广州加强城市社会管理研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：曾伟玉,顾涧清

出版社：世界图书出版公司

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广州加强城市社会管理研究试读：

序言 国家中心城市新型城市化的有益探索

国家中心城市是指在经济、政治、文化、社会等领域具有全国性重要影响并能代表本国参与国际竞争的主要城市，是一个国家综合实力最强、集聚辐射和带动能力最大的城市代表。在我国的国家中心城市中，广州目前仍然是唯一的副省级的省会城市。所以说，国务院颁布实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，明确了广州作为国家中心城市的新定位，为广州的未来发展带来了重大历史契机。

从19世纪的伦敦、巴黎到20世纪初的纽约、柏林，从上世纪70年代以后的东京、香港、新加坡等到本世纪的北京、上海、首尔等，代表国家参与国际竞争的中心城市已经有了近200年的发展历史。这些中心城市是一个国家或地区综合实力在空间形式上的集中体现，起着配置资源、主导发展和连接国内外市场的重要作用，并代表国家和地区参与国际分工与国际竞争，其辐射力和影响力远远超出了本国或本地区的范围。因此，当今世界的主要发达国家为了争取有利的国际地位，取得未来发展的主导权，都在积极采取各种措施保持和提升其中心城市的国际竞争力。在我国，创建若干个国家中心城市，对中国的未来发展至关重要，我们要善于抓住世界经济增长重心向亚太地区转移的重要历史机遇，力促国家中心城市崛起为新的国际中心城市。

但是，在我国创建若干个国家中心城市的过程中，我们必须深刻把握新型城市化发展的紧迫性，我们要清醒地认识到，传统的拼土地、拼资源、拼成本的城市发展道路，已经难以适应新时期科学发展的新要求，我们必须站在国家中心城市的战略高度，把我国创建的若干个国家中心城市置于世界先进城市的坐标体系来比较，我们在城乡统筹、公共服务、资源环境、核心竞争力、城市特色和治理结构等方面，还存在不少差距。广州经济总量虽然连续22年位居全国城市第三位，2010年成为继北京、上海之后第三个经济总量突破万亿元的城市，但我们还是必须始终保持忧患意识和危机意识，切实增强转型发展的紧迫感和使命感，坚决摆脱对传统发展路径的依赖，努力走出一条具有广州特色的国家中心城市的新型城市化发展道路。

国家中心城市的新型城市化，主要是指从以工业化为基础的城市化转为以城乡统筹为基础的城市化；从以GDP为导向转为注重环境保护的城市化；从高成本高能耗转为节能节水低耗能的城市化；从强调硬件建设转为以人为本进行建设的城市化；从政府主导转为政府市场双向协调的城市化；从封闭城市建设转为提高国际化程度的城市化；从单一趋向城市化转为因地制宜的城市化，也就是以科学发展观为统领，以实现人的全面发展为根本，走经济低碳、城市智慧、社会文明、生态优美、城乡一体、生活幸福、精明增长的新型城市化发展道路。

国家中心城市走新型城市化这条道路，主要有以下五个方面的内涵特征：一是更加注重以人为本。强调人是城市的主体，人的全面发展和幸福是城市化的终极目标，规划为人而设计，交通为人而建设，环境为人而美化，人在城市中可以找到归属感、认同感、自豪感，城市成为关怀人与陶冶人的幸福家园。二是更加注重可持续发展。强调集约、生态、低碳、包容的可持续发展，推进节地、节水、节能、节材，突出城市内涵提升和功能完善，实现经济发展与人口、资源、环境相协调。三是更加注重创新发展动力。强调以新知识、新技术带动发展，以智慧城市引领发展，以人才集聚推动发展，强化市场配置资源的作用，发展动力更加多元强劲。四是更加注重优化发展空间。强调按照精明增长的城市发展理念，优化提升城市空间布局，统筹城乡全域规划，推动形成“多中心、组团式、网络型”紧凑高效的城市空间格局。五是更加注重城乡统筹发展。强调城乡一体，把城市化与美丽乡村建设、农村人口转移与农村经济发展结合起来，努力实现城乡公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。

但是，一个城市能否成为国家中心城市，并不是由政府规划说了算，更不是主观上想成就成，即使这个城市有了国家中心城市的地位，那也不是一劳永逸、一成不变的，从根本上讲是市场长期选择的结果，核心问题是看这个城市是否具备和能否继续保持国家中心城市的功能。也就是说，建设国家中心城市，不仅仅是将这个城市的总量做大，更重要的是提升这个城市的主要功能，需要我们用大视野谋划和花大力气来创建这个城市，使之与国家中心城市的地位相匹配。

目前，我们考察国家中心城市可以有综合经济能力、科技创新能力、国际竞争能力、辐射带动能力、交通通达能力、信息交流能力、可持续发展能力等指标，并需要在政治、经济、文化诸方面在全国具备引领、辐射、集散等功能。因此，我们要牢固树立以功能论地位、论输赢的现代中心城市发展理念，把发展模式转型、开创新型城市化新局面作为加快国家中心城市建设、全面提升科学发展实力的根本途径。以广州市社会科学规划课题、招标课题、委托课题的研究成果为基础，辅之《城市观察》杂志的部分文章，第一辑《国家中心城市研究丛书》出版了，这是广州市社会科学工作者在国家中心城市走新型城市化道路方面的积极、有益探索。广州要强化国家中心城市地位、跨入世界先进城市行列，就要把广州的发展置于世界先进城市坐标系中，按照国家和广东省对广州发展的战略定位，以世界眼光、全球视野、战略思维、创新意识谋划广州发展的新蓝图，也就是要全面实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，紧紧围绕全面建设国家中心城市和“率先转型升级、建设幸福广州”这一目标任务，大力推进国际商贸中心和世界文化名城建设两个战略重点，坚持低碳经济、智慧城市、幸福生活三位一体的城市发展理念，推动战略性基础设施、战略性主导产业、战略性发展平台实现“三个重大突破”，全力实施产业提升、科技创新、城乡一体、生态环保、文化引领、人才集聚、民生幸福、党建创新“八大工程”。广州市的广大社会科学工作者就是要紧紧围绕中国共产党广州市第十次代表大会作出的这“12338”的决策部署，发挥好思想库和智囊团的作用，进而为广州走新型城市化发展道路，全面提升城市核心竞争力、文化软实力和国际影响力，推动面向世界、服务全国的现代化国际大都市建设迈上新台阶做出应有的新贡献。顾涧清2011年12月

第一部分 公共服务体系建设研究

建立广州市基本公共服务均等化长效机制研究

推进基本公共服务均等化是广州加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；是建设“幸福广州”和全省宜居城乡“首善之区”的必然要求；是广州深化改革，先行先试，率先探索科学发展新模式的重要使命。

建立广州市基本公共服务均等化长效机制，是增强政策回应性、确保推进基本公共服务均等化的动力持续稳定发挥作用的基础；是科学确定基本公共服务均等化各项指标体系，确保基本公共服务均等化目标落实与科学评估的保障；是提高资源配置与管理效率，以相对较少的投入获得较多较好的公共服务产出的迫切需要。二、广州基本公共服务均等化的现状与问题分析（一）广州推进基本公共服务均等化的政策探索

一是强调“富民优先，民生为重”。近年来，先后出台了“惠民66条”和“17条补充意见”，公共政策的重心逐步向民生倾斜。二是统筹城乡经济社会发展。出台了加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的系列文件，为城乡基本公共服务均等化奠定了政策基础。三是以举办第十六届亚运会和首届亚残运会为契机，进一步强化和提升了科学发展理念，把建设幸福广州作为“十二五”改革发展的根本出发点和落脚点。在2011年1月17日至19日召开的广州市委九届十次全会上，广州市进一步明确将建设幸福广州作为“十二五”改革发展的根本出发点和落脚点，为城市发展确立了正确的价值导向，提供了持续的动力源泉。（二）广州市推进基本公共服务均等化的现状

近年来，广州市在基本公共服务领域总体上取得了长足的发展，处于国内领先水平。一是公共服务体系建设进展迅速，实现基本公共服务城乡“全覆盖”；二是基本公共服务投入不断增加，初步建立了公共服务投入增长机制；三是基本公共服务城乡与区域间差距不断缩小，从“全覆盖”向“均等化”发展。（三）广州推进基本公共服务均等化存在的主要问题

一是基本公共服务投入水平存在差距，缺乏刚性约束标准与稳定投入增长机制；二是基本公共服务资源分布不均衡，长效的财政转移支付机制有待完善；三是市场与社会主体提供公共服务的作用发挥不充分，基本公共服务的多元化供给机制尚未建立；四是基本公共服务均等化需求表达机制和供给回应机制尚不健全；五是基本公共服务绩效评价机制尚不健全。三、建立广州市基本公共服务均等化的标准框架与评价体系（一）建立广州市基本公共服务均等化的标准框架

参照《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020）》的要求以及《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》（简称“惠民66条”）以及“17条补充意见”列举的相关事项，课题组构建了广州基本公共服务均等化推进路线的技术标准（具体指标参见报告原文）。（二）确立绩效评估的指标体系

基本公共服务均等化导向下的绩效评估指标的确立，有三个基本原则决定其权重的分布。第一个基本原则是成本导向原则，也就是政府能够干什么；第二个基本原则是公共利益原则，也就是政府应该干什么；第三个原则是公众满意原则，以真实再现“政府干得怎么样”。不论是绩效评价的指标层，或者是具体的指标，都应当体现公众满意的原则。据此，课题组构建了均等化投入指标，包括财力、物力和人力指标；均等化产出指标，包括技术标准以及对可获得性的衡量；均等化结果指标，包括覆盖率与公民满意度指标（具体指标参见报告原文）。四、建立广州市基本公共服务均等化财政投入与保障机制（一）建立基本公共服务投入稳步增长机制

推行基本公共服务均等化首先要调整财政支出结构，将公共财政支出的重心向民生领域倾斜。要继续保持基本公共服务支出增长态势，逐步形成基本公共服务支出与地方财政支出、经济发展及人民收入水平之间稳定的关联机制。（二）根据基本公共服务的优先顺序合理安排投入

鉴于公共财政的有限性，首先要确保社会保障、医疗卫生、公共教育等处于优先顺序的基本公共服务支出，将资金优先安排在这些领域。西方发达国家的经验表明，社会保障支出在社会性公共支出中的比重最高，是社会公共支出的主要组成部分。英国2005—2006年社会保障支出占社会性公共服务支出的比重约为51％。美国在20世纪60年代中期社会保障占社会性公共支出的比重也曾接近50％，自90年代以后基本处于35％—40％之间。教育支出大多超过GDP的6％，卫生支出占GDP比重多在10％左右。2009年广州人均地区生产总值88834元，已经超过国际上公认的中上等发达国家8000美元的标准。因此，提升社会保障、医疗、教育等基本公共服务支出水平在当前尤为迫切。（三）通过转移支付均衡配置不同区域之间的财力资源

建立基于人均财力平衡基础上的横向转移支付制度，把人均财力较高的萝岗、番禺、南沙、花都区列为“调出区”，人均财政收入较差的白云区、海珠区列为“调入区”。增城市、从化市虽然人均财政收入水平中等，但由于其农村人口较多，基本公共服务投入成本较高，也拟列入“调入区”。而其他水平差距不大的列为“均衡区”。首先，一般预算收入水平和人均财政收入较高的萝岗、番禺、南沙、花都区按一定的比例集中部分财力，建立“基本公共服务调节金”，由全市统筹安排，用于提升资金缺口较大的区，改善基本公共服务设施；其次，设立“基本公共服务专项补助资金”，对于“均衡区”内基本公共服务水平较差的，按公共教育、公共卫生、公共交通、公共环境、医疗保障、生活保障等单列专项资金形式给予补助，使均衡区内基本公共服务水平差距不大；第三，建立基本公共服务投入倾斜机制，对农村地区、经济落后地区予以政策倾斜，尤其是建立生态优化区域的生态保护激励型财政机制，促进各区财政能力实现均衡。（四）合理界定各级政府之间的财权与事权

不断完善市—区财政管理体制，将提高区级政府基本公共服务能力作为推进基本公共服务均等化的重点。由市负责统筹，发挥市级财政宏观统筹的作用。充分考虑基本公共服务均等化进程以及各区的财政能力，按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范市、区两级财政分成比例。推行提高市级财政统筹能力的财政管理体制改革，通过“费随事转”、“财随事转”的形式，使各区财权与事权相匹配，增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。五、建立广州市基本公共服务均等化的公众参与机制（一）完善多层次、可持续的公众需求表达机制

一是明确公众需求在基本公共服务均等化决策中的基础地位。二是探索适当的利益输入方式，促进公众决策参与的组织化和制度化。重点可探讨加强决策咨询智库建设，创建多层次、多形式的听证制度，以专业民调为支撑，科学、广泛地体察和征集社情民意，发展社区公民论坛，充分利用大众媒体的参与平台功能等。三是增强公民的利益表达主体意识，提高利益表达质量。（二）实施基本公共服务均等化质量评价的公众满意战略

促进公众对基本公共服务均等化质量评价的全过程参与，确保公众能够参与到拟定基本公共服务均等化承诺及绩效标准、制定评估计划、确定评估部门及内容、对具体部门及其相应的服务进行评价、统计评估结果并进行发布、评估后的绩效反馈以及绩效改进等所有工作中。维护公众在基本公共服务均等化质量评价中的主导地位，在服务评价的具体指标设计上可适时、适当地加强公众评议的权重，有效地约束和激励政府行为。开展公众满意度调查，实现公共服务的全面质量管理。（三）构建公开透明的基本公共服务均等化回应机制

包括三个方面：一是大力推进基本公共服务信息公开均等化；二是建立反映公众需求的基本公共服务均等化信息反馈机制；三是以体制改革为突破口，进一步加快政府转型，增强政府的回应性，促进公众参与的稳步发展。六、建立广州市基本公共服务均等化的多元化供给机制（一）发挥政府在基本公共服务多元供给中的主导地位

在多元化供给模式中，政府虽然也直接生产一部分基本公共服务，但是更重要的角色是作为基本公共服务的规划者和供应者，以及公共服务多元化提供主体的培育者、评估者和监督者。要增强政府对基本公共服务的规划作用，明确市、区（县级市）、镇政府之间的基本公共服务分工，协调好基本公共服务提供与生产的关系，履行政府对公共服务多元主体的培育和监督责任。（二）完善基本公共服务供给的市场机制

一是促进私人部门投资，实现公共服务投资经营主体的多元化。通过深化基本公共服务投资体制改革、创新融资方式、构建投融资平台、保障投资者权益等措施，调动社会各方面投资进入基本公共服务领域的积极性，逐步建立和完善基本公共服务项目投资多元化的有效机制，是广州市推进基本公共服务均等化的现实策略。二是在公共服务中引入私人部门的管理手段和市场激励结构，以追求公共服务提供的有效性。（三）健全基本公共服务供给的社会参与机制

一是探索“政府引导、社会参与、民间运作、项目服务”的模式，引导和推动社会组织参与公共服务，充分发挥社会组织在服务国家中心城市和全省宜居城乡“首善之区”建设大局中的积极作用。二是以社会化、事业化、公益化、规范化运作为导向，推动志愿服务事业快速健康发展。三是创新慈善募捐机制，推动慈善事业持续健康发展，建立起政府支持引导、面向社会、自营自律的民间慈善事业发展模式。七、建立广州市基本公共服务均等化的人力资源开发和运用机制（一）以体制创新重塑政府治理平台

一是创新体制机制，坚持人随事转，统筹推进基本公共服务均等化。二是着重将人力配备向涉及基本公共服务供给的部门和岗位倾斜。在职能部门内部，除了提高公务人员的素质和能力外，还要特别注意机构内部职能的优化和调整。三是完善部门和干部评价体系，强化公共服务均等化效能监察。（二）推进分类改革，优化核心领域人力资源配置

首先要促进分类改革，强化公益属性。加强对公益性事业单位的财政支持力度，使得改革之后的事业单位能够得到政府强有力的支持和保障，提高从业人员的积极性和服务水平。其次是实现全市统筹，力求均衡，逐步实现人力资源的均等化配置。第三，科学推进绩效工资改革，合理激励事业单位从业人员。（三）推进社会工作及其人才队伍建设

一要以服务项目为依托，吸引和培养社会工作人才和服务机构，务求人尽其才，发挥其专业性强的优势。二是创新激励与引导机制，保持社工人才队伍的稳定与活力。三是加强对服务机构的支持和监管，建立健全服务评估体系，为推进基本公共服务均等化提供持久的专业人才和组织保障。（四）整合社区人力资源，优化基层公共服务供给质量

一是拓展“社区”范围，搭建公共服务供给平台，合理处理距离与规模的关系。二是提高社区人才队伍素质，加强人才培养与激励。三是引导和规范志愿者向社区分流，打造社区志愿服务网络。

构建广州公共服务体系研究

公共服务体系的内涵包括：公共服务主体（谁提供公共服务）、公共服务的客体（提供什么样的产品、设施和服务用于公共服务）、公共服务的价格（以多少成本获得公共服务）、公共服务对象及其利益（为谁服务以及满足什么样的需求）。经过30年的改革开放，广州市公共服务体系的建设取得了显著的成就和经验，即“一主多元”和谐共生的公共服务主体、内容丰富的公共服务客体、逐渐完善的公平价格体系以及公众对公共服务满意度的上升。面对新时期的挑战，只有不断解放思想，广州市公共服务体系的建设才有可能更显公平、效率与和谐。一、问题诊断——广州市公共服务体系的现状（一）广州市公共服务主体的多元化趋势明显

1.政府在公共服务的投资中依然占主导地位

根据市场经济发达国家的发展经验，公共服务领域往往是“一主多元”的，即政府在公共服务投资中的主导地位将是长期的，而各级政府财政支出的重点将不断向公共服务倾斜。广州市财政局的分析报告也指出：广州市近5年来财政支出公共化的趋势已经日益明显。

2.民营经济在公共服务投资领域中的地位日趋显著

首先，从民营经济投资的行业分布来看，广州市民营经济已经进入了有关公共服务的各个领域。广州市很多公共服务领域的民营企业数目已经实现了零的突破，并呈现逐渐增加的迹象。早在2002年，广州白云国际机场股份有限公司和广东华灏实业集团有限公司共同投资成立了广州白云国际机场易登机商旅服务有限公司，它标志着民营资本首次进入了中国民航机场的服务领域。到2005年，已经有181家私营企业进入了电力、煤气及水的生产和供应业，56家进入了卫生、社会保障和社会福利业。

其次，教育领域的民营经济已经成为全市教育的重要力量，而在外来农民工子女的教育服务中，民营经济已经成为主导和支柱力量。从学校的数量规模来看，民营中、小学学校数量占全市同一层次学校数量的比率已经接近两成，并且在持续上升。从在校学生的人数规模来看，民营学校吸纳的学生人数的绝对数（在校总人数）和相对数（民营学校在校学生人数占全市在校学生人数的比率）都在稳步提高。尤其是小学，2006年民营小学的在校学生人数占全市小学在校人数的比例已经上升至25％。

按照我们走访调查的情况看，民营中学所招收的学生平均有75％是外来的流动人口子女。结合已经公布的统计信息综合估算，广州民营中小学吸纳了85％的农民工子女。

3.广州市公共服务领域“公私融合”的趋势显现

从20世纪80年代开始，广州国有公共服务企业开始了变革，一方面积极进行以公司治理结构为主导的改革，另一方面以引入民营经济为契机开始了产权结构的变革。以公交服务领域的公共汽车行业来看，14家公共汽车公司中，民营外资的已经达到10家，而从产权的角度看，这10家公共汽车公司都和国有公共汽车公司有着紧密的联系。无论是民营、外资公共汽车公司，还是国有公共汽车公司，它们的线路彼此交错、彼此接驳，共同拓展了广州市公共交通的区域。在广州市的煤气、公园、体育运动场、医疗等公共服务领域，“公私融合”的趋势已经十分显著。

4.NGO在广州市社区公共服务中的积极作用

广州市八区两市均成立了社区服务中心，这些社区服务中心是由政府的民政局组建的事业单位，并不是NGO（non-government organization，即非政府组织）。广州社区公共服务的NGO仍然处于发育阶段。文昌社区慈善会是广州最成熟的社区公共服务NGO之一。它成立于1996年，提供的社区公共服务主要包括：助养老人；修建社区公共设施；组织志愿者，服务社区居民；孵化NGO，即大的NGO孵化成若干个小的NGO。社区公共服务领域如果有NGO的加入，那么其福利与公益性的服务功能将得到更广泛的延伸。

5.政府为公共服务主体多元化所提供的制度保障

2002年8月，广州市委、市政府下发了《关于促进个体私营经济上新水平的若干意见》，它的出台从法律层面上确保了民营经济投资公共服务的合法权利。2003年8月，广州市政府又作出了《关于进一步放宽市场准入条件加快经济发展若干规定》，提出“十个放宽”的政策措施。全市还成立了市、区（县级市）两级民营企业投诉中心，代表政府受理民营企业的各类投诉。2004年5月，广州市政府召开了广州市民营经济工作会议，再次明确了政府拓宽民营资本进入公共服务领域的政策扶植。（二）广州市公共服务客体的成长日趋快速化与多样化及其存在的问题

1.市政设施成长迅速，其中供水、供气、供电等公用事业的成长速度惊人

以液化石油气管道的建设为例，其建设长度5年年平均增长120％以上，设施的高速发展换来的是居民燃气普及率的快速提高，从2001年的90.58％提高到了2006年的96.92％。燃气普及率的提高，一方面给群众的日常生活带来了便捷，另一方面由于清洁能源的使用大大降低了日常生活所造成的环境污染。而从城市建设投资的绩效来看，市政设施建设的绩效较好，即广州市城市建设固定资产投资额每增长1个百分点所获得的市政设施的增长依次是：人均道路面积将增长0.39个百分点，人行道面积将增长0.77个百分点，桥梁数将增长0.38个百分点，路灯数将增长0.46个百分点，供电总量将增长4.22个百分点，燃气普及率将上升3.75个百分点。

2.公共交通运输设施的运力快速提升，客运运力提升速度快于货运运力的发展，伴随地铁的高速发展，以地面运输为主导的客运系统将快速转变为地面运输与地下运输双重主导的局面，但是出租车的运力还有待提升

从1990年到2005年，全社会的客运量以年平均10.18％的速度增长，全社会货运量年平均增长率仍然在1.62％。地铁作为广州市公共交通服务体系的最大亮点之一，1993年到2006年全市地铁通车里程达到116千米，年平均为8.92千米，这个速度是惊人的。北京从1965年开始建地铁，到目前为止累计54.2千米；而日本东京，从1911年开始建地铁到今日，平均每年3.3千米。伴随广州市客运量的高速增长，广州市出租车的运载力却显得有些滞后，从1995年到2005年，每百万人拥有的出租车数量平均每年递减3.5％。一方面是出租车的相对数量在持续下降，另一方面是全面“禁摩”，于是产生了居民出门“打的难”的局面。即使于第102届中国进出口商品交易会前投放了700台出租车，也未改变“打的难”的局面。

3.广州市医疗卫生组织的整体公共服务能力稳步提升，医院数量和医生数量有待继续增加；农村卫生组织的公共服务能力缓慢下降；农村新型合作医疗制度推行顺利

首先，广州市公共医疗服务能力不断增强，但人均公共医疗资源却在下降。这“一升一降”反映了以下问题：第一，从微观个体看，广州市的医院正在向规模化发展；第二，从宏观整体看，考虑到广州市外来人口稳定上升以及城市化速度加快的情况，广州市应该扩充医院以及医生的数量，否则难以适应城市化条件下人口居住分散化的要求；第三，鉴于城市间的相互比较，广州市应该明确增加医院和医生数量规模的目标。相对于北京和上海，广州市每万人拥有的医院数目以及每千人拥有的医生数目是比较低的。由于医疗服务的效率在短期内难以提高，比如每位医生每天能够诊疗的病人数目是相对稳定的，因此只有增加医院和医生数量，才有可能提高人均卫生资源的比率。

其次，广州市农村公共医疗服务能力相对落后，政府的扶持力度在持续增强。乡村医生、卫生员的数量近5年内都在逐年下降，与此同时，诊疗人次也逐年滑落。医疗人员数目的减少直接影响到其所在医疗机构的诊疗服务能力，再加之许多村镇医院的设备水平简陋，因此其公共医疗服务水平十分让人担忧。

对于上述农村医疗卫生设施落后的局面，政府一直以来也很重视，一方面是不断增加农村医疗基础设施、设备的投入，在2002年投入200万元的基础上，2003年又投入了850万元购置农村基础医疗设施；另一方面，积极开展城乡医疗互助合作的计划，广州市组织市属12家医院与农村卫生院结成帮扶对子，同时，还建立了下乡巡回医疗工作制度。2005年，广州市卫生局投入700万元建成“流动医院”，到广州的贫困农村开展送医送药巡回医疗工作。

再次，农村新型合作医疗制度初见成效。2004年广州市出台了《关于建立和完善新型农村合作医疗制度的意见》，它标志着广州市农村新型合作医疗制度的正式全面实施。广州市新型合作医疗制度的设计较为合理，因此农民参加合作医疗热情高，从2005年到2007年，广州市农民参加合作医疗的比率分别是71.78％、86.11％、94.5％。

4.社会保险制度的完善提升了政府公共保障的能力，社会保险的覆盖范围逐渐扩大，外来农民工开始享受到驻地的社会保险；与此同时，由于社保制度的某些限制性规定，导致外来农民工缺乏参保积极性

广州市社会保险参保的绝对人数和相对人数都在逐年上升，但是就业人口的参保率仍然不高。以养老保险为例，2006年年末参保人数占当年全社会从业人口的比例是35.31％，而当年全社会就业人口是按户籍人口计算的，广州市目前的外来非户籍就业人口估计在200万以上，如果再把这些外来工算进去，那么参保比例将只有25％左右。这个比例距离我们“老有所养”的目标还相当遥远。广州市社会保险参保范围不断扩展，外来农民工参保不积极。课题组在走访调查广州市白云区老庄村内的外来农民工时，走访的结果让人十分困惑，随机被访问的30个农民工没有一个人参保。外来农民工参保积极性低落的原因：第一，是2006年以前的“三保连环”转变为2007年的“四保连环”。劳动部门表示，劳动者在广州市就业后，用人单位在为其参加生育保险时，必须同时参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险。这种“四保连环”，加重了外来农民工和企业的参保成本。第二，相对于农民工的收入，征缴负担偏高。广州市养老保险个人缴费负担是农民工月工资的16％左右，考虑到农民工收入的恩格尔系数较高的实际，这个比例已经接近农民工承受的极限。第三，农民工就业机会的不稳定与社保制度具体规定的冲突。非技术型的一般农民工，他们更换工作的频率是比较高的，而农民工的养老保险，必须是在同一个人账户连续支付了15年保费的基础上才可以支付。因此，只要保险账户不能实现跨省自由流动，那么农民工就只有退保这个选择。

5.在标志性文化设施快速发展的同时，存在公共文化设施的城郊“二元结构”

近5年，广州市以兴建标志性文化设施为契机，拉开了文化设施建设的序幕。而广州市的公共图书馆、群众艺术馆、文化馆、电影院等文化设施的存量近5年内并没有显著增加，而且这些设施主要分布在市区，郊县社区以及农村的上述文化设施还都十分缺乏。

6.公共体育设施将在一个高起点上迅速发展

广州市公共体育设施的建设具有以下几个特点：

第一，广州市公共体育设施借助举办大型运动会呈现出跨越式的发展。全国第六、第九届运动会的举办，已经将广州的体育设施建设推向了一个崭新的高度。2010年广州举办了第11届亚洲运动会，在筹办这次运动会的过程中，广州市的体育设施建设得到了一个高速发展。

第二，体育设施的共享程度高。当前，具备开放条件的市属学校体育场馆开放率已经达到99％，而机关企事业单位体育场馆向社会开放率已经接近45％。

第三，公共体育设施的城乡“二元结构”将得到有效调整。目前城市具有现代化的体育场馆和设施，而郊区的农村却只能够利用一些晾晒谷物的空地进行简单的体育锻炼。这种局面将在“十一五”期间得到有效调整。

第四，公共体育设施的发展获得了公共体育福利博彩事业的支持，充分体现了福利博彩的公益性。据统计，“十五”期间，广州每年投入体彩公益金1000万元作为解决社区体育设施专款。“十一五”开局之年，市体育局又决定在原来1000万元的基础上，每年再从体彩公益金拨出1000万元用于完善农村体育设施，这样，每年就有2000万元的投入。此外，体彩公益金还支持大型赛事，这些大型赛事的举办一方面增加了广州市体育场馆的收益；另一方面大大提升了赛事场馆的经营管理水平和品牌影响力。

7.在社会救济福利整体保障能力显著提高的同时，收养类优抚设施需要不断完善

广州市社会保障体制的建设成就是显著的：第一，社会保障“五道防线”与“分类救济”提升了社会救济与福利的整体保障水平，降低了救济福利制度的“瞄准成本”，提高了救济保障制度的效率。第二，城乡基层社会保障设施快速发展，与此同时，社会福利与救济设施的分布还需要扩张。近年来，虽然广州市社会福利性收养单位的床位数量不断增加，但社会福利性收养单位的数量并没有增加。（三）广州市公共服务价格的特征及其存在的问题

1.公用事业的定价方法正日渐完善，公共事业价格水平总体合理，但是部分公众对水、电、气等价格上升的缘由解释并不完全满意，外来农民工对公共收费中治安联防费的定价标准不满意

广州市公用事业收费标准日趋明晰化和动态化。目前广州市公用事业收费标准体系由水、电、燃气、公共交通、公共收费5个类别构成，在这5个类别中又按照各自不同的标准细化价格标准。收费标准日趋动态性。比如2006年广州市已经取消了煤气管道初装费。伴随公众对公共事业价格属性认识水平的提高、政府对公共事业单位父爱主义的减弱或消失以及政府对公共利益重视程度的加深，广州市公共事业收费标准的动态适应性将不断增强。部分公众对水、电、气价格提升的解释并不满意。在我们的调研中发现，尽管居民和企业对水、电、气等涨价的幅度存在怨言，但是基本都能够承受，让公众最不能够接受的是媒体所给出的政府实施涨价方案的理由，比如在2007年5月自来水提价的报道中，有媒体认为通过价格杠杆可以激励公众节水。被访问的居民认为这种逻辑很荒谬，因为他们对于生活都是精打细算的，节约和浪费并不由价格高低决定。公共收费中的治安联防费存在对外来流动人员（包括外来农民工在内）的歧视。广州市目前的治安联防费是按照以下5类收费标准执行的：居民户、文明小区居民户、个体工商户、行政事业单位、大型企业按照户数收费；暂住人口按照人口数收费。在很多人看来，对暂住人口的高标准收费的原因在于：该人群中扰乱治安的发案率相对居民较高。这个理由不充分，例如，我们并没有根据边境地区遭受战争的概率高于内陆地区而向边境的居民多征缴税收。

2.广州市在行政事业性收费项目已经大幅度削减的同时，个别部门的收费项目还有待精简，比如公安部门、农业部门、人事部门等。此外还存在一些不合法的收费项目，如工商部门的个体工商业户管理费，以及交通部门的车辆购置附加费凭证收费等

广州市积极推进行政性事业收费制度的改革，大规模清理、削减各类收费项目。广州市自1992年以来取消的行政事业性收费项目已经达到645项，在积极清理、削减各类不合时宜的行政事业性收费项目的同时，从2003年7月开始在广州经济技术开发区大胆尝试“无费区”的建设。“无费”实践经验将为行政事业性收费制度的改革提供借鉴。广州市个别部门的收费项目过于繁杂，有待合理整合或者精简。比如公安部门的收费项目，上海市该部门的收费项目只有19项，而广州市有41项；人事部门，上海有13项，广州有20项；至于农业部门，广州市的收费项目则高达45项，仍然存在不合法的收费项目。当前，广州市工商部门的个体工商业户管理费，以及交通部门的车辆购置附加费凭证收费等项目的合法性已经散失。

3.广州市公共服务中的经营服务性收费价格建立了管制标准内的市场浮动机制

广州市公共服务中的经营服务性收费的范围主要涉及以下方面，即成品油、邮政、电信、环境卫生、停车费。对于成品油价格，政府对批发价和具体零售价实行最高价格限价管制；在管制价格之下实行市场自由浮动。对于电信、邮政价格，公众对政府的管制价格普遍存在不满意，认为其垄断高价的特点十分显著；在停车费方面，政府实行最高限价的管制。

4.广州市积极推进农村免费义务教育，但是非户籍外来人口子女的教育普遍存在“溢价”

在广州市农村免费义务教育推行的同时，非户籍外来人员子女的教育问题依然很突出，一方面体现在其获得教育资源的渠道的非开放性；另一方面体现在其教育支出价格的“溢价”性。无论是以借读身份进入公办学校，还是进入民办学校这些外来人员子女都必须支付一个较高的价格。广州市义务教育制度的改革，除了继续推进农村免费义务教育，还必须认真思考外来流动人员子女的义务教育问题。二、对策分析——广州市公共服务体系建设的思路（一）切实做到“四个继续”，保持多元经济主体在广州市公共服务体系中互竞互促的和谐态势，努力建设具有广州特色的“一主多元”型的公共服务体系

作为中国改革开放排头兵之一的广州，其经济的快速发展在很大程度上得益于多种经济成分的和谐共生，在广州市公共服务体系的建设思路中，也必须明确这个经验——多元经济主体的活跃对于提升公共服务绩效具有重要的意义。多元公共服务主体的互竞互促是以政府主导作用的良好发挥为基础的。政府的主导地位，一方面体现在其对公共服务的供给上；另一方面体现在其对各个公共服务主体（国有、民营、外资、NGO等）的监督和管理上。

1.继续保持政府在公共服务体系中的主导作用——投入供给的主导地位以及监管的主导地位

从供给投入的角度看，要继续保持广州市政府在本地公共服务投入供给中的主体地位。尤其是在满足外来农民工的公共服务需求方面，市政府还要不断加大投入，比如在教育领域，要实现两个“提高”，一是提高外来农民工子女“平价”入读公立学校的机会；二是提高对民营学校的财政扶持力度。

此外，在社会保障方面，政府要继续提高资金投入的力度。按照目前广州市人均GDP水平，我们完全有能力提高对当地人口的社会保障力度，比如可以考虑将城镇户籍少年儿童纳入基本医疗保险的范围，深圳市2007年6月已经通过了《深圳市少年儿童住院及大病门诊医疗保险试行办法》，北京市制定了《关于实施本市学生儿童大病医疗保险制度的具体办法》，《杭州市少年儿童大病住院基本医疗保险试行办法》也于2007年9月1日起正式施行。

从经营监管的角度看，要继续完善公共服务领域的监管制度，提升政府对各个公共服务主体的监管力度。公共服务的监管通常是指政府运用公共权力制定和实施规则与标准，约束政府内或政府外独立运营的公共服务机构，以确保公共服务的质量、效率和公平。公共服务监管的主要内容包括准入资格、服务价格、服务质量、竞争秩序、公共补贴等。

2.继续完善国有公共服务企业的经营管理体制

在国有公共服务企业的改革中，要摒弃“改革＝民营化”的思路。广州市的公交服务领域中市第一、第二、第三公交公司的改革经验就值得肯定，他们采取股权结构调整的方式，大胆尝试将其自身的部分线路的运营权转让给了民营企业经营，即获得线路经营权的民营企业将新投入的资本折算为国有公交公司的股份，而控股权仍然在国有公交公司手中。于是，一方面盘活了民营线路的经营；另一方面国有公交公司可以通过新资本的注入以及新的管路体制的引入，重新调整自己的经营思路，而且伴随民营公交企业的不断发展，国有控股公司可以不断分享行业进步的成果。因此，改革要“有策略地退出，而不是盲目地贱卖”。而对于尚未引入民营或者外资的国有公共服务企业，政府要提高监管力度，防止这些企业由于过分依赖其特许经营的垄断地位而丧失参与市场公平竞争的机会。

3.继续扩大民营经济、外资经济在广州市公共服务中的贡献和影响

继续发挥PPP（公私合伙制）模式在广州市公共服务领域的作用；继续寻求与知名的跨国企业集团在重大公共基础设施项目中的合作。广州市垃圾处理（包括填埋、发电）的系列重大项目的投资运营，都是在与知名跨国企业集团合作的基础上顺利开展的。在未来广州市的其他重大公共基础设施的建设中，我们应该借鉴之前与跨国公司合作的宝贵经验，大胆拓展合作的空间和领域。

继续鼓励本地民营资本参与公共服务建设。在广州市的幼儿和基础教育领域，本地民营资本取得的成就是有目共睹的。在资本投入量较低的公共服务领域，对民间资本完全开放是利大于弊，一方面促进原来国有企事业单位提高效率；另一方面填补原来由于资本短缺而尚未投资的空白领域，最终促进国有和民间资本在公共服务领域的互补互竞。

4.继续扶助包括社区服务中心在内的各类NGO进入公共服务领域

NGO积极进入城市公共服务，必须允诸于国家层面对于NGO的政策的变革，包括NGO的登记注册制度、准入制度、税收支持政策以及适当的资金扶持政策等。广州市政府可以在公共服务领域尝试对NGO的发展制定一些扶持性条例，比如适当降低NGO登记注册以及准入的门槛，鼓励社区组建自己的NGO并且将这些NGO的监管工作委托给各个街道办事处。

此外，政府应该设立一个奖励基金，每年发放一次奖金（奖金数额至少应该不低于10万元），用于奖励那些当年在广州市公共服务领域做出突出贡献的NGO。至于奖励基金的来源，政府可以从财政预算中支付，也可以通过企业赞助的形式筹集，而奖励对象的评选则必须符合“从下至上”的原则。奖励基金的设立有助于提高优秀NGO的知名度和影响力，从而有更多的企业资金向优秀NGO注入，最终提升广州NGO在公共服务以及其他领域的贡献率。（二）以中心镇的建设为突破口，努力缩减广州市公共服务领域的城乡差别，一方面要加大对乡村交通、水、电、气、文化、体育、卫生等公共基础设施方面的投入；另一方面可以尝试发行公共服务消费券和农村公共服务彩票，以消除公共服务的“二元结构”

广州市存在一定的城乡差别，我们应该从以下思路着手，缩减上述差别，消除公共服务的“二元结构”。

1.加大对乡村的公共服务支出，改善乡村交通、水、电、气、文化、体育、卫生等方面设施缺乏落后的局面

改善农村公共基础设施落后局面的工作需要找准突破点，采取整体推进与逐步扩散的建设思路。按照广州市目前基础设施的整体建设思路，对于农村的公共基础设施，应该以中心镇的建设为突破口，而中心镇的建设又是基于中心城区的功能重组及其产业布局的调整，以此为契机将城市轨道网、道路网、水网、电网和通信网等基础设施向中心镇以及农村延伸。

在建设中心镇的同时，在农村公共基础建设的过程中，要切实落实市政府在2007年农村工作会议上提出的以下思路：充分借鉴“五改五有”（即改水、改厕、改巷道、改牲畜栏、改排水排污渠和有垃圾屋、有篮球场、有生态小公园、有文化小广场、有宣传阅报栏）为重点的生态文明村创建的工作经验，推进“两规”（新村建设规划和旧村改造规划）、“三清”（清理卫生死角、清理沟渠池塘和清理乱搭乱建）、“四有”（村内有排污处理系统、有环卫设施、有村民公园、有绿化林带）和“五通”（通路、通电、通电话、通有线电视、通洁净水）工作。通过实施“青山绿地、蓝天碧水”二期工程，改善农村生态环境。

要完成上述中心镇和农村公共基础设施的建设，就需要政府加大财政投入。而在2007年全市的农村工作会议上，广州市财政局已经明确表示，根据《农业法》关于财政每年对农业总投入的增长幅度高于经济收入的增长幅度的要求，市财政局已按11％增长比例作出了预算安排。

2.解放思想，尝试向乡镇村民发放公共服务消费券，保证村民公共服务消费机会的公平性

对于大型的公共体育、文化、卫生设施，其建设选址一般都要考虑人口密度和交通发达情况，在相对偏僻、人口稀疏的乡镇农村，一般不可能兴建该类公共设施。但是，我们要明确一个事实，即农村居民与城市居民对该类设施及服务消费的权力和机会是平等的。

在经济发展水平低下的时候，我们不会过多地要求上述平等性得以实质性的体现，比如，村民并不会抱怨他们与这些大型公共服务设施无缘，甚至认为这些设施向城市集聚是天经地义的选择。但是，伴随经济的发展，人们开始思考这样一些问题，既然这些大型公共设施是动用公共财政修建的，那么公众就有权利对这些设施提出一些要求，而要回绝这些要求也需要给予一定的补偿，这个补偿象征着他们对于大型公共设施及服务消费的平等权利。

如果承认上述逻辑，那么公共服务消费券的性质就一目了然了，即市财政每投入一个大型公共体育、文化、卫生设施，就必须相应拨付一笔款项，并将这笔款项以公共服务消费券的形式平均发放给每个郊区居民或村民，他们可以凭借这些消费券到城市消费这些公共服务。

公共服务消费券是对公共服务外部性的克服，即城市居民由于距离大型公共服务设施较近，因此可以获得更多的正外部性，比如“土地价格伴随公共设施升值”，以及“不需支付过多的交通成本和时间就可以享受公共设施的服务”等，而上述外部性对于农村的居民而言是不存在的，因此通过公共服务消费券将该外部性补偿给农民。如果再进一步设计，还可以在公共服务消费券的基础上设立公共服务消费券的交易市场，也就是村民可以通过卖出消费券而放弃对上述大型公共设施与服务的消费权利，与此同时又获得货币补偿。

公共服务消费券通过有价票证的形式体现了村民获得公共服务的权利，这样的举措是符合公共利益平等原则的，也是市场化条件下对这个原则的演绎。广州作为改革的先行者，完全有条件做这样的尝试，这种尝试势必对消解发达地区城乡公共服务“二元结构”提供新的思路。

3.创新思路，尝试向中国彩票发行中心申请，发行用于农村公共服务建设的福利彩票，扩大农村公共服务资金的来源

回顾过去，广东省体育彩票和福利彩票的公益金在农村的福利事业以及体育事业的发展中已经做出了巨大贡献，我们应该充分拓展彩票公益金的贡献力。

中国彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方和部门均无权批准发行彩票。中国福利彩票发行管理中心是民政部直属事业单位，负责全国福利彩票发行和销售业务，对各地福利彩票发行销售机构实施业务领导和全面监控。民政部则是福利彩票的行政业务主管部门，其职责是研究制定发行办法、管理发行和销售机构。目前，经国务院批准发行的彩票有两种，即福利彩票和体育彩票。如果要通过彩票筹集除体育设施以外的农村公共服务设施的建设资金，那么主要是通过福利彩票的发行。而根据民政部规定，广州市福利彩票发行中心是广州市民政局的直属单位，受广东省福利彩票发行中心委托，对广州市区域内福利彩票进行销售管理。省福利彩票发行中心与市福利彩票发行中心是业务领导与被领导关系，广州市不再享有福利彩票二级发行权。而省级福利彩票发行中心也只是福利彩票的销售机构，受当地民政部门的行政领导，同时受上级发行机构（中国福利彩票发行管理中心）的业务领导和监督检查。

由此可见，要筹集广州市农村公共服务设施的建设资金，一方面可以向广东省福利彩票中心和省民政厅争取公益金的支持；另一方面广州市可以尝试通过游说省福彩中心向上级主管机构提出用于广州市农村公共服务设施建设的定向彩票发行的建议。省福彩中心再向中国福利彩票管理中心申请，而后由中国福彩管理中心将申请递交国家民政部。广东省2006年在全国福利彩票的销售中排名第一，而广州市又是广东省福利彩票重要销售市场，凭借这个地位，申请获批的可能性较大。（三）推进行政审批制度的改革，逐步降低公众和企业在行政事业性收费方面的负担

广州市相对于内地省会城市而言，其行政审批制度的改革已经处于前列，但是，与广州市的市场成长速度相比较，其行政审批制度还存在改善的空间，政府可以考虑从以下思路着手，推进行政审批制度的改革：

第一，政府要制定制度，切实摒弃职能部门的部门利益。比如将信息披露制度引入收费部门，每个年末都要求各职能部门将自己的总收费项目、收费总额以及当年精简的收费项目和精简的收费金额向社会公众披露，以此强化社会对行政职能部门改革实绩的监督。

第二，在全国进一步推进城乡统筹制度改革的同时，广州市应该在未来1—2年大规模精简农业部门的行政事业性收费项目，切实降低农业生产企业和个人的生产成本。

第三，继续清理一些不合法或者不合时宜的收费项目。比如工商部门的集贸市场管理费和个体工商户管理费以及交通部门的车辆购置附加费凭证收费等。

第四，取消行政事业性收费的某些“歧视性”收费标准。比如暂住人口治安联防费也应该按照户数收费。

第五，限制行政职能部门的特权。比如中小学的借读费，借读费的收取是本着缓减优质教育资源过度拥挤的状况，但是对于教育主管部门而言，他们对于该部门干部职工子女却采取部门保护主义，即无须缴纳任何借读费就获得了可以跨区选读优质学校的特权，其造成的社会影响是非常消极的。（四）针对珠三角技术农民工短缺的背景，广州市面向外来农民工的社会保障制度需要进一步改革，可以考虑将中高级技术农民工作为改革的试点人群，将其首先纳入基本医疗保险的范围之内

广州市制造业的升级离不开技术精湛的外来农民工，这个阶层的流动性越高，对于行业未来的发展越会造成风险，包括技术工人短缺的风险、技术过度扩散和流失等风险。而提高这个阶层的社会保障制度将适度降低这个阶层的流动性，因此，就要打破“四保连环”的不合理性，即将基本医疗保险的范围扩展至外来中高级技术工人。

允许外来中高级技术工人自由参加医疗保险，甚至可以尝试将其纳入基本医疗保险。这样做虽然加大了政府的负担，但是它带来的积极效应是多重的：首先，可以保障企业的工资成本不再快速上升，因为伴随广州市对中高级技术水平的外来农民工实施较高的社会保障制度，将吸引更多的中高级技术工人流入，从而增加中高级技术工人之间的竞争；其次，对中高级技术工人的更高社会保障可以激励普通外来工人学习技术，快速成长。（五）完善公共服务价格的管制，建议统计局定期发布公共服务价格指数及其分析报告，重点监管带有自然垄断特性的公共服务价格水平

广州市统计局应该建立公共服务价格体系指标并且定期公布。公布公共服务价格指数具有三重意义：其一是促进了物价部门对公共服务价格管制的科学化；其二是保证了公众和企业的知情权和参与权，使他们对公共服务的实际负担得到科学量化，进而能够有理有据地督促政府改善对公共服务的管制；其三是优化政府提升公共服务水平的改革。只有这样，建立在公共服务价格指数平稳运行的基础之上的改革才是公平的，从而避免“优质公共服务伴生高昂公共服务价格”。（六）以政府的行政公共服务为试点，建立公共服务质量的评价体系，使公共服务的外部性公开化

相对于公共服务价格的显而易见，公共服务的质量则相对隐蔽和模糊。当公众个体对某一公共服务部门进行质量投诉时，该公共服务部门往往把投诉意见视为个案处理，甚至认为投诉源于投诉者的挑剔和无理取闹；而只有当消费者以整体的方式进行投诉或者示威时，公共服务部门才会迅速地检讨自己的服务质量。这种情况的频繁发生实际上是由于公共服务存在显著的外部性，即一方面公共服务存在非竞争性或者排他性；另一方面公共服务的可替代性是比较低的，从而决定了消费者必须主动或者被动地接受公共服务的外部性，否则只能够以放弃公共服务的消费为代价去避免其外部性对自身收益的影响。从这个角度看，公共服务体系的建设应降低公共服务对消费者的负外部性影响，而公共服务质量评价体系的建立将有助于公共服务外部性的公开化和量化。

公共服务质量评价体系是一个指标体系，基本包括以下三类指标：

第一类是公共服务消费者的满意度指标，包括消费者对公共服务的程序、方式、价格、售后服务等方面的综合评价，这类指标可以反映公共服务的终极绩效。

第二类是公共服务机构自身的自我评价指标，包括服务技术的更新程度、服务流程的改良、服务的性价比的提升情况以及服务覆盖范围的拓展速度等方面的综合评价，这类指标可以反映公共服务部门的自觉程度。

第三类是公共服务管制部门的评价指标，包括公共服务部门的违纪频率、公共服务价格成本的控制情况等方面的综合评价，这类指标可以反映公共服务部门经营的守法程度。

三类指标体系通过权重的加法计算，最终得出各个公共服务部门的质量得分。该指标体系的运行需要一个公开及时的平台，目前可以在互联网上借助电子政务的模式构建此平台。通过这个平台，各个公共服务部门的质量评价都处于及时公开的状态；伴随该指标体系的持续运行，我们将获得公共服务质量变动的“历史”信息，这个信息构成了公共服务体系建设与改革的参照系。

当前，广州市政府职能部门的改革已经进入了一个新的阶段，以此为契机，以政府职能部门为试点，构建一套公共政务服务质量评价体系，有利于督促政府职能部门提升其政务服务的水平。

第二部分 城市公共安全保障研究

完善广州公共安全预警和应急体系研究

随着经济的快速发展，威胁公众安全的各种突发紧急事件呈上升趋势，务必建立一个快速上报、应对响应及时、信息交流通畅、联络指挥高效、信息发布权威、提供基于互联网信息平台的公共安全预警系统，为预防、监控和妥善处理突发公共安全事件提供科学依据。公共安全预警系统是实施应急预案的工具，是基于先进信息技术、信息系统（GIS地理信息系统、GPS全球定位系统、RS遥感遥测系统、电视会议系统等）和应急信息资源的多网整合，软硬件结合的应急保障技术系统。它是由突发公共事件的信息获取子系统、应急智能子系统和决策指挥子系统构成，具备风险评估、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评价等功能。其工作流程是市突发公共事件应急总平台通过与各区（县级市）、各职能部门应急平台的信息互通和资源共享，将总体应急预案与专项预案、部门预案、地方预案和基层预案相衔接，纵向到底，涉及国家、省、市、区（县级市）和基层，横向到边，涉及自然巨灾、事故灾难、公共卫生和社会安全，真正实现多部门和各地区之间的协同应对。二、城市公共安全指标体系

城市公共安全指标体系包括预警指标体系、警兆指标体系和警限设计。

预警指标体系包括经济预警指标、社会生活预警指标、政治预警指标和价值观念预警指标。经济预警指标选取了失业率和社会零售物价上涨率，这组指标是社会不稳定在经济上的集中表现。社会生活预警指标设置了生活水平与贫富差距指数、社会公共安全指数和社会精神卫生指数。政治预警指标选取了重大贪污腐败案件立案率、经济犯罪案件涉案人数中国家机关干部占的比重、群体事件发生率、集体游行示威发生率，这组指标直接反映了政治制度的运转情况。价值观念预警指标选取了市民对国家政治的满意率、市民对经济发展的满意率、市民对社会发展的满意率。

警兆指标体系包括一般状态指标和突变状态指标。一般状态指标设置了社会痛苦指数、公共安全指数、精神卫生指数、社会紧张指数、利益保障指数等；突变状态指标设置了社会冲突指数、社会腐败指数和社会分裂指数等。

警限设计就是根据各预警指标的不同区间设置代表不同的公共安全度所对应的警级、警示灯号。其中绿灯表示社会发展呈稳定状态，社会风险在社会承受力范围之内；蓝灯表示社会发展处于向稳定或动荡转折的过渡时期；黄灯表示社会发展开始出现轻微的动荡，社会风险程度高于社会稳定的承受范围，社会动荡随时可能发生并进一步加剧；橙灯表示社会发展处于混乱状态，社会风险已经影响到社会稳定。当预警系统亮出蓝灯时，公共决策当局应该开始注意分析、检讨相关的政策决策，寻找警源所在，并采取措施努力把社会导向良性运行的状态；预警系统亮黄灯时，政府应该立即采取有效行动，防微杜渐，控制好那些已经出现的社会动荡的苗头；预警系统出现橙灯时，表明社会秩序的基础在遭受严重侵蚀，政府必须采取紧急措施，迅速扭转社会动荡的局面，并重新创建、稳定秩序。

分析警兆是预警过程中的关键环节。警兆也叫先导指标，不同的警素对应着不同警兆。当警素发生异常变化并导致警情发生时，总会产生一定的先兆，这种先兆与警源有关系。警兆的确定可以从警源入手，也可依据相关数据分析。在确定警兆后，需要进一步分析警兆与警素的数量关系，找出与警素的警限相对应的警兆区间，然后借助于警兆区间进行警素的警度预报。三、广州公共安全现状和发展趋势分析

从目前情况来看，广州公共安全状况总体保持稳定，但是，安全形势依然十分严峻。如，刑事犯罪发案率仍处高位，各种社会矛盾更加纷纭复杂；市民安全素质、政府安全保障能力及相关法制建设还严重滞后，离人民群众普遍满意的要求依然有很大差距。实现社会治安根本好转依然是长期、艰巨的过程。

从化天湖公园因一起建国后最严重的公共场所事故而“闻名中外”，因此必须高度重视公共游乐场所安全。总体上看，广州市的大型集体活动安全有序，但还必须保持高度警惕。近年，广州城市社区以创建“平安社区”为工作目标，通过开展一系列活动，较好地保证了社区安全，但人群多样性等特点决定了社区安全工作决不能放松。专家预测，最有可能威胁公共卫生安全的事件是再一次的流感大暴发。世界卫生组织（WHO）对此做出了6项推荐，包括：所有国家都应完全执行修订过《IHR（2005）》；全球合作监测疫情，报告暴发情况以及即时反应；共享知识、技术、材料，包括病毒和其他实验室样本，前提是能够保证全球公共卫生安全；全球对各国公共卫生基础建设的责任；政府内部门间密切合作；加强全球和各个国家对培训、监测、实验室水平、反应网络、预防行动的投入。近年来，广州坚持不懈地落实重大危险源安全监控措施，加大重大危险源隐患的治理力度。在核查登记工作中，不断加大隐患的排查和整治力度，排查出一大批安全隐患，并对整改落实情况跟踪督查，确保隐患整改落到实处。“十五”期间，广州每年以平均200亿元左右的大手笔投入城市基础设施建设，其中城市立体交通网络的打造是重中之重。地铁自开通之日起，首要的第一件大事当属安全；公共汽车行业把安全生产放在第一位；出租车行业由于规章制度的欠缺，存在不尽规范的问题，经过“人、车、技术、服务、信息化、环保化”等6个方面全面创新，必将给全市出租汽车行业的管理理念带来新变革；广州铁路运输总体上安全，但铁路道口安全令人担忧；机场运营总体安全、正常，但新机场仍暴露出交通秩序混乱等问题。

新中国成立后，广州市各级政府一直高度重视和支持消防安全工作，使全市消防工作在组织、队伍、法制建设等方面不断加强，预防和扑救建筑物火灾的综合能力有了很大提高，火灾的危害得到了有效控制，形成了从市到县级市直至镇（街道）的消防安全体系。当前存在的主要问题：一是城市火灾事故频发；二是消防任务日趋艰巨，城市消防设施令人担忧；三是还存在不少火灾隐患。

广州是自然灾害多发地区。近50年来，广州人民自力更生，艰苦奋斗，大规模地开展水利建设，全面整治洪、旱、涝、咸、潮灾害，有组织地开展防震抗震活动，防灾减灾的工程建设和非工程（措施）建设取得了辉煌成就。目前已形成了基本合理的防灾减灾总体布局，但仍存在不少薄弱环节，如：水利工程安全达标加固任务较重，城区水浸街问题还没有彻底解决；防台风意识仍然淡薄，现有防热带气旋设施标准低，防浪林和防风林网建设工作滞后；防震减灾意识淡薄；综合减灾指挥和管理、安全减灾的立法以及灾害经济补偿体系等减灾非工程（措施）建设滞后等等。因而，广州防灾减灾工作任重道远。四、广州市防御重特大公共安全事件的对策（一）通过各种有效途径，不断提高全社会的公共安全意识

一是深入开展面向全社会的宣传教育。通过多种形式，利用多种载体，广泛开展应急管理进社区、进农村、进基层活动和公共安全教育进课堂、进教材，提高社会公众应对事故灾难的意识和能力。二是加强应急管理骨干培训工作。三是教育全体员工从自己身边的事情做起。四是教育全体员工充分认识自己所肩负的社会安全责任。五是发挥行业协会在同行业中的安全自律作用，共同为广州市各行各业的安全生产献计献策。（二）进一步建立和完善公共安全管理体系

一是完善应急管理系统。建议及时成立市公共安全管理领导小组、公共安全协调委员会和专家指导委员会。公共安全领导小组主要职责是协调组织和决策有关公共安全管理和危机处理的重大事项、决定危机处理等级和启动程序等级等。二是完善危险源控制系统。包括明确危险源控制管理的目标，加强对这些危险源的监测等等。三是完善教育培训系统。包括对责任单位、责任人开展“安全第一”、“安全无小事”的思想教育，对危险源所在地的居民开展防震、防火、防暴、防污染、防疫情、防事故等内容的学习。四是完善救援保障系统。建立一支能战善战的紧急救援队伍，建立一套善于协调善于指挥的应急指挥系统，建立一个顺畅高效的信息处理系统。（三）形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制

一是不断增强公共安全危机管理的紧迫感和责任感。全市各行各业、各条战线，在各级党委、政府的统一领导下，落实行政和部门首长负责制，落实企业法定代表人负责制，落实“两个主体责任”，加强对安全生产应急管理工作的具体领导和监督管理；从“一案三制”入手，尽快形成“政府统一领导，部门协调配合，企业自主到位，社会共同参与”的安全生产应急管理新格局。二是加强应急预案管理，不断完善预案体系。三是加强安全生产应急管理和应急救援体系建设。依据《广州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，依托企业和社会救援力量，优化、整合各类应急救援资源，抓紧建设专业应急救援基地，并按照《安全生产法》等法律法规，加强生产经营单位应急救援能力建设，逐步形成以企业和社会救援力量为基础的应急救援体系。（四）全面深入推进应急管理工作

一是全面实施应急体系建设规划，推进应急平台建设。统筹省和广州市、部门和部门、政府和社会之间应急资源布局，做好与城乡建设等相关规划之间的衔接，重点加强监测预警系统、信息与指挥系统、应急队伍和物资保障等方面的建设。建立统一的应急平台体系，实现各级各类应急信息平台相互对接、互联互通和信息共享，加快形成全市统一、高效的应急决策指挥网络。二是建立重大突发事件风险评估和隐患排查体系，包括加强风险评估，落实隐患排除，推进能力评估。三是加强应急救援队伍建设，包括进一步抓好组织建设，大力加强队伍的思想政治建设，大力加强作风建设，加强业务培训和实战训练。建议各有关部门和生产经营单位，对应急管理和应急救援人员要经常开展各种方式的培训、技术交流、救援竞赛比武和实战演习，有条件的部门和单位要组织他们分期分批到国外考察学习，以不断丰富他们的管理和救援经验、知识，提高他们的技术、业务水平。四是全面构建国家应急物资保障系统。抓好应急物资监测网络和预警体系建设，实现全国各类应急物资储备信息综合汇总和需求预测预警；抓好应急物资生产能力储备建设，对专业性较强、峰值需求量大、生产启动周期短的应急物资，实行生产能力储备；抓好应急物资仓储与配送能力建设，优化布局全市应急物资储备库点，健全调拨与配送应急物资的仓储、运输体系。（五）建立完备的突发事件管理制度和紧急状态法律法规

一是围绕国家《事故报告和调查处理条例》，制定广州市实施细则。二是加大安全生产标准制（修）订工作力度。以煤矿、非煤矿、危险化学品等行业主管部门的安全标准为重点，对现有安全生产国家标准、行业标准进行清理，组织制（修）订一批急需的安全生产标准。在此基础上，市政府相关部门也应抓紧各行业安全生产标准的制（修）订工作。三是抓紧制定部门规章和地方性法规。各有关部门都要根据工作需要，依据有关法律法规，抓紧制定部门和地方安全生产应急管理法规和规章，以使安全生产应急管理工作有章可循。四是各类生产经营单位要努力建立健全安全生产应急管理的规章制度和企业内部标准。五是认真抓好执法工作。安全监管部门、煤矿安全监察机构和负有安全监管职责的其他部门都要认真执法，做好即将颁布的《突发事件应对法》的宣传贯彻实施准备和各项执法工作，依法依规加强对安全生产应急管理工作进行监管监察。各类生产经营单位要认真落实法律法规和政府有关部门的规定，高度重视、认真做好本单位的应急管理工作，使主体责任切实落实到位。（六）进一步加大安全生产应急投入，推进技术进步，加强装备能力建设

一是建立健全公共安全财政保障体系。包括：建立应急管理年度财政预算制度；拓宽投资渠道，多方筹集资金用于安全生产应急救援装备等方面的投入，鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障；必须强化企业主体责任，加大对应急管理和应急救援的投入，特别是在救援装备、救援队伍工作条件、重大危险源监控和事故隐患整改等方面，要确保资金到位。二是建立健全公共安全科学与技术的研究机构。长期以来，公共安全是一个备受忽视的冷门领域，但随着近年来一系列问题的暴露，相关领域的研究才逐渐开展起来。在这方面，需要国家组织力量进行重大科研项目攻关；要引进高、精、尖的救援装备，淘汰落后的、安全保障能力低、救援效果差的装备、设施；要全面推进科技进步，提高救援装备的科技含量，以适应事故救援尤其是复杂、难险事故救援工作的需要。三是建立健全公共安全的人才保障体系。公共安全不仅是一门科学，而且是一个重要的科学体系。这个学科的特点决定了它需要多方面、多层次的人才，不同层次的管理和决策人才，不同学科的科研人员，不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验、敬业精神强的人才，发挥他们的作用。

广州地方政府应急法制化的构建与完善

城市危机管理是当代政府公共管理的重要组成部分，发达国家在城市危机管理方面已经形成了一整套的体系，积累了成功的经验。鉴于广州市应急管理的现状与问题，本文提出健全和完善广州市政府危机管理体制的思路与对策。一、完善政府应急法制中的管理组织

危机管理涉及领域部门多，影响面广，是一项社会系统工程，需要动员全社会的力量资源，有计划、有组织地进行应对。因此，危机发生时必须有一个高层次的机构对突发事件进行统一指挥与协调。

1.成立城市危机管理议事协调机构

由广州市政府和相关部门的主要领导组织危机管理议事协调机构（并且该机构可根据广州历史灾害发生的种类及频率，适当调配相关专业人士加入），该机构是城市应对的中枢指挥系统。其主要职责是：研究制订全市危机管理的战略计划，部署和总结危机管理的阶段性和年度工作，组织实施重要建设项目，对重大紧急事件进行预防，统一指挥调度和协调。

2.组建危机管理的办事机构

危机管理作为政府的一项基本职能，必须有一个载体，承担紧急事务的组织实施和日常管理职责。可考虑组建城市危机管理的专门机构。该机构作为平战结合，对各种紧急事件进行统一管理，形成管理的合力，提高综合防灾能力。它既是城市危机管理议事协调机构的执行机构，又是市政府的工作部门。另一方面，也可考虑将该机构的成员化整为零，每隔一定时间聚齐讨论灾害预防应对的方案。如果紧急事件出现，则由他们作为危机管理的专门机构对各种紧急事件进行统一管理，这种方案的好处在于节省成本，并且每一个成员都掌握着一个部门的信息，有利于该机构对各方面信息的整合。

3.加强政府紧急救援专业化队伍建设

组织具有战斗力的政府紧急救援队伍，以专业化的水平和能力强的应对队伍来处理各种紧急问题，是整个政府应急结构中的重心。目前，统一监控调配的专业队伍建设模式主要有两种方法：一是改造现行的消防队伍，使其由专业的消防队伍变成综合性的社会救援队伍；二是形成社会应急救援，成立社会民防队，主要以现行的民兵为主题，加上各种社会力量参与，形成一个群众性的社会组织，每年进行一至两次的社会紧急救助训练。政府应当立法保证群众性的训练作为公民的一项基本义务，形成社会全体的动员体系。二、加强政府应急法制中的体系建设

1.完善政府应急管理的法规体系

作为大城市，政府应当根据国家的法律法规，制定政府应急的条例，保证政府各部门在非常时期享有相应的权力不被滥用。制定大城市政府危机管理统一法规，对紧急状态情况和危机管理的概念、范围、领导体制，各部门的职能包括启动机制和程序，运行机制都要作出明晰的规定。以职权法定的形式，重新界定政府职能部门的危机管理方面职责和任务，并且向社会公告。另外，还要以法律确立国民应急教育的义务，要求对广大人民群众进行各种危机管理的教育，开展自救互救培训；同时，要以法律的形式确立各媒体平时以及紧急状态时的宣传与协作的义务。

2.完善政府应急的预案体系

政府的应急预案体系必须以防为主，建立完善的紧急事务预案系统是应急机制的最重要部分。完善预警机制，首先是完善应急计划，提前设想事件可能爆发的方式规模，并且拟定出多套应急方案，事件一旦发生，可以立即根据实际情况优选方案。大城市政府在应对危机时，应当有总预案。现阶段，由于紧急状态法还没有出台，城市总体预案就需要由城市政府本身来建立。在总预案之下还需要建立各级政府的预案机制，完善子预案系统，形成配套完善的整体统一的预案体系，从而在危机到来时能够立刻启动。同时，政府各部门要求以法定的形式，在预案中界定其在政府应急过程中的职责与任务；为了保证政府部门应急的权威性，政府总预案必须要经过人大审批通过，其各子预案也需要由人大备案。其次，要确立应急职能部门能够通过网络或者其他方式自动启动预案的机制。在紧急事件发生时，保证政府部门能根据实际情况及时反应，自主启动预案运作应对。尤其是在建立有效的紧急事务处理网络技术系统之后，形成有效的预警信号体系如气象系统，在各种紧急状态和各种灾害来临的时候，相关社会政府部门就可以自动启动，及时应对，而不是通过开会或行政命令的形式来达到应对。

3.确立各职能机构应急联动体系

横向方面，政府除危机管理机构之外，其他相关工作部门也承担着不同类型的政府危机管理职责。在自然灾害方面，有水利部门、消防部门、地震部门、气象部门等；在人为灾害方面，有交通部门、卫生部门、环保部门、安全监督部门、消防部门等；在社会灾害方面，有公安部门、劳动部门、信访部门等；在战争方面，有国防动员的相关部门，如人防、经济动员、交通战备等；恐怖方面有公安部门、安全部门等；灾害的统筹协调有民政部门、交通部门、经济动员部门、财政部门、人力资源部门、卫生部门、科技部门、文化宣传部门、外事部门、气象部门、电信部门、电力部门以及相关的企事业单位等。除同级政府相关部门外，还必须与兄弟省市相关部门建立危机管理的协作工作关系。

纵向方面要建立各级政府及相关部门的上下左右联动的工作关系。大城市政府应急管理应当上接省级政府，下接市县（区）乡镇，坚决杜绝出现“脱凶”“断层”的现象。

应急管理中公共政策运行过程研究——基于广东省“外来人员留粤过年”政策的实证分析

随着我国进入高速经济发展的关键时期，人与自然、人与社会和谐相处的矛盾日益突出，公共危机事件已进入高发期，人类面临着各种风险的挑战，遭受着各样危机的洗礼，这不仅对个人、群体和组织的正常活动构成了巨大威胁，也严重影响了整个社会的正常运行。如何切实加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是全面履行政府职能、提高行政能力的迫切要求，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。应急管理成为摆在所有管理者面前的重大课题，正不断考验世界各国政府的执政水平。政策是灵活和动态的制度，公共政策是政府进行管理的重要手段，也是政府处理紧急情况的主要工具。

2008年1月，我国南方大部分地区遭遇了五十年不遇的冰雪灾害，这场正值春运高峰期间的自然灾害在瞬间上升为公共危机，对于政府来讲无疑是一次危急管理的考验。为此，广东省出台了一系列“外来人员留粤过年”政策，并成功地使这场公共危机化险为夷，打了一场漂亮的反危机战役，为日后解决公共危机提供了有益的启示与借鉴。一、危机中“外来人员留粤过年”政策的出台

50万余人滞留广州火车站、3万余人滞留东莞火车站、冰封京珠北造成大塞车、铁路公路民航大告急、启动紧急预案、乘客异地安置大转移……广东地区春运正遭受近10年来最严峻的考验。根据全国和全省煤电油运输保障工作电视电话会议以及国务院应急管理办公室《关于做好防范应对强降温降雪天气的通知》的精神，从1月28日起，广东省委省政府，广东省各市政府、相关职能部门就“缓解春运压力，劝导外来务工人员留粤过年”，相继出台了一系列政策和措施。

1.广东省“外来人员留粤过年”政策的出台

2008年1月28日，广东省人民政府办公厅根据全国和全省煤电油运输保障工作电视电话会议、省政府春运工作紧急会议精神，为切实缓解春运压力和困难，发出《关于全力做好劝导外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》，要求各地要全力以赴做好劝导外来务工人员延期返乡工作，千方百计安排好在粤过年外来务工人员的生产生活，确保外来务工人员的合法权益，确保社会和谐稳定，确保外来务工人员过一个安乐祥和的春节。具体措施有：各地要加强新闻信息发布，及时、客观、广泛地发布春运交通和天气情况的信息，积极宣传政府为缓解春运压力做出的努力和采取的措施；要做好思想发动工作，做好对外来务工人员的解释和安抚工作，尽最大努力劝导企业外来务工人员就地过年，对确实需要返乡的外来务工人员，要努力劝导他们错开客流高峰，待天气好转后再返乡；要安排好春节期间外来务工人员的生产生活。

从1月30日下午开始，由于受到京广线恢复通车信息的误导，周边地区返乡人员大量涌到广州火车站地区，导致该地区的滞留旅客骤增，形势非常严峻。针对这一情况，2008年2月2日，广东省政府向全省人民发出一份情真意切的《告全省人民书》，分析了寒冷雨雪天气仍将持续，运输压力进一步加大的情况，争取广大外来务工人员的理解和配合。

2.广东各市相关政策的出台

为贯彻落实广东省《关于全力做好劝导外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》精神，广东省各地市根据自己的实际情况相继出台了具体的政策措施。

在广东省《关于全力做好劝导外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》颁布的当日，广州市总工会向各区、县级市总工会，各产业、直属单位工会下发《关于做好外来务工人员留穗过年相关工作的紧急通知》，通知要求从3个方面保障留穗过年外来人员的生活：一是切实帮助外来务工人员解决实际困难。二是做好留穗过年外来务工人员后勤保障工作，保证节日期间的水、电供应，妥善满足外来务工人员的吃饭、住宿和御寒等基本生活需求。三是精心组织开展丰富多彩的文化娱乐活动。随后，广东省其他各地市也以最快的速度相继出台了相关政策。如：2008年1月29日，深圳市政府办公厅向各区人民政府、市各有关单位发出《关于做好外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》；东莞市委、市政府于1月29日晚发出《告市民书》，呼吁广大市民选择留莞过年；1月30日，佛山市总工会向各区总工会、市属工委会、直属基层工会发出《关于全力配合做好外来务工人员平安返乡等工作的紧急通知》。

由于2月1日广州火车站再次出现滞留人员高峰，2月2日广州市委办公厅和市人民政府办公厅发出紧急通知《真心诚意，千方百计劝导外来务工人员留穗过节》。根据广州市委、市政府的通知精神，2月3日，广州市总工会再次向各区、县级市总工会，各产业、直属单位工会发放《关于进一步做好外来务工人员留穗过年工作的紧急通知》，要求各级工会千方百计劝导外来务工人员留穗过年，千方百计让外来务工人员在广州安心开心过好年，采取有效措施，真正将外来务工人员留穗过年工作做细做实。

3.其他职能部门相关政策的出台

外来人员留粤过年政策涉及到交通、劳动保障、文化、宣传等职能部门的工作，为配合广东省委、省政府的这一工作，相关部门也出台了具体的措施。广东省物价局于1月31日下发了《关于对留粤过春节的外来务工人员实行部分游览参观景点门票价格临时优惠政策的通知》，决定对留粤过春节的外来务工人员实行部分景点门票价格临时优惠政策；全省各地各类博物馆、纪念馆、展览馆、烈士陵园等爱国主义教育基地一律免费；具有社会公益性的城市公园等游览参观景点半票收费；鼓励企业自主定价纯商业性投资所建的景点实行各种优惠政策，执行时间为2008年2月5日至2月21日。广东省建设厅于1月30日发出《关于切实做好当前广东省建筑施工应对雨雪冰冻灾害工作的紧急通知》，要求全省各级建设行政主管部门和有关单位，积极劝导建筑工人避开当前雨雪冰冻恶劣天气，尽量推迟返乡或留粤就地过年，并妥善安置好未能返乡的建筑农民工的食宿。二、“外来人员留粤过年”政策的执行

由于春节回家与亲人团圆是华夏五千年文明沉淀下来的风俗，对于常年在外工作的外来人员来说，这个意义就显得更为重大了。广东省人民政府制定的“外来人员留粤过年”政策固然是解决雪灾危机的好方法，但政策的执行却面临着一个重大的挑战：如何在有限的时间内劝阻归心似箭的游子停下他们急切的脚步。“外来人员留粤过年”政策的全面落实，得益于以下措施：

1.领导一线促执行

依靠领导权威和领导的示范作用推动执行是“外来人员留粤过年”政策全面落实的重要保证。“外来人员留粤过年”政策实施过程中，广东省和各地市、区职能部门的领导多次亲临一线，参与政策的执行。1月28日，广东省委常委、常务副省长黄龙云，省委常委、省公安厅厅长梁伟发，省委常委、统战部部长周镇宏，副省长李容根、林木声等，分别赴中山、东莞、汕尾、阳江、梅州、珠海等地，开展对留粤外来人员“送温暖”慰问活动。2月3日，广州市组织3000名外来务工人员免费游珠江活动，市委常委、组织部长方旋，市人大常委会副主任、市总工会主席陈伟光，省总工会副主席王丽华和来自江西、湖北、湖南、广西、四川、贵州等6个省驻穗办代表出席了该活动。新春来临之际，2月5日，省委书记汪洋到佛山看望慰问外来务工人员并在南海平洲电子厂有限公司与留厂过年的外来务工人员一起用餐。此外，各地市、区政府及各职能部门的领导也都亲自参与“外来人员留粤过年”政策的执行。

2.强势宣传促执行

政策执行离不开政策信息的宣传和传播。政策宣传是政策执行过程中的起始环节和一项重要的功能活动，是让全社会知晓政策、理解政策、统一思想认识的有效手段。在“外来人员留粤过年”政策的实施中，广东省各级宣传部门、各新闻媒体及时向外来务工人员发出“平安才是对家人最深切的爱”、“留下吧，广州也是你的家”等一系列的强烈呼吁，大力宣传党和政府为保护人民群众生命财产安全所采取的措施及取得的成效，实事求是地报道春运工作面临的严峻形势，引导滞留旅客留粤留穗过年，在政策执行中发挥了重要作用。如：深圳启动“春风行动”，印发了《劳务工朋友们，请你们留下来》；东莞市劳动局向15263家企业下发了《市委市政府告市民书》；《广州日报》专门印制了“请外来人员留下来”的宣传单，并在2月3日开辟了“平安就是对家人最深切的爱”专版；网民们充分利用现代网络工具，呼吁外来人员留下来过年。春节前，铺天盖地的“留粤过年”的宣传号召，创造了一个有利于“外来人员留粤过年”政策执行的良好氛围，提高了全社会对这一政策的认同感，保证了政策在应急情况下的有效实施。

3.督导检查促执行

监督和控制是政策执行中防止偏差和避免政策走样的重要手段。为保证《关于全力做好劝导外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》的迅速贯彻落实，在《紧急通知》下发同日，广东省人民政府办公厅向外来人员比较聚集的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、惠州市人民政府下发了《关于开展劝导外来务工人员延期返乡督导工作的紧急通知》，省政府决定组成7个督导组分赴这7个市开展劝导外来务工人员延期返乡工作。重点督导3个方面的内容：一是劝导外来务工人员延期返乡工作实施方案制订以及工作机构、人员和责任落实情况；二是劝导外来务工人员延期返乡宣传工作情况；三是各市组织企业劝导外来务工人员延期返乡留在当地过节工作情况等。与此同时，各地也采取相应措施，检查督促“外来人员留粤过年”政策落实情况，为政策的实施提供有力的监督。如：广州市总工会从13个职能部（室）中抽取成员成立了专项调查小组，以责任包岗的形式分别向广州市内的12个区、县级市总工会下达相关的任务，调查小组成员亲自下到各区、县级市，听取政府相关情况报告，采取电话联系方式或直接到达该地区外来务工人员比较集中的企业进行劝服留穗工作。

4.齐心协力促执行

积极动员全社会的力量参与政策的执行，是提高政策执行力度和效率的重要手段。“外来人员留粤过年”政策的顺利实施，是全社会共同努力的结果。如广州市市长张广宁所说：“没有全体市民和志愿者的支持，也不可能有今天这样的结果。”在“外来人员留粤过年”政策实施中，从省政府到各市、各区、各街道，从各职能部门到各企业，从省、市领导到普通群众，大家都通过各种途径参与到政策的实施中来。特别是各大中型企业为留住外来员工给予了大量的财力物力支持，除为留粤外来人员精心筹办年夜饭外，还发放了节日的慰问金与节日礼品，体现了企业的社会责任感。其中，轻工工贸集团为留穗过年的外来务工人员实行了每人每日100元的生活补助；恒大地产集团对每一位因不能返乡而滞留工地的农民工发放500元过节安置费用；广船国际有限公司除精心为留穗过年员工安排好住宿以外，还专门拨款800万元安排好外来人员的工作生活；番禺区大岗镇的兴泰制鞋实业公司开展了为外来人员“三个一”活动：办一场员工团年饭、为员工放一场电影、为留厂过节的员工提供一次节后回家的免费车票。

5.真心实意促执行“外来人员留粤过年”政策的顺利执行还有一个非常重要的深层原因，就是各级领导切实从留粤过年外来人员的需求和愿望入手，切身处地地为外来人员着想，真心实意为他们解决问题，体现“以人为本”的管理原则。在政策实施中，执行人员做到3个讲清楚、讲透彻：将目前恶劣天气仍将持续，交通状况短期无法根本好转，客运状况仍然不容乐观，车站广场由于人群大量集中而面临的种种困难和危险向外来务工人员反复讲清楚、讲透彻；将理解他们渴望与远方家人团聚的心情，但亲人们更关心挂念他们的健康与安全的道理反复讲清楚、讲透彻；将各级党委、政府和全市人民关切他们的安全，将帮助他们在本地过好节日的真情实意和周密安排反复讲清楚、讲透彻，用自己的真心和热情劝导外来务工人员留下来过年。正如广州市人大常委会副主任、市总工会主席陈伟光说的：“我们要对农民工付出真感情。”广东省人民更将外来人员留下来过年看作是对外来人员为广东做出贡献的回报。危难时刻见真情，一言一行情意深，广东省政府和广东省人民的这份诚意，是“外来人员留粤过年”政策实施的重要力量。三、“外来人员留粤过年”政策实施的成效

广东省“外来人员留粤过年”政策的实施，不仅从源头上最大限度地减轻了火车站地区的压力，确保社会和谐稳定，更彰显着广东的文化、广东的热情，增加了外来人员对广东的认同感，更为化解春运压力提供了新的思路。

1.有效缓解危机中的春运压力

雪灾之中的广州火车站周边区域滞留旅客高达数十万，而此时铁路运力与数百万滞留广东的旅客相比，简直是杯水车薪，火车站区域俨然成了一个“火药桶”，情况十分危急。广东省“外来人员留粤过年”政策的及时出台，从源头上缓解了这一危机。广东省实施“外来人员留粤过年”政策，无论是物质措施还是精神措施，无论是有形的影响还是无形的感染，都使越来越多的外来人员选择了留在广东过年。数据表明留粤过年的外来人数从2008年1月29日的990万，占外来人员总人数的45％，到2月5日已经增加到了1300万，占总人数的68.1％，大幅度上升了23.1个百分点。这个数字是可喜的，凸显了广东省“外来人员留粤过年”政策的成功。而且，根据我们在广州和东莞组织的问卷调查结果，80％以上的外来人员认为“外来人员留粤过年”政策对缓解春运压力有帮助。

2.帮助外来人员度过一个温馨特别的春节。

广东省委书记汪洋同志曾说，让外来人员感到温馨，我们就感到欣慰。为了让留粤外来人员在广东过一个特别温馨的节日，各地政府根据实际情况，进行了精心安排，既保障他们的衣、食、住、行等基本需求，也开展了丰富多彩的活动。如黄埔区开展“给外来务工人员一个温暖的家”系列活动，这十项活动是：一顿年夜饭，一场演出，一次慰问，一次游珠江，一次登山，一次逛花市，一场电影，一次维权检查，一次座谈会，一张贺年卡；各企业也为外来人员开展了丰富的文体活动。这一系列丰富多彩、为外来人员量身定做的活动，让外来人员在广东的春节过得充实而温馨，使他们真切地感受到“风雪阻归程，留守也温馨”。一位外地打工者在网上留言说：“这个年，我没有回家过，但是我不孤独。”春节过后，留穗过年的外来人员张宝，通过《广州日报》给时任广州市市长张广宁的信中写道：“我来广州已经13年了，在广州也曾过了几个春节，但是今年的春节是最特殊、最有意义的春节，天虽然阴沉寒冷，我们的心里却是暖融融、热乎乎的。这个特别的春节让我们有机会看到了一个不一样的广州——热情、善良、包容……”而且，我们的问卷调查结果也显示，约80％的外来人员对政府和单位安排的活动感到满意。

3.增强外来人员对广东的认同感

广东经济的迅速发展，外来员工起到了重要的作用。如张广宁市长在给外来人员张宝的回信中所言：“广州的成就离不开外来务工人员的辛勤劳动，从上世纪80年代起，一批又一批的外来人员踏上广州这片热土，从建筑工地到装配车间，从餐饮服务到市场销售，各行各业都有你们忙碌的身影。可以说，没有你们的努力工作和默默奉献，就没有广州的快速发展。”但由于我国的户籍制度等原因，外来员工总感觉自己似乎只是广东的一个“过客”，缺少家的感觉。但“外来人员留粤过年”政策的实施，让外来人员感受到他们已经和广州这座城市融为一体，广州就是他们的家！此举更加激发了广大外来务工人员扎根广州，携手共同为广州的建设添砖加瓦，共享广州发展成果，共创广州美好明天的决定和信心！

在对外来人员的问卷调查中，我们欣喜地看到，已有近70％外来人员将广东作为自己的第二故乡。

4.为缓解春运压力提供新思路

对于背井离乡的人来讲，回家过年既是一种情感补偿的需要，一个不能轻言放弃的心灵诉求，也体现了我国传统文化的回溯。但随着外来人员增多，交通运输部门对这种“集中搬家”式的春运已经很难承受，社会压力不断增大。“外来人员留粤过年”政策的实施，让大量外来人员就地过年也能找到家的感觉，感受到浓郁的过年气氛和亲人般的温暖。人们发现，这样的新年方式要比那种疲于奔命的回家过年更轻松、更实际，也更具有可操作性。结果，“留下来过年”这一无奈的选择，却为缓解春运压力找到了一种新的解决思路。政府和一些企业由此得到了启发，开始琢磨建立“长效机制”，将一些好的做法延续下去。这样，既解决了节日期间用工不足的问题，减少了春运负担，又可以使社会、企业更加和谐，增强了社会的凝聚力。在问卷调查中，超过一半的外来人员认为有必要把这一政策坚持下去。

5.促进公民公共精神的提升

英国政治学家密尔认为，唯有让公民亲自参与实践，在讨论、判断、裁决的过程中，公共精神才会有所增进。危机之下，不仅是对政府执政能力和应急管理能力的挑战，更是对公共精神的一种考验。危机中，公民参与实践是培养公民精神的最佳场域。在冰雪肆虐、道路封闭、火车运力非常有限的情况下，对于滞留旅客而言，必须充分考虑当下的危机状况，并且以理性态度对待，尽量不要主动去加重公共危机，这既是对公共利益的负责任态度，也是对自己的负责任态度。“为己为国，我们选择不回家”，正是公民理性和公共精神的彰显。正如一位游子所说：“我们选择春节不回家，是出于个人的理性与务实，但我们也正因为这种选择，诠注了一种身陷灾害中的人性，一种守望相助的公民精神……所以我们每一个人的留守，‘虽千万人，吾住矣’，就是对政府在紧急情况下作出‘留下过年’动员的响应，就是一种付出，一种奉献，就是面对灾害时我们力所能及的应对，亦是公民精神之表达。”“外来人员留粤过年”政策实施中，广东人民和外来人员通过实践参与，切身体会了自己的权利和义务，进一步弘扬了公共精神。四、“外来人员留粤过年”政策运行过程的启示

这次雪灾危机下制定出来的公共政策无论是在政策的制定，还是政策的执行方面都是值得借鉴的，是中国危机管理又一成功的案例，可以给我们许多有益的启示。

1.全面完整的信息收集是应急管理中政策取得实效的基础

在现代管理中，管理系统就是信息系统，信息不仅是政策制定的重要依据，也是政策执行所需资源之一，政策运行过程不能缺乏信息传输和信息反馈的“信息流”。公共危机状态下，信息更显得尤为重要。危机管理中，为决策者提供及时、准确的情报，同时向民众传递适当的信息，既能让民众对危机事态的程度与危害有清醒的认识，又能使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力，可以使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者面临的压力，恶化政策环境。因此，政府在危机情况下公共政策运行的每个阶段，都需要相应的信息和信息活动支撑。“外来人员留粤过年”政策能取得实效，得益于有关部门对外来人员数量、购买返乡票数等基本数据的统计；得益于气象部门对未来天气的准确预测；得益于铁路部门运力的准确数字；得益于大众媒体对相关信息的及时传递；得益于广东省春运办所制定的每日一报制度，这些全面而完整的信息为“外来人员留粤过年”政策的制定和调整提供了准确的依据。

2.政策工具的合理运用是应急管理中政策取得实效的重要途径

政策工具是公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称。奥斯本指出：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在于手段。”政策工具是实现政策目标的基本途径，直接关系到政策成功与否，正确有效的政策工具，能引导政策目标顺利实现。每种政策工具都有自己的优缺点和适用的领域。“外来人员留粤过年”政策运行中，政府更多地是采用信息、劝诫、补贴这些混合性的政策工具，诱导外来人员自觉自愿地贯彻执行政策，此举既能保证政府的有效介入，又避免了“以力服人”、行政命令等强制性政策工具的弊端，大大提高了政策的执行效能。

3.高效是应急管理中政策取得实效的关键

危机状态下，个人或群体往往处在逆境之中，遇到了一定程度的威胁，若不采取某种形式的应对和救援行动，就会造成人民生命和财产的损失。因此，这种紧急性就要求政府和相关组织在应急政策运行过程中，必须雷厉风行，刻不容缓，当机立断，绝不能拖延、推诿、贻误。“外来人员留粤过年”政策运行中，无论是政策的制定，还是政策的执行都体现了高效、迅速这一特点。各地政策的出台可谓快速科学周密，政策的执行更是紧锣密鼓、环环相扣。可以说，在这么短的时间，各地政府和有关组织做了如此大量的工作，开展了如此多的活动，不能不说是一个创举。例如：广州市总工会组织的“珠水连四家，和谐一家亲”，邀请3000名外来人员免费游珠江活动，从这一意向的确定到人员、路线、具体活动的安排只用了5天的时间，而且方案考虑周密细致，每个环节的安排恰到好处。

4.维护公共利益是应急管理中政策取得实效的根本保证“公共行政就是使公共利益最大化的社会管理过程”，公共理性的根本要求就是为社会整体的利益即公共利益而行动。应急管理中的公共政策更应以控制危机的蔓延、保护人民生命财产安全、维护公共利益为目标。“外来人员留粤过年”政策的实施保证了外来人员的安全，保障了其基本生活需要，保证他们过一个平安祥和的春节，维护了社会的稳定和秩序，促进了社会的和谐，维护了广东省和外来人员之“大利”，体现了“公共善”。也因此，该项政策得到各地市、各职能部门、企事业单位和全体群众的大力支持和配合，得到了外来人员的理解和认识，上下联动，形成了整体合力，有力地保证了政策的实施。

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食用农产品安全保障体系的法律规制研究

1.农产品质量安全问题已造成巨大经济损失和人身损害

国际上，从20世纪中叶开始，一些危害人类的农产品质量安全重大事件不断发生。从1996年肆虐英国的疯牛病、1998年席卷东南亚国家的猪脑病、1999年轰动世界的比利时二英污染鸡风波。据估计，英国为疯牛病灾难损失近300亿美元，英国牛肉制品出口下降了99％。发生此事件的其他30余个国家和地区，也造成了巨大的经济损失和严重的社会恐慌。比利时二英事件不仅使该国财产损失15亿欧元，而且引起一场政治危机，导致当时政府下台。

在中国，食用农产品中毒事件频繁发生。2004年卫生部通报的381起重大食物中毒事件中，由食用有毒动植物引起的有140起，中毒1466人；2006年发生了比较重大的、影响范围较广的福寿螺事件、红心鸭蛋事件、龙口粉丝事件等等。这些都暴露出我国农产品质量安全管理工作中存在某些弊端。

2.“绿色壁垒”使我国农产品出口遭受重创

由于WTO框架下的《卫生和动物检疫措施协定》（SPS）和《贸易技术壁垒协定》（TBT）为保证国际贸易中农产品质量安全卫生、反对贸易歧视、合理使用贸易技术壁垒提供了基本法律框架，为缔约国的贸易各方提供了共同遵循的准则，所以一些发达国家往往打着保护本国人民身体健康的旗号，实施着新贸易保护主义，我国为此付出了沉重代价：2002年欧盟全面禁止进口我国的禽肉、水产品、蜂蜜、兔肉等动物源性食品，对进口的梨果类水果的124种农残也提出了最高限量标准。

3.党中央、国务院高度重视农产品质量安全问题

农产品质量安全始终是政府高度重视及社会各界极为关注的民生问题。回顾2007年，不断爆发的农产品质量安全事件，依旧让我们不能释怀。鉴于农产品质量安全的严峻形势，党中央、国务院对农产品质量安全状况十分重视。党的十五届五中全会明确指出，“加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系，引导农民按市场需求生产优质农产品”。国务院办公厅后来发布了《国家食品药品安全“十一五”规划》，这是我国第一次在食品、药品领域编制国家级专项规划，引起社会广泛关注。2007年4月23日，胡锦涛同志在中共中央政治局第41次集体学习时强调，“实施农业标准化，保障食品安全，是关系人民群众切身利益、关系我国社会主义现代化建设全局的重大任务。”（二）研究意义

1.保障公众消费安全的客观要求

农产品质量安全事关民众身体健康，历来是社会广泛关注的热点。在农产品量的供应已经不再是主要矛盾的情况下，人们更加关注的是农产品质量安全水平。因此，加强农产品质量安全监管，确保人民消费安全、身体健康，已成为新时期各级政府公共服务的基本职责之一，也是构建和谐社会的基本要求。随着人类生产和生活的不断进步，食物受到化学物污染的机会日益增多，农产食品不安全导致的危害已成为目前我国的一大公害，农产食品安全影响着我国的国民健康，甚至危及生命安全。

2.促进现代农业生产的有效手段

随着我国农业、农村发展进入新阶段，以科学发展观为统领，建设社会主义新农村，发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业，必须始终坚持数量与质量并重，扎实抓好农产品质量安全工作。《农产品质量安全法》的实施，提高了农产品进入市场的门槛，农民如果不按要求进行生产，产品达不到质量安全标准就有可能卖不出去，收入也会受到影响。要通过实施《农产品质量安全法》，全面推行标准化生产，引导和推动广大农民规范生产行为，从而提高产品质量安全水平和档次，使农民生产出来的产品更具有市场竞争力，这才是增加广大农民收入最根本也是最有效的途径，与我们解决“三农”问题的思路是完全一致的。

3.应对国际农产品贸易壁垒的重大举措

随着经济全球化进程加快，特别是我国加入世界贸易组织后，农业对外开放不断扩大，市场竞争更加激烈。质量安全是农产品市场竞争的关键因素，是导致贸易争端的重要原因，也是一些国家设置农产品贸易技术壁垒的主要借口。在全球经济一体化下，农产品贸易不可避免要参与以“一个标准，一次检验，全球认可”为游戏规则的国际竞争。我国的蔬菜、水果、水产品、肉类等劳动密集型农产品，曾被认为是入世后具有较强竞争力的产品，但入世后的现实与期望相差较远，我国农产品的价格优势在国际市场上受到了国际安全技术标准的挑战，许多企业农产品出口严重受阻。

4.有利于完善农产品质量安全监管执法机制

通过完善农产品质量安全法规，可适应各级农业部门根据农产品质量安全从农田到市场全程监管的需要。确定一个部门或单位，负责本行政区域内农产品质量安全监管工作的归口管理和综合协调；进一步强化统一协调、统一管理职能；建立专门的执法队伍，配备必要的执法工具，设立农业行政执法专项经费，完善执法条件，全面提高执法能力，切实履行《农产品质量安全法》赋予农业主管部门的监管职能。二、农产品质量安全法律制度的实践问题（以广东省为例）

尽管广东省农产品质量安全工作已经成效显著，但也应看到其农产品质量安全管理仍存在比较突出的问题。

1.管理体制存在职能交叉的问题

农产品从生产到销售再到消费的质量安全管理涉及农业、工商、质检、卫生、食品药品监管等多个部门。我们在调研中发现不少地区相关部门之间在对农产品各环节中的监管时有摩擦，事权划分不清，沟通不够，难以形成对农产品质量齐抓共管的合力。国务院于2004年发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》（［2004］23号）中要求：“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。”该决定曾试图明确农产品质量安全管理部门的职能划分，但是该划分仅限于农产品质量监管的环节，而不能解决实际执法中的部门协调配合问题。不过《农产品质量安全法》却改变了上述政策文件中“以分段监管为主、品种监管为辅”的管理方针，代之以农业行政主管部门全程主导监管——确定由农业行政主管部门依法进行全面监管，其他有关部门分工负责的农产品质量安全管理体制。

2.农产品质量安全管理法规不完善

多年来，国家着力推进农产品质量安全制度建设，2006年颁布了《农产品质量安全管理法》。但由于《农产品质量安全法》配套性的法规及实施措施有待于健全，广东地方综合性立法缺位，农产品行政主管部门只能依据其他相关的法律法规进行管理，而这些法规文件有的调整对象不全面、针对性不强；有的表现为立法层次低（大部分是农业部等主管部门的行政规章）；有的表现为地方立法标准不统一，而且彼此之间缺乏协调性；有的还表现为相对滞后性、原则性等。例如对于体内残留的兽药类投入品超标的活体畜群的处理手段、查处的违禁农药如何处理就没有相应的规定；对果蔬农残标准抽查或速测的结果为不合格农产品的现场处理目前亦无明确的法律依据；对农业标准的制订与实施主体、推广模式等存在认识不统一、实践操作各异的现象。

3.农产品未真正纳入通常商品的管理范畴，对质量问题溯源困难

长期以来，我国一味地重视如何提高农产品的产量，对农业进行大量投入，主要用于农业基本生产条件的改善和产中环节，以求满足人们的基本需要；而对农产品的商品化缺乏足够的认识，致使我国目前农产品绝大多数仍停留在初级产品的阶段，不仅缺乏商品的标准，而且缺少质量保鲜、包装等商品化处理，形成了一种农产品不是商品的观点。而且农产品的主要销售市场又不在产地，就使得农产品出现质量问题时难以溯源。

4.农业生产标准化有待大力推广

农业生产标准化是提高农产品质量安全水平的基础保证。由于我国长期处于短缺经济状态，一味追求数量速度型增长，顾不上质量安全标准，农业标准化长期被忽视。直到近些年来，全国各地才开始关注农产品质量和品牌的创立，农业标准化工作才起步。就广东省而言，虽然省政府一直将农业标准化作为提高农产品质量安全水平的治本之策，全省农业标准化工作取得了较大突破，但在调研中我们发现，广东省国家、省级农业标准化示范区数量仍偏少，投入资金不足，建设年限较短，未能充分发挥辐射带动作用；广东省农业生产集约化组织化程度不高，尤其是珠三角以外地区的蔬菜、瓜果生产，农业企业较少，且规模普遍不大，难以组织标准化生产，一般农户对各种农业标准技术知之甚少，农药的施用量和使用时间随意性较大，科学用药、安全用药难以成为农民的自觉行动。

5.农产品市场准入尚未制度化，覆盖面有限

农产品市场准入是农产品质量安全管理的关键环节，没有建立市场准入制度，对流通中农产品质量安全的监管就缺乏有效的制约机制。比如对市场中检查出的质量不合格、没有标识或者标识不规范的农产品怎样处理？如何避免这些农产品异地上市？是否作退出市场和就地无害化处理？其法律依据何在？诸如此类问题一直困扰着监管部门。调研中有关部门普遍反映应当建立市场准入制度，对农产品流通环节进行严格把关。但广东省农产品市场准入尚未制度化，试点覆盖面相当有限，虽然广东省工商局早在深圳、珠海试点食用农产品市场准入制度，预示着市场准入制度可能将在全省范围内推广，但相配套的管理制度与保障措施不够完善，所以推广实施的预期效果还不明显。

6.农产品质量监督检验检测尚未成为安全监管的必要环节

全省农产品质量安全检验检测体系虽已初步建立，但是仍存在以下一些问题：（1）农产品质量监督检验检测机构大多设在中心市区，县镇级基层检测站大多数还没有建立（如清远所属7个县只有1个县建立了检测机构），缺少监管手段；乡镇、基地、市场速测站本来就少，即使设了点也没有很好地运转；因人员、经费、技术和其他原因，许多地方还不完善，例行监测并未完全到位。（2）农产品质量监督检验检测技术设备落后、检测能力不足，对蔬菜市场的监控主要是针对农药残留、重金属的检测，而对某些激素、色素、新农药制剂、化工污染物等有毒有害物质及产地环境要素却因技术原因还无法检测，这些都严重影响了农产品质量监督检验检测工作的效能。（3）农产品种类多、来源渠道多、生产地分散，这些因素也在一定程度上增加了农产品质量监督检验检测的难度。另外，农批市场交易时间在午夜等市场惯例也给检验检测工作人员带来了难题。

7.政府投入不足，保障不力，难以有效开展工作

农产品质量安全管理是一件利国利民的公益事业。虽然近年来广东省财政不断加大专项资金投入，但相对于农产品质量安全保障体系建设的实际需要而言是远远不够的。一方面，省、市、县的农产品质量安全监管人员和检验检测人员均十分稀缺，特别是县一级检测站大部分没有专门编制与专项经费保障，根本无法开展农产品质量安全监管的日常工作，很多地方甚至连购买检测样本的费用开支都无法保证，更谈不上进行检测重点项目、紧缺项目的建设与检测能力的提高。另一方面，从省到县区各级农业投资结构仍主要集中在发展数量的生产性补贴方面，而对于农产品质量安全监管、检验检测体系建设、农业标准化体系建设等管理类的资金则投入较少，连例行的监测经费都尚未解决，这些都严重影响了工作的正常开展。

8.长效监管机制不健全《农产品质量安全法》虽为开展农产品质量安全监管提供了法律支撑，但当前有关农产品质量安全管理的配套办法、制度及执法体系还较欠缺，如由于农产品质量标识制度尚未全面推行，质量安全追溯无法实行；产地准出、市场准入制度不健全，不合格的农产品可以进入市场、餐桌；农业投入品的生产经营许可制度不严格，使高毒高残留农药在生产中被继续使用；农产品质量安全政府强制性监督抽检没有制度化，使质量安全问题不能及时发现并得到控制；政府相关部门、企业、消费者及社会各方面都参与监管的局面远未形成。三、我国农产品质量安全法律制度的完善思路（一）农产品质量安全立法存在的问题

1.农产品质量安全标准条款问题

一是条文过于空泛，缺乏纲领性和可操作性。《农产品质量安全法》第2章用了4个条款对农产品质量安全标准的界定、制定、修改以及实施作出了原则性规定，但其一方面未明确农产品质量安全标准体系包括哪些类型的标准和哪些级别的标准，以及它们之间的适用原则；另一方面未根据《标准化法》和《标准化法实施条例》等法律法规，对比较特殊的农产品质量安全标准从制定主体和制定程序上作出一个概括性的规定，只是笼统规定制定“依照有关法律、行政法规的规定执行”，而《标准化法》等法律法规调整的主要是工业产品标准，例如《标准化法》第2条规定：“重要农产品和其他需要制定标准的项目，由国务院规定。”二是缩小了农产品质量安全标准的适用范围。《农产品质量安全法》第11条规定：“农产品质量安全标准是强制性的技术规范。”也就是说，只有强制性标准才是农产品质量安全标准，因而将农产品产地环境标准、生产技术规范等重要的标准排除在外。

2.农产品产地环境条款问题

一是条文缺乏操作性，较空泛。《农产品质量安全法》第3章用了5个条款规范了禁止生产区域的划定、农产品产地的保护以及禁止性规定等内容，但其一未将农产品产地的监测与风险评估等对农产品产地分级具有基础性作用的内容容纳进去；其二未对禁止生产区域的修复治理的责任主体予以明确；其三未对因禁止生产区域划定而受到损失农户的补偿作出相应规定，而这点往往是实践中出现矛盾纠纷的首要原因。二是对禁止生产区域的含义未作界定，而配套规章中的界定不够严谨。禁止生产区域概念是农产品产地分级的基础和前提，现将此概念放到配套规章《农产品产地安全管理办法》中界定，其实并不合适。《农产品产地安全管理办法》第8条规定：“农产品产地有毒有害物质不符合产地环境安全标准，并导致农产品中有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的，应当划定为农产品禁止生产区域。”该定义首先未直接明确禁止生产区域仅是针对特定种类特定用途的农产品而言，而是在该规章的第8条和第11条表明了该层意思。其次采用了产地环境标准和农产品本身标准相结合的方法来界定禁止生产区域，看上去让人较难理解，是否不符合产地环境安全标准的农产品产地可能生产出符合农产品质量安全标准的农产品？而我们为了这种可能性要等到该产地生产的农产品经检测不合格时才将该产地称为禁止生产区域呢？可以说，这种划定方法在实践中根本没有操作性。

3.农产品质量安全监管体制问题

农产品生产和消费要经过一个完整的链条，包括生产（种植、养殖）、加工、运输、贮藏、销售、烹饪等环节，从农田到餐桌，其中任何一个环节都可能产生对食品的污染，造成农产品的不安全。而其中的很多环节都要涉及不同的行政管理部门，如何进行合理的分工，加强管辖方面的协调，难度非常大。这些问题并未在《农产品质量安全法》中得以解决，而实践中各行政机关依旧按照2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》（俗称“23号文”）来进行分工。该规定虽然简单明确，但实际效果却未尽人意。我国农产品安全监督体制条块分割问题十分突出，在管理体制上往往形成部门职能交叉的模糊地带，民间流传着“八个部管不好一头猪”的形象说法。除了食品药品监督管理局，卫生部、质检总局、农业部等几个块块之间的模糊地带，各部门从中央到地方的垂直系统亦十分复杂。卫生部、农业部从中央到地方均为分级管理；质检总局、商检系统属于垂直管理。原药监局中央和省一级部门属分级管理，而省以下部门属于垂直管理。食药局成立后，地方上尚无食品监管的职能部门，如何实行地方上的监管还是未知数。

4.监管手段规范过于原则，缺乏操作性

首先，根据《农产品质量安全法》第34条规定，监督抽查检测不得向被抽查人收取费用，抽取的样品不得超过国务院农业行政主管部门规定的数量。该条所称“费用”是仅指检测费用而不包括样品费用，还是包括样品费用？显然规定不够明确；实践中许多基层农业部门为了监督检测常常要到田地或市场购买农产品，这种做法是否合适呢？其次，根据《农产品质量安全法》第39条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，有权查封、扣押。该条所称“检测”是快速检测，还是定性检测，抑或定量检测并未明确界定。实践中，如果按快速检测进行执法，可以迅速制止不合格农产品的销售、扩散，但由于快速检测有较高的假阳性比率，因此可能导致误判，损害被检测者的利益；而如果按照最权威的定量来检测，固然很难导致误判，但由于农产品的流通很快，等检测结果出来时农产品早已销售出去并可能已造成危害。（二）农产品质量安全立法的完善

1.农产品质量安全标准

农产品质量安全标准及体系是整部《农产品质量安全法》的核心，是规范农产品产地、生产、包装标识、监督检查以及承担法律责任的前提和基础，而现行《农产品质量安全法》第2章显然未起到此作用。因此，首先，要修改农产品质量安全标准的含义，不再将农产品质量安全标准只界定为强制性标准，并且要明确农产品质量安全标准包含的级别和种类，从而扩大标准的适用范围；其次，根据农产品标准的特点以及农业行政主管部门主要负责农产品质量安全监管的事实，将农业行政主管部门作为起草制定农产品质量安全标准的主体；再次，应将目前散在于其他章节有关农产品质量安全标准的条文并入第2章，如第20条关于生产技术规范的条款完全可以放入第2章，以便整部法律的协调统一；最后，要规定农产品质量安全标准应当及时向社会公布，并免费提供给公众查询，从而可避免实践中出现的个别机关单位为了牟利在网站上只提供付费下载农产品生产技术规范的情形。

2.农产品产地环境

一是重新界定禁止生产区域。笔者理解，《农产品产地安全管理办法》之所以采用产地环境标准和农产品本身标准相结合的方法来界定禁止生产区域，完全出于技术层面的考虑，而忽视了法律的可操作性。技术上，要确定某农产品产地是否为禁止生产区域首先要进行风险评估，其中自然包括对该产地生产的农产品进行检验的环节，即因经过科学试验证实农产品产地所含有毒有害物质超过某最高限量时，该产地所生产的农产品不符合质量安全标准，故将该产地划定为禁止生产区域，该有毒有害物质的最高限量即为划定禁止生产区域的产地环境安全标准。而从法律操作层面看，一旦划定禁止生产区域的标准确定，则同类型的产地皆应被划定为禁止生产区域。另外，由于在种植养殖环节很难区别是食用还是非食用，如玉米既可直接食用，也可作为饲料，甚至工业原料，因此要明确特定品种特定用途农产品的禁止生产区域。综上所述，禁止生产区域可界定为：“农产品产地不符合生产特定品种特定用途农产品所需的产地环境安全标准的，应当划定为特定品种特定用途农产品的禁止生产区域。”

二是明确对因禁止生产区域划定而利益受损农户的补偿。根据行政法理，国家对因行政机关及其工作人员在行使职权过程中的合法行为而遭受合法权益损害的相对人应当给予补偿。国家行政机关为了公共利益划定禁止生产区域的行为无疑是合法行政行为，因此合法行政行为而导致合法权益受损的农产品生产者当然有权获得国家补偿。类似情况也见于国家有关生态补偿的政策，如《国务院关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》（国发［2000］24号）、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发［2002］10号），为了保障因退耕还林而利益受损的农民，国家制定了相关补偿政策。

3.农产品质量安全监管体制

事实上，包括美国在内的世界各国农产品安全监管也是由多部门共同完成的。这说明问题的关键不在于是否多头管理，而在于部门之间是否有合理而明确的分工。而我国目前存在的问题恰恰就在于部门分工不明确，时常出现扯皮现象，缺乏齐抓共管、协同共进。按照现行的体制，中国食品药品监督管理局负责对全国的食品安全工作进行综合监督、组织协调。在中国目前的行政体制下，让一个平级的部（委）去组织协调另外一个部（委）的工作，实在是勉为其难，更何况面对的是众多的部委。食品安全管理中出现漏洞和脱节现象一再说明了这一点。最为典型的是，阜阳假奶粉案曝光后，有记者采访中国食品药品监督管理局局长，其本人称“我吃东西时也担心食品有问题”，引起全国舆论一片哗然。就目前我国的情况来看，最关键的是缺乏权威的、部门间的协调机构。2007年7月成立了国务院产品质量和食品安全领导小组，笔者认为该领导小组不必承担具体的食品安全监管工作，监管工作可继续由原先的部委承担。因此，在《农产品质量安全法》中应明确国务院或地方政府产品质量和食品安全领导小组在农产品质量监管中的综合协调功能。

4.监管手段

首先，从立法原意理解，《农产品质量安全法》第34条第2款有关检测的规定应包含两层意思：其一，监督检测不得向被检测者收取检测费用，而不包括样品费用；其二，监督检测时应该是无偿取样，只是取样不得超过所需数量。所以在《农产品质量安全法》中要明确体现以上两点意思。其次，在《农产品质量安全法》中要明确快速检测可以作为执法的依据，最大限度地防止不符合农产品质量安全标准的农产品流向市场，保障公众的消费安全。也许有人认为这样做可能会损害被检测者的权益，其实大可不必担心，只要法律上给被检测者提供相应的救济途径就可以保障其权益，比如可以规定：农产品生产者、销售者对检测结果有异议的，可以自收到检测结果之日起5日内，向农业行政主管部门申请复检；复检不合格的，复检费用由申请者承担。

5.增加有关农产品质量安全信息的条款

首先，明确县以上人民政府有责任建立统一的信息披露体系。要打破目前相关信息的部门分割现状，建立互通有无、高频次交流和共建共享的信息收集、整理、分析和传输利用机制，实现各部门间在信件处理、风险信息通报和评估、行动决策及重大事故处理方面的共享、共商，必须建立统一协调的农产品质量安全信息监测、通报、发布的网络运行体系，构建政府各部门之间的统一权威的农产品质量安全信息发布平台——食品安全信息政府网站，实现监管信息互联互通和资源共享，解决多头发布、相互矛盾、误导消费者、影响政府权威的问题。

其次，明确省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门可以将农产品质量安全状况信息的发布权授权给下级人民政府农业行政主管部门。设立此点的目的主要是为了扩大农产品质量安全信息的发布主体，因为我国各省、自治区、直辖市的情况差异较大，许多省份所管辖的市县过多，且幅员辽阔，如果全部农产品质量安全信息全部都由省级农业行政主管部门发布，很可能丧失时效性，使信息的作用大打折扣。

最后，要明确农产品质量安全信息发布的具体内容和程序。涉及农产品质量安全的信息很多，《农产品质量安全法》规定必须是由政府部门公布的信息，实际上是狭义的农产品质量安全信息，有些信息如农业科技信息并非一定由政府部门发布，可以由其他社会主体发布。所以，在法律上必须要明确具体哪些类型的信息才必须由政府部门发布。另外，必须要明确发布农产品质量安全信息的具体程序。如果没有法律程序的保障，信息的如实披露可能会受到极大的障碍，比如有可能出现新的信息垄断，进而有可能使这一制度在实际运作中成为一种封锁信息、对抗舆论监督的“挡箭牌”，成为搪塞记者、阻碍公众知情权的工具。

6.建立完善可行的农产品市场准入制度

市场准入的概念已经被引入我国多年，学术界也进行了多方位的研究，但在立法实践中，市场准入制度仍是“犹抱琵琶半遮面”，大多以间接、迂回的形式表现在立法内容中，如《农产品质量安全法》的有关规定，而直接的“市场准入”表述较为罕见。市场准入（Market Access）早期用于国家之间的关税和贸易谈判场合，其实质内容主要是要求一国开放其本土市场。后来随着其适用领域的日益广泛，市场准入已经成为经济学和法学中的一个重要概念。其主要含义，是指政府为克服市场失灵的弊端，对市场主体、产品、服务、资本等进入一个国家或地区的条件或标准进行设定，最终达到实现公共政策的目标。

目前，我国的农产品市场准入秩序还存在一些问题，我国已在北京、江苏、郑州、湖南、大连、成都等省市建立了农产品市场准入制度，但尚未形成全国统一的局面，因此各地区的准入条件和具体程序不同。例如因一些有竞争利益的农产品，地区有时会设立销售屏障；因某地生产的部分农产品存在质量安全问题，就禁止销售该产地的所有同类农产品，并由此引起诸多纷争。

农产品市场准入制度的建立是保障农产品质量安全的重要屏障，全面实行准入制度是必然趋势，但考虑到我国各地区农业发展的不平衡，应在《农产品质量安全法》中提出逐步推行农产品市场准入制度的原则，实施市场准入的农产品种类、市场名录和实施时间由地方人民政府确定并公布。另外，农产品市场准入的条件不能采用限制销售等不正当竞争行为，可这样规定：农产品须凭生产、经营单位的自检合格证或农产品质量安全检测机构的检测合格证进入市场销售；经认证的无公害农产品、绿色食品、有机农产品，可以直接进入市场销售；进口农产品凭入境检验检疫合格证书进入市场销售。如此规定，既规范了农产品进入市场的基本条件，又鼓励了农业生产者申请无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证，同时考虑了进口农产品市场准入条件的特殊性。

基于“三化”处理的广州城市垃圾物流系统研究

目前，各国处理城市生活垃圾的主要方法有填埋、堆肥（生化处理）、焚烧以及对垃圾进行分拣后的资源回收（以下简称“资源回收”）。有研究表明，城市生活垃圾中的大部分都具有利用价值，如果加以合理分类和开发，完全可以变废为宝。据不完全统计，每利用1吨废纸，可造纸0.8吨，相当于节约木材4万立方米，或少砍伐30年树龄的树木20棵；每利用1吨废铁，可炼钢0.9吨，相当于节约矿石3吨；每利用1吨废塑料，可制造0.7吨无铅汽油，相当于节约同等数量的原油；每利用1吨废玻璃，可节约生产一个篮球场大的平板玻璃，或500克的瓶子2万个的新玻璃原材料；每利用1吨废弃的食物加工饲料，可节约加工饲料用粮0.36吨。可见，资源回收是生活垃圾处理的重要手段，其符合国家循环经济及可持续发展战略，代表着垃圾处理方式发展的主流。

城市生活垃圾的分类和处理方式可具体参见下图：图1 城市生活垃圾的分类及其处理处置方式三、广州城市生活垃圾物流现状

1.广州市生活垃圾清运量

通过对广州市垃圾清运量与城市人口及家庭人均消费的变化趋势线分析，表明垃圾的产量与人口数量及居民的消费水平成正比。广州垃圾产生量的特点是：（1）生活垃圾产量大，增长快；（2）老城区是生活垃圾管理的重点区域。

2.广州城市生活垃圾的组分特点（1）餐厨垃圾所占比例最大；（2）无机物垃圾明显下降；（3）可回收利用物持续增加；（4）原生垃圾热值较高（虽已超过焚烧处理所要求的热值下限，但与供热发电稳定可行应大于6000千焦/公斤之要求，以及垃圾焚烧发电厂的设计热值6500千焦/公斤之要求仍有一定的差距），但要实现高效焚烧，一须添加辅助燃料，二须对垃圾实行分类，把低热值高水分的垃圾如厨余垃圾等分拣出来，才能提高进炉垃圾的总体热值；（5）垃圾中物理成分基本趋于稳定。表1 广州城市生活垃圾组成成分（近五年平均值）单位：％

3.广州城市生活垃圾物流现状

在目前以“末端处理”为主的“垃圾混合焚烧＋混合填埋＋小量生化处理”模式下，广州生活垃圾物流系统能基本满足现有垃圾处理的收运需求，基本上做到了生活垃圾的日产日清。但广州生活垃圾现仍以混合收集为主，与生活垃圾处理“减量化、资源化、无害化”的更高要求仍有较大的差距。四、基于“三化”处理的广州生活垃圾处理模式建议（一）发达国家城市垃圾的“三化”处理借鉴

美国：美国制定的2010年的垃圾处理目标是：回收利用（含直接回收、路边分类、堆肥、综合利用等）50％，填埋40％，焚烧10％。

欧盟：到2020年，垃圾回收利用必须达50％；到2050年，填埋可回收再利用垃圾（包括废纸、废玻璃、废木料、废塑料、废纺织品和废金属等）将是非法的。在垃圾处理技术选择上，欧盟各国依据本国实际，选择适合的处理技术，但发展趋势是回收利用及垃圾焚烧处理比例在不断提高，垃圾填埋处理比例在下降。

英国：在2000年制定的《废弃物战略》规定，到2015年，至少要有33％的垃圾得到再循环或堆肥处理，67％得到再利用（包括再循环）。

日本：日本对垃圾分类回收规定相当细致：如一个空纸烟盒必须细分为外层塑料类、中层纸质类、内层金属类来回收。对垃圾回收时间则定得更为周密，如周一，塑料类；周二，可燃垃圾和玻璃类；周三，纸和废旧衣物；周四，单周塑料瓶，双周不可燃垃圾及有害物；周五，可燃垃圾和金属罐等。日本如此细腻的垃圾分类不仅大大减少了垃圾最终处理量，资源化程度也随之大大提高，资源化率已达60％。（二）北京、上海生活垃圾“三化”处理简况

北京，至2007年底，垃圾分类收集率已达到52％，垃圾资源化率达到35％，完成了奥运举办所在地的承诺。

上海，至2005年，中心城区生活垃圾资源化利用率达到50％，无害处置率达到95％。上海市制定的生活垃圾减量量化目标是，以2010年为基数，每年减少5％，力争到2015年本市人均生活垃圾处理量比2010年减少20％，到2020年，则比2010年减少50％。（三）广州生活垃圾“三化”处理状况

1.无害化方面

广州目前在垃圾收运方面基本上做到了无害化，现有的9个生活垃圾处理处置末端仍有3个填埋场（番禺、花都、增城）未达到或未全部达到国家规定的无害化处理要求。广州市2010年的生活垃圾无害化处理率为80％，是按卫生填埋处置量所占之比例来计算的，但真正意义上的无害化，还应从隐性有害或后续污染之危害程度来评价，如焚烧过程中二英的排放控管问题以及垃圾填埋后有害物质对地下水资源的长期性影响问题，但目前未见科学的评价与结论。

2.减量化方面

垃圾的减量应从垃圾产生源开始。当居民投放垃圾时，即将其粗分类为厨余垃圾（湿垃圾）与非厨余垃圾（干垃圾）两大类。如按广州生活垃圾平均组分之特性（厨余垃圾占55％），厨余垃圾全部堆肥处理的话，填埋量即可减少一半。但目前广州90％以上的生活垃圾未实行分类收集，该减量化途径未能充分利用，因此，减量化压力仍然巨大。

3.资源化方面

2010年，广州市生活垃圾的资源回收率为15％，主要是通过环卫工人对混合垃圾收集后的二次简易分拣，进入（卖给）废品回收站的垃圾量所占比例构成；资源化处理率为81％，主要由回收沼气发电等的垃圾填埋量、焚烧发电的垃圾量及一些生化处理的垃圾量所占比例所构成。广州市生活垃圾资源化，目前是以填埋沼气发电（2010年发电35000万度）和垃圾焚烧发电（2010年发电35000万度）这两种物质或能量形式的转换为主。但在垃圾产生后、收集处理之前，垃圾中还有许多可以再利用的物质，经过回收系统的收集、整理，送往加工企业再次利用，可成为再生资源，重新进入经济生产系统。垃圾的回收不仅带来了因资源再生而得到的直接的经济效益，还可以避免一部分垃圾的管理与处理以及降低相应的垃圾污染环境风险（如不适宜焚烧或堆肥的就不去焚烧或堆肥）。（四）广州生活垃圾“三化”处理模式建议

目前，广州市生活垃圾处理方式仍较单一，大量的可回收物资未能实现高水平利用。表2 不同垃圾处理方式的经济效益比较

1.创新广州市生活垃圾处理处置模式

生活垃圾的处理处置事关千家万户老百姓的切身利益，是一项重大民生工程，也是幸福广州的重要组成部分。广州应从发展循环经济、建设节约型社会的战略高度，制定生活垃圾处理长远规划，要以社会效益、环境效益和经济效益并重为原则，结合城市生活垃圾的增长情况与特性，积极进取，实现垃圾“三化”处理的模式创新。

2.广州生活垃圾“三化”目标建议

资源回收率：根据广州生活垃圾中可回收物占40％的估计，变废为宝，化无用为有用，应在未来十年内逐步达到对可再生资源的大部分回收，即资源回收率从2010年的15％提高到2015年的25％，2020年应达到36％。

资源化处理率：即对厨余垃圾实施堆肥处理和非厨余垃圾首先进行资源回收后，剩余垃圾或余渣进行焚烧之比率。根据广州生活垃圾中厨余垃圾占50％之实情，建议在未来十年内逐步达到对大部分厨余垃圾实现生化处理，2015年堆肥比例应增加至25％，2020年上升至40％。而焚烧处理，根据目前广州已有及在建的焚烧发电项目，2015年焚烧比例应增加至25％，但随着生活垃圾分类的实施、资源回收及生化处理的进一步开展，焚烧处理比例将会下降，2020年焚烧处理量占比为20％左右。

减量化率：一是根据资源回收及资源化处理而带来的减量效果，二是根据最终垃圾填埋量计。我们认为，2015年减量化率应达到75％，2020年达到90％。

无害化率：根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2008—2020）的要求，2015年就应达到100％。

3.广州生活垃圾处理方式建议

要走综合处理之路，即将多种生活垃圾处理处置技术以适当的方式有机地结合在一起，形成完整的处理系统。方式选择上，首选资源回收（直接资源化），其次生化处理，再次焚烧发电，最后卫生填埋。只有这样，使每种处理处置方式和技术仅处理其适宜的生活垃圾组分，从而改善生活垃圾处理的效果，降低生活垃圾处理的费用，在生活垃圾无害化的基础上，实现生活垃圾的减量化和资源化。

4.技术路线

在未来十年内，广州生活垃圾处理模式应从现有的“混合焚烧＋混合填埋＋小量回收＋小量生化处理”，逐步向“分类焚烧＋分类填埋＋部分回收＋中型生化处理”转变，最终实现“适量焚烧＋残渣填埋＋规模回收＋大型生化处理”。

5.配套措施（1）垃圾分拣场地要求。垃圾初始分类由居家解决，收运后可统一运往大型分拣中心进行精细分选，也可在符合环保条件且有一定场所（房）的社区内进行二次分拣（如越秀区广卫街），后送大型分拣中心进行精细分选。（2）加快建设大型餐厨垃圾生化（堆肥）处理基地，率先将绿化垃圾、餐厨垃圾分类处理。（3）创造良好外部条件，出台扶持政策，鼓励各类有意愿、有实力、有资质的企业和资本进入垃圾分类与处理领域，尤其是资源回收业。创建广州再生资源产业园（可命名为“循环经济产业园”，替代部分垃圾填埋，可选址已封场的原填埋场），指引和发展垃圾资源再生行业，将被动治理垃圾污染转变成主动开发垃圾资源。（4）着力培育再生资源市场（经论证，可消化700万吨生活垃圾堆肥）。（5）通过市场进行转移支付（如对政府派发大量的垃圾分类用可降解塑料袋上广告位实行拍卖等），减少政府开支。

6.总体模式

综上分析，可得出基于“减量化、资源化、无害化”的广州城市生活垃圾处理的总体模式（见下图）：图2 广州城市生活垃圾处理的总体模式五、基于“三化”处理的生活垃圾物流运作建议（一）基于“三化”处理的分类投放模式

按照先简后繁，先易后难，市民易接受，可操作性强的原则，在分类推广的初始阶段，垃圾投放应先大类粗分，产生预期效果后，再逐步细分，直到按国内外更科学的分类标准看齐，即实施“分步到位，三阶段实施”的生活垃圾分类投放模式（见表3）。表3 “分步到位，三阶段实施”的城市生活垃圾分类投放模式（二）基于“三化”处理的分类收集模式

实施垃圾分类，并没有带来收运系统的操作复杂化和工作大量化，经过资源重组的设计，可在现有资源的基础上，满足分类收运之要求，使后续的分类处理得以顺利进行。表4 基于“资源化、减量化、无害化”与资源整合的生活垃圾收运模式（三）基于“三化”处理的垃圾运输优化运作

为了提高垃圾运输效率，使总的转运费用达到最小值，各垃圾收集源（转运站）如何向各最终处置场（厂）合理分配运输垃圾量十分关键。当已知广州市的转运垃圾平均运费一定时（如2010年价为0.88元/吨公里），转运的最优化问题转换为总周转量最低的问题。

本课题建立了基于“三化”处理的垃圾转运优化模型，对2010年广州的实际数据进行了分析，指出广州市生活垃圾转运量调配并未达到最优值，有较大挖潜空间，2010年应可减少垃圾转运周转量509万吨公里，节省费用447.92万元。

同时，提出2015年厨余垃圾最优调运方案为，目标函数（最优值）4439万吨公里（周转量），即每吨厨余垃圾转运里程为20.46公里；其余垃圾（非厨余垃圾）最优调运方案为，目标函数（最优值）4374万吨公里（周转量），即每吨其余垃圾转运里程为24.71公里。

网上虚拟社会建设管理工作机制研究

网上虚拟社会是指网民经由网络平台，实施各种社会行为、进行各种社会交往、开展各种社会活动而形成的一种具有“亚社会性质”的社会形态，它是随着互联网社会功能的拓展，在网民大量加入的情况下形成的。

网上虚拟社会为促进社会信息的交流、社会交往的扩展、社会互助的提升、社会参与的加强发挥了重要的作用。但是，网上虚拟社会同样存在着许多社会问题，甚至生发出一些在现实社会中没有或难以想象的社会问题，给人们的社会生活带来了巨大的困扰。综合来看，目前网上虚拟社会的负面状况大致是：

1.信息环境污染令人堪忧。网络时代，在信息传受自由的同时，各种杂乱无章的信息也得以生成、积累、传播和泛滥，由此形成了一种严重的信息公害，即信息污染或信息环境污染。

2.网上失范现象相当严重。在网上虚拟社会中，网络失范现象严重，部分个体或组织传播淫秽色情、暴力信息，利用网络进行裸聊、卖淫、赌博、传播邪教，对青少年进行教唆、引诱，或借由网络损毁他人名誉、进行人身攻击，甚至开展危害社会公共安全的活动等。

3.网络欺诈犯罪日益猖獗。网络欺诈犯罪是网络犯罪的一种主要类型，也是一种社会失范。常见的手段有蒙骗、欺诈、传销等。

4.网络群体事件时有发生。一是从现实社会走向虚拟社会的网络群体性事件；二是从虚拟社会走向现实社会的网络群体性事件。它们通常带有某种负面影响。

5.网络成瘾群体非常庞大。当前，我国青少年网络成瘾群体非常庞大。网络成瘾是一种社会疾病和心理疾病，严重影响青少年的学业，甚至影响青少年的身心健康。

6.网上社会管理显得薄弱。网上虚拟社会管理的主体跟现实社会管理的主体一样，具有多样性，涉及部门众多。但在具体的管理过程中，某些管理部门的缺位现象严重，真正坚守网络社会管理工作的多是文化部门和公安部门。我国保障网上虚拟社会良性运行的法律法规尚未完善。二、网上虚拟社会建设管理的目的、内容和原则（一）网上虚拟社会建设管理的目的

1.加强网上虚拟社会的自觉构建

网上虚拟社会是随着计算机网络技术的迅猛发展而形成的一种新的社会场域和社会形态。开展网上虚拟社会建设，促进人们转变行动与思路，化网上虚拟社会自发形成为自觉建设，不断减少网上虚拟社会建设管理的盲目性和被动性。

2.实现网上虚拟社会的有效管理

开展网上虚拟社会建设，在深化认识网上虚拟社会的各种特殊性的基础上，结合网上虚拟社会的实际情况，充分利用各种先进的技术资源和丰富的社会资源，努力开发网上虚拟社会适用的社会管理技术和方法，积极组建网上虚拟社会的社会管理队伍，化单纯的网络技术管理为系统综合的社会管治，从而实现网上虚拟社会的有效管理。

3.保障网上虚拟社会的良性运行

网上虚拟社会的运行有良性运行、中性运行和恶性运行。开展网上虚拟社会建设，加强网上虚拟社会管理，把网上虚拟社会的恶性运行转变为中性运行，把网上虚拟社会的中性运行转变为良性运行，最终实现网上虚拟社会与现实社会良性互动、协调发展的目标。（二）网上虚拟社会建设管理的基本内容

1.发展型网上虚拟社会建设。通过对网上虚拟社会各种功能性要素的增加或者各种正向社会功能的开发，促进网上虚拟社会具有更全更大的社会功能和社会作用，不断提升网上虚拟社会的建设水平，确保人们在网上虚拟社会中各种合理需求得以满足，从而保障网上虚拟社会的良性运行和协调发展。

2.秩序型网上虚拟社会建设。通过对网上虚拟社会各种无秩序的社会行为的管治，包括对网站行为和网民行为的管治，解决各种网上虚拟社会问题，化解各种网上虚拟社会风险，清除各种网上虚拟社会隐患，打击各种网络虚拟社会犯罪，形成良好的网上虚拟社会秩序，恢复或建立人们之间的良好社会关系状态。

3.制度型网上虚拟社会建设。通过与网上虚拟社会管理有关的法律法规、政策措施、行为规范的制定与实施，确保网上虚拟社会的运行、管理和人们在网上虚拟社会中的社会行为有法可依，有章可循。（三）网上虚拟社会建设管理的原则

网上虚拟社会建设管理的原则是：加快建设与强化管理相结合的原则；技术控制与社会管治相结合的原则；政府主导与社会参与相结合的原则。三、国内外网上虚拟社会建设管理的现状

1.国外在网上虚拟社会建设管理方面采取的主要措施

美、英、德、加、日、印度等国家，在网上虚拟社会的建设与管理方面采取的措施主要有：建立健全网络法制、加强网警队伍建设、采取以黑制黑行动、强化网站内部管理、展开全球合作行动以及研发网络核心技术等。

2.我国在网上虚拟社会建设管理方面采取的主要措施

当前，我国在网上虚拟社会建设管理方面采取的主要措施有：运用先进技术进行网络监控；重视法制管理，开展法制建设；建设网络文化，净化网络环境；引导网民自律，构建网络和谐；采取多种措施，保护年少网民；虚拟现实对接，提升管理水平等。

3.广州市开展网上虚拟社会建设管理的经验与做法

近年来，广州市采取多种措施加强网上虚拟社会建设与管理：

一是加强网上虚拟社会的宣传管理。市委宣传部设立了互联网宣传管理处，做好应急情况下网上热点敏感问题的处理和舆论引导，加强新闻发布管理，以及统筹进行涉穗互联网舆情分析和监管等。二是重视网上虚拟社会的警务行动。市公安局成立了广州网警支队，承担网络公共安全管理责任。三是优化和谐社会建设的网络环境。开展绿色网站系列宣传教育活动，对广州市高校的信息网络进行检查和调研。四是开展网上虚拟社会的文化建设。引导广大网民积极参与各种有益的网络创作活动，推进先进网络文化的形成。四、广州市网上虚拟社会建设管理的目标定位与对策措施（一）广州市网上虚拟社会建设管理工作的目标定位

广州市网上虚拟社会建设管理的总体目标是：按照党的十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会的决议和十七大报告关于社会建设、社会管理、社会主义先进文化建设的要求，根据广州已经进入网络社会的实际情况，切实加强网上虚拟社会建设与管理，开展网上虚拟社会文化建设，净化网上虚拟社会信息环境，规范网上虚拟社会交往行为，打击网上虚拟社会违法犯罪，维护网上虚拟社会良好秩序，努力将广州网上虚拟社会建设成为文明健康、和谐有序的社会空间。（二）完善广州网上虚拟社会建设管理工作机制

1.建立与完善网络空间建设管理机制（1）建立网络空间占领机制。一是加强本地信息基础结构建设，为广大人民群众上网提供方便；二是建设自有的或者自管的网站，并形成强大的信息传播功能；三是大力发展网络文化信息产业，为人民群众提供丰富的精神食粮；四是积极开展自有网站推广活动，切实提升自有网站的良好社会形象；五是开办自有网站特色网络社区，让自有网站成为广大人民群众喜欢进入的网上虚拟社会；六是加强与其他网站之间的合作共建，延伸自有网站的社会影响，占领更大的网络空间。（2）建立网络空间监控机制。利用网络监控技术，进入网络空间的相应地方，对网络运行和网民行为进行监视和控制，以保障网络空间中网络行为的正当性、合法性和道德性。（3）建立网络空间环保机制。对网络信息污染进行清除，对有关网络信息进行层级分类并设置相应传播限制，确保网络空间洁净环保；运用技术手段遏制网上违法信息传播；利用先进技术建设一个未成年人专门网站，建立广州少年儿童专门网站，开展网上虚拟社区、网上先进文化建设。

2.建立和完善网民群体管理工作机制（1）建立网民教育引导机制。加强对网民教育的引导，提高网民的思想认识水平、信息识别能力和诱惑抵制能力。（2）建立网民行为规范机制。制定明确的网民行为规范，改变网民行为的失范状态。要抓紧研究和制定广州网民行为道德规范，研制网管法规实施细则，启动三级网管队伍建设，努力将广州网上虚拟社会建设成为网上文明社会。（3）建立网民社会工作机制。发挥社会工作增能、减困等功能，对网民开展社会工作服务，解决与网民有关的社会关系失调问题。

3.建立和完善网络运营管理工作机制（1）建立网络接点设控机制。通过网络接点设控机制，实现对网络污染甚至网络冲突、网络攻击的有效防控。（2）建立网络实名登录机制。开展网站分级分类管理，采取局部空间实名登录制度；合理保护网民的隐私权，登陆后隐藏网民实名信息；强化对网络运营商的行为管理，防止运营商滥用网民资料。（3）网络运营控时机制。控制网站开放时间，控制网络游戏时间，提醒网站登录时间等。

4.建立和完善网上社会综合管理机制（1）完善依法管理机制。一是树立依法管理意识；二是切实加大执法力度。（2）完善应急管理机制。成立专门的网上突发事件应急办公室，做好应急预案。对于所有侵入性突发攻击事件，进行隔离性备份；对于各种恶意性信息传播事件，通过监控及时删除；对于各种聚集性群体突发事件，则采取堵疏结合。（3）完善协同管理机制。一是全面增强协同管理意识；二是科学构建协同管理框架；三是合理提供协同管理条件。

广州市政府网络问政策略研究

1.象征意义：塑造政府与官员网络形象的重要手段

大众媒体尤其是电子媒体的兴起，政治精英可通过一些由媒体安排的“媒体事件”或通过媒体选择性呈现或放大与其相关的新闻来塑造自身正面形象。自2008年6月胡锦涛总书记与人民网网民在线交流以来，中国各级政府官员纷纷上网与网民对话，是这一传统在互联网时代的最新体现。

一直以来，广州市政府积极参与网络问政，早在改革开放之初，广州市政府就通过媒体与市民进行良性政治沟通，从而树立了良好形象。1985年，广州市政府联合《南风窗》杂志社在全国率先发起了主题为“假如我是广州市长”的公民建议征集活动；1986年元旦零时，中国一线城市中首条24小时市长专线电话“332177”在广州开通；1992年5月2日，《羊城论坛》在广州电视台开播，这是中国第一档政论性电视论坛节目。在以往通过媒体与市民进行政治沟通中屡得风气之先的广州，在网络问政中也应更有作为。

2.实践意义：“回应市民呼声”与“激发民间智慧”

一方面，在网络问政活动中，广州市政府可突破信访等传统政府与公民政治沟通手段的现实局限，以更便捷的方式倾听来自普通市民的声音。

另一方面，网络问政可激发民间智慧，为广州市政府的社会治理提供更多来自基层的真知灼见，同时也为广州市民在市政府与相关媒体网站组织的公共议题讨论中成长为现代社会的理性公民创造条件。二、当前各级媒体网站网络问政平台广州版块的现状

1.人民网“地方领导留言版”广州版块

人民网“地方领导留言版”专门为张广宁书记和万庆良市长设置了留言区，并预留了广州市12个区（县级市）委书记的留言专区。截至2011年4月15日，网民给广州市各区（县级市）委书记的留言量不多，最少的只有3条，最多的也只有34条，这些留言都无公开回复；给广州市委书记张广宁的留言只有178条。而留言量居“副省级市、地级市级领导排行榜”首位的平顶山市委书记赵顷霖则获得1053条留言。

截至2011年4月15日，该版块给广州市长万庆良的留言有423条，公开回复的留言只有1条，一条题为《广州市府公务员如此咆哮办事群众为哪般？》的留言曾引发网民对广州市公务员形象的热议。这提醒我们，虽然该版块没有成为广州市政府与网民政治沟通的主渠道，但其展示广州政务形象的意义不容忽视。

2.南方网广东省网络问政平台和金羊网络问政平台上的广州版块

南方网和金羊网的问政版块设计趋同。南方网广东省网络问政平台设置了给张广宁书记和万庆良市长的留言专区；金羊网网络问政平台的核心栏目也是给广州市相关领导和部门设置了留言区，包括“有话问广州市领导”、“有话问各区领导”和“广州窗口部门拍砖”。

广州网民对以上两个版块的参与程度都不高，留言的回复率也很低。截至2011年4月15日，南方网广东省网络问政平台给张广宁书记和万庆良市长的留言只有120条，得到网站回复的只有11条；金羊网问政平台上给广州市级、区级领导的留言共1931条，得到公开回复的只有61条。

3.奥一网网络问政平台广州版块

奥一网网络问政平台广州版块设在“有话问21地市领导”栏目中，网民可直接向广州市委书记张广宁和广州市市长万庆良提问。从“给领导留言排行”的情况看，截至2011年4月15日，给张广宁书记的留言量有1404条，排在21个地市的第5位；给万庆良市长的留言则相对较少，只有635条，排在第19位。这些留言的回复率不算高，给张广宁书记的留言有121条得到公开回复，给万庆良市长的留言只有15条得到公开回复，但这些公开的回复均非常详尽，若一时无法解决也都给予了合理的解释。

该平台最大的问题是，网民在留言时往往选择“同时留言给一家省直部门和一位广州市主要领导”的留言方式，导致省、市职能部门之间因职权范围重叠或职权层级复杂而带来了行政成本上升。广州版块中所有有回复的留言都来自省直部门，省直部门要么把网民反映的问题迂回转交广州市相关部门处理，要么直陈因职权范围所限而爱莫能助。

4.大洋网“民意通”频道

大洋网“民意通”频道设置了动员型、网民反馈型、媒体介入型等三大问政版块。

动员型版块有“民意圆桌会”。该版块正从“民间议政”栏目向“官民共同议政”栏目转变，所选择的话题也与时事热点或市民切身利益密切相关，能吸引部分网民积极参与。该版块早期的典型场景是几个来自“民意专家库”或“民意网友库”的民间精英在清谈政事，如省政府参事王则楚、市社科院研究员彭澎等；2011年，广州市工商局局长张建华、市规划局副局长叶浩军等官员也加入其中。但是，广州市政府相关部门官员与网民在“民意通”频道中的互动还远未成为常态。

网民反馈型版块有“民意问政台”和“民意圆桌会BBS”。前者是实名向广州市级、区级领导留言的专区，但网民留言内容未被公开。后者是大洋网“大洋论坛”为“民意通”频道专辟的网民讨论区，存在的问题一是网民对公共事务型话题的讨论较为热烈，但回帖多为关注性回帖；网民自发的私权申诉型话题，难以得到其他网民的有效回应；二是大洋论坛的讨论区太多，使“民意圆桌会BBS”上的论政类话题很容易被忽视甚至淹没。

媒体介入型版块有“记者跑腿”。该版块有专职记者，定期就“民意通”频道中市民反映的热门话题发函咨询广州市政府相关部门。但是，缺乏制度约束的这种问政形式也未得到许多相关部门的支持。2010年9月15日，该版块记者发文《职能部门网络回复拖拉，网友盼出规定管理》，批评一些广州市职能部门常常疏于回应“民意通”频道记者替网民提出的咨询。三、国内典型的地方政府网络问政平台的管理经验

1.红网“百姓呼声”：成立已十年的省级网站网民申诉平台

红网是湖南省委宣传部确定的省级一类重点新闻单位，其于2001年开办的“百姓呼声”栏目，于2008年获中国新闻奖一等奖。红网相对重要的政治地位保证了“百姓呼声”持续十年的良性运营，它已成为湖南网民向省内各级部门申诉的重要问政平台。红网用十年的时间建立起了一套涵盖“网民实名发帖→网站核实并贴出→网站向职能部门发函→职能部门调查→职能部门向网站通报情况→网站贴出职能部门反馈”等一系列步骤的“后台实名验证”制度，最大限度地保障了湖南省内各地市政府部门与网民通过“百姓呼声”进行的网际政治沟通的有效性。网站管理者有选择地核实网民实名发表的申诉，实际上就是网站冗余信息的一次过滤。红网在湖南官方媒体序列中相对重要的地位和“百姓呼声”的十年声誉，也使湖南省内各地市相关部门能重视并及时回复“百姓呼声”贴出的网民申诉。

2.胶东在线“网上民声”：“只帮忙，不添乱”的网络问政平台

胶东在线是由烟台市委宣传部主管、烟台市广播电视局主办的地方性重点门户网站。2003年，“网上民声”平台由胶东在线创办，并于2009年获得第19届中国新闻奖一等奖。“网上民声”的成功，在于它的运营者们清醒地认识到地方官方门户网站在政府科层格局中的位置，行之有效地坚持了“只帮忙，不添乱”的立场，协调好了自身与地方政府内部其他部门的关系。胶东在线在“网上民声”创办之初，即在烟台市直机关建设办公室的协调下，与第一批同意参与“网上民声”的烟台市政府28个部门联合召开了座谈会，声明“开办‘网上民声’栏目主要是给部门和网民交流提供一个通畅的平台，不会故意让参与对话的部门难堪，‘只帮忙，不添乱’；对于一些敏感的、容易引发矛盾和冲突的问题，‘网上民声’栏目会以内参形式转给相关部门，直至问题解决后再公开”。《胶东在线网站关于审核“网上民声”问题的规章制度》详细阐述了“网上民声”两大基本审核原则——“转内参”和“删帖”。摘抄如下：“网民提交的留言特别是问题类留言在不确定是否属实、需要调查的情况下，一律以不公开的形式转交部门，调查落实后再予以公开。”“在留言中恐吓、威胁、诽谤他人或部门，予以删除。”

严格遵循上述制度的“网上民声”自然能获得烟台市府有关部门的大力支持。相关统计指出，“截至2011年，共有100个政府部门和窗口单位在‘网上民声’平台上与网民交流。这意味着，每天有100个部门通过‘网上民声’关注网民提出的近200多条意见、建议，并作出答复，各部门综合回复率在96％以上。”

3.“惠州市网络问政综合信息平台”：主要领导着力推动地方政府网络问政制度化

2010年4月，中国首届网络问政研讨会在惠州举行，惠州市获选为“2009年广东网络问政年度城市”。

2008年6月，惠州市委书记黄业斌对惠州本土论坛上网民“hzhqzxs”所发帖子《最迫切的民心工程：淡水到惠州公交车》的批示直接促成了两地的公共交通建设，此后，“网民发帖—书记批贴—部门回应”渐成常态，黄业斌在此后短短两个月内批贴超过100条。随后，由惠州市纪委、惠州市委宣传部、惠州市府办公室等单位主办的惠州市网络问政综合信息平台建成。该平台除了设置“惠民在线论坛”、“网民问政”等常见问政版块外，还特设了“书记批贴”专版，将经惠州市、县、区各级主要领导批示、由惠州市委宣传部每周编写的《惠民在线信息摘报》、《南方微博信息摘报》贴出来，形象直观地凸显了当地主要领导对网民意见的重视程度。

政府主要领导在推动地方政府网络问政制度化的过程中起到了关键的推手作用。依托“惠州市网络问政综合信息平台”，惠州市将网络问政制度化建设纳入政绩考核体系，并将考核结果作为全市各区、县、局办“一把手”的奖惩依据，同时配套建立了传送、办理、监督、回馈等一系列机制。四、典型的地方网络问政平台的启示

1.地方政府网络问政平台具有克服传统信访制度机制不顺、机构庞杂，缺乏整体系统性等弊端的特性

地方政府网络问政平台要取得实际成效，必须让一部分地方网民的私权诉求能以相对便捷的方式被公开回应并予以解决。

2.现阶段地方政府网络问政平台要持续而有效地运营，必须协调好与政府相关部门的关系，或者在地方党政主要领导支持下摆脱地方行政科层旧制的束缚

来自网络问政平台上的网民质询会增加相关政府部门的运营成本，互联网上的“蝴蝶效应”可能会让一些政府部门对网际政治沟通心存芥蒂。协调好与地方政府权力部门的关系，或依靠更高层面的行政权威来约束地方政府权力部门，是现阶段地方政府网络问政平台良性运作的基础。五、完善广州市政府网络问政的思路与建议

1.加大对媒体网站网络问政平台的关注和协调

广州市政府门户网站在市委、市政府的重视下成效显著，连续多年在中国“地市级政府门户网站排名”中名列前茅。而广州市媒体网站网络问政平台的排名则远远落后于其他地市，应引起广州市政府相关部门的关注。政府门户网站问政版块和媒体网站网络问政平台，二者各有侧重，广州市政府门户网站的网民反馈栏目侧重回应网民的常规政务咨询，媒体网站网络问政平台上的广州版块侧重回应并解决网民的私权申诉型话题。后者的社会影响不可忽视，广州市委、市政府应给予同样的重视。

应做好政府部门与人民网“地方领导留言版”广州版块、大洋网“民意通”频道的协调，即“抓住中央和市级两头，适当放弃省级”。人民网“地方领导留言版”广州版块对展示广州形象的窗口意义不容低估，稍有不慎就会让类似“咆哮哥”这类网络舆论事件重演。立足广州本土的大洋网“民意通”频道应成为广州市政府首选的媒体网站网络问政主平台，市委、市政府应加大支持力度，并协调其与相关政府部门的关系。

2.保证广州市政府与网民政治沟通渠道的畅通

广州市政府与网民政治沟通的层面有四个，即“网民至政府的沟通”、“政府至网民的沟通”、“网民之间的沟通”、“政府部门之间的沟通”。（1）网民至政府的沟通

该环节是当前中国地方政府网络问政的重心，是信访工作在互联网时代的新形式。相关部门应在继续重视广州市政府门户网站上网民的常规政务咨询的同时，加强对大洋网“民意通”频道问政版块上网民发表的私权申诉的回应与解决力度。此举可借鉴红网“问政湖南”首页上贴出的《党政单位操作指南》，将认领并回复网民留言的任务落实到具体的责任部门和责任人。（2）政府至网民的沟通

一方面，应重视塑造广州市党政主要领导的网络形象。以大洋网为代表的广州市属媒体网站，可提供更多党政主要领导常规政务活动以外的信息以培养网民对他们的亲切感，如报道他们对市民活动的参与。另外，建议市政府领导经常与广州网民展开在线交流，共同讨论市民关心的热点问题。

另一方面，应积极动员网民参与公共事务型话题讨论。广州市委、市政府可在“民意通”频道以“想跟广宁书记聊什么”、“万市长网络茶话会您话事”等形式向网民征集公共事务型话题，从话题开始阶段就激发网民的参与热情。另外，在“民意通”频道为被选中话题提供详尽背景资料，容许网民在话题讨论中相对不受限制地点评和留言，为网民参与讨论提供更多便利。（3）网民之间的沟通“民意通”频道等广州市政府网络问政平台应尝试淡化网民讨论版块，放手“网民之间的沟通”，而集中力量改善“从网民至政府的沟通”及“从政府至网民的沟通”。（4）政府部门之间的沟通

政府部门之间的沟通是当前中国地方政府网络问政活动中非常关键但又常被忽略的一环。现阶段广州市政府若干部门之所以对大洋网“民意通”频道参与程度不高，与该栏目既缺乏与广州市政府相关部门之间的有效协调、又未得到广州市党政主要领导的明确背书不无关系。“民意通”频道要明确自身角色，要么借鉴“网上民声”提出的“只帮忙，不添乱”原则，与广州市政府有关部门进行有效沟通；要么借鉴“惠民在线”的经验，在广州市党政主要领导的强力支持下切实将网络问政活动制度化。

论舆情信息在和谐社会中的作用

中国共产党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“和谐社会”就是全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。胡锦涛同志在阐述社会主义和谐社会的基本特征时指出，“我们所要建立的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”，体现了经济社会、人与自然之间发展和建设的有机统一。

构建社会主义和谐社会，既要靠坚强的政治领导、雄厚的经济基础、完善的制度体制，又要靠全体社会成员思想上的统一。可以说，做好舆情分析的引导工作是构建和谐社会的重要条件。促进和谐社会建设离不开强有力的舆论导向，缺少舆情支持的社会不可能和谐。舆情既是促进和谐社会的需要，也是建设和谐社会的重要内容。

当前，现实中仍然存在诸多不和谐因素制约着和谐社会的实现。因此，必须进一步加强和改进舆情信息工作，通过建立舆情反映机制，充分了解群众呼声，及时全面地掌握干部群众的思想动态，了解干部群众的意愿、想法、呼声、要求，确保整个社会运行规范、有序，促进社会达到和谐理想的状态。—、舆情在构建和谐社会中的作用（一）舆情是畅通民意、提高政府决策水平的有效途径

中国共产党历来重视社情民意，历来重视倾听和反映群众呼声，在建设社会主义现代化事业的征程中，党和政府越来越重视广大民众的思想动态和情绪变化。党的十六大通过的《报告》提出的许多重要思想和行动纲领，很大一部分内容都与舆情相关。在“改革和完善决策机制”方面，该报告指出，“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化和民主化”。十六大以来，中央领导同志多次指出，要适应新形势新任务的要求，抓紧建立健全灵敏高效的舆情信息反馈机制，更好地为大局服务、为决策服务。党的十六大提出的行动纲领和中央领导的讲话精神，一方面，体现了党在迈向新世纪的征程中代表着最广大人民群众的利益，体现了在党的领导下实现人民当家作主和依法治国的政治伟略；另一方面，随着治国方略的实施、民主政治的进步、市场经济的发展、利益主体的多元化、信息传播技术的发达、社会转型中的摩擦与冲突，要求执政党和政府培育正常健康的民间社会，提高执政水平，并创造多样化、畅通便捷的民意表达渠道，促进社会稳定、社会和谐。

新世纪新阶段，国际上不确定、不稳定、不安全的因素明显增多，我国社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显。随着改革开放的步伐不断加快和社会主义市场经济的深入发展，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性日益增强，各种思想观念相互交融。西方敌对势力加紧对我实施“西化”、“分化”的图谋，意识形态领域渗透与反渗透的斗争尖锐复杂。加强舆情信息工作，已经成为畅通民意，做好思想理论领域工作，不断增强宣传思想工作针对性、实效性和吸引力、感染力，牢牢掌握意识形态领域主动权的迫切要求和重要保证，提高政策水平的有效途径。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序化和无序状态。只有做好舆情信息工作，把人民群众的呼声作为第一信号，切实做到心系人民群众，反映社情民意，才能使党和政府的重大决策合民生，切民意，促进社会和谐机制有效形成。（二）舆情是促进社会和谐的重要基础

党的十六大首次明确提出：“坚持最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会能力，并要求把和谐社会建设摆在重要位置”。该决策战略的提出使得构建社会主义和谐社会成为党执政的重要目标，并同经济建设、政治建设、文化建设并列，提到极为突出的位置。党的十六届五中全会又将构建社会主义和谐社会确立为“十一五”时期经济社会发展的重要目标之一，并就认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题做出了具体部署。构建社会主义和谐社会是一项伟大的社会工程，既要靠坚强的政治领导、雄厚的经济基础、完善的制度体制，又要靠全体社会成员思想上的统一。可以说，做好舆情信息分析的引导工作是构建和谐社会的重要条件。促进和谐社会建设离不开强有力的舆论导向，缺少舆情支持的社会不可能和谐。社会舆情既是促进和谐社会的需要，也是和谐社会建设的重要内容。

实践“三个代表”，核心是代表和反映中国最广大人民的根本利益，这就必须及时了解群众关心什么、议论什么、满意和不满意的是什么。从而有利于把人民群众的智慧和力量进一步凝聚到实现党和国家确定的目标任务上来，积极支持党和国家为发展社会主义市场经济而采取的各项政策措施，正确对待与处理改革过程中的利益关系调整。

在构建社会主义和谐社会的过程中，重视舆情，关注民生，适应了社会发展的直接需要，反映了社会民主政治生活的巨大进步。一是从社会主义政治民主发展和政治文明建设的实践角度，紧扣当前和今后一个时期经济发展的各种社会热点问题，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，开展舆情研究，有助于我们探索出有关民众的社会政治态度产生和变化的一些规律，并提出和确立符合中国国情的舆情研究的基本理论观点；二是舆情作为民众的社会政治态度，不可避免地成为对国家、社会稳定和发展的影响物，是一件不得不重视的事情。民众对国家管理者及其行为的评价、认可、认同和接受，关系到国家政权的维护、经济发展和社会稳定，也关系到国家安全和国际声望；国家管理者对民众的管理责任、权力和权威、服务或利益代表，直接影响到民众的意愿。开展舆情研究，就是通过定性与定量相结合的调查和研究，通过研究民众的情绪、思想和行为反应倾向等情况，为党和政府决策提供相应的措施和科学依据，为建设和谐社会提供动力支持，及时解决民众的利益问题，推动民众参政议政，丰富人民群众当家作主的民主意识形态，都具有实际效果。（三）舆情是和谐社会的温度计和晴雨表

舆情的特点就是见微知著，能够从中及时发现政治社会生活中的倾向性、苗头性问题。对舆情的分析研究，就是对所掌握的大量的第一手舆情资料作全面的综合和分析，去粗取精，去伪存真，由表及里，透过现象看本质，经过提炼、概括、升华，形成具有一定参考价值的信息资料，提供给国家管理者及各级政府作为重大决策的依据；也可以帮助为解决问题找准切入点，推动某一决策或重大工作得以顺利实施和贯彻。

舆情的主体——民众，由不同阶层组成，每个阶层都持有不同的社会政治态度。这些社会政治态度既有一致性，又具有差异性。造成差异的原因首先是利益因素。不同的利益关系使人们对同一事项具有不同的态度倾向。不同阶层根据对自己是否有利或利益多少来评判事物的是非好坏，形成不同的态度。“舆情体现了利益的冲突和协调，是若干利益群体的意识表现。”在构建社会主义和谐社会中，舆情的客体——国家管理者，需要及时了解民众的社会政治态度，并从各阶层的切身经济利益和政治要求去观察、分析、认识民众的社会政治态度及其具体表现，及时发现舆情，对各阶层社会政治态度的变化及时作出判断，采取相应措施缓解意识紧张状态。

按照构建社会主义和谐社会的要求，必须正确处理好新形势下人民内部矛盾，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。例如要特别处理好“效率与公平”的关系问题。通过舆情信息，引导人们正确理解“效率优先，兼顾公平”的原则，既不能忽视市场经济的基本规律，人为地抹平差距；又不能把“效率优先，兼顾公平”变得可有可无。这就要求党和政府在促进经济发展，提高经济效率的同时，更加注重社会公平。通过实施有效的公共政策，努力消除贫困，增加就业，防止收入分配差距过大，促进社会和谐。（四）舆情是和谐社会的耳目和感应的神经器

关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是构建和谐社会的关键所在。在我国社会主义民主政治建设过程中，党和政府越来越重视舆情。同时，随着全球化的扩展，网络化、技术和大众传媒的发展，社会分化的加剧和利益关系的复杂化，以及风险社会特征的凸现和突发事件的增多，舆情的传播及其对老百姓日常生活和社会中各类组织的影响越来越大。舆情存在于现代社会各个角落，传播舆情的公众遍布于社会各阶层、各群体、各行业。整个社会的运行现状，从微观到宏观，每一细微的变化，都能迅速为社会公众所感受。哪里有矛盾、哪里有问题、哪里有不和谐的声音，哪里的舆情就会给予预示和反映。舆情感应作用表明，在构建和谐社会中，党和政府要了解社会、体察国情和民情，以便作出正确的决策和选择，就必须倾听、观测、分析来自社会方方面面的舆情信息。（五）舆情是和谐社会的调节器

我们要建立的社会主义和谐社会，是一个充满创造活力的社会，是各方面利益关系得到有效协调的社会。舆情的本质是一种交流、沟通活动。通过意见交流、沟通，增进彼此之间的相互了解和理解，强化人们的共存感、一体感，使整个社会趋于和谐。意见的交流能起到一种沟通的作用，使个体与个体之间、个体与社会之间由沟通达到认同，在沟通中消除隔阂与误会，化解社会冲突与矛盾。沟通是调节的基础，调节有赖于沟通，调节是沟通的延伸。党的主张、政府决策与人民的心声不统一，缺乏沟通，就不可能有协调行为。舆情的调节作用不仅仅体现在个体与个体之间的微观调节，而且体现在整个社会的宏观调节上。通过舆情，可以调节社会生产力与生产关系、经济基础与上层建筑，从而推动经济社会协调发展，人与自然协调发展，人民的聪明才智得到全面发挥，社会良性运行、协调有序发展。（六）舆情是和谐社会的防腐剂

和谐社会是通过一定的制度安排和道德约束来实现的，其实现程度在一定程度上反映着一定时期公共治理的实现。舆情可以解放人们的思想，促进人们智力活跃，使社会公众个体能动性得到充分的发挥。充分地反映社情民意，表达社会民众对党和国家方针、政策的意见和态度，将对社会产生一种重要的监督作用。这种监督是社会的防腐剂，有助于监督执政党和政府，监督国家权力更好地为广大人民群众服务，为国家利益负责任；有助于预防国家管理者和各级政府工作人员工作失误和工作作风的堕落、道德的失衡，使社会环境进一步净化，民主法制更加完善，依法治国基本方略得到落实，人民的权益得到尊重和保障，人们的行为更加规范，社会运筹更加得当。二、从构建和谐社会层面加强舆情信息的对策措施

一个社会的和谐与稳定发展，离不开社会成员思想上的统一。而要达到社会成员思想上的统一，就必须了解和掌握社会成员的思想动态。因此，加强舆情信息工作，及时掌握舆情动态，积极引导社会舆论，是构建和谐社会的重要举措，具体建议如下：（一）正确把握舆情的基本规律，开展舆情信息工作

舆情有其产生、发展、传播、变化的规律。只有把握、遵循、运用好这些规律，舆情信息工作才能收到事半功倍的效果。

1.坚持以“三个代表”重要思想为指导

和谐社会是要及时解决利益冲突和社会矛盾。在现实生活中，由于各种因素的制约，导致人们认识问题的角度不同，追求利益的目标不一。这种差异造成了人民群众之间的矛盾与冲突，必须有一种令人信服的强有力的控制社会的途径，来协调、支配和控制人们的行为，使社会矛盾能够获得及时解决，达到社会和谐。舆情信息工作是党和政府联系基层、联系群众的桥梁和纽带，是密切党群关系的重要途径，必须坚持“三个代表”重要思想为指导。就现实而言，只有按照“三个代表”的要求，了解不同层次群众的所思所想，掌握不同群体的所愿所盼，加大把不同阶层群众的诉求转化为决策的力度，才能保证党和政府的各项政策公平、公正地体现广大人民群众的利益，才能更有效地整合各种社会资源、社会利益、社会关系，使社会结构获得平衡，群众得到更多实惠，社会处于和谐、有序的状态。

2.密切关注“大局、大事、大势”

进入新世纪，人类亘古以来的一个梦想——和谐，正成为亿万中国人民的自觉行动；构建社会主义和谐社会的伟大实践，正在中国大地蓬勃进行。和谐，成了时代的主旋律、最强音。舆情信息工作者要密切关注这些“大局、大事、大势”，始终从领导决策的角度去收集、整理、报送与构建和谐社会相关的信息。树立全局观念，站在全局的角度，从维护党和国家工作的大局和掌握宣传舆论工作主动权的全局出发，加强对宏观性、战略性问题的思考，分析事物、事件的前瞻性、趋势性，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面；关注干部群众对国际国内政治、经济、文化、军事、外交、国家统一等各方面问题的反映和态势，增强工作的预见性；围绕党委、政府重大决策部署，围绕宣传思想领域重要工作，围绕本地本部门的中心工作，关注群众普遍关心、涉及面广、牵一发而动全身的问题，及时、全面、准确地掌握信息，分析动态，预测趋势，努力构建社会主义和谐社会。

3.坚持“三贴近”，真实反映现实生活“三贴近”是指“贴近实际、贴近生活、贴近群众”。以人为本，是构建社会主义和谐社会的本质要求。社会主义和谐社会从其本质上说，是一种人的主体价值得到充分尊重，人的主体作用得到充分发挥，人人各尽其能、各得其所而又和谐相处。其根本目的是实现人与社会、人与自然、人与人的和谐发展，不断实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。舆情信息反映的是生活中人们的思想状况。只有坚持“三贴近”，舆情信息才能深入到社会的各个角落和最基层群众当中去，真实反映人们的思想状况，反映现实生活的本质，也才能转化为对人民群众起作用的决策。没有调查就没有发言权。这就要求我们转变作风，到基层去，到实践中去，到群众中去，到矛盾和困难多的地方去，摸情况、看现实、听真相、抓特色、找问题、析本质。实情实报，实话实说，及时准确地反映群众的呼声、愿望和社会生活的变化，分析工作发展态势，提供有价值的意见和建议。

4.坚持辩证法，不回避矛盾，不掩盖问题

舆情信息有喜、有忧，如何使舆情信息具有全局性、真实性、实用性、时效性，做到客观、准确、及时、有用，就必须坚持辩证法，一分为二看问题。既要收集个别地方、个别人、个别事件的舆情信息，又要充分了解多数地方、多数人的意见；既要收集群众正确的思想、主流意识，又不回避矛盾，不掩盖问题，尤其对那些虚张声势、可能危害社会和谐和社会稳定的思想、行为要保持高度的警惕。要以灵敏的嗅觉捕捉有价值的信息，第一时间收集报送人们对重大事件、突发事件、社会热点的反映。（二）发挥大众媒体利益诉求表达的作用，拓宽社情民意表达渠道

1.加强互联网信息的搜集和分析

一是建立一套具有快速反应能力的网络舆情监控机制，对网上舆情和信息进行“全天候”的收集、整理、分析，密切关注损害党和国家、社会、人民安全的信息源，切实担当起网络信息传播“监管人”的责任。二是用“三个代表”占领网络空间的主流阵地，坚持和巩固马克思主义在我国意识形态领域的指导地位，努力把广大干部群众的思想统一到中央的重大决策上。三是强化对网络舆情的引导。网络的特点使任何人在网络上都有传播信息的可能，但事实上并不是所有的人都会去接受网络上发布的所有信息。因此，发挥主流媒体的传播优势来引导舆情就显得十分重要。

2.加强手机短信的信息搜集和分析

手机是高科技移动通讯的产物，具有快捷、方便、覆盖面广等特点，能保证信息及时高效的传播。我国手机短信每年高达20多亿条，尽管内容庞杂多样，既有大量进步、健康、有益的信息，也有不少反动、迷信、黄色的内容。但作为一块正在迅速膨胀的思想阵地，加上其虚拟性、隐蔽性、发散性、渗透性和随意性等特点，越来越多的人愿意通过这类渠道表达自己的真实想法。舆情信息工作者通过对手机短信的信息汇集整理和认真分析，能够从中了解到不少社情民意。

3.广开多种民意表达途径

一是开辟新闻热线，开设专栏，认真做好读者来信来访工作，及时了解党的路线、方针、政策在基层的贯彻执行情况，倾听群众的意见、建议、呼声，了解工作中存在的问题，为科学决策提供线索；二是搞好内参选编，提供决策参考。选择群众关心的热点、难点问题，组织读者讨论，反映社情民意；三是搞好舆论监督，对来自基层民众的呼声、批评、检举等进行调查、核实，在报纸上开展正确的舆论监督，督促问题的解决；四是满足和谐社会中受众的知情权。及时报道受众欲知而未知的重要新闻信息，解读重大新闻，提供学习榜样，营造和谐的社会氛围。（三）建立舆情信息汇集机制，畅通社情民意反映渠道

1.健全并完善人民群众信访制度

中央领导指出：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联络群众的重要渠道。各级党委和政府要切实加强对信访工作的领导，使其在加强社会主义民主与法制的建设中，在密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用。”信访活动的发起者是广大人民群众，他们反映情况、提出要求，都具有自发性和群众性。而看待、处理这些问题，必须以党和国家的政策、法律为准绳。要坚持疏导、化解原则，方便信访群众，让群众有说话之处、诉苦之处，从群众来信来访中关注社会动态，掌握深层次、动态性、预警性舆情信息。建立多层次、全方位的信访处理机制，努力把群众反映的问题和矛盾解决在萌芽、解决在基层。对上访群众反映的情况，必须予以高度重视，认真研究分析，区别情况，正确处理。对于群众反映的不合理的要求或者虽然合理但一时无法解决的，要和风细雨做好宣传思想工作，不能粗暴地对待上访群众。

2.健全联系群众制度，保持党同人民群众的血肉联系

构建社会主义和谐社会，关键要处理好党和人民群众的关系。通过建立健全领导干部调研制度、群众接待日制度、基层联系点制度等，开辟同人民群众联系的多种渠道，及时捕捉基层群众“第一信号”，把握群众的第一愿望。要做到这一点，各级领导干部必须树立马克思主义的群众观、民主观、权力观，牢记党的宗旨，牢记共产党人只不过是人民大海中的沧海之一粟，真正做到深入基层、深入实际、深入群众，认认真真访民情，诚诚恳恳解民忧，实实在在帮民富，兢兢业业保民安，在帮助群众中了解群众心声，在服务群众中把握群众脉搏，在奉献群众中体验群众情绪。

3.完善人大代表、政协委员的社情民意的反馈职能

人大代表由人民选举产生，来源于人民，因此，他有义务定期到自己所在的选区了解社情民意，然后反馈到政府部门。这项制度必须进一步完善，并加强对这项工作的领导，使之成为一项具有约束力的制度，使人大代表向政府反映社情民意成为一种普遍的现象。政协委员则可以利用界别优势，拓宽渠道，采取多种形式听取和反映社情民意。因为他们位置超脱，较少受部门或所在地区利益的局限，能较客观反映情况。因此，在构建和谐社会中，要建立政协委员反映社情民意的机制，通过提案、调研、视察、信息等渠道，多方面、多形式了解社情民意，积极反映来自社会各界人士的意见和建议。

参考文献

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第三部分 体制机制保障研究

公民有序参与政治的制度保障研究

从理论讲，社会、经济条件的改善将激发公民政治参与热情。然而，在实际生活中，公民对于政治参与的态度受制于现有制度条件：在参与制度不健全的状况下，人们会表现出一定的“政治冷漠”，即认为个人无法影响决策结果，所以不愿花心思关心公共事务。不过，更为复杂的情形是，正式制度对人们的行动只能起到相对的制约作用，当利益诉求在正式制度中找不到有效途径时，人们会自发地寻找其他可替代的表达方式，最终以或平和或激烈的方式改变现有制度。

改革开放以来，广州的社会、经济发展始终处在全国大中城市的前列，开放、务实、崇尚勤劳致富的岭南文化激励了经济行为的空前活跃。但是在发展过程中，也出现诸如收入差距拉大、资源分配失衡等问题。按照广州市统计局2003年的一项调查，在10年间（1993—2003年）广州居民收入成倍增长，但收入差距拉开得更大，其中最低收入组家庭和低收入组家庭收入分别增长了1.2倍和1.7倍，中等偏下收入组家庭增长了1.9倍，中等收入组家庭及更高收入组的家庭收入均增长了2倍以上，而1993年最高收入组家庭收入是最低收入组家庭的4.4倍，这个数字到2003年增为6.2倍。另外，按照我们在2008年12月下旬进行的随机调查显示，电信业、烟草制造业、房地产业、航空业、餐饮业等所谓“肥水行业”，职工人均收入比2007年增长约达30％，但同时企业内部最高收入与最低收入之间差距增至7倍以上。除了经济领域中的这些变化外，近年广州基层民主建设发展迅速，围绕着外嫁女权益、村民自治、失地农民保障、业主维权等问题出现许多争执以及制度上的革新，民众对建立健全的居民社保、医保、住房保障制度的要求也日益强烈，被市委市政府列为亟待解决的重大社会问题；公民的利益表达意识、环境保护意识、公共决策参与意识相应增强，网络和纸体媒介发展迅速，羊城论坛、广州论坛等公共论域活动开展得如火如荼，为社会信息的有效传播和交流搭建了平台。在这种新形势下，研究广州公民政治参与的状况以及制度化保障的路径，具有特殊重要的意义：其一，能够为完善有效保障公民权利的制度提供依据；其二，能够进一步确保公共决策的民主化和科学化；其三，能够缓解日益突出的社会矛盾，为实现多元社会的多样目标，为建设和谐广州、首善之区作出贡献。一、基本概念说明

为研究的便利，我们给“公民政治参与”一个比较宽泛的定义：私人通过多种手段影响公共决策的行为。

在国内外较早时期研究中国公民政治参与的文献内，往往强调由于中国共产党控制了政治决策的全过程，普通公民不能就相关决策发言，而且中国公民没有选举政治领袖以及利益代表的实践，因此中国被认为是一个政治参与程度较低的国度。这样的看法忽视了一些极为重要的社会事实：其一，中国共产党一贯坚持“走群众路线”的优良传统，即使在正式制度中没有相应公民权的规定，在决策实践中为求得决策的合理性和可接受性，通常都会广泛征求意见，并且在政策实施过程中也会不断与社会进行意见沟通，及时修正决策；其二，正式制度中虽然少有直接反映公民表达政治意见的内容，但在生活中，普通公民一般都能找到意见抒发的机会和途径。同样也是由于“群众路线”的优良传统，政治领导人非常关注来自基层的这些非制度性的“真实的声音”。故此，在中国的政治生活实践中，从来都不缺乏“政治参与”的实践。如果只是将公民政治参与的研究局限在正式制度的范围内，只注意民主选举中的参与方式，则不能真切了解中国公民的实际行动，更无助于相关制度、保障公民的政治权利的完善。

对“公民政治参与”作比较宽泛的界定，也适宜于对广州市民政治实践的研究。众所周知，广州人重实践，勇于创新，更注重商业活动，而不大热衷于对于政治意识形态的空谈。这种特点使得广州人往往给人留下一种重利轻义的印象，民间广泛流传的玩笑说法就是“广东人善经商，湖南人善玩政治，江浙人善读书”等等。然而在理论研究上，这个印象显然靠不住。改革开放30年制定的基本政策基调是“以经济建设为中心”，而制定此基本决策的事实依据正是广东人（也包括江浙乡镇企业的“异军突起”）的商业实践。回顾这段历史，可以说，至少在当代中国的近30年里，广州人务实的商业活动已经“参与”创生了最大的一个“政治决策”。因此，如果将视野局限在正式制度上的政治参与的定义，则根本不可能充分认识广州人实践活动所具备的政治意义和政策意义。

不过，我们的研究也不是把关注点都集中在非正式的政治参与行动上。为了对广州市民的政治实践有一个比较全面的认识，一定程度地注重正式制度框架中的参政行为，也是不可或缺的。广州人近年在民主实践中屡有创举，人大代表勇于履行职责，已经形成了一个备受赞扬的“广东现象”，此类制度上、工作作风上的民主化创举必然得到关注。

以往的文献表明，我们的理论取向并不孤立。哈佛大学著名政治学家亨廷顿教授在20世纪70年代对于发展中国家政治参与的研究，也采纳这种较宽泛的定义，从而使得他能够考虑某些群体通过暴力、非法手段等非制度方式表达政治意见的可能性和实际效果。杜克大学华裔政治学教授史天健先生1997年对于北京市民的政治参与研究发现，在正式制度之外，被调查者经常用于表达政治主张的途径有一二十种之多。加州大学政治学荣誉教授詹宁思1997年对华北四村农民的抽样调查研究，显示出中国农民的政治参与热情并不比西方民主国家的公民低，但是由于受教育程度的低下，中国农民不能有效表达政治意见。

总而言之，我们的考虑是，只有在真切了解市民政治实践的基础上，才能提出创新和完善制度的建言。本文以下第二部分将概述广州近年来民主政治方面的发展，第三部分描述一项近期的实证调研，最后部分在此二者基础上作出分析，并简要提出一些制度革新的建言。二、民生与自治：广州民主政治的新近发展

改革开放以来，尤其是党的十六届三中全会正式提出科学发展观之后，广州全面贯彻以人为本的执政理念，在社会主义政治文明建设方面进行积极探索，一方面大力继承和发扬长期坚持的优良作风，将民主化、开放性的好的做法固定下来，加以制度化；另一方面通过系统研究，规划和出台了一系列民生至上的公共政策，并制定出严密的配套措施，通过促进工作作风的改进，从以“民生”为中心稳步迈向“民主”自治。在民主政治建设方面，回应公众日益高涨的政治参与要求，把民众参与当作制度创新的主要内容加以考虑，形成了许多开风气之先的创举。（一）“富民优先，民生为重”——民生至上的执政理念

把富民和民生作为工作的重点，是广州政治文明建设的优良传统，这一指导思想在近年又有了新发展。2006年12月21日，在广东省委九届十次全会分组讨论期间，时任广州市委书记朱小丹同志首次提出，广州将着力形成“富民优先、民生为重”的政策导向，同时指出必须把解决人民群众切身利益问题的举措逐一细化，列出清单进行公示，一桩一件地抓落实，务求取得实效。26日，在广州市第九次党代会上的讲话中，朱小丹再次强调：“注重从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题抓起，尤其要千方百计地解决好城乡困难群众的生产生活问题，把党和政府的温暖送到最广大人民群众的身上，使全市人民共享改革发展的成果。”29日召开市委九届一次全会，朱小丹代表新当选的市委常委向全市人民作出郑重承诺，要把落实富民政策、解决民生问题摆上优先位置，做任何决策、办任何事情都要把群众是否得益、是否满意作为最高评价标准，真正做到言必信、行必果，以造福于民的实际行动取信于民。2007年1月下旬，在广州市人大、政协“两会”召开期间，时任广州市市长张广宁同志在《政府工作报告》中把解决民生问题作为政府工作的基调，对涉及群众切身利益的问题作出具体回应。

正是在这一指导思想的大力推动之下，广州出台了一系列切实关注民生的政策措施。2007年5月8日，中共广州市委、广州市人民政府通过《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》（以下简称《决定》），提出11个大方面66条系统的惠民决定，明确贯彻“富民优先、民生为重”的政策指导思想。并且，要求各牵头负责和具体承办单位必须以科学发展观为指导，以促进全市人民共建、共享和谐广州为目标，把抓好贯彻落实“惠民66条”与本单位本部门职能工作、建立健全民生工作长效机制以及推动科学发展、构建和谐广州紧密结合起来。这个《决定》的内容涉及面广，而且规定细致、详尽，可操作性强，对改善政府工作作风起到极大的推动作用。在《决定》实施一年之后，市委市政府专门组织力量，聆听民众的呼声，对各项条款的落实情况进行评估打分，详细指出各部门落实责任的情况，并且根据发展形势和民意要求于2008年7月将社保、低保、医疗救助、住房保障等新的惠民内容写入补充意见，把“惠民66条”扩展成为“惠民83条”，更详尽地规定了政府各职能部门的民生责任。（二）广州现象——人大工作的新风气

媒体使用“广州现象”一词，最早出现在2000年初期。在2000年4月初召开的广州市人代会上，广州市人大代表就关于民生的诸类问题举办了8场询问会，创历史最高纪录。在8场询问会中，人大代表提出的问题，内容涉及广州经济社会发展战略、城市规划、国企改革、环境保护、科教兴市、农村农业农民、城市管理、城市交通、社会保障、民企发展、文化、卫生、体育、宗教等诸多方面，致使市政府一位官员会后坦言，自己被弄得差点下不了台。《南方日报》整版报道了这一事件，并将其称之为人大工作中的“广州现象”。

在以后的实践中，这种高涨的民主气息继续蓬勃发展。人大代表通过实地视察、执法检查、监督、立法等多种有效途径，实实在在地为市民排忧解难，并且开通代表热线，帮助广大市民及时反映和交换意见。在近些年的人大监督工作中，关于白云山遭受肆意蚕食的问题，市政道路上“挖路不止”的问题，麻雀学校改造的问题，饮用水源水质污染的问题，房地产开发小区“只建楼盘不建学校”的问题，物业管理纠纷蔓延的问题等等这些城市社会发展中政府、老百姓遇到的热点、难点问题，都成为人大代表关注的焦点。广州人大代表对“一府两院”的监督实践已经切实地转化成一种刚性的监督，使羊城社会焕发出浓郁的民主法制气味。政府官员们在这种刚性监督下，丝毫不敢大意，纷纷表示，在市人大开会前自己很紧张，必须把自己部门的工作全部梳理一遍，因为不知道人大代表什么时候会询问到自己。新华社对此多次进行专题报道，认为广州人大监督“一府两院”已有了权威和“震慑”的作用。

近年来，“广州现象”再求新突破，着力于制度建设，保障人大代表充分履行职权。2005年3月28日，广州市第十二届人民代表大会第三次会议通过《广州市人民代表大会代表议案条例》，对代表提出议案的方式、内容，提出议案的时间，议案审查委员会的组织、职能以及工作方式等作出详细规定，并且明文规定了市人民政府对人大及其委员会交办的议案应负的法律责任，从法律法规的层面规范和完善了代表议案制度，提高了议案质量，巩固了议案的法律地位，保障了代表依法、高质、高效地行使监督权。这个条例的通过和执行无疑是广州人大民主政治建设的又一重大突破。

2006年的广州市“两会”全面实行电子表决和“网上参会”，会议实行代表集中远距离签到、电子表决、议案网上交办、开通会议网站等。而大会的选举也将继续采用电子票箱的方式计票，代表无论是反对、弃权还是赞成都需要填写选票。议案交办采用新系统，使交办更高效，并有智能提示及时跟踪办理情况的优点。这次大会议案网上交办方式改变了去年用电子邮件的交办方式，第一次通过“广州市人大代表议案、建议信息管理系统”进行，该系统为交办和承办单位之间、主协办单位之间提供了一个工作和经验交流的平台，大大提高了人大常委会代表建议交办效率和管理的信息化水平。（三）立法上的“两扇门”思想

长期以来，在城市法治建设的过程中，立法上民主性与科学性之间的矛盾，难以得到很好的解决：法律必须经过民众的认可才能得到服从，立法又必须具有科学性和适当的前瞻性，才能更好地规导社会发展。这两种要求之间的紧张关系引发了立法思想上民主性与科学性的矛盾。

2007年8月24日，广州召开市人大工作会议，公布了《中共广州市委关于进一步加强人大工作的意见（讨论稿）》，提出以改善民生、造福于民、维护公平、促进和谐的事项为重点，加强社会领域的立法。广州市党委书记、人大常委会主任朱小丹同志提出立法上的“两扇门”思想，指出立法必须兼顾科学性和民主性，必须保证把专家的科学论证与公众的广泛参与紧密结合起来。

可以说，为保障立法上的科学论证，广州进行了坚持不懈的探索。早在1997年，广州市十一届人大常委会就建立了立法顾问制度，在全国首次实行专家论证基础上的立法实践。这一制度不断得到完善，如今已经在广州的地方立法工作中发挥举足轻重的作用。立法顾问是从整个广州地区的大专院校、省市人民法院、社会科学研究系统、律师协会等单位征集，通过精心挑选而组成的。其中包括了法理专家、行政法专家、民商法专家、刑法专家、诉讼法专家、WTO研究专家以及语言文字与逻辑学专家等，都是在广州地区享有较高知名度的学术专才，并且热心广州的人大立法事业。立法顾问制度为广州地方立法的科学性提供了保障，使得广州的地方立法紧扣经济社会的发展需要，逐步形成体系完整、逻辑严密的城市法治框架。

同时，立法上倡导专家论证和公众参与相结合，也是广州地方立法长期追求的目标。2002年5月，广州市人大常委会制定了立法听证办法，规定对制定、修改或者废止地方性法规的必要性有较大争议的，对地方性法规草案的内容有较大争议的，需要进一步了解民意的地方性法规草案等，都可以举行听证会。公民、法人或者其他组织可以向广州市人大常委会提出举行听证会的建议，由广州市人民代表大会及其常委会的有关委员会受理并决定。2003年2月，广州市人大常委会就修改《广州市房屋拆迁管理办法》，召开首次立法听证会，在社会上产生广泛的影响。2004年3月，广州市人大常委会在媒体上全文公布《广州市白云山风景名胜区保护条例（修订草案修改建议稿）》，公开征求社会各界意见。8月，又在网上全文公布《广州市大气污染防治规定（修订草案征求意见稿）》，公开征求民意。2005年之后，公众参与立法更加普遍，形式也更为多样，一些小型的、灵活的座谈会经常性地得到应用，这对于地方立法的民主化起到非常显著的作用。

为了将科学论证与民众参与相结合，广州还进行了多种尝试。例如，通过专家论证形成立法规划方案，然后再将方案交给公众讨论，聆听民意反映，再对方案进行修正和完善。2007年12月，广州市政府法制办发出《关于公开征求对2008立法计划的意见和建议的公告》，公布初步拟定的立法计划，共39项，并向社会公众征求建议和意见。并且明文强调，广大市民可对初步拟定的立法计划提出意见和建议，也可另行提出立法项目的建议。这个做法体现了科学立法和民主决策的高度结合，提高了立法计划的科学性和合理性。此外，为了确保专家的科学论证和公众的参与意见能够得到最充分的重视，广州实行了严格的立法责任规定，要求立法机关、相应的执法机关和部门及时反馈法规的社会效果，将信息及时反映给有关部门、专家和公众，以便于检查立法原意是否得到严格贯彻。与此相应，近年来广州人大在立法程序上做出调整，用更具效率的立法程序处理新的社会信息，及时、有效地回应了社会需求的变化，提升了人大立法工作的质量。（四）公共决策中的民主性：从“三不”到“三大亮点”的发展

1987年，广州市委作出了《关于加强调查研究工作的决定》，明确决定今后“对重大问题要逐步做到‘三不决策’，即不认真调查研究不决策；不经过咨询论证不决策；不制定两个以上可行性方案不决策”，为民主决策制定了规范化的标准。实践表明，机关作风的好坏，不仅关系到党和政府在群众中的威信，而且还很大程度地代表着一个城市的发展后劲。广州的多届领导人在不同场合都强调过，在未来城市发展格局中，广州将处于什么样的位置，扮演什么样的角色，很大程度上取决于党政机关的作风，取决于机关干部的战略思维能力。可以说，是“三不”决策制度从根本上改善了广州党政机关的工作作风和办事习气，这个基本的决策制度有效地提高了广州党政机关的工作效率和服务质量。

随着公共决策的深入和广泛开展，广州在“三不”制度的基础上又有了进一步的发展和突破。近年来，广州公共决策坚持和完善市委制定的重大决策的规则和程序，努力将政府决策过程纳入法制轨道，建立健全决策的法规和规章；为使各种不同的意见和利益能够得到最充分和客观的表达，使整个决策过程畅通、规范，增强决策的可接受性和可执行性，建立了重大决策前的预公开制度、听证制度和网上公开征求意见制度；为使决策科学化，建立了专家顾问制度。《人民日报》2004年11月9日评论广州的公共决策时，称上述“建立健全决策法规规章”、“建立重大决策征求意见制”、“建立专家顾问制度”，是“广州市政府决策中呈现的三大亮点”。

首先，在建立健全法规规章方面，广州近年先后出台了《广州市人民政府规章制定办法》、《广州市政府信息公开规定》、《广州市人民政府工作规则》等法规规章，建立了一系列有关政府决策的法规和规章，规范了政府和政府部门的决策行为；其次，在出台与市民生活相关的重要政策之前召开听证会，使得“听证”一词成为市民最耳熟能详的名词之一。2004年1月15日，广州举行了市区摩托车限行方案听证会，充分听取市民和有关方面的意见，最后出台了《关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶的通告》，得到广大市民的支持；第三，广州的专家顾问制度得到长足发展，人大有立法顾问，政府有专家顾问团，部门有专业顾问团。政府和政府部门遇到重大问题，随时可以向专家顾问咨询，听取他们的意见和建议。广州在立法过程中，积极邀请专家参与立法，如《广州市房地产抵押管理条例》、《广州市闲置土地处理办法》、《广州市政府信息公开规定》、《广州市行政复议规定》等的制定，都邀请了有关高等院校或科研机构的专家参与立法。正是这“三大亮点”使得广州市对政府决策过程进行的许多探索取得了不凡的成绩，在公共决策中继承和发扬了“三不”决策原则的优良传统，并且更突出地做到了依法决策、民主决策和科学决策，使公共决策深入人心，有力地推动了广州的现代化发展。（五）开放政府——政府信息公开的制度化

2002年10月30日，广州市政府宣布《广州市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）将于2003年1月1日起施行。这是中国当时由地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章。

根据《规定》，广州市各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织应当主动向社会公开事权、财权、人事权等方面的政府信息。具体内容包括本行政区域内的社会经济发展战略、工作目标及完成情况；当地重大突发事件的处理情况；承诺办理的事项和完成情况；重要专项经费的分配、使用，重要物资招标采购情况和重大基本建设项目招投标情况；公务员录用、选拔任用、评选先进的条件、程序及结果等。《规定》还设立了预公开制度，要求政府发布各种政策、规章以及实施重大决策前，应组织政府领导成员或职能部门的负责人，开展专项的社会咨询活动，围绕重要决策和工作部署，组织各界人士进行讨论、论证，或举行听证会。《规定》明确指出，政府信息“以公开为原则，不公开为例外，公开时则以合法、及时、真实、公正、利益平衡和不收费为原则”，各级政府或职能部门不得故意隐匿信息或提供虚假信息。除个人隐私、商业秘密、国家秘密等信息外，市民和组织有权申请了解本应公开但却未公开的政府信息，而公开义务人应当在接到申请书之日起15个工作日内，将可公开部分向申请人公开。如发现政府信息公开工作中存在问题，可以直接向监察部门和政府法制机构投诉。经查实，故意隐匿或提供虚假信息的直接责任人将受处罚，情节严重构成犯罪的，将被依法追究刑事责任。由此造成公开权利人经济损失的，义务人应当予以赔偿。《规定》的出台对政府各机构的工作作风产生了极大的冲击。2003年4月，有人在《广州日报》上撰文，不客气地指出：《规定》实施已三月有余，效果却差强人意，最明显的一个标志，就是大量沉睡多年的政府网站依然沉睡，仿佛“寂静的春天”。正是在《规定》的实施和公众的严密监督下，广州政府机构改善了作风，大力应用高科技手段推动信息公开化，保障了广大公众的知情权。这种努力最为明显的一个成果，就是使得广州的电子政务从2004年开始领先于全国其他城市，绝大部分政府部门都已实现信息化，60％以上的政府部门建立了网络化的办公自动化系统，86个市直单位与市机关互联网络交换中心实现高速互联，已建立局域网络和网站的政府部门所占比例更高达95％。

这个代表广州市政府在互联网上形象的综合网站群，为市民提供了方便、快捷、透明的电子化“一站式”政务服务。“中国广州政府”门户网站的“政务公开”和“网上办事大厅”栏目，迄今已组织了工商、外经贸、人事、卫生等30多个政府部门近300个办事项目实现网上办理，无论白天黑夜随时接收市民通过敲击键盘传来的信息，造就了“24小时广州政府”。建立起市、区两级网络平台和三级网络，已有22个街道享受到信息化管理与应用带来的便捷服务。目前，计生、民政等政务部门的业务子系统已接入这些街道平台使用，只需轻点鼠标，就可提供一站式民政、计生、社保等网上服务。

通过上述回顾，我们可以清晰地看到一条从“民生至上”稳步迈向“民主自治”的制度化轨迹，这是广州人以务实、实干的精神取得的实实在在的成绩。站在已有的制度条件基础上，有必要更充分、全面地了解广州的政治和社会实践，为进一步完善制度、落实人民当家作主的政治理念提出建议。三、初步的调查数据

本课题组于2008年12月下旬在广州市海珠、天河、番禺、萝岗四区随机对广州籍居民进行了问卷调查。调查主要涉及两大类问题：其一，广州市民的政治态度如何，即广州市民对政治话题是什么态度，以及对哪一类政治问题感兴趣；其二，广州市民是否从事过政治参与实践，主要采用的方式是哪些，（自认为）是否有效（见下图）。（一）广州市民的政治兴趣广州市民对政治话题的态度图

从上图可以看出，超过80％的市民表示对政治话题“一般感兴趣”，接近5％的市民对政治话题“很感兴趣”，另有近10％的市民对政治话题“不是很感兴趣”即偶尔关注。在对政治话题有兴趣的市民中，所关注的议题范围以及通常采用的表达方式可以见表1：表1 市民关注的议题、表达方式表

从表1中可以了解，“国家大事”、“一般政治话题”和“与自己利益相关”的政治议题能够得到绝大多数市民的关注，关注涉及本地事务的市民也在20％以上。就意见表达的方式而言，网络媒体已经成为超过半数市民的选择，纸体媒介和一般性地交谈是另外两种比较常用的表达方式，而在公共场合公开发表意见的市民则只占少数，同时还有将近1/4的市民表示，仅与家人朋友谈论政治议题。

为了更细致地观察广州不同人群和社会阶层的政治参与态度，我们还对调查结果进行了分类整理，考察在最为普遍的政治参与行为中，不同人群的表现情况，所得结果见表2：表2 广州市民不同群体的政治兴趣表（二）广州市民政治参与的方式

已有的研究表明，中国公民经常利用的政治参与方式多种多样。我们根据以往的研究文献，列举了比较常见的12种方式，其中既包括制度性的，也包括非制度性的。调查结果如表3所示：表3 广州市民政治参与行为的频率表

其中，向领导直接或写信提出建议、有机会接近市领导或其他上级领导反映本单位或地方问题、主动利用媒体（比如向记者反映）表达政治意见、习惯在网上评论时事，是最经常利用的政治参与方式，选择率达到60％左右；参与选举单位或地方领导、向人大代表或政府官员反映本单位或地方问题，是较次普遍的参与方式，选择率接近35％；出席单位或地方党组织会议、参加政治性的组织（比如工会等），是更次普遍的参与方式，选择率在20％以上；其余的3种方式，联合他人赞同或反对地方或国家的某项决议、在公共场所发表有关公共事务的意见、参加集会或者游行，也获得少数市民的选择；此外还有0.4％的市民选择“参与非政府社团”的方式。超过40％的市民从事上述参与行为在3次以上，近60％的市民至少从事参与行为一次。

就促成参与的缘由而言，一般社会、经济的发展问题，社会福利、医保、房保等问题，是两项最普遍的原因；环境问题、单位发展的问题、个人发展的问题、党政事务，也是25％左右的市民选择的参与理由；农业问题获得少数市民的选择。

对于参与行为效果的主观评价，81.2％的市民认为“多少有些反应”，8％的市民认为必须视情况而定，认为完全没有效果以及认为如果坚持下去就会发生效果的，各占4％左右。四、分析及建议

由于调查范围偏小，所采集的样本很难具有普遍的代表性，加之问卷设计上以及发放方式上的缺点，使得本项研究的调查对象偏重于普通群众和中低收入人群。尽管有诸多缺点，作为一项基本实践状况的调查，上述数据依然能反映出一些有意义的趋势，并且能够据此提出一些制度完善方面的意见：

第一，广州市民对国家事务相关的政治话题关注度高，有超过半数以上的市民明确表示关心国家事务的政治话题，更多的市民认为自己对一般政治话题感兴趣。此外，公共问题成为激发政治参与的重要因素，一般性的政治社会发展问题、民生相关的政策问题、环保问题，成为促成公民政治参与重要的因素。这几组数据可以用来反驳那种认为广州人政治冷漠的观念。由此产生的制度化的建议是，开放言论表达的渠道，为市民沟通政治意见搭建一个理性、开放、有序的平台，以便形成陶冶公民情怀的公共领域。目前广州的“羊城论坛”具备某些“公共领域”的因素，然而规模不大，话题受控，而且是在高度控制的条件下进行的，不利于展开更多敏感性话题的讨论。建议推广“协商民主”的讨论方式，即由中立的主持人把握讨论程序，由意见不同的各方代表首先各抒己见，然后相互问难答辩，最后的目的是形成相互理解和共识，为公共决策提供依据。

第二，政治兴趣的比率在不同人群中有较均匀的分布。如果剔除信息采集中的偏颇因素，可以大致判断出不同人群对于政治话题的兴趣度大致相当。这个现象要求公共决策中必须充分考虑各种不同人群的利益和意见。在数据之中，收入较高的人群政治兴趣略高于低收入人群，教育程度高的略高于教育程度低的人群，同时考虑到表达方式和表达途径，我们可以判断，收入和受教育程度对于公民有效参与政治有决定性的影响。对于低收入人群和低教育人群而言，公共决策过程必须为其保障发出声音的机会。在社会贫富差距日益加剧的现实情况下，政府应当在提供各种政策倾斜的同时，真实地听取贫困人群的呼声，在决策中避免好心办坏事，影响这部分人的实际生活。

第三，公民公开表达政治意见成为较普遍的现象，大多数市民愿意与他人分享自己的政治意见，少数市民在公共场所公开表达，更多的市民愿意选择网上发表言论，网络已经成为表达公共意见最常用的工具。网络的开放和监控，是一对难解的问题。我们认为，关键不在于政府应否对网络言论进行控制，而在于必须建立可追诉或者可申辩的机制，使得受网络言论影响或者受政府言论管制的人群有公开说理的机会，以便形成健康、积极的讨论氛围。

第四，与自身利益相关的问题是公众最关切的政治话题。这个判断与许多人注意到的“个人权利意识高涨”的现象相一致。就落实政治权利而言，最重要的是建立完善的选举制度。有必要在稳步拓展基层海选的基础上，逐步推进更高级别的直接选举，至少应当建立完善的代表责任机制或者问责机制，促使代表或者党政领导切实以选民利益为依归。

第五，公民政治参与的途径多样，与领导、人大代表、媒体接触或者沟通信息，是市民所常用的参与方式，网络上发表评论也是比较常用的方法。为了有效保障公民的政治参与权利，政府必须建立严格的反馈机制，保证市民通过各种不同途径发出的声音得到严肃认真、负责任的回应。目前虽然设置有信访接待、市长热线等信息传递制度，但是由于没有相应的责任设置，各种民意得不到及时、有效的回应，因此有必要设计专门的应对措施，保证政府的回馈意见及时出台。还必须建立长效机制，保持公共决策工作的长期性、连贯性和专业化，防止人走政息的现象出现。此外还应该看到，在那些非制度性的手段之外，一些制度化的途径依然有待完善，例如选举、集会和结社自由等等宪法规定的公民政治权利，工会等合法的社团组织，在实践中应用得不多。这一类制度化政治参与方式在日常实践中应用得少，说明了民众对其效用的怀疑。对于此类重要的政治自由权利，即使考虑到国情而不宜过激地进行相关制度变革，至少必须组织和推动全民展开大讨论，逐步形成妥当的保护机制，以免留下口实，以至误导民众。

参考文献

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我国政治稳定与政治发展问题研究

社会稳定，是从社会系统的整体结构描述社会状况的总体性概念，但由于社会有机系统包含了诸多领域和层面，因而社会稳定又可以具体分为政治稳定、经济稳定、社会心理稳定和社会秩序稳定。

而政治稳定是社会稳定的最基本和最集中的表现，是社会稳定追求的首要目标。我国学者邓伟志将政治稳定定义为“政治稳定就是指一国政治系统的连续性和有序性，它包含稳定的政权体系、合理的权力结构和有序的政治过程等3个不同层次”。

政权体系的稳定主要包含3个方面的内容：第一，政治共同体的稳定，即国家的完整统一和对国家的认同得以持续；第二，政制的稳定，即宪政体制和基本政治制度及规则得以持续；第三，执政者的稳定，即不存在政治领导人的非正常更换。政治稳定最为重要的是政权体系的稳定。政治权力结构的合理性，包括权力结构的合法性、有效性、统一性等方面。权力结构是指国家权力的构成形式，如中央权力的构成形式、权力机关与执行机关的配置和中央与地方政府关系等。一个国家只要政权稳定，权力结构就不可能有大的变动；如果合理的权力结构遭到破坏，迟早要影响到政权的性质。政治过程的有序性包括政治决策和政治实施的有序性。决策的有序性是指决策的整体性和连贯性，即短时间内基本政策没有大幅度的变化，只有渐进性、边际性调整。一个政治体系的重大决策，不能令出多门，各行其是，更不能朝令夕改，自相矛盾。在政治实施过程中，做到有令则行，有禁则止，如果阻力重重，甚至发生政治骚乱、暴乱等行为，那就是政治过程的无序状态。

政治稳定的3个层次相互联系、相互影响。政权体系的稳定是整个政治体系稳定的根本，而权力结构和政治过程的稳定则处于次要地位。如果政权体系不能保持稳定，则权力结构和政治过程必然也不能保持稳定。

因此，政治稳定主要表现在以下4个方面：一是政治制度的稳定；二是公共秩序的有序性；三是基础阶级关系的均衡性；四是主要政策的连续性。（二）政治发展的内涵及表现

从狭义的角度讲，政治发展主要是指当代政治的现代化问题，尤其是发展中国家政治发展的现代化问题。其中包括政治体系内部结构、体制、功能和运作的科学化和合理化，政治权力合法性基础从习俗和惯例向法理的转变，社会治理方式从传统向法治、制度治理的转变，政府对社会事务的管理从全能政府向有限政府的转变，国家系统从专制形态向民主形态的转变以及政治文化的相应变迁，等等。

按照政治发展的这一概念，可知政治发展具有以下基本内涵：首先，政治发展是以生产力的发展和经济基础的变化为前提的。政治作为一种上层建筑，是与经济基础相适应的。随着生产力的发展，经济社会生活发生急剧变化，社会利益重新调整，从而提出政治发展要求，并推动着政治发展；其次，政治发展体现在政治生活的立法、行政、司法各个活动领域，体现在制度、文化、观念等各个层次上。政治发展具有综合性的内容，它是一个全面的政治秩序的改进与提高。任何局部的发展如果得不到其他层次和方面的支持都无法真正实现政治发展；最后，政治发展的当代意义是在社会经济发展的基础上的政治现代化过程。人类的政治发展与经济社会发展一样是贯穿人类政治社会的始终的。在当代，政治发展的主要任务是实现政治现代化，它是经济、社会现代化过程在政治领域中的反映与要求，与经济、社会和文化的现代化一起构成现代化的总框架。

因此，从本质上说，政治发展是一种进步状态，具体表现为政治制度化过程的提高、民主政治制度的广泛实行、社会大众参与政治程度的提高和国家政治凝聚力的增强等。二、政治稳定与政治发展的关系辨析

任何一个社会，仅仅有稳定是远远不够的，还必须有社会的发展和进步，这才是人们所希冀的理想社会。处于转型时期的国家和社会，政治稳定只有与社会发展，尤其是政治发展联系在一起，才具有实质性的现实意义。在社会转型时期，社会经济结构的变迁往往会使社会不稳定，特别是政治稳定受到冲击。社会转型既产生稳定性，又产生不稳定性，并且不稳定性与社会转型的速度有关，通常是社会转型的速度越快，政治稳定中政治不稳定的程度也越高。纵观发展中国家向现代化社会转型的历史进程，都遭遇过大致相似的政治不稳定问题。

因此，在社会转型时期，要实现政治稳定，促进社会的发展和进步，就必须正确地认识和把握政治发展与政治稳定的关系，认真分析造成发展中国家政权更迭、社会动乱的原因，才能从体制上根本消除影响社会不稳定的现象，实现社会经济的良性发展。一般意义上，政治发展与政治稳定之间的关系具有两重价值，即存在着正相关和负相关两种效应。（一）政治稳定是政治发展的前提和保证

邓小平认为，“实现现代化，最关键的问题是需要稳定。如果没有一个稳定的环境，中国什么事情也干不成。”首先，没有政治稳定作前提，政治发展也失去了依托，其正常进程就很难继续进行，既定的目标和发展秩序就会因动荡而搁浅、或因动荡而偏离，使得政治发展失去了原有的目的和意义。其次，从政治发展的重要内容来看，其最关键的是政治稳定，离开了政治稳定，政治发展就无从谈起。最后，政治发展需要通过不断的改革来实现。政治发展的内容，诸如政治运行机制的构建和完善，公民政治参与水平和程度的提高等等，均离不开政治体制的改革，通过改革谋求政治发展，必须以政治稳定来保证改革的顺利进行。（二）政治发展是政治稳定的推动力和内在要求

首先，我们追求的政治稳定是动态的，是发展中的稳定。它的实现有一个量的积累和平衡的过程，是一个原有的稳定到新的更高层次的稳定的过程。这有赖于政治发展赋予这一过程以新的内容和活力。其次，政治发展包括政治制度、政治体制、政治运行机制等几个层面。其中政治体制、政治运行机制相对于稳定的政治制度而言，具有相对的可变性。在社会政治形态既定的情况下，政治体制改革、政治运行机制的构建和完善，无不围绕着政治制度的巩固来进行。否则，政治的稳定就是脆弱的、短暂的。再次，政治发展本身也能减少或消除社会不稳定因素。政治发展在具体目标上不外乎是提高政府行政质量，提高政治制度化、民主化水平，疏通和拓宽政治参与渠道等，这里的每一个目标都是为了最终实现政治稳定和社会稳定的。（三）政治发展与政治稳定相互矛盾相互排斥

在转型时期，政治稳定不一定是政治发展的必然伴生物，它并不一定就随着政治发展而自然到来，也就是说，某种情况下政治发展可能会走向反面，导致不稳定的出现。同样，稳定与协调是相对的，不是绝对的，过分片面地强调社会稳定，就会阻碍政治发展而陷于僵化、停滞甚至反动，从而丧失发展的大好时机。我们追求的目标是政治发展与社会稳定的协调运行。在社会稳定中求得政治发展，以政治发展促进社会稳定的深化和巩固，使两者相互规定，互相促进，而不能有所偏废。三、影响我国政治稳定的政治因素探析

在政治发展的过程中，普遍存在政治不稳定的情况。即使是早期现代化国家也不例外，譬如法国大革命、英国资产阶级革命过程中的复辟等。在后现代化国家中，政治不稳定的现象尤其严重。正如亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中指出：“到了20世纪中叶，所有传统社会都变成了过渡型社会或处于现代化之中的社会。正是这种遍及世界的现代化进程，促使暴力在全球范围内蔓延。”他认为“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。为什么现代化容易出现政治不稳定呢？原因大致有如下几个方面：（一）政治制度化水平影响了政治稳定

政治制度化是指统治者将体现自己根本利益的政治权力体系和政治活动规则形成制度并获得法律确认和保护的过程。一个社会的政治制度化水平越高，其政治系统越具有权威性与合法性。无论是来自政治系统内部，还是来自社会环境系统的矛盾和冲突，一般都能按照政治系统既定的常规程序与方式加以解决，新的社会力量的参与行为，也会被纳入法制化、规范化的轨道，可使政治秩序得以正常维系。相反，政治制度化水平越低，政治系统的合法性与权威性就会受到质疑。如果对出现的诸多社会政治问题，不能靠政治系统既定的常规机制来解决，或者解决问题的方式因事而变，那么就难以及时有效的加以解决，更谈不上吸收新生社会力量的制度化的合法参与了。

非制度化的政治，实质上就是一种人治。这样的政治系统及其实行的路线、方针、政策，往往依靠主要政治领导人的存在而存在，必然伴随着政府的更迭和国家主要领导人的改变而改变。因此，一个国家的政治制度化水平，在很大程度上反映着一个社会的政治文明程度，直接关系着政治稳定。（二）政府的执政水平影响了政治稳定

在后期现代化国家中，由于政府发展的过程中往往落后于经济社会发展的进程，政府面对急剧变化的经济社会形势，往往无力进行调整和管理，形成弱政府。政府的官员也在原有价值观受到冲击的情况下，往往落入腐败的陷阱，这使得政府不稳定的情况更加严峻。

执政者的执政水平，主要包括决策水平和驾驭复杂局面的能力。决策水平低的执政者，其制定和执行的大政方针，一般会缺乏对社会发展趋势与稳定大局的预见性，甚至违背了社会发展规律，因而不能及时消除不稳定因素，不能从根本上解决影响政治稳定的主要问题，也就不可能实现长期的政治稳定。如果社会出现较为严重的政治不稳定局面时，再发生重大决策的失误，不仅会激化原有影响社会稳定的社会矛盾，还会引发新的社会矛盾，甚至酿成严重的骚乱、动乱乃至战乱，进而导致全面的政治危机。（三）新旧价值观念的冲突，影响了政治稳定

当现代化加速体制转轨、社会关系调整和生活改善的步伐时，处于变革社会中的人们的价值观念也在潜移默化中发生转变。以现代文明为背景的现代政治文化观念逐步传播，在同传统的政治文化观念的交汇与抗争中，传统的政治文化渐趋瓦解，取而代之的是现代政治文化体系的萌生和成长。但是，不同政治文化的冲突和替代绝不能一朝一夕完成和实现，传统文化的解体并不意味着现代政治文化体系的成型，其间必然要经历一个漫长、复杂的转变过程。在这一过程中，并不是所有人都同步变化，一些人可能很快接收了新的价值观念，另一些则需要经过一个痛苦的转变过程，还有一些人甚至固守其传统的文化观念。在这种情况下，新旧价值观念发生激烈的冲突，并往往引发现实的政治冲突。而政府权威的合法性由于很难将这种对立的观念统一起来，因此其合法性往往遭到质疑。思想激进的人们并不认可政府在现实的政治运作过程中的利益妥协，主张实施彻底的变革；而思想保守的人们对传统的政治文化还保留着强烈的怀念，无法形成对新的政治体系的认同感。在这种情况下，政治冲突难以避免。（四）公民社会期望和参与意识的提高，影响了政治稳定

发展中国家在社会转型过程中，由于人们对社会的期望受到多种因素的影响和推动而急剧膨胀，甚至可能会带来一场“期望革命”。期望增长只有同经济增长同步趋进才能实现社会满足，而发展中国家的经济现代化由于受到各种因素的制约以及在经济决策上的主观影响，使经济发展不可能一帆风顺，时快时慢、时进时退的经济形势较难避免。于是，当出现如亨廷顿所预料的“期望与满足俱增，但满足的增速低于期望”，或“期望增大，但满足先增后减”的情形时，公众期望的普遍挫折感将可能爆发一场整个社会范围内的“不满的革命”，形成政治不稳定。与此同时，文化变迁使得人们的政治参与意识增强。众多新兴的阶级、阶层和利益集团都试图通过政治来实现其利益目标，而原有的政治体制无法容纳新的利益集团的参与。新兴的阶级阶层和利益集团在无法通过制度化途径参与的情况下，往往采取暴力的方式进入政治领域，这对政治秩序造成了严重的冲击。四、维护政治稳定、促进政治发展的对策思考

在社会转型的过程中，由于社会结构发生了重大变化，出现了阶层分化和利益多元化的格局，使我们党的执政基础进一步弱化，社会矛盾日益凸显，转型时期由于政策和体制上的漏洞，政治腐败现象有增无减，进一步加剧了人们的失衡心理，而多元文化矛盾的冲突和碰撞以及由此产生的主流意识形态的认同危机，大大降低了人们对政治制度和主流政治文化的认同，导致社会秩序混乱，影响了政治的稳定和发展。为此，必须要加快现行政治体制的改革，兼顾社会各阶层的利益，确保转型时期中国社会持续、健康、稳定的发展。（一）继续加强政治制度化建设“政治制度化建设是指政治秩序逐步建立制度，依据制度运作的过程。它体现的是政治生活的规范、稳定和有序，是一个逐步形成和发展的过程。”

政治稳定、社会和谐与政治制度化有着密切的关联，一般说来，政治制度化程度高的国家其政治局势也相对稳定，而政治制度化低的国家其政治局势相对不稳定。因此，政治制度化是实现政治稳定的根本途径。

总体来说，政治制度化主要包括两个方面的内容：

1.政治参与的制度化

政治参与指人们向公共领域表达并聚合其真正利益和要求的行为。政治参与的制度化是整合社会阶级、阶层和利益集团的重要阶段。一般来说，它要求：一是政治参与渠道的通畅。现代社会，由于利益关系的复杂、利益冲突加剧，参与渠道通畅可以使人们在制度化的政治舞台中得以表达，相互妥协并达成和解。二是有效的利益整合机制。利益整合是政治参与中的重要内容，每个人政治要求的表达不可能完全一致，在政治决策阶段讨论每个人的要求是不现实的，因此，需要在决策之前，将各种意见、要求综合起来，从而减少政治决策的压力。

2.政治管理的制度化

政治管理是将已经转化为政治决策的政治要求和利益实施及贯彻的过程。由于它直接与利益的实现有关，因此，其制度化程度关系到治理目的的实现和政治稳定的程度。政治管理的制度化要求：一是政府职能结构的合理化。政府职能部门是政治管理的主体，其结构设置的合理与否影响了政治管理的效率与公平。如果结构不合理，往往会发生事出多门、相互扯皮的现象，这都会在政治稳定上造成直接或间接的后果。二是行政执行的程序化。现代政治管理的一个重要特征是程序化，这意味着政治管理并不主要依赖于官员的思想、个性等主观特征，而是依靠一种程序化的机制来实现这种管理的有序和效率。三是反馈监督机制的制度化。政治管理必须有了反馈与监督才能构成一个完整的流程。反馈与监督是被管理对象对于政治管理行为的一种制约和评价，它的制度化是政治管理制度化过程中的重要环节。（二）积极推进政治民主化进程

积极推进政治体制改革，加快我国民主化建设的进程，是保证国家长治久安和政治稳定的迫切需要，为此，在新的历史条件下应努力构建一种多层次的民主参与新模式，积极推进政治民主化进程。

1.加强中国共产党对民主政治改革的组织与领导

政治民主化是一个民族、一个国家在现代社会中生存和发展的基础。随着政党政治功能的增强，政党在政治舞台的地位和影响日益重要，成为现代民主制度的重要组成部分。因此，当一个国家从传统社会走向现代社会时，其民主制度的发展不仅需要一定的经济作支撑，同时也需要有效而强大的政党的领导和支持作保证。

改革开放以来，中国人民在共产党的领导下，社会主义事业取得了举世瞩目的伟大成就。步入21世纪以来我国已经进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的发展阶段。新的发展阶段也是我国的社会生产力、经济基础和上层建筑都在发生着重大变化的历史时期。在这广泛、深刻的社会转型中，在我们这样一个多民族的发展中大国，要把13亿人的力量凝聚起来，向着社会主义现代化的目标前进，必须有中国共产党的坚强领导，必须进一步完善和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强各民族的团结，整合各方面的利益关系。

2.通过发展党内民主，推动政治民主化进程

以政党的力量推动社会的民主化，已经成为现代民主政治发展的特点和条件。这就决定和要求中国民主政治发展必须以政党自身的民主化为前提，否则，执政党领导和推动国家政治生活的民主化就失去了起码的资格和条件。

发展党内民主是多层次、多方面、多途径的。发展党内民主应通过紧密结合党员的权利和义务展开。首先，拓宽党内民主渠道，保障党员的知情权。党员对党内事务和重大决策的了解，是参与党内事务讨论、提出意见和建议的必要前提。凡是党的方针政策、指示决议，应及时传达给下级党组织和党员。凡是重大事项，应坚持先党内后党外的原则，如有重要文件党内先传达，重大问题党内先讨论，实施重大决策党内先动员。其次，建立民主议事制度，保障党员的参与权。每一个党员都有权直接或通过自己的代表对党内事务进行讨论和决策。这一制度的实施，既增加了决策的公平、合理程度，又减少了以权谋私、权钱交易的现象，也使党员增强了对党内事务的责任心和主动精神。再次，按期换届选举，保障党员的选举权和被选举权。党员的选举权利是最基本的民主权利。选举人有了解候选人情况，要求改变候选人、另选其他候选人的权利。要通过改进和完善党内选举制度，使选举人能真实的表达自己的意愿。任何组织或个人不得以任何方式强迫选举人选谁或不选谁，也不得以任何形式劝告或强制党员放弃被选举权。最后，建立民主评议领导干部制度，保障党员的监督权。应普遍建立民主评议领导干部制度，这是发展党内民主，推进党内生活民主化的一项具体措施。这一制度既可以起到对领导干部的监督促进作用，更可以保障党员对领导干部的监督权利。按照这一制度，如领导干部定期在党的会议上述职，由党员对其进行民主评议，或对其提出意见及质询，或对其进行信任投票，对信任票达不到一定比例的进行适当处理。建立这样的制度，还必须要与保障党员的其他各项民主权利结合起来，如党员的批评权、揭发权、申诉权、人身保护权等。不然，该项制度就难以真正得到实施。

3.选择科学的民主发展模式，逐步推行协商民主和宪政民主

对于这方面的工作，中央政府应通过强化宪法权威、司法改革、政府职能转变、新闻立法等途径逐步发展起建立在法治基础上的宪政民主。具体可以从如下几个方面着手：首先，就选举民主来说，中国需要选择一条自下而上的民主发展路径。从中国20多年民主政治发展的轨迹来看，选举民主的突破口选在了乡村，村委会的民主选举带动了农村党支部的选举，并进而对乡镇领导选举制度改革提出了日益强烈的要求，一些乡镇开始实行公推公选乃至直选的改革试验。这些突破性的进展都是中央政府、地方政府和公众等多方力量之间良性互动的结果，是一种共赢的合作政治博弈。选举民主的进一步扩展和深化仍然需要各种政治力量之间保持良性互动关系，共同加以推动。其次，就协商民主来说，中国需要选择一条由都市突破向上下两端延伸的政治发展路径。协商民主要求公民受过良好的教育，富于理性，具有独立思考能力，并要求非官方公共领域的存在，城市公民和城市生活更多的具备这种条件。协商民主应当从大中城市的市政决策与市政管理开始，向下逐步向小城市、城镇乃至农村延伸，向上逐步向省级、乃至全国政治生活延伸。应当鼓励城市政府积极探索协商民主的多种形式，诸如精英吸纳、决策咨询、公开听证、协商对话、媒体讨论等协商民主形式都应受到鼓励。最后，就宪政民主来说，中国需要选择一条自上而下的政治发展路径。自由民主是民主政治的高级形式，宪政法治、有限政府、司法独立、媒体自由、权力制衡等自由民主制度要件的建设只能自上而下地进行。（三）逐步拓宽多元化的利益表达渠道

伴随着市场化取向改革的深入和利益分化的加剧，我国的社会结构也正发生着变化。利益多元化的格局中，出现了各利益集团政治参与愿望增强的趋势。如果政治体系不能向他们提供畅达的利益表达渠道，社会公众就会转向制度外的渠道表达利益要求，向政治体系施加外部压力，从而酿成政治动乱。为此，可以考虑采取以下对策。

1.健全公民的政治参与制度，使公民的政治参与制度化、规范化

目前，我国在公民政治参与上建立了诸如人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度、舆论信访制度等，取得了显著的成效。然而执行这些制度的具体措施及执行过程中还存在着这样或那样的问题。因此，需要进一步加强人民代表大会的政治地位，强化人大的监督功能，完善人民代表选举的办法，保证各种利益主体都能产生自己的代表参与国家管理，从而使其具有更广泛的代表性；进一步增强各民主党派的参政议政作用；建立和健全农民团体、信访机构，充分发挥他们在表达民意，沟通党群关系方面的桥梁作用；不断加强大众传媒的建设，使其充分发挥政治导向功能，监督政府的政治决策，激发人们政治参与的热情；进一步完善村民自治的组织形式，使其充分发挥自我管理、自我教育、自我服务的功能。

2.重视民间社团的功能和作用，拓宽公民利益表达渠道

在目前的中国，除了选举外，有组织的政治参与渠道只向民主党派和人民团体开放，普通公民和知识精英没有经常性的政治参与渠道和参与方式。民间社团是当前我国公民利益表达的一条重要渠道。随着我国经济体制的转轨，政府权力逐渐收缩，社会出现了大量的权力真空，这为民间社团的形成提供了土壤。政府可以利用它们在群众中的影响力，帮助政府进行社会动员，依靠它们凝聚社会心理，推动政策，实现政府的意图。与此同时，加强它们对政治体系目标的认同，引导它们在制度化范围内积极参政，把它们纳入政治体系。这样，政府既可以减轻管理压力，又能充分发挥社会和公民的积极性、创造性，使社团组织发挥着减轻社会震荡“缓冲器”的作用，进而维护政治的稳定。

3.扩大基层民主建设，强化公民政治参与的监督功能

扩大基层民主，加强基层自治组织和民主管理是公民行使民主权利的重要实践活动，因此，在农村要进一步完善村民自治，健全党组织领导的充满活力的村民自治机制，通过村民自治组织，使村民的政治参与达到有序化。在城市要继续完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区，通过社区居民自治组织，使社区居民的政治参与达到有序化。

公民政治参与是否充分，对公众政治表达接受和处理的程度如何，必须要有一个完善的监督体系来保障。缺少监督、制约的机制是不完备的机制，必须在各政治参与渠道上建立相应的监督体系，保障公民的合法政治权利得到尊重和维护。首先，要完善政治参与法制建设。依照法律来为公民政治参与提供制度支持和物质支持，并严格依法办事，保证公民的政治参与权利落到实处。其次，要健全政务公开机制，坚持公平、公正、公开的原则。没有一定的政务公开，公民不了解相关的政治过程和政策制定的信息，政治参与就变得十分盲目，公众对权力主体的监督以及参政权利的行使便失去了实际意义。再次，要健全以权力制约权力的监督体制。人大是由公民选出的代表组成，是国家最高权力机关，必须在立法及监督党和政府工作方面发挥应有的作用，真正体现公民的要求和意愿；政协是由各民间团体组成的参政机构，必须在参政议政、影响政府决策等方面发挥作用；各基层自治组织是广大民众政治参与的主要渠道，是体现民众诉求的主要组织形式，必须切实按照民主、公正的原则发挥职能。

在政治参与渠道尚不健全、参与的理性化程度还不高的情况下，除了上述制度性对策之外，还应通过各种政治社会化途径，利用各种政治社会化手段，对公民政治参与进行引导，提高公民政治参与的理性程度，约束非理性的情绪型的政治参与，引导公民认识自己在享有权利的同时所应承担的义务，把权利和义务统一起来，引导公民正确认识我国的国情和国家的未来发展目标，从而使公民的参与行为符合社会的发展方向，在有利于民主政治建设与有利于社会和政治稳定的前提下，实施参与，减少和避免为图一时的满足而最终影响民主政治进程和社会、政治稳定的参与行为。

参考文献

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政治程序化：廉政建设的新视角

在政治市场化条件下，政治建设对腐败的治理是极其重要的，尤其是政治程序对廉政建设具有独特的价值与功能，可以说，没有政治的程序化，就不可能取得反腐败斗争的决定性胜利。

政治程序的价值主要有工具性价值和独立价值两个层次。政治程序工具性价值主要在于政治程序保障实体政治的实现，即为民主政治的实质、内容、目标等提供实现的路径。从这个意义上来说，政治程序具有辅助性和工具性。但政治程序的价值并不仅仅局限于此。没有一定的价值追求的程序，只能是一大堆零乱规则的简单堆砌而缺乏相应的灵魂；只有合理、正当的程序才能够最大限度地发挥出积极作用。政治程序还在以下两方面具有其独立价值：一方面，政治程序相对于实体政治规范而言，具有独立价值。首先，与实体相比较，程序先行。因为在民主政治的制度下，凡是关乎实体问题的处理都必须在程序框架内进行；在立法上要先设置程序性规范，以促使实体规范发挥对社会生活的引导力和规范力。其次，程序问题优于实体问题。在民主政治下，违反了法定程序的行为和主张，即使符合实体的规定也将被否定，也即结果正义不能证明程序正义。另一方面，政治程序的独立价值还在于在政治运行中能限制权力的滥用，保障公民个人的权利。因为政治程序对国家权力的行使过程、方式和边界都作出了不同程度的安排与设计，权力主体必须在预设的轨道和范围内展开活动，这样能够尽可能地保证权力不被滥用和乱用。

长期以来，我国法律实务界和理论界的程序工具主义倾向十分明显，时至今日，立法上忽视程序要件的规定、实务上试图松弛程序、理论上否认程序独立价值的现象还远未湮没无闻。近年来，我国的程序建设虽也取得了进步，例如：行政处罚、行政立法程序在逐步完善中，行政相对人权利得到扩充，程序合理性有所加强，但是，政治程序的制度化进展还有很大空间，立法上往往忽视程序要件的规定，缺乏现实操作性，给恣意用权留下了漏洞。在实践中，不按程序办事已成积习，更成为专横与腐败的一大病灶。为此，必须加强政治程序化建设，以推动反腐倡廉工作健康地向前发展。

1.树立程序优先意识

鉴于我国一直以来的程序工具主义倾向，我国的政治程序建设应当首先注重树立程序优先的思想意识，扭转传统文化中漠视程序价值的观念，树立现代的程序价值观念。思想对行动起指导作用，只有正确认识政治程序的价值、功能，才能从根本上保障和推进我国的政治程序建设。尤其针对我国“重视实体规范，轻视程序规范；重视事后程序，轻视事前和事中程序；重视保障效率程序，轻视权力制约和权利保障程序；重视程序规范，轻视程序实效；重视特别程序，轻视统一程序”的现状，程序优先意识的树立与加强更是刻不容缓。

2.保证程序设计的科学性

程序是政治运作的规律，从其独立价值出发，程序能够引导政治行为。因此，程序设计的科学性与否关乎政治行为的结果正义与否。科学严密的政治程序能够正确地引导政治行为，将腐败的可能性降低到最小，从而实现廉政。针对我国存在的随意设置程序的弊病，强调程序设计的科学性显得尤为重要。程序设计的科学性包含两层意思：一是符合我国的国情要求，具有正义的目标；二是运用现代科学，具有理性的立法技术，要求语言表述具有逻辑性，准确、清楚，无歧义；法律规范的结构完整；程序协调统一，形成体系。程序设计的科学性也是程序法制化、提升程序权威性的保障。

3.加强程序立法，提升程序权威性

我国应当加强政治程序立法，提升政治程序的法律地位，从而提高程序的权威性。要根据法的精神和程序原则，努力构筑建立在保障公民基本权利，尊重人的人格、尊严、自由、进取精神和合理要求基础上的政治程序法律体系。我国政治程序的法律化应该重视以下几个方面的问题：第一，在理论上深入研究程序法律化的方法和措施。各国国情不同，程序法律化的途径、内容、方式也有差别。这就需要深入研究国情，借鉴他国成功经验，建立起具有中国特色的法律化的程序体系。第二，在立法上制定出符合实际切实可行的程序。法律的制定只有与自身的生存环境保持协调一致时，才是现实可行的。政治程序的完善与发展是一个循序渐进的过程，不能超越我国社会经济基础的制约。第三，在形式上提高程序的立法技术。第四，在政治程序立法的内容上，应该具有系统性，不能割裂各程序之间的关联性，在这一点上，可以借鉴美国行政程序法典的经验。

广州市重大行政决策听证制度研究

行政听证是行政主体在作出涉及有关当事人权益的决定时，先听取对方意见的一种法定程序。其基本目的在于尊重行政相对人的法律人格，保证行政处理决定的合法性与公正性，事前防范侵犯行政相对人合法权益的行政行为发生。政府为实现预定的重大行政目标，在掌握大量有关信息、系统分析各种主客观条件的基础上，运用行政职权对所要解决的问题或处理的事务所进行的创造性的抉择行为，表现为形成国家的方针、政策、法规、决议等具有普遍约束力的政策措施和重大行政决定，是行政权力运行的一种重要形式，是重大行政决策的体现。重大行政决策听证制度，即国家行政机关在作出重大行政决策时的一种听证制度，属于行政听证的范畴，是指行政机关在作出重大行政决策时，听取利害关系人和有关专家的意见，对拟决策事项进行论证、辨明以实现政府良好治理的一种必要的规范性程序设计。重大行政决策听证是决策民主化、科学化的重要前提，这是法治政府的必然要求和重要特征。

世界上许多国家都建立了行政决策的听证制度，其中以美国最为先进。在我国，《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》等法律设定了“听证会”的听证方式。2008年5月12日，国务院发布的《国务院关于加强市县依法行政的决定》第8项明确规定“推行重大行政决策听证制度”，引起法学界和实际工作者对重大行政决策听证制度的极大关注。本文主要论证重大行政决策听证制度的法律价值及其存在的法理基础，通过分析广州市重大行政决策听证制度的运行情况，力图重构科学、完善的重大行政决策听证制度。一、重大行政决策听证制度在各国行政法治中的实现（一）国外法治发达国家关于重大行政决策听证制度的现状

作为一项重要的民主制度设计，行政决策听证制度在西方国家发展得比较成熟，在国家政策制定和政策选择中被广泛运用，尤其是美国、日本、德国的行政决策听证制度具有各自的代表性和特点。

美国是行政听证制度最完善、使用最多的国家。《联邦行政程序法》对听证制度有着统一的详细规定，分为正式听证、审判型听证和混合听证3种模式，由独立于行政机关的行政法官专门负责主持听证，听证制度广泛适用于政府的各种决策过程。“二战”后，日本的行政法制主要受美国的影响，基本上移植了美国的行政决策听证制度，所不同的是，日本的听证主持人一般由行政机关的首长或指定的人员担任，并且相当重视专家学者参与、咨询意见。

德国的普通行政法对听证制度作了一般性规定，同时由各个特别法对具体的听证事项进行限定，体现了大陆法系国家“重实体，轻程序”的法律传统。（二）国内有关重大行政决策听证制度的有限存在

重大行政决策听证制度在我国刚刚起步。我国的行政听证制度始于1996年施行的《行政处罚法》。1998年施行的《价格法》规定：在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时，应当建立听证制度。此后《立法法》、《行政许可法》等法律设定了“听证会”的听证方式。交强险听证会、手机漫游费听证会、世界文化遗产门票价格调整听证会、全国人大的个税起征点听证会、厦门PX事件的听证会等一系列关系民生问题的听证会使听证制度深入人心，人们在实践中了解听证制度、行使听证权利，也推进了听证制度的发展和完善。

然而对于重大行政决策听证，目前没有全国统一的立法予以规范。对行政决策听证制度的相关论述只是散见于各类规范性文件、领导讲话中。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“要完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。”随后温家宝总理在2005年政府工作报告中也明确提出，要实现行政决策的科学化、民主化与规范化。胡锦涛总书记又在2005年底中共中央政治局组织的第27次集体学习会上一再强调，完善行政管理决策体制，坚持实行民主集中制。要加强对与群众利益密切相关的重大行政决策事项的公示、听证制度，推进行政管理决策的科学化、民主化。2008年6月，国务院出台《关于加强市县政府依法行政的决定》，首次明确提出：推行重大行政决策听证制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。由此，重大行政决策听证制度被正式以国务院文件的形式予以了明确与规范。《纲要》要求，政府部门对涉及国计民生的重大行政行为决策，应当实行听证。依据《纲要》，听证是行政机关的法定义务，而非行政机关的权力。2008年5月12日，国务院发布的《国务院关于加强市县依法行政的决定》（以下简称《决定》）第8项明确规定：推行重大行政决策听证制度。

立法上的不健全，使得目前中国的行政决策听证制度，只在政府定价行为、行政许可、行政立法和行政处罚4个领域适用。这与政府公共管理的广大范围相比，显然是太狭窄了。在行政规划、行政征收、行政征用、行政给付、国家重大工程建设项目确定、国家重大产业政策制定、重要的矿山建设、财政预决算等诸多方面，都可以实施行政听证制度，更好地向民众公开行政决策信息，同时听取人民群众的意见，更好地维护公民权益。二、重大行政决策听证制度之理论基础

听证制度的理论基础直接来源于英国的自然公正原则和美国的正当法律程序，开始只适用于司法审判，后向其他领域渗透和扩张，逐渐推广用于立法和行政领域。行政领域的听证被称之为“行政听证”。作为行政程序法的核心制度，行政听证早已被现代各国广泛采用。例如，英国的自然公正原则和美国的正当法律程序原则；德国等大陆法系国家依法治国理论和依法行政原理；协商民主理论；政府回应性理论。

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