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/19/c_118629334.htm。

首先,从流转规模上看,农村土地流转总面积明显增加。2007年,我国土地流转面积仅有0.64亿亩。2009年以来,农村土地流转规模和面积绝对增加值明显加大。2010年农村土地流转总面积为1.86亿亩。2013年迅速攀升至3.4亿亩,比2009年增加了近2亿亩。到2014年,全国家庭承包耕地流转面积已达4.03亿亩,流转总面积占家庭承包经营耕地总面积的30.4%。流转承包耕地的农户达5833万户,占家庭承包农户数的25.3%。其中,有8个省(市)家庭承包耕地流转面[2]积的比重超过本省(市)耕地总面积的35%。

其次,从经营规模和生产效益上看,农村土地生产规模和经营效益增势可观。统计数据显示,2012年底我国家庭农场总数达87.7万个,土地规模经营面积约为1.76亿亩,平均经营规模达200.2亩(农业部新闻办公室,2013)。在经营方式上,出现了公司与家庭农场相结合的创新型发展模式,农地流转总收益比以前增长近30%。其中,有270多万户养殖大户、家庭农场的经营生产面积超过100亩。经营者将土地进行集中经营、连片生产作物,既节约了生产成本,又增加了农户的收益,促进了农村农业快速发展(陈刚、董峻,2013)。

再次,在权益保障上,农村土地确权工作持续推进,进展顺利。至2013年底,我国农村集体林地已确权27.02亿亩,已经发证的面积占总面积的96.37%,约有1亿农户取得了林权证。经土地确权发现,土地面积比原有记录约多20%,全国耕地的实际面积约21亿亩(梁敏,2013)。保障农民土地承包经营权的立法进一步完善,允许集体组织以外的单位或个人承包经营农村土地;允许农民自行选择土地经营方式;土地承包经营期限进一步延长。

然后,从流转方式上看,各地虽各有侧重,但还是以转包为主。数据显示,土地转包约占农村土地流转面积的50%,出租约占30%,以其他方式流转的土地占比较小。据农业部统计,截至2009年底,全国农村家庭承包耕地流转形式中,转包占53%,出租占26%,股份[3]合作占5.42%,互换占4.39%,转让占4.54%,其他占7%左右。截至2011年上半年,我国土地转包、出租面积在全国土地流转总面积中所占的比例分别为51.4%和26.7%,转让、互换、入股及其他方式(包括临时代耕)所占的比例分别为4.7%、5.4%、6.2%和5.6%(参见张云华,2012)。由此可见,目前我国农村土地占主导地位的流转方式是转包和出租,转让和股份合作经营占比也相对较高(参见图1-2)。图1-2 全国土地承包经营权流转方式统计

最后,从区域分布上看,土地流转的区域差异明显。由于各地资源禀赋不同,经济发展水平各异,我国农村土地流转的形式、土地转出后的用途、规模经营水平和生产效益存在比较大的差异。例如,江苏苏州转包面积占土地流转总面积的61.6%,北京郊区出租面积占土地流转总面积的82%;福建三明土地出租面积占流转总面积的58.6%,而甘肃玉门市土地出租面积占流转总面积的1.4%还不到;同样是以转让方式流转土地,浙江宁波土地转让面积占流转总面积的50.9%,而湖南株洲则不足3.6%(参见表1-1)。表1-1 我国分区域土地承包经营权流转方式统计二 土地征用(一)土地征用的概念界定

土地征用是指拥有土地征用权的政府为了公共利益需要,按照法定权限和程序批准,并依法给予农村集体经济组织和农民个人(家庭)补偿后,强制将土地农民集体所有变为国家所有的一种行为。土地征用是一种普遍现象,其存在和屡屡发生有内在的经济原因,即政府作为某些公共物品的提供者,不仅具有规模经济优势,而且能够节约交易费用(陈利根、陈会广,2003)。就主体而论,土地征用主体是确定的,且只能是国家(政府);就目的而论,政府征用土地的前提必须是出于公共目的或公共需要;就手段而论,土地征用是政府运用公权力将所有者的土地用于公共目的的行为,明显具有强制性;就法律属性而论,土地征用具有补偿性,国家(政府)在征用土地过程中必须给予被征地者以补偿;就征地行为结果而论,土地征用具有土地权属转移性,也就是说,土地一经征用,土地产权的性质就因此而发生了转移或变化。(二)土地征用的基本情况

自改革开放以来,工业化、城镇化快速发展,农村土地大量被征用。土地征用的概况和特点主要表现为:①从规模上看,农村土地征用的规模急剧扩大。农业部和国务院发展研究中心的统计资料显示,我国当前的土地征用规模在中国历史上是空前的:1987~2001年,全国因非农建设占用耕地3394.6万亩,其中征地面积占70%以上(刘守英、蒋省三,2004)。按照《我国土地利用总体规划纲要》推算,2001~2007年,全国耕地减少1亿亩以上;2000~2030年,全国占用的耕地将达5450万亩(胡晓玲,2014)。②从空间上看,土地征用明显呈现从东部沿海发达地区向中西部地区急剧扩散的态势。改革开放初期,土地征用主要集中在沿海发达地区。从20世纪90年代开始,中西部地区土地征用的速度、范围和规模明显增加。③从征地的效果来看,具有双重效应:一方面,解决了基础设施、工业用地和城市建设用地需求,对推动工业化、城镇化的快速发展起到了巨大的促进作用;另一方面,因征地补偿不足、征地利益失衡等因素引发的征地纠纷、矛盾甚至群体性事件层出不穷,对我国经济社会可持续发展造成了巨大的隐患。第二节 农村土地流转风险的基本类型一 土地承包经营权流转风险的基本类型

土地承包经营权流转风险大致包括转让风险、出租风险、转包风险、互换风险、入股风险等类型(参见表1-2),下面分别论述。(一)转让风险

转让主要是指发包方(农户)将土地承包经营权以某种条件转让给土地转入方,并由土地转入方承诺兑现土地转让义务的前提下获得土地承包经营权的行为。在我国农村,土地转让主要发生于行政村或自然村内部,土地转让价格和收益由转出方和转入方平等协商,其风险主要源于合同的非正式性(多数情况下是农户与农户之间的口头约定)和随意性。(二)出租风险

农户将土地承包权出租给租赁方后,如果土地租赁方生产经营和管理不善,造成经营亏损甚至公司破产,农民土地流转效益无法得到有效保障。表1-2 土地流转风险比较(三)转包风险

与土地转让类似,农村土地转包的风险主要源自合同的非正式性。在农村,许多土地转包的合同都以口头承诺的方式约定,一旦出现非预期情形,会出现各种违反约定的行为,造成土地转包纠纷和矛盾。(四)反租倒包风险

反租倒包主要由反租和倒包两个环节构成,具体而言,是指基层政府或村集体经济组织将已承包到户的土地反租回来,进行统一规划和布局,比如进行土地整理或整治,然后再将土地使用权通过市场方式承包给农业经营大户或从事农业经营的公司。反租倒包的风险主要表现为:在集体流转土地后,企业出于成本考虑,减少用工甚至根本就不吸纳本地农民到企业工作,或在生产经营过程中擅自改变农地农用性质,或与基层政府或村集体经济组织“合谋”从反租倒包中渔利,从而导致农民合法土地权益受损,影响农业发展,危害农村稳定。(五)互换风险

互换是指农户与同一集体经济组织中的其他成员将土地使用权相互交换,其目的是为了方便耕种、各自需要或是发展产业生产。互换是农户间常有的土地流转方式,一般采取口头合约。因口头合约具有非正式性,容易引发利益纠纷。(六)融资抵押风险

融资抵押是指将土地承包经营权金融化或资本化,作为物质抵押给金融机构进行融资的经济行为。土地融资抵押经营风险的重要风险源是缺乏法律保障。由于各地土地融资抵押方式不同,各级政府对融资抵押的态度不一致,尤其是规范融资抵押经营的法律法规严重缺位,当经济纠纷发生时,农户维权难度大、成本高。(七)入股风险

入股风险是指农户将土地承包经营权作为出资投入股份合作制企业、农民专业合作社或农业公司等经济组织后,这些组织在负责生产经营管理过程中因各种因素而引发的风险。如农民失地失利失业风险、经济受损风险和社会风险等(具体参见第二章)。二 土地征用出让风险

自改革开放以来,我国已构建起了以《宪法》为基础,以《物权法》、《土地管理法》及相关政策法规为中心的土地征用出让法律体系,为规范土地征用出让行为提供了比较完备的法律制度保障。同时,我们也应清楚地看到,已有土地征用出让制度明显存在征用目的泛化、征用行为不规范、征用补偿不公平等缺陷,因此引发的征地纠纷、矛盾甚至群体性事件日渐增多,征地风险日益突出并明显加大。(一)经济风险

根据我国相关法律规定,政府是征地的唯一主体。分税制改革虽然重构了中央与地方财政收入的分配方式,但并没有改变中央政府与地方政府之间的财政支出结构。地方政府是公共服务最重要的供给者,是政府职能的实际履行者。为了弥补财政缺口,各级地方政府无不以土地作为招商引资、推动地方经济发展和获取财政收入的重要来源。《2012中国国土资源公报》显示,2012年我国批准建设用地61.52万公顷,而在城镇村建设用地结构统计中,工矿仓储用地达到建设用地总面积的40.9%。2008~2012年国有建设用地供应情况显示,工矿仓储用地供应量在2008年为9.3万公顷,到2012年则迅速增至20.3万公顷(潘祺,2015)。据国土资源部统计,全国共有各级各类开发区3837家,平均每个省(自治区、直辖市)有100多家,仅浙江省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市,开发区数量常常多达五六个。而在这3837家开发区中,经国务院批准的只有232家,仅占6%;省级批准的有1019家,占26.6%;其他2586家均为省级以下开发区,占67.4%(任波,2013)。如果不及时遏制土地的过度征用和闲置浪费以及经济开发区和工业园区的相继设立和重复投资,必将进一步加大地方政府财政支出和财政压力,对我国经济社会的可持续发展带来巨大隐患。(二)政治风险

我国法律赋予政府在土地征用和出让中的双重垄断地位。在土地征用过程中,地方政府先将农民的土地征用,然后再出让给用地企业或单位。分税制改革后,地方政府财政收入在国家财政总收入中的占比不断下降,但地方政府承担的公共产品和公共服务并没有减少。面对“财权上移,事权下放”,地方政府利用公权力强制介入征地市场。来自地方人大、政协和司法机构的横向问责机制乏力,加之中央自上而下的纵向问责机制因信息不对称等因素存在天然的局限,地方政府的征地行为很难得到有效的监督和约束。同时,一些利益团体抓住土地征用过程中出现的政策问题,利用各种错误的观念和理念混淆视听,加大了经济社会体制改革的难度和成本。这些问题如果应对不力或处置不当,极有可能对党的执政形成冲击,引发政治风险。(三)社会风险

社会风险是指因农村社会保障不力、土地征用利益分配失衡等因素而引发的社会矛盾和利益冲突。资料显示,1997~2010年,全国非农建设占用耕地2950万亩,按每征1亩地造成1.4~1.5人失地计算,在此期间的失地农民达4130万~4425万人。到2030年,我国失地农民将达1.1亿人(任波,2013)。由于农村社会保障乏力,土地征用后农民生活困难、就业困难,有沦为社会新贫民的危险。同时,在征地过程中,多数补偿费用被地方政府和厂商攫取,农民所获取的收益非常有限。研究表明,征地补偿过程中,国家和集体截留了70%以上,真正落到农民手中的各种补偿仅占征地补偿费用的10%左右,若按目前农村人均生活消费支出计算,只能维持7年左右的生活;按[4]目前城镇居民人均消费支出计算,仅维持2年左右的生活。近年来,因征地利益分配失衡而引发的征地纠纷、矛盾甚至群体性事件急剧增加。资料显示,仅2007年1~9月,全国信访部门就收到土地问题来信来访80.4万件,占信访总量的10.1%;到农业部的土地问题信访达3288件人次,占各类信访的47.5%;到国土资源部的土地问题来[5]访达8565人次,占来访总量的66.7%。第三节 农村土地流转风险的主要特征

风险的主要特征为:风险是客观存在与主观认知的结合体;风险具有自然界和人类本身双重来源;风险是积极结果与消极结果的结合体;风险具有可计算性和不可计算性;风险具有时间和空间维度(杨雪冬,2006:17~19)。结合土地流转实际运行情况,本部分仅以土地流转纠纷为例,对土地流转风险特征进行分析。一 风险分布广泛

农村土地流转风险分布广泛,主要表现在以下方面:一是空间分布广。从表1-3可以看出,不论是东部、中部、西部地区,还是经济发达地区和欠发达地区,土地流转的风险不会因为地区差异而有所改变,每个进行土地流转的区域都面临风险,各个地区土地流转风险都有案可循,差别仅只是风险转化为社会危机概率大小的差异。二是涉及主体多。在土地流转过程中,每个利益主体都承担着相应的风险。对农民而言,存在失地、失业和经济利益受损的风险;土地转入方(如农业专业合作社或农业公司等)存在国家政策改变、自然风险和农民集体违约等因素带来的利益受损风险;国家则面临因土地流转利益分配失衡而引发的经济、政治和社会风险。三是分布领域广。土地流转风险既受自然灾害、宏观经济波动等外源性风险因素的影响,也受土地转入方生产经营管理不善等内源性因素的影响。从这个意义上讲,农村土地流转风险广泛分布于政治、经济、社会、文化、制度等领域。表1-3 农村土地流转纠纷分布情况二 风险分布不均衡

首先,风险分布在空间上的不均衡。土地流转风险在空间上存在普遍性,同时也存在不平均性,经济水平、土地流转规模、方式等都会影响土地流转风险衍发程度,不同的地区土地流转风险发生的概率也并不相同。从表1-3可以看到,每个地区都有经济纠纷发生,但发生土地流转纠纷的数量并不相同。其中主要存在的纠纷类型为:①未按程序发包或调整土地引起的纠纷;②因承包合同的履行引起的纠纷;③村民之间转包土地引发的纠纷;④土地集中流转后租金分配引发的纠纷。

其次,风险分布在群体上的不均衡。不同主体在面临土地流转风险时,所拥有的信息、资本、技术等资源不同。集体经济组织、企业或者单位可以运用自身的信息、资源等优势,基层政府或村集体组织可以利用权力、信息优势,尽量减少风险损失。而处在弱势地位的农民并不具备这样的优势条件,抵抗风险的能力相对较弱。

最后,风险分布在领域上的不均衡。土地流转风险分布具有非均质性,它最开始出现在自然生态以及生产经营管理等微观领域,发生在一定区域范围内,如果处置不力,会传递到经济领域或更广泛的区域,如果不能得到及时化解,有可能会传导至政治和社会领域。三 风险类型多样化

从农村土地流转方式及其引发的风险来看,土地流转风险的表现形式各异,内容也趋于多样化,比如前文已述及的转包风险、出租风险、反租倒包风险、互换风险、抵押风险和股份合作经营风险等。从风险源上看,土地流转风险包括外源性风险和内源性风险,或者制度性风险和非制度性风险。从土地流转风险发生的层次上分,可以分为宏观层次和微观层次的风险。从土地流转风险产生的后果来看,包括经济风险、政治风险和社会风险等。

[1] 参见《农村土地承包法》第四十条。

[2] 这8个省(市)家庭承包耕地流转面积在本省(市)耕地总面积中的占比分别是:上海71.5%、江苏58.4%、北京52.0%、黑龙江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重庆39.7%、河南37.1%。参见《2014年农村家庭承包耕地流转情况》,《农村经营管理》2015年第6期。

[3] 根据统计年鉴和农业部2013年的抽样调査归纳整理得出。

[4] 世界各国根据本国实际探索出了不同的征地补偿模式,比较典型的有日本的“全面补偿”、美国的“合理补偿”、德国的“相当补偿”、巴西的“公平补偿”等。与这些国家不同,中国的征地补偿在很大程度上只能算是“象征性补偿”,基本上都是按征用地的原用途予以补偿,没有考虑土地经营者使用权权益增值,标准过低,有的地方甚至以“零地价”出让土地,“政府请客,百姓埋单”。参见刘奇(2013)。

[5] 《农业部副部长危朝安同志在全国农村土地突出问题专项治理工作座谈会上的讲话》,参见海南农业信息网,http://hiagri.gov.cn/Html/2007_12_06/2_2138_2007_12_06_41651.html。第二编农村土地流转风险的突出问题与重点领域第二章[1]农村土地入股风险控制问题研究第一节 文献与问题

农村土地入股又称土地入股或农村土地承包经营权入股,是指将农民的土地承包经营权与现代企业制度相结合,促进农村土地资本化,实现农业产业化和规模化发展的一种土地流转方式。近年来,工业化、城镇化快速发展,我国农村土地入股经营的速度、规模和范围都超过以往任何时候。然而,各地的政策实践表明,农村土地入股发展形势喜人,风险也呈不断扩大的趋势(张询书,2008;谢家银,2015;段雅萍、汪争,2011)。如何有效化解农村土地入股风险,以回应农村经济社会发展的需要,是一个值得关注和研究的现实问题。

尽管学界已对农村土地入股风险作了相关探讨,但这些文献大多局限于描述性分析,且散见于其他文献之中,对此问题的系统分析和[2]专题研究还比较薄弱。总体而论,学界对于农村土地入股风险问题的探讨,主要集中在以下几个领域。

一是关于农村土地入股可行性及其效果的分析。主要有两种观点:有学者认为,农村土地入股是实现土地规模经营的最有效的途径,有利于提升农业生产效率。通过农地入股,不仅可以推动资本下农村,改善农村发展资金投入不足,还可以促进农村富余劳动力向城市转移,推动城镇化进程(韩俊,2008)。另一些学者认为,农村地区人多地少,社会保障覆盖面窄,土地流转法律制度建设滞后,强制推行入股经营,必然会弱化农地的社会保障功能,损害农民合法权益,危害国家粮食安全(党国英,2007;李俊青,2013)。

二是关于农村土地入股风险的形成原因分析。农村土地入股有利于实现土地资产的优化配置,提高劳动生产率,实行土地规模经营和企业化管理,但同时也存在经济风险、法律风险、政策风险和农民失地风险(张询书,2008)。其中,基层政府权力缺乏有效约束、公共部门服务理念缺位、农民法治意识淡薄等,都是造成农村土地入股风险的重要原因(刘辉,2011;吕琳,2010)。

三是关于农地入股风险防范机制的构建研究。防范农地入股风险不仅必要而且重要。在构建农地入股风险防范机制的过程中,应充分尊重农民的入股意愿;减少行政力量干预;建立科学的土地入股作价机制;完善农地入股程序;发展农业保险,降低农业风险;建立农地入股纠纷调解机制(蒋永穆等,2010;穆瑞丽,2010);推进农地入股法律化、规范化,完善农业保险制度和社会保障体制(段雅萍、汪争,2011)。

总体而论,已有研究文献多局限于描述性分析,对农地入股风险的实证分析和专题探讨不足。本章主要以农村土地入股的风险问题作为切入点,尝试性地探讨了农村土地入股风险的内涵、特征、表征及其形成原因,并在此基础上提出了化解农村土地入股风险的若干对策建议。第二节 农村土地入股风险:概念、类型与特征一 相关概念的界定(一)土地承包经营权入股经营

农村土地入股是我国法定的一种生产经营模式。根据《物权法》第一百二十八条和第一百三十三条、《农村土地承包法》第三十二条和第四十九条的相关规定,我国农村土地流转的方式主要包括转包、互换、转让、出租、入股、抵押等。其中,对于农村土地入股问题,《农村土地承包法》第四十二条明确规定:“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第十六条规定:“承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的,承包方与发包方的承包关系不变,双方享有的权利和承担的义务不变。”第十九条规定:“承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产,但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。”第三十五条第四款规定:“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或者合作社等,从事农业生产经营。”

依照上述法规规定,本书所指的农村土地入股,是指在保持农户在家庭联产承包责任制不变、土地用途不变和农村土地集体所有制性质不变的前提条件下,农户以土地承包经营权作为出资投入股份合作制企业、农民专业合作社或农业公司等经济组织,并由这些组织负责对农地实施规模化经营,农户按股参与分红的土地流转形式。(二)农地入股风险

风险主要是指某一特定情况发生的可能性以及各种不确定后果的组合。农村土地入股风险是指农户将土地承包经营权作价入股投资到股份合作制企业、农民专业合作社或农业公司等经济组织后,这些经济组织在土地规模化经营过程中因生产经营和管理不善而引发的各类风险的总和。二 农村土地入股风险类型

学界对于农村土地入股风险已作了不同分类(张询书,2008)。本章主要根据农村土地入股风险的影响程度和范围,将其分为两大类:一类是微观层次上的风险,主要包括利益受损风险、农民失地失业风险和农村土地入股纠纷;另一类是宏观层次的风险,主要包括粮食安全风险、经济社会风险等。(一)微观层次风险

1.利益受损风险

一些地方的政策实践表明,在农村土地入股过程中,土地入股经营方式、土地折价入股定价和股权股息分配等重大事项大多由属地基层政府、村委会或从事规模经营的公司决定,农民没有任何知情权、话语权和决策权;对于规模经营者(专业合作社或农业公司等经济组织)的投资决策、生产经营管理水平等方面的信息,农民也无从知晓。同时,因农村土地入股法制建设严重滞后,从事规模经营的农民专业合作社、农业公司等经济组织在生产经营过程中同样也会面临利益受损风险。例如,一些地方的农民为获取更多土地股权分红而发生大规模的集体违法事件,严重破坏了正常的生产经营秩序,对规模经营者造成了巨大的经济损失。

2.农民失地失业风险

如前所述,农村土地入股是指农民将土地承包经营权作价出资入股到农民专业合作社或农业公司并由其开展规模化的生产经营行为。根据《公司法》的相关规定,当公司面临经营不善而造成破产时,相应的资产应用于偿还公司债务。一旦公司因为经营不善而破产,农户会有失去土地承包经营权的风险。例如,在曾经红极一时的“蓝田”经营模式中,有5000多亩土地被征占,其中有1700多亩土地无法复垦,1000多户农户房屋被强拆,7000多名股农无业可就(皮曙初等,2002)。

3.农村土地入股纠纷

在农村土地入股过程中,一方面,作为土地转入方的企业或公司为从事规模经营,往往会投入巨额资金,对土地进行连片开发、集中整治,在引入新的生产经营和管理技术后,农地价格和利用价值也随之上涨。在这种情况下,农民出于自身利益考虑,以土地入股价格过[3]低为由,联合起来要求提高土地入股价格。另一方面,当股份合作制企业、农民专业合作社或农业公司因生产经营和管理不善而造成亏损时,农民也会起而要求属地政府或土地转入方保障自己的土地收益(赵其卓、唐忠,2008)。在上述因素的共同作用下,近年来,我国农村土地入股纠纷呈现多发、频发和高发的态势。(二)宏观层次风险

1.粮食安全风险

在农地入股流转模式中,农民专业合作社和农业龙头企业等规模经营者作为企业,其目的是追求利润的最大化。当农产品价格受到多方面因素影响出现下跌或农业生产成本增加的情况下,规模经营者为获取更高利润的非农投入,采取各种变通方式改变土地的用途,对我国的耕地保护红线和粮食安全造成了不利影响。其风险主要表现为改变农地用途、破坏国家耕地红线和影响国家粮食安全等。

2.经济社会风险

农地入股涉及土地、社会保障、户籍和产权制度等一系列的制度和法律法规,其生产经营好坏与农民就业、农民增收、农村稳定有着密切的联系。一些地方的政策实践表明,在农村土地入股过程中,拥有资金、信息和技术优势的土地转入方,如农业公司、专业合作社等,为追求自身利益最大化,容易与属地基层政府和村委会形成利益“合谋”,联合争夺农民的土地权利和财产收益,结果造成农地入股经营纠纷甚至冲突明显上升。随着我国农地入股的范围和规模不断扩大,这些问题如果得不到及时、有效的解决,必将危及农村经济发展与社会稳定。三 农村土地入股风险的基本特征(一)风险具有复杂性和多样性

农村土地入股既受制度、经济、社会、政治、自然等外部因素的制约,也受专业合作社或农业公司生产管理等内部因素的影响。在内外部因素的共同作用下,农地入股风险具有复杂性和多样性的特征。(二)风险控制难度较大

在农地入股的过程中,农地入股意愿调查、规模经济组织的选择、入股方式的选择、土地折价的评估、项目谈判、公司经营、利润分配等各个环节都受到多方面风险因素的影响。防范农村土地入股风险,需要人、财、物、技术等多方面的支持,风险控制难度较大。(三)风险影响范围广

农地入股利益主体多元,涉及面宽,既与农民的生产、生活、社会保障和医疗养老相关,也与城镇化建设、就业等问题密切相关。入股风险化解不及时,会导致耕地红线失守,危及国家粮食安全,甚至有可能危及农村社会稳定。第三节 农地入股风险的形成原因

学界已从基层社会治理、农村土地制度等视角对农村土地入股风险的形成原因作了相关探讨。与之不同的是,本节将主要从风险源视角剖析农村土地入股风险的形成原因。从农村土地入股风险形成的源头上看,主要包括内源性风险因素和外源性风险因素。一 农村土地入股的外源性风险因素

外源性风险因素主要是指造成农村土地入股风险的外部因素,它与土地转入方(通常是专业合作社、农业公司等经济组织)的生产经营管理没有直接的联系,主要是因农地制度、外部经济环境变化、政治和社会因素而造成农村土地入股风险的外部原因。(一)制度风险因素

制度风险因素主要是指农村土地制度方面的因素。构成农地入股的制度性风险因素主要有:①立法严重滞后。我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律和政策法规虽然对农村土地产权作出了明文规定,但对于什么是农村土地集体所有制、集体所有制下村民与集体之间的关系等问题尚未作出明确的界定。由于立法时序等因素的影响,相关法律条款之间也存在冲突。同时,虽然已陆续出台了一系列旨在规范农村土地流转的法律法规,但缺乏专门规范农村土地入股的法律法规。②农村社会保障体系不健全。目前,我国农村最低生活保障、基本医疗保障、养老保障标准较低,基本社会保障制度不完善,社会保障体系也不健全。农村社会保障基础薄弱,强制推行农村土地入股无疑会面临巨大风险。③入股经营市场机制缺位。一是缺乏成熟的市场中介组织机制和网络,农村土地入股和入股经营中信息不对称现象极其严重;二是缺乏科学合理的土地折价入股定价机制,土地折价分歧多,农村土地入股障碍多、风险大。(二)经济风险因素

经济风险因素主要包括经济体制结构不完善、宏观经济波动等因素。转型时期,我国农地入股经营面临的经济风险主要有:①市场经济体制不健全。虽然目前我国社会主义市场经济体制已经基本形成,但还不够完善,生产力发展面临诸多体制性、机制性障碍。尤其是改革进入深水区和攻坚阶段以后,经济体制创新的任务非常艰巨,深化改革包括农村经济社会体制改革必将触及更深层次矛盾和问题。②城乡二元经济体制结构的制约。城乡二元经济体制结构中,土地、劳动力、资本、信息和技术等生产要素无法在城乡之间自由流转,严重制约了农村土地入股发展速度和规模。③人口结构不协调。工业化、城镇化快速发展,农村受过高等教育的优质劳动力和青壮年劳动力加速流出,农村“空心化”现象日益严重,且留驻农村的常住人口多为老年人、妇女和儿童(有媒体称之为“386199部队”),难以满足农地入股规模生产经营的需要。(三)政治风险因素

政治风险因素是指当局出于自身目的而采取的一系列制度、政策措施等对事物发展产生不利影响的可能。我国社会经济的发展离不开政治,政治能够推进我国经济社会的发展和经济结构的转型,同时也会对经济发展造成过度的、错误的干预。从理论上讲,在经济社会结构和体制急剧转型时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,要求现有的政治和行政管理体制必须作出相应的调整和变革。但在实践过程中,地方政府过度干预,曲解、变通甚至扭曲中央政府的政策决策,不仅会严重影响土地规模经营者的生产经营决策,造成土地规模经营者和农民利益损失,甚至有可能形成大规模的利益纠纷,危及农村安全和稳定。(四)社会风险因素

风险社会理论认为,当代社会风险是一种制度性的风险。农地入股社会风险是指因经济社会结构变动等因素而引发的社会问题对农地入股所产生的不利影响。社会风险因素主要包括:①农村社会结构的剧烈变动,有力地推动了农村经济社会发展,同时也为农业发展和农村稳定带来了一系列的矛盾和冲突。②农村改革的社会背景和社会基础发生了重大变化,农村利益结构变动剧烈,利益格局分化加剧。农村利益主体日渐多元化,不同行为主体和社会群体之间必然会产生不同的价值观念、利益诉求、利益表达和维护方式。受各种思想观念影响的渠道明显增多且程度加深,不同利益主体思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强。③农村社会保障制度不健全,保障水平较低,社会所能提供的就业渠道和机会有限。在农村强制推行大规模的入股经营后,被转移出农村的农民,因其自身劳动素质和能力的限制,无法找到合意的工作,容易滋生社会问题,形成社会风险。(五)自然风险因素

农业生产与自然环境和自然条件密切相关。自然风险因素主要包括洪涝灾害、地质灾害和气候极端变化等。自然风险预知难度高,具有不可控性,会对农业生产经营造成巨大损害(马九杰、崔卫杰、朱信凯,2005)。如前所述,农村土地入股有利于农村土地资产的优化配置,加快对传统农业的改造和促进现代农业发展,但因其生产经营具有土地连片开发、规模集约经营等特点,自然灾害对其所造成的损失也具有规模效应。二 农村土地入股的内源性风险因素

农村土地入股的内源性风险因素主要是指与规模经营者自身的组织管理结构和生产经营密切相关的因素,主要包括农地入股组织结构、利益相关方的利益分歧以及生产经营者经营管理不善等。(一)组织结构不健全

从理论上讲,农户以农地承包经营权作价入股,是土地承包经营权的出让方;规模经营者(主要是指农民专业合作社、股份合作制企业和农业有限责任公司等经济组织)是土地受让方,负责实施土地的规模化经营和生产管理;中介服务机构负责提供信息服务和技术支持;基层政府及相关的职能部门通过发挥监督、管理、调节等作用,保障土地入股经营的顺利实施。然而,实践表明,我国农村土地入股的组织体系及运行机制存在重大缺陷,主要表现为各利益主体内部治理机制不健全。例如,基层政府部门“重管理,轻服务”,对农村土地入股的法律宣传和政策引导不足;中介组织不发达,无法提供有效的技术支持和信息服务;规模经营者内部组织治理结构存在严重缺陷。(二)利益协调机制匮乏

农民以转包、转让和互换等方式流转土地,是以熟人或邻里信任关系为前提的,其流转方式简便,利益结构简单,利益分歧小,即使发生纠纷,也容易化解。农地入股则是把农民的土地承包经营权以入股的方式交给专业合作社、股份合作制企业进行规模经营,相较转让、转包和互换等经营模式而论,利益主体更加多元,交易程序更加复杂,交易费用明显提高。土地规模经营主体拥有资金、信息、人才优势,在农地作价入股、股权分配、土地管理和权益保障等多个环节往往处于优势地位。事实表明,农地入股经营因缺乏必要的权力约束机制和有效的利益沟通与协调机制,正呈现愈来愈多的矛盾和纠纷。(三)生产经营管理不善

生产经营管理不善是影响农村土地入股的又一内源性风险因素。专业合作社、股份合作制企业和农业有限责任公司等经济组织作为生产主体,如果出现投资决策失误、组织生产不力、管理方法不当,也会对农村土地入股造成不利影响(钟笑寒、阙里,2001)。第四节 加强农地入股风险管理的对策建议一 控制农地入股制度风险的对策建议(一)建立和完善农地承包权确权登记制度

家庭承包土地的确权登记颁证,是指县一级农地承包管理单位对农户所承包的农地的面积、地块、空间位置等土地相关信息及其变化进行登记入簿,并由县级以上地方政府进行农地确权颁发土地承包经[4]营权证书的行为。对农村土地承包经营权实施确权登记制度,是明确农地权属关系,维护农地承包经营权人合法利益的重要制度。通过土地登记,可以为农地入股实践提供可靠的、有效的基础信息服务,有利于充分保证农村土地入股秩序。农地承包经营权入股后,合作社和农业公司取得对农地的使用权,属于农地承包经营权的物权性流转。因此,建议修改《农村土地承包经营权证管理办法》中的相关条[5]款,将农地入股作为物权性质的流转并为其办理相关权利变更登记。(二)完善农地入股法律制度体系和程序

完善与农地入股相关的法律法规是促进农村土地入股平稳、有序、顺畅实施的重要条件。因此,有必要制定农村土地流转法,并通过法律条文的形式明确规定农地入股流转中的农地产权主体、产权性质等,对农地入股的交易双方以及中介机构的权利和义务关系、入股程序和原则、入股合同、入股期限、利润分配方式等作出明确规定。建立科学、系统的农地价格评估机制,构建合理、规范的农地入股市场交易机制,为规模经营者提供有效的制度保障。(三)完善农村社会保障制度

建立失地农民和进城务工人员定期培训制度,加强对农民的职业技能培训,开展专业的、免费的技术培训,促进农民就业能力的提高。不断优化和完善农村最低生活保障、医疗保险、养老保险和失业保险制度体系,建立可持续的农村基本社会保障制度,加大对农村社会保障事业的财政投入,提高农村地区的社会保障水平,提高农民的抗风险能力。二 控制农地入股经济风险的对策建议(一)正确把握农地入股的基本原则

在推进农地入股的过程中,必须正确把握和处理好推进农地入股工作的基本原则。一是必须坚持农户依法、自愿的原则。农地入股必须遵守现存法律准则,稳步推进、渐次展开,不得强制农户入股。二是必须坚持农地农用原则。经济组织以入股方式开展规模经营,必须坚持农地用途,不得以任何方式改变土地性质。三是必须坚持效率与质量并重的原则。既要注重农村土地入股的效率,也要突出入股经营的质量、效益和产出,严格控制农村土地入股规模,避免农民失地失利失业。(二)完善农地入股法律法规

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