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发布时间:2021-02-23 00:06:26

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作者:高宏存著

出版社:社会科学文献出版社

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公共文化设施运行机制研究

公共文化设施运行机制研究试读:

前言

近年来,我国公共文化领域建设成就显著。党的十八届三中全会提出建立健全现代公共文化服务体系的战略目标。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年初印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,对加快构建现代公共文化服务体系,推进基本公共文化服务标准化均等化,保障人民群众基本文化权益作了全面部署。随后,《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》等文件相继出台,我国的公共文化建设进入全面着力、系统推进时期。

与此同时,公共文化领域的研究也受到广泛关注。2015年8月,文化部正式设立5家“公共文化研究基地”,旨在按照构建现代公共文化服务体系的总体要求,就我国公共文化政策理论和实践创新等问题,开展多层次、跨学科、前瞻性和有针对性的研究;培养培训公共文化方面的高层次、高素质人才;探索和推进公共文化学科建设和专业设置;为公共文化事业发展提供决策咨询、智力支持和理论保障。

首都师范大学文化研究院是北京市委市政府正式批准成立的全额拨款事业单位,研究院设在首都师范大学,归口北京市教育委员会,是首都师范大学与民进北京市委协同建设的学术研究与政策咨询机构。自2012年成立以来,研究院形成了独具特色的办院理念和运行模式,努力打造以文化政策咨询为特色的学术型智库。作为首批“文化部公共文化研究基地”之一,首都师范大学文化研究院在公共文化领域陆续推出系列论文、科研项目、政策咨询报告等研究成果。

此次出版的《公共文化研究丛书》是首都师范大学文化研究院基地建设的重要成果。丛书收集了公共文化领域的最新研究成果,尤其关注以下几个方面:从跨学科角度对公共文化理论的阐释、构建基于中国国情的公共文化实践经验、公共文化事业体制改革与制度创新、公共文化政策的国际经验与国别比较。我们期望这套丛书兼具理论深度和实践指导意义,为构建公共文化研究的理论基础和学科体系,以及系统梳理具有中国特色的公共文化实践做出贡献,同时,为广大公共文化领域的研究者和公共文化从业人员提供参考。《公共文化研究丛书》编辑委员会

导论

自从2006年中央提出加快公共文化服务体系建设以来,公共文化服务网络、公共文化产品供给、文化设施网络建设等公共文化服务体系建设的重要内容都获得了长足发展,公民文化权益保障不断完善。其中,公共文化设施是文化服务实现的载体,政府不断加大了这方面的建设投入,推动了公共文化设施网络体系的形成。特别是“十一五”以来,中央和地方政府加大文化投入,兴建了一大批大型公共文化设施,提升了当地城市的文化环境氛围和文化条件,提高了整体文化服务档次,也促进并带动了文化产业发展。比如,甘肃兰州规划建设了以体育中心、文化艺术中心、少儿活动中心、新闻中心、接待中心和规划展览馆为内容的“一馆五中心”,崔家大滩奥林匹克体育中心则建成占地816.75亩的一级体育中心;重庆市继重庆大剧院之后,总建筑面积约4.4万平方米的重庆科技馆布展开馆,与此同时重庆市财政每年向主城外的31个区县投入2500万元,重点进行文化馆、图书馆、体育馆等公共文化设施建设。各地在掀起兴建大型公共文化设施高潮的同时,也积极探索了这些设施在公益性文化服务中应该承担的角色任务,努力构建完备的公共文化服务体系。

党的十七届六中全会在总结我国文化改革发展的丰富实践和宝贵经验的基础上,研究部署了深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的重大举措,中国特色社会主义文化建设新高潮进一步兴起。《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)把“大力发展公益性文化事业,保障人民基本文化权益”作为一项重要内容加以强调,“必须坚持政府主导,按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求,加强文化基础设施建设,完善公共文化服务网络”。2012年2月颁布的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》更是将“加快构建公共文化服务体系”单列,指出“按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求,以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,以全体人民为服务对象,以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容,完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”,“加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放服务”。2015年1月,中办、国办出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》),提出要“提升公共文化设施建设、管理和服务水平”,“坚持设施建设和运行管理并重,健全公共文化设施运行管理和服务标准体系,规范各级各类公共文化机构服务项目和服务流程,完善内部管理制度,提高服务水平”。同时《公共文化服务保障法》被列入全国人大常委会2015年立法议程。一 创新大型公共文化设施运行机制的重大现实意义

着重解决公共文化设施定位不清、活力不足、效率低下等问题,推动形成责任明确、行为规范、富有效率、服务优良的公共文化设施运行机制,是深化文化体制改革的重要任务,也是构建公共文化服务体系的重要内容。因此,《决定》明确提出要“创新公共文化服务设施运行机制”,“吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理”,提高文化设施运营效率,更好地服务文化建设。“十二五”文化发展规划纲要指出要“坚持项目建设和运行管理并重,实现资源整合、共建共享”,“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务。鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务”。《意见》提出,“创新公共文化设施管理模式,有条件的地方可探索开展公共文化设施社会化运营试点,通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营”。这为公共文化设施的运行管理指明了大方向。

建设对大型公共文化设施运行机制的研究,是提高公共文化设施运行绩效的基础性工作。大型公共文化设施作为公共文化设施体系中的典型代表,其运行现状和存在问题在公共文化服务体系建设中具有典型性和代表性,研究大型公共文化设施的运行机制有助于对全国公共文化设施体系形成整体的观照,其结论成果与经验做法也更具有指导性。

近年来,随着以人为本的管理理念进一步深入人心和财政状况的不断改善,各地各有关部门对大型公共文化设施建设的重视程度不断提高,投入力度不断加大。完备的文化设施网络是实现公共文化服务的载体和保障,而大型公共文化设施作为行业的支柱,对其他公共文化设施建设起着重要的带动、引导示范作用。同时也要看到,大型公共文化设施只有良好的基础设施硬件条件是不够的,还需要建立有效的经费投入保障机制、严格的管理运行机制和科学的评价考核机制。目前,大型公共文化设施的运行有很多值得称道的地方,在国家政策的指导下,其运行模式已慢慢与国际化和市场化接轨,在公益性方面也达到了很好效果,然而纵观我国大型公共文化设施的运行现状,运营机制和体制并不成熟,很多公共文化设施存在资金缺乏、管理使用效率低、内部管理制度老旧、监管力度不够、反馈模式和保障机制需要创新、考核监督机制缺失等一系列问题,影响国家公共文化服务职责履行以及文化民生的实现,创新大型公共文化设施的运行机制势在必行。本书主要通过对北京市、深圳市、东莞市等大型公共文化设施进行考察调研,比照了美国、英国、法国等不同国家大型公共文化设施的管理运营,探讨大型公共文化设施运行机制创新途径,有助于我国公共文化服务体系的更加完善。切实解决“重硬件、轻软件,重建设、轻管理,重条条块块、轻资源整合,重上级考核标准、轻群众不同需要”等问题,以更好地发挥市场机制和社会力量的作用,提高公共文化资源使用效益,真正形成长效、高效的公共文化设施运行机制,最大限度地发挥其公共文化服务职能。(一)大型公共文化设施只有创新运行机制,拓宽经费来源,实行投入方式多元化,才能缓解运行资金短缺的问题

任何企业、机构、单位的有效运行,都必须有足够的资金保障,大型公共文化设施的公益性特点,使政府成为其运行的主体,而其运行的资金支持也多来自国家财政投入。随着国家对公共文化建设的政策性倾斜,各级政府已经逐年提高了对公共文化设施的财政投入,特别是大型公共文化设施作为地标性与典型性设施,更是成为国家财政支持的重点,但是投入方式的单一性,让大型公共文化设施的内部运行很受限制。依靠每年固定的财政投入,大型公共文化设施的内部改革、运作模式、人员调配等都受到很大影响,设施自主运营被囿于国家政策的条框之内,无法因地制宜、因“设施”制宜。为此,打破国家财政的单一投入方式,将是大型公共文化设施自主运行的有效途径,也是缓解国家财政支出困境的有效方式。目前,“代建制”是大型公共文化设施建设的一种很好的尝试,而在运行上,吸引社会性资金注入,由政府单一负责制走向以政府保障为主,政府、企业、第三方、个人等多方投入的多元格局则是大型公共文化设施有效运行的一个必然趋势。

与此相应地,降低文化企业的市场准入门槛,在大型公共文化设施提供文化服务时形成与文化企业的互动,由文化企业赞助,以企业冠名的方式进行公益文化项目推介,促进生产要素的合理流动,启动闲置公共文化资产,也都是可以探索实践的重要途径。(二)大型公共文化设施只有创新运行机制,确定以群众为中心的服务导向,才能更好地提高服务质量和水平

大型公共文化设施是为广大人民群众提供多样化的文化需求,必然需要以人民群众的需求为服务立足点。提高全国广大人民群众的文化素养是构建社会主义和谐社会、全面实现小康、建设中国特色社会主义的必然要求。国家在文化教育事业方面的政策与财政投入,力图让更多的人有书读、有报读、有文化欣赏、有影视观看,都是为提升广大人民群众的文化积淀,也是为满足广大人民群众的文化需求,而大型公共文化设施则因其公益性正承担了满足公众这一需求的任务。一直以来,受内部运行机制的制约,大型公共文化设施所提供的文化服务,对公众吸引力不够或运行困难导致内容严重缺乏。必须以新的视角、新的机制,科学调整、界定公共文化设施的定位和职能,进一步明确服务规范和考评标准,切实把它们变成群众文化活动的服务中[1]心和指导中心。只有以群众需求为导向,立足于群众当下的文化渴求,才能为公众提供相应的文化服务,也才能相应地提高文化设施的利用率。(三)大型公共文化设施只有创新运行机制,与各类文化服务及周边设施联合,才能更有效地构建完善的公共文化服务体系

党的十八大和十七届六中全会都从中国特色社会主义事业总体布局和全面建成小康社会全局出发,对推动社会主义文化大发展大繁荣做出了重大部署,提出了增强文化软实力,基本建成覆盖全社会的公共文化服务体系的新要求。2007年,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》明确提出:按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则,以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与,努力建设以公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系。在推进公共文化服务体系建设中,一些地方缺乏统一规划、统筹协调,公共文化资源地方化、部门化、行政化,资金和项目分散投入、分割使用,“散、小、弱、无”,有的布局不合理,有的配置标准低,有的处于闲置状态,公共文化设施没有得到充分整合和有效利用。必须着力优化公共资源配置,积极探索文化设施建设新路子、运行新机制,扩展功能、共建共享,推动形成融宣传教育、文化娱乐、信息服务、科学普及、体育活动等于一体的文化中心,提高公共文化设施整体使用效益。[2]在这一公共文化服务体系的建设过程中,大型公共文化设施承担了领头性、代表性的角色,将成为中小型公共文化设施的有效运行的榜样,也将成为勾连全国公共文化服务的重要节点。因此,创新大型公共文化设施运行机制,将有效地推动全国公共文化服务体系的建设,形成服务广大人民群众的文化设施网络。二 大型公共文化设施的界定

公共文化设施是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的,向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆(站)、体育场(馆)等。公共文化设施是公共文化服务体系建设的基础平台,是展示文化建设成果、开展群众文化活动的重要阵地。公共文化设施的建设和管理水平,直接关系人民群众基本文化权益的实现和文化发展成果的共享程度。大型公共文化设施则是从规模上对公共文化设施进行分类的结果,专指体量达到一定规模的设施类型。[3]

根据文化部的编制标准,从建筑面积的角度来衡量公共文化设施规模大小时,各种公共文化设施的规模均有各自的标准。而大型公共文化设施是指以各级政府为兴办投资主体,建筑面积在1万平方米左右或以上,向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆(站)、体育场(馆)等。本书从整体上把握、从每一类文化设施出发,站在全国公共文化设施建设的现状基础上,着眼典型而具代表性的大型公共文化设施,探讨大型公共文化设施的运行机制,并在北京、深圳、东莞等地区多个代表性案例实证研究基础上,提出创新机制模式,切实解决目前公共文化设施存在的重建轻管等问题,真正形成责任明确、行为规范、富有效率、服务优良的公共文化设施运行机制,提高公共文化资源使用效益,最大限度地发挥其公共文化职能。三 国内外大型公共文化设施运营管理机制的研究

目前围绕大型文化设施运营机制等问题,学术界已做了一些研究,但尚不充分。综观国内对大型文化设施运营管理机制的研究文献,创新大型公共文化设施运行机制的途径探索主要体现在三个方面。(一)国内大型公共文化设施营运管理机制的研究成果纵览1.分析我国公共文化设施建设运营的现状、问题及解决途径,探究文化设施运营绩效和评估

陈瑶、戴言的《公共文化服务:制度与模式》一书研讨了公共文化服务经费保障机制、公共文化服务人才队伍建设及公共文化服务评价考核体系。陈威在《公共文化服务体系研究》中提到公共文化服务体系支持与保障系统以及公共文化服务体系绩效管理与评估,提倡建立现代服务型文化行政管理体制、改革文化投融资体制、发展第三部门,创新公共文化服务绩效管理与评估运作方式。杜方的文章《财政支持公益文化设施的现状、问题及对策》分析了财政支持公益文化设施的现状、问题、成因和解决途径。由于财政投入机制不健全、财政支持方式有待创新、公益文化设施的设立缺乏行业标准等原因使得公益文化设施财政投入仍显不足,免费开放加剧了经费紧张的矛盾。因此,应建立财政支持公益文化设施长效机制,补支出不补收入,补增量不补差额;全额管理,核定收支,专项补助,结余上缴或差额补助;发挥中央财政投入的导向作用,提高文化设施运营效率。吴唯佳、李婷在《城市竞争背景下北京文化设施发展战略浅析》一文中强调,文化设施发展运营中要注重与重要文化工程结合,如在国家大剧院周边建设与音乐、表演艺术相关文化设施、艺术家工作室以及相关的商业服务设施,打造音乐、表演艺术的文化区。2.探讨公共文化设施内部运作机制和模式创新

设施运营机制和管理模式问题,直接制约文化设施服务的绩效。浙江省宁波市财政局完成的《引入市场机制探求公共文化设施建设运营管理新模式》和《积极探索公共文化设施建设运营管理新模式》两文提出要创新投入机制,拓宽投入渠道,引导社会资金参与公共文化设施建设;创新建设理念,坚持资源整合,共建共享。创新运营管理机制,鼓励社会资金参与管理运作;创新补助机制,充分发挥财政资金导向作用;引入竞争机制,建立公共文化设施共性项目政府采购制度;改革用人制度,创新用人理念,从严控制新建单位人员编制。强化监控措施,发挥公共文化设施为公众服务的主渠道作用。林大吉在《切实发挥重大文化设施的示范效应和产业拉动作用》一文中提出重大文化设施建设与运营,市场“无形之手”要活。打造五大平台:影院运营平台、剧院管理与演出运营平台、科学探索中心运营平台、教育培训运营平台、体育场馆运营平台。夯实六大基础:提升专业化运营水平、注重品牌化塑造、拓展区域化市场、推进文化+金融+科技融合发展、培养专业化队伍,等等。3.城市文化设施经营管理体制改革存在的问题和进一步完善经营管理体制措施

赵秀池在《城市文化设施经营管理体制改革研究》一文中认为,运营体制问题的关键是制度创新有待突破、公益性设施商业化矛盾突出、政府各类管理机构之间职能不明确、尚未健全现代文化设施经营管理机制以及市场的基础性地位缺失等。要发挥政府对公益性文化事业建设和发展的主导作用、开放文化资本市场、加快文化设施经营管理体制创新、建立国有文化资产的现代产权管理制度、健全文化市场体系。同时,石晓波、戎素娟在《代建制在杭州大剧院建设中的应用》一文针对代建制进行了探讨,但如何高效地使用和管理好场馆,关键还在于经营管理方对整个项目的使用功能、设备性能及其操作的熟练程度。新华网《为什么要创新公共文化服务设施运行机制?》提出了要建立有效经费投入保障机制、严格管理运行机制和科学评价考核机制等建议,并分析了创新公共文化服务设施运行机制在解决财政投入等方面的意义。梁立新的《公共文化服务多元参与机制创新研究》一文则认为针对当前我国公共文化服务面临的需求快速增长与结构复杂化并存,公共文化服务效能不高,政府公共文化服务能力不足等问题,公共部门垄断、市场准入壁垒、参与主体单一是其内在的重要原因和症结。因此,进行体制机制的创新,加强公众参与机制、市场运作机制、政社协作机制的创新和完善,实现包容性的多元主体联动态势,形成政府、公众、企业和非营利性组织多方良性互动的格局,是应对[4]挑战、化解矛盾的路径选择。侯丹音的文章《走市场道路展公益职能——浅谈剧院管理》,则以杭州剧院为例,介绍了逐渐摸索一条走市场化道路,体现公益性职能的致力于与国际剧院接轨的管理模式。(二)国外大型公共文化设施营运管理机制的理论研究成果“公共文化设施管理”的提出,是社会共同体处理文化事务时所提炼的相关概念。20世纪五六十年代,受国际社会文化民主、文化平等相关理念的兴盛影响,西方各国政府对“文化”的重视程度开始显著提升,并不断地构成了以文化服务人民群众的社会机制。20世纪70年代,公共文化的焦点逐步转移到自身功能的层面上。从20世纪90年代末至今,西方各国循序渐进形成的源自产业动机的公共文化设施管理理念已日趋成熟。与此同时,公共文化设施管理理念和具体措施及方法开始发生了转变,重心逐渐演变成对国家、民族文化主权的传承和发扬,其文化产业的发展更是慢慢地成为社会转型中的关键点。这期间,西方国家的公共文化设施管理理念的演变经过了两次重大转变:第一次转变主要是从单一性向多元化的转变。从其政策来讲,各级政府已不仅仅满足于简单的文化品质,而更加注重多平台、多角度的多元文化交流,逐渐形成了这种“三多”的相关理念。第二次转变则是侧重于相关管理观念的变动。之前的“文化”多被提及也仅是在意识形态下,多由政府机构进行主导,且由较高层次的人群所共享。而现在其主导地位已从政府机构转移到各级分支和私人组织方面,只不过政府机构仍牢牢把握着管理的主导权。西方各国的公共文化政策、体制、管理都伴随着相关文化改革运动的持续深化而进入全面运行阶段,所以这也有助其在进行公共文化设施管理相关研究中有[5]较为系统的论述,主要内容提炼如下:1.关于公共文化管理在公共选择理论上的体现

公共文化管理在公共选择理论上的核心体现是:打破政府机构对公共文化设施的垄断,随后再通过政府与市场的多重交流与合作进行强化分析与研究,并以其中市场理论的公平竞争性为公众提供较多的选择机会,广泛建立一种良性竞争的氛围。

以英国为例,英国便采取间接的方式将公共文化事业的独立性设置为最优先级重视,这基本排除政府行为的相关影响,并通过良性的鼓励和支持对市场机制融入公共文化事业进行了一定程度的推动。从另一个角度上说,其更希望运用经济的相关规律来鼓励私立机构参与文化建设管理的行为中,以削减用于社会服务的公共开支,这其中涵盖了更多的文化元素,也更加开放地允许资本自由流动并解除其严格的文化市场管制。法国政府受此启发,重新制定了发展模式,加强了对公共文化领域的资金援助与管理,并希望通过形式上的变革来寻求新的经济来源,最终达到补充收入的目的。2.关于新公共管理理论对公共文化的影响

政府机构类似于市场经济下的企业组织,是新公共管理的核心主体。民众与政府的关系就等同于市场经济状态下生产者与消费者的关系,那么我们也可以假设政府是有限理性的,而政府官员都是一个个单独存在的经济人。核心内容就是试图在公共部门里尝试私营企业或工商企业惯用且行之有效的方法,重申市场竞争及行政绩效评估机制,强化行政中的透明度及成本效率,并对政府公务进行全程监管。很多新的管理趋向都是在西方公共文化部门的建立和发展中诞生的,并最终在新公共理论的引领下上升到另一个新的高度。在追求公共文化部门经营的文化、经济资源配置的合理和效益、效率的基础上,公共文化的服务体系与政府行政管理的供给间也已达到制度上的剥离。[6]3.关于公共文化设施管理在新公共服务理论中的体现

新公共服务理论是从资本社会、公共交流、公民权益等三个维度进行了标准化的探讨,最终建立一种政府与公民广泛交流、沟通协商以及合作的渠道。其实践中,公民导向再次凸显是由于引入新公共服务理论,公共文化行政追求的目标也变成公平和民主了。西方国家在这些年来对公共文化设施管理评价标准的制订与修订过程中,政府力求通过提供有效的文化服务平台来满足公众文化需求的实现,并通过广泛的渠道对公众期望得到获知。政府由此更加注重建立与公众间的互动关系,服务的高效率和公众的多样化需求与满意度成为政府关注的重点,且将此作为改进相关管理工作的方向。同时,政府也注重引导公众参与到公共文化设施管理中,鼓励公众积极表达自身的观点和看法。4.关于公共文化设施管理在公共治理理论中的体现

20世纪90年代以来,公共治理理论在西方社会科学中逐渐成为主流,其重新建立和探索社会公共事务的管理模式是在国家、公民社会、市场经济三重结构下探讨政府能力的,这是与传统政府理论的不同之处。必须认识到,国家的管理能力毕竟是有限的,它只是公共治理理论的一个基本前提。要使手段多样化,就需要管理对象通过平等合作、共同协商的方式参与其中,并最终进行相互协调。西方国家的民间文化公共系统自建立至今已取得了快速发展,公民通过自发方式主动建立的组织,从维护社会民间文化价值的行事方向进行了较全面深入的切入,本质上说每个组织都有着某种独立自治性的网络体系,但他们相互交织、融合,且协调发挥作用,而这种体系已深深地烙印[7]在西方国家的整个政治、文化社会的众多领域中。

综上所述,国内外学界均对公共文化设施管理运营方面的诸多问题进行了全面细致的分析、研究及具体的实践尝试,并取得了丰硕的成果与现实效用。但是,在公共文化设施管理运营的一些具体细节上还需深入探讨,例如相关概念和理念的与时俱进性、管理对策的灵活多变性等方面仍需我们持续关注,并延展深化。

[1] http://news.xinhuanet.com/politics/2012-01/09/c_111398171.htm(新华社信箱·十七届六中全会《决定》解读),《为什么要创新公共文化服务设施运行机制?》,新华网,2012年1月9日。

[2] http://news.xinhuanet.com/politics/2012-01/09/c_111398171.htm(新华社信箱·十七届六中全会《决定》解读),《为什么要创新公共文化服务设施运行机制?》,新华网,2012年1月9日。

[3] 文化部于2008年先后编制了《公共图书馆建设用地指标》、《公共图书馆建设标准》和《文化馆建设用地指标》。根据《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》,公共图书馆的建设规模原则是:服务人口在20万以下的,建设用地面积1200平方米至5000平方米、建筑面积800平方米至4500平方米的小型公共图书馆;服务人口在20万至150万的,建设用地面积4500平方米至1.3万平方米、建筑面积4500平方米至2万平方米的中型公共图书馆;服务人口在150万至1000万的,建设用地面积1.1万平方米至8万平方米、建筑面积2万平方米至6万平方米的大型公共图书馆。根据《文化馆建设用地指标》,将文化馆按其行政管理级别分为省(自治区、直辖市)级文化馆、市(地、州、盟)级文化馆和县(旗、市、区)级文化馆3个等级,并按其建设规模分为大型馆、中型馆和小型馆3种类型。用地面积4500平方米至6500平方米,其中室外活动场地1200平方米至2000平方米,建筑面积达到或超过6000平方米的为大型馆;用地面积3500平方米至5000平方米,其中室外活动场地900平方米至1500平方米,建筑面积达到或超过4000平方米但不足6000平方米的为中型馆;用地面积2000平方米至4000平方米,其中室外活动场地600平方米至1000平方米,建筑面积达到或超过2000平方米但不足4000平方米的为小型馆。而此前2003年颁布的《城市公共体育设施标准设施用地定额指标暂行规定》则具体根据城市规模大小规定了公共体育设施的用地指标。此规定中,体育场、体育馆、游泳馆用地面积是与观众规模对应的,如100万人以上城市的市一级体育场的用地面积为86000~123000平方米,其中86000平方米是指观众规模在30000座时的最小用地面积,123000平方米是指观众规模在50000座时的最大用地面积。

[4] 梁立新:《公共文化服务多元参与机制创新研究》,《学术交流》2014年第2期。

[5] 盛鑫:《我国政府对公共文化设施管理的问题及对策研究》,长春工业大学2012年硕士学位论文。

[6] 盛鑫:《我国政府对公共文化设施管理的问题及对策研究》,长春工业大学2012年硕士学位论文。

[7] 盛鑫:《我国政府对公共文化设施管理的问题及对策研究》,长春工业大学2012年硕士学位论文。

第一章 我国大型公共文化设施运行的现状与问题

近年来,随着政府在公共文化服务体系建设上的政策倾斜,特别是十七届六中全会《决定》中对公益性文化事业和公共文化服务体系建设的重点强调,各级政府对公共文化设施方面的投入大幅度增加,尤其大型公共文化设施作为标志性设施更是被加以重点关注,其运行机制及运行效果也越来越成为焦点。目前,全国的大型公共文化设施在政府支持与投入下,已经呈现出比较稳定繁荣的状态,各地也在不断探索各种运行机制创新。

第一节 大型公共文化设施总体运行情况

(一)政府的主体地位

社会主义文化强国建设是我国社会主义事业的重要组成部分,坚持中国特色社会主义发展方向,必须坚持社会主义先进文化的前进方向,真正体现以人为本必须更好地保障公民的文化权益实现。而公共文化设施与机构,依然是公民文化实现的最重要载体,将公共文化设施的运行纳入社会主义文化发展繁荣的总体性框架中,针对大型公共文化设施的运行管理,政府应该充分发挥主体作用,发挥好政策导向作用。目前,政府充分运用公共财政优势与各种政策工具,形成了“以政府为主导,以公共财政为支撑,以公益性文化事业单位为骨干,以全民服务为对象,以基层特别是农村为重点”的公共文化服务体系基本框架,而在大型公共文化设施的运行上,政府则相应形成了四大运行机制:投入与财政执行保障机制、规划与管理机制、人才培养机制、绩效评估与考核机制。1.投入与财政执行保障机制

我们国家传统的事业单位预算管理体系中,一般分为“参公(即参照公务员)”“全额拨款”“财政补贴”“自收自支”四类。全额拨款的事业单位也称为全供事业单位,有利于国家对事业单位的收入进行全面的管理和监督,同时也使事业单位的经费得到充分的保证。这类事业单位主要有图书馆、文化馆、各级公办学校、党校、档案局、文化中心、农业局下属的森防管理事业单位、动物疫病控制中心、城建局下属城市维护管理的如园林处、公园、绿化站、城肥所、环卫处、疾控中心、防治站等。大型公共文化设施,如大型博物馆、美术馆、文化馆、体育馆等都属于全额拨款单位。

十六大以来,随着我国对文化事业重要性认识的不断强化,为保障广大人民群众基本文化权益、满足群众的文化精神需求,国家文化政策将公共文化设施体系建设作为政策重点之一,为此制定了一系列有利于公共文化设施的投入政策与指导性意见,对于惠及群众规模比较大的大型公共文化设施,国家财政投入更是呈现出日渐增长的良好势头。

统计数据显示,仅十六大以来的全国文化事业费投入,就相当于新中国成立后总投入的60%。其中,2012年财政支出中文化体育与传媒支出2268亿元,增长19.8%,2013年支出2520亿元,增长11.1%。[1]2014年文化体育传媒经费2691亿元,比上年增长6.8%,占财政支[2]出的1.82%,比重与上年基本持平。2015年全国财政支出中,文化体育传媒经费3067亿元,比上年增长14.0%,占财政支出的1.74%,[3]比重比上年下降0.03个百分点。(详见图1-1)文化体育与传媒支出包括文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等各项文化相关支出,其中对作为公共文化设施的博物馆、体育馆、文化馆等投入则占据此项支出的很大比重。图1-1 2006~2015年全国文化体育传媒经费总量及增长速度

除了直接拨款用于大型公共文化设施建设外,国家还以专项资金支持“三馆一站”(博物馆、图书馆、美术馆、文化站)的免费开放,用以提升公共文化设施的群众利用率与惠民率。2011年1月26日,文化部、财政部正式印发了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆站免费开放工作的意见》,由中央安排专项基金推进免费开放工作,按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的原则,建立免费开放经费保障机制,保证免费开放后正常运转并提供基本公共文化服务。2013年6月7日,财政部印发《中央补助地方美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放专项资金管理暂行办法》,对地市级美术馆、公共图书馆、文化馆每馆每年补助50万元。2014年,中央财政下达了全国博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放专项资金46.53亿元,用以保证国家级、省级大型公共文化设施及各地方中小型公共文化设施的免费开放。2015年,中央财政通过继续实施“三馆一站”免费开放、非物质文化遗产保护、公共数字文化建设、地市级公共文化设施建设等文化项目,共落实中央补助地方专[4]项资金47.80亿元,比上年增长2.7%。(详见图1-2)图1-2 2006~2015年中央对地方文化项目补助资金情况

各省各地区也在不断加大资金投入力度,促进大型公共文化设施的有效运行。比如,2012年江苏省财政累计下拨公共文化设施免费开放补助经费3.68亿元,较上年增加7300万元,增幅为25%;自2012年起,浙江新昌财政每年安排1000万元专项资金,用于重点文化项目建设、产业园区和基地建设、重点文化企业培育等。

国家及各级政府对大型公共文化设施的财政投入保障,为其运行打下了坚实牢固的基础,这是大型公共文化设施满足广大人民群众文化需求并提升其自身利用率的基本保障。基于此,全国大型公共文化设施不仅成为各地地标性建筑,更成为提升人民文化素养的基地,传播主流文化的阵地。2.规划与管理机制

大型公共文化设施作为公共文化服务载体,作为惠及面极广的文化设施,其建设和运行都关系到广大人民群众的利益,关系到我国文化事业产业的发展以及文化服务网络体系的构建,政府以主体地位的身份加强对大型公共文化设施的规划与管理是社会主义文化建设的必然要求。

首先,公共文化服务体系建设的整体性政策相继出台。2003年国务院第12次常务会议通过了《公共文化体育设施条例》,明确国务院文化行政主管部门、体育行政主管部门依据国务院规定的职责负责全国的公共文化体育设施的监督管理。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等相关文件的出台,为公共文化设施机构的基本运行做出了指导,指出要按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的要求,深化公益性文化事业单位人事和内部收入分配制度改革,全面实行聘用制度和岗位管理制度,加强财务管理和经济核算,建立健全竞争、激励、约束机制,努力提高公共文化服务能力和水平。比如图书馆、文化馆等公共文化服务单位和宾馆、机场、火车站、客轮等人员流动较大的场所,要摆放一定种类和数量的党报党刊供读者阅读,等等。

其次,除政府整体性管理政策外,对大型公共文化设施的管理则有相应专项规划。比如,国务院颁布的我国博物馆行业第一个全国性法规文件《博物馆条例》于2015年3月20日起施行。博物馆既是传承人类文明的重要场所,也是重要的公共文化服务机构。条例的出台,对把我国博物馆事业发展纳入法制轨道具有重要意义。为加强重要文化遗产保护制定并实施不可移动文物保护规划,完善重大建设工程中的文物保护工作,实施故宫博物院古建整体保护维修工程、恭王府府邸文物保护修缮工程,完成100余个市(地)级以上博物馆馆藏文物保存环境标准化建设等。各地方为支持大型公共文化设施的运行也出台相应的专项规划。例如深圳市提出建设“图书馆之城”,从2003年起先后出台了《深圳市建设“图书馆之城”(2003~2005)三年实施方案》《深圳市建设“图书馆之城”(2006~2010)五年规划》等文件,目前深圳已经建成638座公共图书馆,最早实现中国“每1.5万人拥有一个社区图书馆”的目标,全市公共图书馆总藏量已达到2200余万册,并于2012年4月启动深圳市“图书馆之城”统一服务平台。

最后,在人才培养机制与绩效考核上做了大量突破性探索。在人才培养机制上,政府通过制定文化人才培养、引进、使用、奖励等政策,促进公共文化设施运行中人才的专业化与职业化建设;绩效评估与考核机制上,政府则制定公共文化设施的绩效考核、评价指标、反馈机制等,把公共文化设施建设纳入政府目标考核范围,如北京市朝阳区设置了“公共文化设施”“公共文化供给”“公共文化管理”“公共遗产保护”“公共文化保障”五大评价维度,制定出台了《公共文化重大项目管理考核办法》,积极探索包含文化设施运营绩效考核在内的各项评价制度。(二)公益性与商业性并行

从2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》对包括公共图书馆在内的公共文化服务的基本目标、实现方式等做出明确规定。到2010年《政府工作报告》中明确提出“推动图书馆、文化馆、博物馆免费开放”的要求,再到2011年《财政部、文化部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放的意见》对“三馆”免费开放的主要目标、实施步骤、保障机制等做出具体规定,2012年《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》提出加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放服务,公共文化设施公益性职能不断得到加强。

大型公共文化设施多是由政府财政投入支撑的公益一类单位,是公益性的设施服务单位,是服务群众规模较大的设施,其免费开放不仅是公共文化体系完善的关键步骤,更是满足广大人民群众文化需求的重要举措。随着公共文化设施免费开放政策的实施,2008年农历大年初一开始,国家图书馆全面减免收费项目,取消读者卡办证费、读者卡年度验证费、读者存包费、自习室使用费、讲座门票费等,读者凭第二代身份证以及相关有效证件可以直接入馆阅览。2011年3月27日,历时4年、耗资25亿元改扩建的中国国家博物馆免费向公众全面开放。同年3月2日,中国美术馆以5000多名入馆观众的数字开启它的“免费时代”,采取网上预约和现场领票相结合的方式,网站每天将放出2000张免费票供观众预约,同时现场每天也将会放出4000张免费票供观众领取,上海美术馆“免费开放第一天”参观人数过万。2011年全年,中央财政用于公共图书馆文化馆(站)免费开放[5]经费约18.23亿元。

免费开放是由大型公共文化设施的非营利性及公共性的必然要求,而其有效运作需要的水电、安全保卫、文献资源建设、公共设施更换等费用则需要政府财政投入支持与保障,为此必须有常态化、经常化的经费投入与资金保障。

大型公共文化设施由于服务类型与性质的不同,目前还不能做到全部免费。在国家加大对大型公共文化设施的经费投入与保障的前提下,大型图书馆、文化馆等已基本实现免费开放,而剧院、体育馆类设施运营则推出低票价演出补贴,如2013年首都剧院联盟推出的低票价惠民活动,在国家大剧院等单位试点开展针对高端艺术演出的200元以下低票价补贴,仅前三个季度已经累计补贴金额近1040万元。

除此之外,在创新机制推动下,一些大型公共文化设施创新内部自我创收的运行方式。比如北京市朝阳区文化馆以“文化治理”的理念取代“文化民生”“文化权利”或“文化福利”等主流界定,“强调多元参与主体的合作共治,在此基础上坚持政府为主导,市场和社会[6]力量为重要补充的原则”,实行由财政差额拨款,以“养事不养人”的新投入机制,鼓励文化馆自我创收。政府每年拨款1500万~2000万元,主要用于一级馆指标指定的一系列群众文化活动或项目,这些活动和项目只占朝阳区文化馆工作的20%,另外80%的活动或项目都是由朝阳区文化馆自主设立。通过建设“9剧场”(营利性小剧场)等多种经营方式,不但每年创收2000多万元,而且保证了文化馆的流动资金,充分依托并发掘社会资源优势,解决了国家财政投入不均衡问题。(三)大型公共文化设施多样化的内部运行机制

在加快大型公共文化设施建设的同时,还必须加强对大型公共文化设施运行的管理,推动跨部门项目合作,坚持项目建设和运行管理并重,实现资源整合、共建共享,创新设施内部运行机制。政府管理部门以其管理大型公共文化设施的主体地位制定了一系列有利于设施运行的政策措施,除加强文化体制改革、加大财政投入外,政府还须探索“由管微观向管宏观转变,由办文化向管文化转变”的工作方式,积极采用委托经营、政府力量采购、设施自主文化产权开发等方式,激活设施运行活力,扩大社会力量的参与度,提高设施内部文化资源利用率。

将社会力量引入公共文化服务,构建涵括政府、企业、公众在内的多方参与的公共文化服务主体,是当下及将来大型公共文化设施运行管理的努力方向。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出,“将推广运用政府和社会资本合作等模式,促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化,鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动等方式参与公共文化服务体系建设,鼓励有条件的地方探索开展公共文化设施社会化运营试点”。为公共文化设施运营管理创新,提出了新的要求。1.以政府为主导的多样化管理模式

一方面,政府通过公开招标的方式引入专业管理公司承担大型公共文化设施的整体运营或特定管理岗位,探索“政企合作”的运营方式。比如,北京市大型体育场馆鸟巢即是外包给北京市国有资产经营有限责任公司,由该公司承担其具体运行。在鸟巢完成奥运会主会场的使命之后,在承担公益性社会责任并考虑到国家体育场在大众中的社会影响力的前提下,该运营单位不断探索,引入市场机制,承担意大利超级杯、巴萨中国行等大型赛事与五月天、滚石30年等市场号召力极强的演唱会。参与鸟巢运营的李爱庆认为,“国资公司已形成包括场馆运营、大型赛事、文化演出、大型活动、票务营销等各个环节完整的文化创意产业链,这些是从我们结缘奥运开始,借助市场机制通过资本运作、资源整合,渐渐累积而成的,这种产业链结构不仅为奥运场馆赛后转型运营提供团队支撑,也保证了各个运作环节的相[7]对独立、不断创新,获得可持续发展”。再比如,江苏南通博物苑实行对外免费开放,但占地7万多平方米的大型设施单是其安保保洁任务就很繁重,尤其举行大型文化服务项目时,安保保洁的管理更是重要任务,博物苑即对安保保洁工作采用了社会化管理,与中房物业公司签订劳动合同,既减轻了管理压力,又减轻了财政负担,同时强化了管理运行的效率。

另一方面,推进政府向社会力量购买公共文化服务,是大型公共文化设施提升公共文化服务能力的重要途径。2009年开始,宁波市鄞州区即采取“政府采购、公司运作、全民享受”的服务外包运行方式,组建“宁波和盛文化演艺发展公司”,通过公开招标的方式统筹安排演出计划,向公众免费开放,降低了剧目直接采购的成本,也提升了演出信息对称性,实现了公共文化服务的均等化、公益化和优质

[8]化。2.大型公共文化设施的管理联盟

大型公共文化设施利用连锁企业,搭建跨区域的全国公共服务体系网络,将有效的运行管理经验扩散至各地公共文化设施运营管理中,提升了地方大型公共文化设施的运行效率。如依托北京保利剧院的北京保利剧院管理有限公司,作为中国保利集团的重点企业,其演出与剧院管理业务已经拓展至华北、华中、西南以及珠江三角洲等不同地区,成为国内首家真正意义上的演出及剧院经营管理院线联盟。目前,保利经营管理着北京保利剧院、广东中山公园音乐堂、上海东方艺术中心、武汉琴台大剧院、温州大剧院、青岛大剧院、东莞玉兰大剧院等国内24家一流剧院。统一的管理原则,因地制宜的运行方式,构成了遍布全国的院线管理运行机制,也促进了大型剧院公益性职能的进一步发挥。仅2011年,保利剧院就举办各类精品演出3000多场,接待观众超过200万人次。2012年4月,鲅鱼圈金泰文化艺术广场落成并投入使用,鲅鱼圈大剧院成为北京保利剧院管理有限公司在东北第一家经营管理的剧院。“引进北京保利剧院管理公司,负责鲅鱼圈大剧院的经营运作,营口开发区看重的是保利成熟的市场化运作模式,能保证大剧院的演出质量,更多地引进高质量的剧目,促进鲅鱼圈文化市场发展和文化品牌形成。院线巡演比单体剧院接待演出团体大大降低了运营成本,降低了票价,可以让更多的观众走进大剧

[9]院”。3.引入现代理事会制度

2011年,国家文物局曾发文要求“公共博物馆纪念馆要逐步实行理事会决策、馆长负责的管理运行机制”;2013年党的十八届三中全会明确提出:“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会,吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”近年来,不少地区积极面向市场,探索现代理事会制度的建立。

2012年,上海当代艺术博物馆在国内公共文化设施中首次设立了“政府主导下的理事会决策、学术委员会审核、基金会支持”的“三位一体”的运营架构,组建了由国内外著名艺术评论家、美术史专家、策展人、建筑师、艺术家、哲学家、博物馆馆长等组成的“当代艺术博物馆学术委员会”,确保业务发展的正确方向和学术价值评判的客观公正。第一届学术委员会成员由11位国内外相关专家学者组成,包括张永和、栗宪庭、丁乙、英国泰特现代美术馆馆长克里斯·德康(Chris Dercon)等人。博物馆建立了“中华艺术宫、上海当代艺术博物馆基金”,筹措了近4000万元的社会资本,为场馆运行提供了支撑;以打造公共文化服务平台为目标,场馆形成由论坛、讲座、活动、演出、放映和工作坊六大板块构建的公共教育服务框架;建立起与国内外各大美术馆的交流机制,与法国蓬皮杜艺术中心签署长期的合作意向,邀请国外专家学者做讲座与培训,不仅提升了公共文化服务水平,更满足了公众的公共文化服务需求。

其后,山东、四川等省都开启了现代理事会制度的建立进程,2014年11月18日,成都市文化馆、成都图书馆理事会正式成立,标志着成都公共文化服务理事会时代的开启。(四)跨区域协同联动

在国家区域发展规划政策的推动下,文化服务的跨区域协同也日渐成为文化发展重点而被提上日程,大型公共文化设施不仅是文化跨区域联合的重要组成部分,也成为文化跨区域协同的联合中心辐射周边地区形成区域联动。

国家公共文化服务体系示范区(项目)是北京市公共文化服务品牌化建设的重要成果之一,也是联动大型公共文化设施为广大人民群众服务的重要项目。除去文化节、读书节一类文化艺术项目建设外,由大型公共文化设施辐射是公共文化服务体系建设的重要方面,比如北京奥运文化广场活动展示丰富的民间文化活动,建立了诠释广场文化活动体系;“北京记忆”大型多媒体数据库建设则依托首都图书馆丰富馆藏,启动网站开放。

2013年1月27日,北京市第十四届人大一次会议第四次新闻发布会提出将现有30个“文化创意产业集聚区”整合为若干个文化创意产业功能区,加强文化的空间关联与产业关联。这类功能区建设侧重文化创意产业发展,但大型公共文化设施以艺术中心、文化名城等为辐射中心,则同样可借鉴功能区建设方式形成文化区域联合,突出文化艺术、文化休闲等功能,推动文化科技融合与文化金融融合。比如北京奥林匹克公园、北京时尚设计广场、北京欢乐谷生态文化园,这类功能区在政府调控与市场驱动两股力量的作用下,形成更加有效的资源配置,促进文化创新,更好地实现公共服务功能。

第二节 大型公共文化设施总体运行特征

近年来,随着政府在公共文化服务体系建设上的政策倾斜,对公共文化设施方面的投入大幅度增加,大型公共文化设施建设作为标志性文化地标新工程在各地不断涌现,其运行机制及运行效果也引起人们越来越多关注。目前,全国大型公共文化设施建设,总体上呈现出快速发展状态,运行机制在探索与实践中也不断创新,呈现出以下两大特点。(一)政府管理模式在探索中创新发展

政府高度重视公共文化服务体系建设,强调对其管理运行进行新的探索,以打造新型的公共文化设施的有效管理模式。在大型公共文化设施的管理中,政府逐渐推进了文化体制改革,以转变政府职能为方向,将政府对大型公共文化设施的管理由以行政管理为主向以经济法律管理为主转变,并探索实行不同的政府介入管理模式。在工作方式上,积极探索“由管微观向管宏观转变,由办文化向管文化转变”,采用委托经营、政府力量采购、设施自主文化产权开发等方式,激活设施运行活力,扩大社会力量的参与度,提高设施内部文化资源利用率。

一方面,政府通过公开招标的方式购买经营性文化公司生产的文化产品或服务。杭州市政府于2010年11月出台的《关于政府购买社会组织服务的指导意见》,明确把公共文化体育服务纳入其中,目前正在审定《杭州市政府向社会力量购买服务的指导意见》,以取代2010年的《指导意见》。在公共文化体育服务领域,杭州市在全国最早试行“公益性文化产品政府采购制度”,鼓励社会力量参与公共文化事业,以“万场文化活动下基层”工程为抓手,由政府采购公益性文化产品,每年送戏下乡上万场。政府购买公共体育服务也从2013年10月开始。2014年,北京在政府购买服务的目录中,也将公共文化服务纳入其中,开启公共文化服务建设的多元性支撑。在文化惠民服务中,北京市以向民营文艺院团购买文化产品的形式,组织百姓周末大舞台、周末演出计划等。2014年,北京市共有90家文艺演出公司或团体(其中74家是民营院团)参与文化惠民演出活动,全年共演出1041场。

另一方面,大型公共文化设施利用全国公共服务体系的网络,将有效的运行管理经验扩散至各个地方的公共文化设施运营管理中,提升了地方大型公共文化设施的运行效率。依托北京保利剧院的北京保利剧院管理有限公司,作为中国保利集团的重点企业,其演出与剧院管理业务已经拓展至华北、华中、西南以及珠江三角洲等地区,成为国内首家真正意义上的演出及剧院经营管理院线联盟。目前,保利经营管理着北京保利剧院等全国24家一流剧院。统一的管理原则,因地制宜的运行方式,构成了北京大型公共文化设施新的管理运行机制,也促进了大型剧院公益性职能的进一步发挥。2014年,北京大型体育场馆的演出数量比2013年增长87%,全年达到381场。2014年大型文化设施收入总票房也实现稳步增长,其中,大型专业性剧场收入为6.31亿元,大型体育场馆收入为5.57亿元,均比2013年略有增加。演出数量的增多和票房收入的稳步增长,体现出公共文化设施运营管理机制创新对北京公共文化服务体系建设的贡献。(二)市场化管理运行方式的引入

推进大型公共文化设施运行中社会力量的参与以及市场化管理体制的引入,是立足于当下市场经济大环境下加快大型公共文化设施建设的重要环节。当下,大型公共文化设施已经开始在市场化运作中进行了探索,很多设施在探索中取得一定成效。1.现代理事会制度的引入

2007年以来,我国结合事业单位分类改革开展建立文化事业单位法人治理结构试点。在公共文化领域,深圳市的公共图书馆、少儿图书馆、博物馆、美术馆、工人文化宫、青少年活动中心,以及广州市图书馆等单位均实行了法人治理试点。试点单位在建立立足现实、面向未来的理事会组织架构、运行机制等方面做出了有益的探索。[10]深圳图书馆作为公益性文化机构成为首批试点单位,经过几年的探索与准备,2010年深圳图书馆理事会正式成立。深圳图书馆理事会被定位为深圳图书馆的议事和决策机构,负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划,行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。通过理事会制度引进了外部治理机制,在一定程度上打破了长期以来形成的行政事业一体化管理体制,引进了“社会外脑”,拓宽了工作思路,决策视角更加多元。强化了资金绩效,提高资金使用效率。促进了社会沟通,借助自身社会影响力,通过与政府高层对话、人大代表建议、政协提案等多种方式,推广图书馆的行业价值,支持并促进图书馆发

[11]展。2011年,国家文物局曾发文要求“公共博物馆纪念馆要逐步实行理事会决策、馆长负责的管理运行机制”;2013年党的十八届三中全会明确提出:“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会,吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”通过组建公共文化场馆理事会,引入社会力量,建立起理事会决策、管理层执行、监事会监督“三权制衡”的法人治理结构和运行机制,以推动公共文化场馆市场化运作、社会化管理,彻底破解公共文化场馆[12]服务效率不高这一难题。近年来,全国各省市积极面向市场,探索现代理事会制度的建立。2014年,北京市部分区县积极探索现代理事会制度,东城区体育馆路街道和皮卡少儿中英文图书馆、居民探索成立现代理事会制度,将社会力量和专业化社会团体引入公共文化服务体系建设,提高了服务和管理的水平和效率。2.委托专业公司或服务机构管理运行

政府通过公开招标的方式引入专业管理公司承担大型公共文化设施特定管理岗位,这种方式既减轻了管理压力,又减轻了财政负担,同时强化了管理运行的效率。比如,2004年由上海市区两级政府共同投资10.8亿元建成的东方艺术中心是社会力量参与公共文化设施管理的典型案例,当时通过全国招标的方式,最终委托由保利文化与上海文新报业共同组建的管理公司来运营,是国内最早探索所有权和经营权分离的公共文化设施,被称为“东艺模式”。目前运行良好,每年演出500多场,观众52万人次,以东艺为依托创立的“高雅艺术走进百姓的运作模式”成为国家公共文化服务体系示范项目,取得了良好的经济和社会效益。浦东在吸引社会专业力量运行公共文化设施方面进行了初步的尝试,比如,三林世博家园文化中心由“屋里厢”民非机构来运营管理。此外,“十二五”期间在浦东区域内即将建成的曹路、航头等大型居住社区文化中心,将继续引进社会力量来实施专[13]业化管理,以满足市民的多样性文化需求。北京市朝阳区在委托

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