昆明样本：地方治理创新与思考(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：沈荣华

出版社：清华大学出版社

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昆明样本：地方治理创新与思考试读：

苏州大学地方政府研究所所长、教授、博士生导师，行政管理专业硕士学位授予点学科带头人。兼任全国县级行政管理学会副会长、全国政治学会常务理事、中国行政管理学会理事、中国行政法学会理事等。任教育部社科重大课题《地方政府改革与深化行政管理体制改革研究》首席专家、国家社科重大课题《地方服务性政府建构路径与对策研究》首席专家、马克思主义工程第二批重点教材《地方政府与政治》编写首席专家。近十年出版代表性专著9本，发表论文50余篇，其中，20多篇被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》、人民大学报刊复印资料全文转载。前　言

我们依照“制度空间—地方核心行动者—制度创新”的分析框架，借昆明为例，解读我国行政体制改革的规律，具有实证意义。我国行政体制改革的进展，得益于地方政府的行为创新，在当下法治建设初级阶段制度规范尚不足之际，推动我国地方社会的发展，得益于地方核心行动者的能动努力。

为了应对社会的关注，为了进一步深入研究我国地方政府体制改革规律，我们试图通过对昆明样本进行行政学理分析，思考这样的命题：目前，在客观经济社会发展阶段以及现有的制度体系下，我国地方治理在很大程度上有赖于地方核心行动者的作用。任何地方治理的变革都无法避开地方核心行动者，昆明治理同样如此。

在仇和十五年主政历程中，仇和的魄力反映了我国地方政府体制改革的亮点还是逻辑？仇和的风格是严酷无情还是蕴含着对改革大业的执着追求？仇和的治理是哗众取宠还是振聋发聩？我们早期概括仇和个性化特征为“用严厉的手段推动法治，用强制的方式推进民主，用行政的方法撬动市场经济”，究竟是肤浅的解读还是准确的刻画？本书无法绕开这些问题。

从客观上说，昆明治理面临着巨大的压力。从2007年以后，昆明采用压力式的发展思路，其关键就是核心行动者通过压力型体制的组织权威与压力式的组织手段，推动经济社会跨越式向前发展。评论昆明发展样本，无论如何也无法避开一个人，那就是在江苏沭阳主政五年、后在宿迁主政五年、再到昆明主政四年的仇和书记。仇和任地方一把手的十四年期间，正好应对了我国改革开放中跨越式的发展阶段。仇和主政昆明以来，一向慢腾腾的昆明，突然也“白加黑”、“五加二”地全负荷运转起来，在“赶超”、“跨越”、“攻坚”与“大干”、“拼搏”、“冲刺”中，显得更具有急迫感与使命感，争论由此而起。平心而论，这种治理方式是改革开放以来我国地方政府广为采取的典型模式。如果从昆明的现状与西南国际化都市的定位看，这种发展方式可以说是“大势所趋”、“机遇所逼”，不得不为之、必须为之、非如是不可；如果从理性的角度看，从现代法治与政治民主的价值去审视，其中一些具体做法似乎值得商榷，似乎可以找出许多不合理、不合情甚至不合法的理由。各执一端总是无法完整解读一个实际案例，更不利于将这个案例放到整个改革的轨迹中去考察。在此，我们想要探讨的是，在经济普遍不发达、法治普遍不健全氛围下的快速发展与超常规建设，到底应该怎样拿捏其中必然性的分寸，分辨其中必要性的元素，识别其中合理性的成分，反思其中合法性的方向。

第一章，分析框架。“制度空间—地方核心行动者—制度创新”是一个非常重要的分析框架，这一框架以制度与核心行动者的内在互动为逻辑，试图解释地方制度的变迁过程。一方面，核心行动者必须有必要的制度空间才能有效地发挥自主的功能和角色，在这种制度空间内，核心行动者可以通过自身的能力素质，推动治理理念的落实，并实现绩效的最大化；另一方面，这种制度空间必须合乎科学，过大的制度空间会为核心行动者的权力滥用提供可能，从而导致治理的扭曲，而过小的制度空间又会大大约束核心行动者的能力发挥，同样会对治理成效产生负面作用。只要有制度空间，不同的核心行动者会产生不同的治理绩效，有胆识，有魄力的核心行动者可以用足既有的制度空间，使效能最大化，并往往还能实现制度创新。而胆识、魄力有限的核心行动者则可能原地踏步、固步自封。地方核心行动者是从制度空间到制度创新的关键环节。要判断地方治理变迁与我国行政管理体制改革的关系，认识我国经济腾飞的秘诀，解读地方核心行动者是一个很好的切入点。

地方核心行动者借用制度空间进行自主创新，毕竟是过渡时期的特有现象，由于制度不足与制度弹性等原因，导致了地方核心行动者作用的强调与突出。从长远的角度看，制度将不断完善，个人的作用将让位于组织的作用，推动地方社会发展的根本动力将取决于广大群众，而地方核心行动者的主要作用将运用于制度的创新之中。

第二章，压力式治理。压力式治理是我国地方政府最常见的一种治理方式，这种治理方式是由现实逻辑与制度逻辑所决定的，具有我国过渡时期的必然性和合理性。我国地方社会发展水平普遍不高，与人民的期望和党的要求相去甚远，存在比较明显的发展压力，因此，加温、加压是快速发展的必然选择。制度逻辑是指我国特殊的体制环境。改革开放以来，央地的特殊关系模式、地方财政压力和人事制度，都决定了地方政府必须大力发展经济才能舒缓压力。现实状况与制度缺陷在昆明表现得都非常明显。研究昆明样本无法避开昆明面临的种种压力，其中交织着21世纪以来昆明陈旧的历史积淀与西南五市间的竞争态势，从而构成了昆明治理的主要变量，也是考量昆明样本密码的重要基点。

第三章，治理的组织依赖。压力式治理之所以能够有效推行并产生较好的绩效，有赖于压力型体制的组织权威。在昆明，压力式问责与场景式治理是这种组织依赖的重要体现。昆明通过强有力的问责主体、立体式的责任划分、严厉的责任监督、无缝隙的组织对接等组合，把这种压力式问责的组织权威发挥到了最大化的限度，确实产生了明显的效应，大大提升了地方政府的执行力。但其中也存在不少值得思考的问题。

场景式治理包含显著的社会动员功能，其最大优点就是直观、快速，大大提升政府执行力，这是场景式治理现实的合理性。但是，地方治理中仍然充斥着对传统的依赖，而公民社会成熟不足、民主法治还相对滞后，面对快速发展的时代要求，场景式治理方式越来越被广泛运用于各地的治理，昆明则是其中一例。

第四章，生态环境的刚性限度。最佳环境建设和善治是执政理念的最高追求。昆明样本包括软环境与硬环境建设，前者包括基础设施建设与生态治理，后者涉及一系列制度建设。

由于GDP主义的长期盛行，地方政府追求经济增长、忽略环境保护的现象十分普遍。环境治理具有高投入、见效慢的局限，还因涉及多届任期的困境，常常呈现“公用地悲剧”。而昆明的环境建设在市场力量有限的情况下，在滇池治理中，通过自上而下的权威介入，层层推进，有效破除了部门之间的壁垒，忽视了任期的局限，初见成效。这在另一个角度检验了昆明领导层的前瞻性战略眼光和超强的领导魄力。在软环境建设中，昆明面对的是官僚体制僵化、行政低效、工作程式化、固步自封，长期成为政府效率、行政作风、良好环境的障碍。昆明直面顽疾，采用了重点治吏的“猛药”，取得了突破性的进展。同时，昆明通过优化政治舆论环境、政策扶持环境、社会服务环境和法治、人文道德环境的建设，取得了总体生态环境的明显成效。

第五章，招商引资。通过政府主导全面介入招商引资，为地方经济发展增加外部动力，是压力式治理的重要手段。“招商引资是第一政绩”，这几乎是所有地方治理的共识。在昆明样本中，无论是招商引资的规模还是力度，都占有重要的份额，直接体现昆明领导人独到的价值诉求。昆明领导人将招商引资明确视为过渡时期地方政府的特殊职能；昆明试图通过招商引资，训练一批懂市场经济的年轻干部和人才，重组干部队伍；昆明领导人将招商引资作为倒逼行政体制改革进程的市场元素。从而围绕招商引资展开了从理念到行为、从举措到机制、从组织结构到政策环境的探索。昆明在招商引资中采用领导挂帅、部门联动、对外驻点的方法，几乎与其他地方政府动员型治理模式别无二致；而昆明的目标倒逼、考核强化、责任管理、合力联办的举措，融进了制度化建构，实现了“政府有形之手”与“市场无形之手”的对握。昆明的招商引资模式，对经济后发达地区具有启发性与警示性价值。

第六章，关于能动式民主。在中国现有的制度体系中，作为地方党政负责人往往有更大的权力，因而也有更大的能力，而普通公众则更多时候只是一种相对被动的角色。在地方民主中，作为政治精英的核心行动者到底扮演怎样的角色，发挥怎样的能动性，很大程度上取决于地方核心行动者本人的意识、能力和性格特征。在推进地方治理转型的具体路径上，从党内民主切入，再推进社会治理民主化，是现代中国特色社会主义体系下地方治理转型的一个方向。在昆明的现代化推进中，以昆明市委市政府为主导的地方核心行动者，依据中国式民主的制度安排，结合昆明市情，在集体决策与公民参与等方面进行了积极的探索，即实施以地方核心行动者为主导的转型期能动民主，这是昆明经济社会效能化发展的领导基础与组织保障。从改革的角度看，昆明能动民主的实践探索，致力于场景式治理的制度化与能动民主的规范化，为我国地方治理中由政府主导向民众主导的转变，注入了活力。对地方民主转型发展具有启发价值。昆明样本中的“六政（正）”即党委执政、人大督政、政府行政、政协参政、司法公正、百姓评政，激活了地方民主的结构性功能；昆明样本中的“四治（制）”即人治—人制—法制—法治逻辑，探索了地方法治的渐进性规律；昆明高层决策的民主机制，在建构重大决策听证制度和决策失误责任追究机制之外，主要领导人与市委常委一对一谈话、与相关人士交心的沟通方式，是地方区域党内民主的试行探索；昆明民众参与的“四权”探索，即任前公示探索知情权、公推公选探索参与权、公推直选探索选举权、全民公示探索监督权，体现了民意倒逼民主的主观立意，昆明党内民主与人民民主的互动，拓展了地方民主政治发展的路径。当然，昆明同时也面临着进一步深化改革开放进程中的困惑，这种困惑在各地民主建设中都不同程度地存在着。

第七章，公民评价与满意度。如何评价压力式地方治理的绩效，不能仅看GDP的增长和各种经济数据的变化，也不能仅从民主法治等价值层面的标准来判断，应该从公众的评价中去把握。2010年8月至2011年9月前在昆明市区调研获得的数据，特别是面向昆明市民所作的“昆明样本公众满意度调查”问卷发放，其中关注到昆明样本的内涵与价值认同，包括昆明市委书记仇和的工作风格、施政方式、决策过程所带来的心理感受等内容。我们对昆明样本的判断，主要通过客观数据和民众态度来认识昆明压力式治理的价值与意义。

第八章，理论归纳。通过对昆明样本的实证考察，我们重新回到“制度空间—地方核心行动者—制度创新”的思考框架。我们着重论述我国社会转型期，制度弹性、制度不足、制度剩余、制度嬗变与地方核心行动者行动空间的关系。

个人作用不可忽视与低估，但是，也不可迷信与崇拜。当下，地方核心行动者在地方治理中的个性张扬与人格魅力，使地方政府体制改革呈现出丰富多彩与五花八门的态势。随着社会不断进步、法治逐渐健全、民主继续推进，地方核心行动者的个体能动性必将过渡到制度的建构与完善，将体制外的合理性转变到体制内的合法性，这是昆明样本对认识我国地方体制改革规律的贡献。要实现这种过渡需要具备三个基本前提：第一，自律机制。地方核心行动者只有从公心出发，坚守公德底线，遵循公律（规律）、符合公意（公共意志），才能抛弃主观性与随意性，为制度完善增添能动性价值；第二，他律机制。地方核心行动者的创新只有上升为制度规范，就是将其个体行为中的优势与经验上升为制度资源，将其个体行为中的不足与失误转化为制度防范，从而给地方政府创新塑造生动的制度基础；第三，用进一步开放来倒逼制度化进程。其中，地方核心行动者的开放主要是将自己的心扉向群众开放，将运行公权力的行为向社会公开。地方核心行动者只有将自己融于群众之中，一心为了群众，才能将个人有限的智力、能力、魅力、魄力汇成真正推动地方治理的制度化力量。

发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。地方核心行动者个体功能具有明显的过渡性特征，最终要让位于集体的领导制度，并在确立民意主导的进程中实现制度的不断完善。

我们得出深切的体会是：研究昆明样本，第一需要从体制上反思简单化、单一化、单向化的思维方式，面对复杂的社会环境，我们的治理理念必须与时俱进；第二期盼营造宽容的人文环境，来锻炼社会的治理能力，并在对等的框架下重新定位地方政府与人民的对话结构；第三正视地方核心行动者，不管是真心改革、假心改革还是借改革谋私利，历史会有公正的结论，个人价值最终将归于制度创新之中。第一章一个分析框架

伴随着三十多年改革开放的进程，我国地方政府一直处在深刻的变革之中，这种变革最重要体现在地方政府的角色、功能和行为模式等方面，从过去计划经济时代的体制中脱离出来，逐渐融入社会主义市场经济体制之中。以分权让利为核心的中央地方关系演变，使地方政府和地方官员获得了前所未有的自主权力和行动空间，这种分权让利是构成“中国奇迹”的重要源泉，但也在地方形成了两种看来令人迷惑不解的结果。第一，在一个法治和民主资源都十分稀缺的社会背景下，我国行政体制改革仍能奇迹般地在制度空间的运营、拓展中不断丰富，并构成一幅幅壮美的地方治理精彩画卷。一些地方官员为了地方经济与社会发展积极行动，开拓创新，不断进取，成为经济社会发展最为重要的推手。第二，同样令人感到尴尬的是，一些地方政府官员利用职权之便浪费严重、中饱私囊、贪污腐化。地方政府官员从改革开放以来呈现的这种“扶助之手”和“掠夺之手”并存的现象，其背后的逻辑是什么？中央地方分权后，地方官员，特别是地方党政主要领导人获得了巨大的权力空间与行动空间，由于改革处于“摸着石头过河”阶段，分权结构尚不能一步到位明晰，分权和行动空间的规范尚不够完善，因此，分权的效果很大程度上取决于地方党政主要领导对种制度空间的理解与把握，取决于他们对这种行动空间的运用能力及其他诸多综合因素的影响。为了探索改革的演进逻辑与发展规律，本书提出一个试图破解改革困境的分析框架，这就是“制度空间—地方核心行动者—制度创新”，并以昆明为例，试图探索我国地方政府体制改革的一般规律。第一节　客观背景与核心概念一、客观背景分析

我国地方政府体制改革正处于一个复杂格局之中：第一，在历史上，民主传统与法治环境存在着严重的制度性缺失，以致当下地方政府改革面临双重任务。一方面，体制改革必须与市场体系发育水平相适应；另一方面，它同时还要实现法治、民主制度渐行与行政体制改革推进的有效衔接。第二，在文化上，长期的官本位导向与奴化人格的社会心态，一直占据着社会的主导地位，这使当下地方政府体制改革面临双重困境。一方面，由于缺乏内生性的驱动源，地方政府必须充当改革的动力；另一方面，在行政体制改革中，地方政府体制本身就是改革的对象。第三，在结构上，中央集权的政治架构使地方政府主体性角色往往存在两难。一方面，地方服从中央的总体结构，使地方政府的自主性地位有限；另一方面，在中央地方放权的改革中，地方政府自主创新空间往往大小不定。第四，在方略上，我国改革基本处于经验不足、理论不足、整体思路不足的状态，致使地方政府改革呈现着纷繁复杂的形态。我国渐进式改革在触碰深水区时的“投鼠忌器”，也促使地方不得不在“无法可依”的境况中各自思考规避策略，举步维艰。第五，在激励机制上，长期以来的GDP导向，使地方政府的效率主义成为悖论。一方面，发展经济的旗帜具有巨大的号召力；另一方面，地方政府在GDP主义浪潮中，也有不自觉偏离社会公平正义的方向，反而侵蚀了改革的成果，并在实践中显露出令人担忧的负面效应。

我国行政体制三十余年来的改革，自下而上，由星星点点的地方创新片段组合成一幅波澜壮阔的改革宏图，其中，地方核心行动者的思路、风格、魄力等个人因素，构成画卷生动活泼的点睛之笔。要探究我国行政体制改革的规律，从研究地方核心行动者与制度互动关系入手，不失是一个好的切入点。二、核心概念诠释（一）制度、制度空间

哈佛大学教授安东尼·塞奇（Anthony Saich）指出，对中国地方治理的研究，迄今为止的概念工具基本上都缺乏实际解释力。造成这一状况的基本原因在于人们“试图将中国经验的销子插入西方理论的〔1〕洞口”。换句话说，简单套用西方概念来分析转型中的我国地方治理是无济于事的。当下，地方政府行动逻辑在地方核心行动者与制度的互动中，突出表现为各种不同的治理风格。什么是制度？所谓制度就是赖以指导整个社会有效运转的规范资源与方式的总和。广义的制度指整个制度体系（包括有形的国家法律规范和无形的社会习俗等）；狭义的制度指某一种涉及微观行动者的具体规定，“就是在各种政治经济单元之中构造着人际关系的正式规则、惯例，受到遵从的〔2〕程序和标准的操作规程”，制度既可以作为一种政治系统运行的环境背景，也可以被当作是一种推动政治系统运行及变革的规范要素。它的基本功能是决定特定场域内参与者的身份、偏好与策略选择。

转型期的地方治理，制度性资源丰富多彩，可谓正式制度与非正式制度、制度优化与制度滞后同时并存。这种制度之间的缝隙，既塑造了地方核心行动者，也给地方核心行动者提供了行动空间。其中，“四项基本原则”以坚持不动摇的刚性形态，准确表述了国家与人民的意志，为地方政府及其核心行动者规定了行动的方向。转型时期非正式制度也同时存在。20世纪80年代以来西方学者认为中国是分权〔3〕的权威主义体制，认为中国的干部可以根据自己的意愿有选择地〔4〕执行对自己有利的政策。笔者以为，所谓非正式制度是指改革过程中没有经过权力机关的批准程序、没有得到立法机关正式颁布的地方性文件，是各地政府探索性的规定与试点性的经验。地方治理中的非正式制度主要指制度探索中的体制空间，主要表现为机制弹性与自由裁量。

需要指出的是，研究制度空间，尤其需要关注中央与地方关系。1958年和1970年，我国分别进行过两次放权，试图同时发挥中央与地方两个积极性。毛泽东曾直白地说：“中央集权多了，我就下放一〔5〕点；地方分权多了，我就收上来一点。”在条块分割体制下，“条〔6〕的分散性”和“块的分散性”同时存在，“条”、“块”之间权力配置的模糊性，构成了地方与中央的博弈格局。改革开放以来，行政放权依然在政策治国的轨道上摇摆。当中央宏观调控时，往往会根据形势的判断与主要社会问题的现状出台主导性的政策，至于地方如何调整，主要取决于各地的领会和把握，其中就具有相当的自由裁量度。用足政策、截留权力被普遍视为政策性机遇，谁掌握了政策机遇，谁就等于获得了发展契机，机遇就是空间。近年来，中央开始加大对“条”的管理，很多财权、事权收归省管，但是由于路径依赖，地方仍然可以盘活制度空间。不久前安徽芜湖市土地储备中心状告安徽省〔7〕发改委就是最好的例证。这种新旧制度混合中出现的弹性，是导致新旧制度冲突，甚至出现制度“真空”的主要原因。

制度具有有机体特征，无论新制度还是旧制度，其内在组成部分理应是紧密联系、密不可分的。但是，实际上，其内在客观存在着缝隙与距离，这就决定了制度空间的不确定性。因此，“规则和行为人〔8〕的行为之间的互动变得更容易理解”，制度不仅规定了什么是行动者应该做的，还指明了行动者在特定的制度环境下各自的角色。也就是说，制度不仅影响行动者的基本偏好，而且影响行动者对自我身份的认同。人们只有在不断充实的认知下，有效认识事物发展的客观规律，才可以促使制度的日趋完善。（二）地方核心行动者

所谓核心行动者，是指在治理过程中已经被正式制度纳入权力体系的核心成员，他们依托正式组织，通过运用正式规则，在管辖场域内享有主导话语权与根本主宰权，是制度变迁的支配力量。其中行动者的经济人理性，使“奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。〔9〕

当下，在改革进程中，地方核心行动者是指在某一个特定区域内发挥着推动和促进地方治理和制度变迁的领导核心，特指地方主要领导人（眼下我们主要指地方党委一把手，随着民主政治的发展，将逐渐被地方党委与地方政府领导班子的集体行动团体所取代）。准确地讲，是指在地方治理中，被正式制度吸纳进党政权力体系的核心成员，他们依托权威性的正式组织，通过执行法律与应用规则，在辖区内享有主导话语权与根本主宰权，是地方制度变迁和绩效塑造的支配性力

〔10〕量。他们控制相当数量的财税资源、权力资源和文化资源，从现实来看，核心行动者治理行动有理性也有相对理性，利益目标有清晰与相对清晰，行动策略优异而并非最优，这正是目前地方核心行动者的常态。

地方核心行动者通过地方主要领导人的指令号召、魅力感染、风格鼓舞乃至奖罚鞭策，推动并鞭策地方政治与行政系统共同发挥集体功能，合力面对地方发展与创新。在其他条件不变的情况下，核心行动者能力越强，达到预期目的的可能性就越大。

在制度变迁中，核心行动者可以分为三类：中央治国者、地方核心行动者及微观领导人。

第一，中央治国者的行动逻辑是宏观政治局势的稳定与社会总产出最大化的权威性指导，中央的改革策略在全国范围内既要方向一致，又不能一刀切，因而必然体现刚柔并济。于是，在确保国家利益与地方利益不冲突的情况下，各地核心行动者一定的自主创新具有合法性和合理性。

第二，地方核心行动者特指地方党政主要领导人，是地方治理结构中的支配力量，也是地方利益的代言人。地方核心行动者的行动逻辑，首先是使地方利益最大化，因此，他们对推动地区制度变迁通常比中央更主动、更积极。我国各地行政体制改革的成就与缺失，最直接源自于地方核心行动者对制度空间与策略空间的理解与把握。

第三，微观经济行动者就是正在成长中的市场主体，是利益最大化的“经济人”。微观经济行动者的行动逻辑是从制度变迁中寻求获利机会，进而诱发他们对制度变迁的依靠与热情，他们本能地希望地方政府的支持与帮助。

本书特指的是地方核心行动者。一方面，地方自主创新的特色主要来自于地方核心行动者的行动逻辑；另一方面，地方核心行动者必须兼顾国家意志、地方利益的价值整合。分析地方核心行动者的行动逻辑，旨在探讨特定制度环境下，地方治理的价值整合性和动力内源性，并试图在遵循国家整体秩序与地方理性逻辑的交汇中，建构一个上（国家和上级政府）下（下级政府与基层社会）、左右（周边区域政府与社会）四维交叉空间中的理性价值坐标。（三）地方治理

治理是一个生动的词汇，自从“治理”一词诞生之日起，就注定了它的丰富多彩。不同学科都对“治理”赋予不同的蕴涵。1989年，世界银行用“治理危机”来描述非洲国家在现代化进程中所面临的困境，指出“治理是为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管〔11〕理中运用权力的方式”。詹姆斯·N.罗西瑙（James N. Rosenau）认为：“治理是由共同的目标所支持的。治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。”〔12〕全球治理委员会认为“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联〔13〕合行动的持续过程”。

治理理论的代表人物罗茨（Robert Rhodes）归纳了治理的六种形态：（1）作为最小政府的治理。这一形态试图重新界定政府的范围与限度，以及采用公私合作的方式来提供“公共产品”。作为最小政府的治理更多的是一种意识形态的宣传。（2）作为公司的治理。这一用法虽然专指“指导和控制组织的体制”，但又认为私人部门的管理方法对于改善公共部门管理有重要的启示。（3）作为新公共管理的治理。即将私人部门的管理方法引入公共部门，强调明确的绩效标准和结果导向。罗茨指出，新公共管理的核心是掌舵，而掌舵则是治理的代名词。（4）作为“善治”的治理。合法、法治、负责、透明、有效构成善治的基本要素。（5）作为社会调控制度的治理。这一用法强调预期政策结果的取得要处理好地方政府、志愿部门、私人部门等之间的相互关系。即是说，社会是多中心的，行动者之间相互依存。治理成了互动式的社会—政治管理方式。（6）作为自组织网络的治理。网络不仅涉及公共部门，而且是一种广泛存在的社会协调方式。〔14〕作为网络管理重点的组织间关系是自主和自我管理的。罗茨对治理六种形态的归纳实际上是治理理论运用于不同领域的具体表现。

让-皮埃尔·戈丹（Jean Pierre Gaudin）认为可以从三个层次上来理解治理：第一，治理是对现实谈判最直接的呼吁。这种谈判与市场一同进行，并且融入市场规则。第二，在道德层面上，现代治理是一个对责任感的呼唤，但又是为了更好地保证效率。无论是在面对变化中的公共部门运行模式，还是在促进正在现代化的地方政权参与，加强各个层面的责任感变得很重要。第三，具有理想主义色彩。将治理视为世界新人道主义原则和全球政治秩序原则，让人有重读联合国宪〔15〕章的感觉。

斯托克（Gerry Stoker）认为治理包括五种内涵：（1）治理出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；（2）治理明确指出在为社会经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊点；（3）治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；（4）治理指行为者网络的自主自治；（5）治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力〔16〕和责任均在于此。

斯莫茨（Smotus）也论述了治理的四种特征：（1）治理不是一套规章条例，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；（3）治理同时涉及公、私部门；（4）治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作

〔17〕用。

20世纪90年代中后期，国内学者也开始关注治理理论。在《西方政府的治道变革》一书中，毛寿龙将“governance”翻译成“治道”，认为“治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领〔18〕域”。

俞可平从政治学的视角来解读治理，认为“治理一词的基本含义是指在一定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、规范和控制公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序〔19〕所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”。

陈振明认为“治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。〔20〕

综上所述，治理是指促使公共事务有效推行与一系列公共行动规则的集合，它具有行动者理性、网络化行动趋势、行动策略多元、行动者合作等特征。地方治理也就是在地方区域内公共活动的网络行动规则化集合，地方治理离不开地方核心行动者的推动。因此，地方治理是在地方政府的推动下，社会与市场配合形成的网络化的治理活动与过程。地方治理必须以制度体系为行动依据，并主要通过地方核心行动者的主观能动性与创造性来积极推进。（四）制度变迁、创新

制度变迁理论（Institution Change Theory）形成于20世纪70年代前后。主要特色是将制度因素纳入解释经济增长之中，旨在解释经济增长与长期经济史研究的关系。制度变迁理论的创立者是美国经济学者道格拉斯·诺思（Douglass C. North），他解释道：行动者对“最大化利益”的理解所需要的知识是受到“内置于制度之中的各种激励的〔21〕决定性影响的”。他的制度变迁理论由以下三个部分构成：描述一个体制中激励个人和团体的产权理论、界定实施产权的国家理论以及影响人们对客观存在变化不同反映的意识形态理论。制度变迁理论中重要的依附理论是路径依赖（path-dependence），它类似于物理学中的“惯性”，即指某种事物一旦进入某一路径，无论是好的还是坏的，都可能对这种路径产生依赖。图1-1　制度变迁理论图示

制度变迁是指制度体系内相关构成要素发生量变或质变所产生的制度形态变化，制度变迁具有时空的重叠性、结构的复杂性与效应的多变性，它的特定结构与功能，通过现场参与者规则的展现与资源的整合来实现。如果不对变迁的方向加以限定，那么，在变迁过程中原制度可能变好，也可能变坏。创新是引发制度变迁的一种重要手段。本书所说的制度变迁，专指通过创新变革导致体制完善的活动与过程。第二节　制度空间—地方核心行动者—制度创新一、理论架构

本书所用的理论框架是关于制度与地方核心行动者之间互动的分析工具。在制度体系自身内部各要素之间会发生互相影响与作用，其中包括宏观的制度、中观的体制、微观的机制之间的相互渗透，而地方核心行动者的主观能动性、积极性与创造性本质上也是影响制度变迁的重要因素。显然，在我们这个分析框架中，存在着两个变量因素——制度与个人，制度与人的互动有助于更清晰地考察地方制度变迁的基本脉络与地方治理的主线流向。

笔者提供“制度空间—地方核心行动者—制度创新”的分析框架，旨在解释原有的制度体系，在地方核心行动者的直接面对、解读、回应、“打擦边球”、“绕道走”之余，在时空中产生了包含地方治理效能与制度变迁的价值函数，这些函数在互动中反思原有的制度质量，并在现实的改革中充分展现地方创新的丰富多彩，然后，随着时间的推移与实践的检验，经过活生生的价值函数与质量拷问，演化成对原有制度的反思、提升、创新、完善。

我们提出的“制度空间—地方核心行动者—制度创新”分析框架，主要用来分析具体地方治理的创新样本，并试图归纳一般意义上的地方治理内在逻辑与前景展望。我们的分析框架可以是一种简易的模型，也可以扩展为一种复杂的模型。所谓“模型”是指由各个互相联系、彼此影响的运作要素构成的有机整体。简易模型基本归于“制度”与“个人”之间的分析，其中，不能拘泥于简单评判法治或人治的好坏，而是分析制度与个人之间的互动对我国地方治理与制度变迁的影响。其构成要素包括：“制度”（整体意义上的政治制度、中观层面上的行政体制、微观意义上的创新机制及相关文化氛围等）、“地方核心行动者”（前面已有解释）、“样本结果”（包括地方治理效果、制度变迁情况及民众满意度等见图1-2）。图1-2　“制度—个人—制度”分析框架的简易模型

学理模型是在简易模型基础上的进一步深入与细化，最主要的差距是需要立足整个行政管理体制改革的发展规律，综合、全面分析各个样本中的诸多要素，从我国地方治理的整体状况到整个改革趋势的评估与预测。其构成要素包括：“价值理念”（主要指地方治理与制度创新的根本导向）、“公众需求”（公众对地方治理状况的要求、政府对公共利益满足情况的反馈、公众需求的发展趋势）、“高端意志”（中央领导人对改革的决议及意愿、地方高级领导人的意志、改革坚定度及其发展计划完善度等）。旨在明确地方核心行动者与制度的法治关系、地方核心行动者与体制的合理格局、地方核心行动者与机制的空间关系，制度、体制及机制三者之间的互动联系。解决的焦点是如何提高我国地方治理效能、如何促进我国地方体制改革、如何深化我国行政管理体制改革（见图1-3）。图1-3　“制度空间—地方核心行动者—制度创新”分析框架的学理模型二、适用性分析

在我国转型期，“制度空间—地方核心行动者—制度创新”的分析框架显然打上地方核心行动者的“个人烙印”。面对实践中媒体和社会公众的关注，我们面临一个严肃的命题：地方核心行动者的个性化执政，究竟给当地带来怎样的变化？这些变化在回应治理有效性的政绩诉求以及民众的民生需求之外，还有没有更深层次的制度意义与创新价值？个性化执政方式有没有限度？限度在哪里？有没有困境？什么样的困境？实践中，一些有创新思路、创新胆识、创新魄力、创新作为的地方核心行动者，其执政方式和创新成果是否会在任期之后陷入“人存政举，人离政息”的悖论？制度空间中的地方核心行动者，应该如何在制度创新中实现“人”向“制度”的归依？他们一个个鲜活的样本能否为制度创新提供素材与佐证？今天，我们依据“制度空间—地方核心行动者—制度创新”的分析框架，借用昆明样本，试图对上述问题进行解答。

当下，改革已经进入深水区，地方核心行动者为了有效推动地方治理及制度创新，在法治资源不足的前提下采取高压政策，能不能看成是一种阶段性的局限与无奈？在市场条件不完善的基础上采用行政手段，能不能看成是一种习惯性的策略与所迫？在民主制度不健全的前提下采用单一手段，能不能看成是一种效率性的畸重与局限？在制度创新中，大方向明确、具体操作五花八门的情况下，要公正、理性地评判地方核心行动者，就必须直面客观大背景，冷静了解所在小环境，就不能脱离国情所要求的进度、人民所寄予的期望。制度空间中的地方核心行动者，凡是想真改革而不是假改革、凡是想有所作为而不是庸庸碌碌，必然会有改革的主动、能动与冲动。在标准既清晰又模糊的前提下，在要求既具体又多元的前提下，必然有自主性行为的萌发，必然有制度性创新的扩展。就目前实践来看，转型期中的地方治理，经历了制度空间与地方核心行动者之间的相嵌，经历了地方治理实践中林林总总的理性与非理性、理智与非理智的行为解读，制度需要进一步完善与创新。

在一个正经历快速发展的国家中，问题的复杂性远远超过人们的想象。而在快速发展中的后进地区，问题尤为复杂。西方国家可以从容地在三百年左右时间内完成现代化进程，但是在我国，由于现代化启动模式以及历史、现实条件的约束，不仅只能采取非均衡性发展战略，而且往往显得有些局促与急切。转型中的机遇与挑战、希望与焦虑时时深沉地纠结着，如果用平面的或直观的思维方式，很难有效解读种种奇迹与成就，更难以理解发展中的悖论与问题。因此，打破线性的简化逻辑，导入叠加的务实思维，运用辩证的发展眼光，才能找到解析我国地方治理制度变迁轨迹的钥匙。在这里，“制度空间—地方核心行动者—制度创新”思维框架的功效，希望能为地方治理中的行为模式寻找逻辑缘由，同时，又希望在积极向上的精神面貌与行为能动性的基础上，摒弃“制度决定论”的呆板、突破“行动决定论”的随意，摆脱“制度神话”或“人的神话”的窠臼，摆脱非民主即专制、非法治即人治、非市场经济即计划经济的思维惯性。具体来讲，就在于从客观实际出发，动态地、深入地、真切地解读地方核心行动者的治理行为。进而阐释地方治理“是什么”、“为什么”、“怎么样”等基本问题，从中合理评估地方核心行动者的能动价值，从“现实的解释”变为“解释的现实”，从“人”的功能走向制度的价值，从制度空间走向制度创新。

后三十年改革如何进一步正确引导与规范地方自治自主创新，如何在改革中进一步维护中央权威、进一步准确定位地方政府的角色，最重要的是如何将地方核心行动者的创新能量、积极能动、卓越能力纳入制度范畴，将他们的正向创新上升到制度规范，将他们的负面影响转入制度防范，最关键的是要防止地方核心行动者掌控制度、高居于制度之上的现象，这是我们“制度空间—地方核心行动者—制度创新”研究的宗旨与落脚点。

制度空间存在于制度变迁中，我国的制度变迁是在政府主导下开始的。当下，地方核心行动者的最大心愿是使自己的创新赢得中央或上级政府的认同，从中获得可持续的发展。中央治国者需要地方创新经验的积累和传递，以期获得整体改革的进展。微观经济行动者的积极性需要市场的基础，也需要权力的支持，以期获得与权力中心对话的有效渠道。其中，地方核心行动者是真正能够承担联结中央治国者制度供给和微观行动者制度需求的中介，地方核心行动者是制度变迁中的核心变量。第三节　样本的基本概况一、样本选择

研究样本的选择必须考虑到其典型价值。在转型时期，制度有待完善的背景下，制度创新嵌入了许多短期政绩最大化考虑和裁量权自主化因素，发展的焦虑与行为的热切，在“摸着石头过河”的渐进式改革中冲击着体制的“铁桶”。地方政府改革丰富多彩、形式多样，在人们种种惊叹与感叹、种种愤懑与焦虑中，离不开对地方核心行动者作用的肯定与否定、褒奖与怀疑。

在我国改革开放以前，几乎没有地方核心行动者一说，地方政府就是中央政府的派出机关，地方主要领导人就是上级的代言人。改革开放以来，分权化的经济改革伴随着部分财权和事权的下放，使地方核心行动者的作用浮出水面。三十多年来的改革开放，地方核心行动者在制度变迁中收获自主权，成为地方规则的制定者和修订者，并把自己的价值判断与偏好注入规划设置中。相当一部分地方核心行动者依靠政治智慧、对事业的执着以及能力与胆识，不顾自己利益得失，以一种奋发向上的精神姿态，为地方经济社会的发展做出了不可磨灭的功绩，所到之处，普遍受到当地人民的爱戴与尊敬。这一类核心行动者是真正的改革者，他们有魄力、有能力、有魅力，为改革竭尽全力，他们试图突破制度变迁中制度模糊、制度真空带来的困境。也有少数地方核心行动者或独霸一方、为所欲为，或行为懒散、不求上进，或以权谋私、贪赃枉法。

各地核心行动者的制度创新构筑我国地方政府改革丰富多彩的独特现象。目前，学界对这一问题的探讨比较薄弱，我们选择昆明作为研究对象，以期通过“昆明样本”这个近年来中国地方治理变革中的先进，来探讨这种独特现象的内在逻辑与变革机理。“空谈误国，实干兴邦”。自2007年年底以来，围绕昆明改革力度与改革方式的议论可谓众说纷纭，网上贬褒不一，媒体各说一词。然而在学术界，直至2012年7月底，几乎是波澜不惊，能检索到相关评说昆明的文章只有寥寥160多篇，绝大部分还只是“杂文”式的即兴之作，有一部分是新闻采访式的介绍，鲜有从学理上进行系统剖析的。本人关注昆明改革多年，每每前往调研一次，都会增加一份感受与体验。昆明的改革热浪吸引我带领团队七进春城，于是，顺理成章地萌生出研究昆明的冲动。我们无意沿用“模式”、“新政”、“经验”之说，因为“模式”的概念似乎太大，需有一个确定的做法与从头至尾的完整过程；“新政”之说似乎太泛，只要某项举措有些与众不同，或者某项政策有些新意，就纷纷冠以新政；“经验”之说似乎也太多，无论组织还是个人，无论单位还是地区，只要有某项积累、收获或者感悟，就都可以冠以经验。我们决定采用以“样本”的中性，来凸显其特定阶段的典型，体现其特定内涵的价值，更重要的是试图发现“昆明样本”与我国地方治理变革的内在关联性，探讨其与我国改革规律相连的本质元素。

分析2007年年底以来昆明的改革，毫无疑问绕不开2007年年底上任的昆明市委书记仇和。仇和是昆明改革最为直接的规划者、组织者和实践者。在现有的地方政府体制运行中，作为地方核心行动者的党委主要领导的意识、能力和经验，对地方治理的方式选择、力度把握与绩效面对有着非常密切的关系。仇和有他相对独特的地方治理思路，这不是一天、两天形成的，是经过长期的地方治理实践，在对本国特殊的地方治理机制与经济社会现实的深刻解读的基础上形成的。研究“昆明样本”，需要适当追溯与之有密切关联的“宿迁改革”与“沭阳改革”。沭阳、宿迁、昆明三地之间的治理，因为仇和而具有一脉相承的内在联系，然而，原有具体场景有着很大的差异：沭阳最大特点是“乱”，宿迁最大特点是“穷”，昆明最大特点是“慢”。

仇和1996年年底任职沭阳县委书记。在1996年前，沭阳县只有黑色路面56公里，其中34公里破损，72％的行政村未通沙石路；1996年县财政收入1.2亿元，其中3000万元是虚假数字，财政历年赤〔22〕字加欠发工资9150万元，当年财政开支2.6亿元，缺口巨大。1996年，便查处党员干部243人，其中副科级以上35人，副处级以上7人；1997年查出沭阳5年来非正常保外就医、非法取保候审人员达1884人，破获各类刑事案件4656起。乱象用重典，乱境图厉治：仇和以“治安风暴”方式开展反腐倡廉；用开会编号、脱岗查问的刚性办法打击官僚作风；以机关干部强制性打扫卫生方式直接参与整治城市环境脏乱差；以扣压公职人员工资、要求农民出义工的办法建设基础设施；以全员参与方式招商引资，大力推行国有企业、医院、学校市场化、民营化改革；率先试行干部任前公示制，并写进《干部任免条例》，在全国推广，之后还首开干部“公推竞选”的全国先河。一时间形成热闹的“众说纷纭话仇和”的场面，贬褒不一，而沭阳老百姓却一致叫好。

2001年仇和担任宿迁市委书记。宿迁这个地级市是1996年7月份才由4个省级贫困县组建起来的，经济总量在江苏省13个地级市中倒数第一。建市之初，该市GDP在全省的比重和财政收入比重分别是1％、2％。贫穷出智慧：在争取并获得江苏省政府的正式认同下，仇和在省政府批文的允许范围内用尽政策，将转制、民营化搞得彻底；强求每个行政单位与事业单位的领导人都去招商引资；继续以“铁腕”手段推行公共事业改革，以激进的方法对待公共物品供给，以严厉的姿态对待干部队伍整治，以满腔热情感召民众，以认真的态度回应社会。六年主政，同样是争论叠起，而宿迁的老百姓是一片叫好，2011年我们走访宿迁，群众普遍还在念着仇和的好。

2007年12月起，仇和担任昆明市委书记。昆明一向是“软绵绵”的边陲城市，在全国综合实力百强城市中，昆明2006年排53位；在全国投资环境百佳城市中，2006年排64位；在全国27个省会城市中列第21位、GDP列第15位，城市综合竞争力列第17位。昆明面临着许多不对称的困境：经济总量与城市体量不太对称、工业化与城市化不对称、投资率与储蓄率不对称、创业率与就业率不对称、制度创新与改革开放不对称。在宏观调控下，昆明还面临调整经济结构、转变发展方式、保护生态环境特别是滇池治理的艰巨任务，面临城市规划滞后、基础设施建设滞后、生活方式滞后、城市管理经营体制滞后等问题。滞后催人奋发。面对这些挑战，励精图治，启动跨越式、超常规、非均衡发展便成为当务之急。仇和上任以后，启动干部问责制、拓展群众参与途径、守住昆明绿水青山、推动公务员招商引资、实行教改医改市场化，还有传得沸沸扬扬的“瞌睡门事件”、“富民县事件”等等，不一而足。然而，昆明样本中的一项重要决策是力争将地处国家边陲的昆明变成西亚、南亚的经济发展中心，变成我国向亚洲西南腹地对接的桥头堡，不仅四套班子一致同意，更是成功获得中央的认可。仇和执政昆明四年，争论声开始变成议论声与讨论声，而昆明的老百姓仍然普遍拥戴仇和。

上述三地的乱、穷、慢，基本都呈现后进状态，与全国改革初期的背景基本相似，也如我国地方政府体制改革进程中的阶段性连接与横断面叠加，这就是改革者面临的基本环境与具体家底。上述三个时空的改革各具特点，沭阳从治乱中整肃改革秩序，宿迁从脱贫中激发改革干劲，昆明从加快脚步中改变祖国边陲面貌。形式有异，其实质都是针对性十分准确的政府主导到位。仇和三地主政的背景，从沭阳—宿迁—昆明的轨迹中，某种程度上说，与我国改革开放进程有很大的相似，或者说，与我国体制改革的几个关键性节点对称。仇和本人获得主流价值的认同，屡获升迁，各种奖项也接踵而至：2008年获中国改革开放三十年杰出人物和社会人物两项大奖、中国改革功勋（贡献）人物奖；同年入围“中国城市十大风云首脑”；2009年被评为第六届“十大中华经济英才”和“改革之星”；同年入围“2009中国城市十大风云首脑”排行榜，以及“中国骄傲·第十届中国时代新闻人物”。如今，仇和任云南省委副书记。

我们在这里研究“昆明样本”，我们无法回避作为地方核心行动者的仇和。作为仇和个人品质，我们认为他大胆作为、积极奋进，为加快经济建设与改变当地面貌，不畏艰辛地走在“赶超”、“追赶”、“跨越”的前列；他思维敏捷、作风泼辣，借用市场机制推行公共物品供给，采用观摩等场景式工作法狠抓政府执行力；他严厉治官，不徇私情，敢于制约权力的无度与无边。跟踪仇和主政的三个主要阶段，我们认为有三个问题值得探讨：其一，三十多年的改革历程证明，快速发展是我国社会发展模式的主要特点，政府强势是我国经济发展的基本密码，行政手段是我国体制改革的主要策略。仇和的“压缩式”、“追赶式”、“跨越式”发展模式是不是对应我国的发展路径？是不是在我国相对落后地区有其客观性和必然性？事实已经告诉我们，直到2012年“两会”之前，全国各地都在快速发展。2012年“两会”以后，东部地区在调整速度，西部地区仍然加速发展，这是落后地区不得不面对的首要问题。其二，为了人民幸福、实现人民利益应该是改革的目标，推动法治与民主进程是改革的重要使命。但是，长期封建思想以及多年计划经济惯性，要想在僵化的官僚体制下推动这些目标和使命的实现，从整治吏治入手是不是一个符合逻辑的有效切入点？政府主导、公民参与是不是我国地方治理中民主转型的有效路径？仇和以“重拳”整治官场不正，以“旋风”整顿官僚主义，起码人民是支持与满意的。对待群众，他提出“沭阳民风不正，弊在官风”、“藏富于政府不如藏富于人民”，他推出任前公示探索知情权、公推公选探索参与权、公推直选探索选举权、全民公示探索监督权，客观上有利于扩大公共参与人民民主。其三，市场经济与社会主义制度相结合，如何才能更好地在地方得到体现？这需要依照各地不同的实践来考量。我国的改革是一种渐进式的发展模式，随着时间的推移，我国改革的策略逐步成熟，对市场经济的认识也逐步深化。当初，仇和在沭阳执政时对市场经济的解读是“菜农论”、“婴儿论”、“公司论”、“守资论”。到了宿迁，全国都在进行股权改造，注重非公经济的发展，宿迁借省政府支持，步子最大化。到昆明，仇和在走向市场经济的转型中，反而显得比过去更加“谨慎”。

在我国未来地方治理中，如何找到最合适、最合理、最科学的方法，将直接决定地方治理的可持续性发展，也将直接决定地方治理最终目标的实现。我们的改革开放始终没有动摇过。但是，如何面对地方治理发展中的人与事，如何评价地方治理发展中的策略与方式，需要抱以公正、客观、理性的态度。由此，我们试图用一种避免个人感情好恶的评判视角，来对昆明样本进行学术评判。我们相信，只要从客观事实出发，只要从改革事业出发，那么，本书所用的分析框架尽管主要是用来分析昆明样本，尽管对昆明样本的分析可以证明本书分析框架的实用性，但是，其价值不会局限于昆明样本，而是为了给普遍意义上的地方治理带来有益的启示，为了解读我国体制改革的路径与逻辑，为了反思整个改革的前景与未来走向，怎样让地方治理创新推动全局改革，并让改革的成果与民分享，这就是我们全书思考的根本立足点和出发点。二、研究思路

本书将按照“制度空间—地方核心行动者—制度创新”的分析框架来安排全书结构，从制度环境、地方核心行动者主观分析及民众公共评价等方面入手，最终对昆明样本进行一个客观剖析和学理反思。三、主要内容

全书主要分为理论框架、主要内容、民众评价、总结反思四大部分。（一）理论框架。基本思路是试图以“制度空间—地方核心行动者—制度创新”为框架，解析地方治理的推进线索、价值与局限，并为地方治理改进提供导引性思考（见图1-4）。图1-4　本书的研究逻辑（二）主体内容。主要涉及昆明样本状况、能动民主、政府执行力、环境建设与招商引资等内容。（1）背景依据：基于昆明的现状，压力式发展是现代新昆明建设的基本面貌，跨越式、追赶型、非均衡是其主要特征。（2）领导中枢：以激活党政结构的统领和推动功能为核心，并以此为治理驱动的中枢，细化地方改革发展的总体思路，并尝试通过一系列制度创新来探索地方高层决策民主与公共事务的公民参与。（3）策略组合：把一个地区的组织程度提高到最大化、把各个方面的积极性调动到最大化、把各级领导干部的主观能动性发挥到最大化，构成为昆明的主要策略。为了提高政府执行力，具有体制性内涵的问责制与具有机制性功能的集体观摩，成为确保效能的基本途径；与此同时，另一策略是把环境建设作为竞争力的孵化器，从硬环境整治与软环境建设两个方面全面提升发展活力。（4）实现机制：招商引资是昆明实现跨越式发展的撬动机制，强力地支配和整合着效能化目标实现的种种资源。昆明依托于党政功能最大化的效率结构与决策机制是关键，基本特色在于制度创新和社会动员。转型期中的昆明，这种经济的政治逻辑与政治的经济逻辑之间互动的治理图景，都有生动的展现。（三）民众评价。昆明统计意义上的纵向与横向比较，主要是从管理的角度明晰治理的有效性与增益度，而根本的是“人民满不满意”问题上的真实性与满意度的测量。依据于“昆明样本公众满意度调查”的问卷调查数据，研判昆明建设的治理绩效，成为我们公允评价昆明样本的基础。（四）总结反思。发展为了人民，发展依靠人民，发展成果与人民共享。从这个角度讲，对现有地方核心行动者主导的精英效率治理结构进行转型升级，进一步确立民意主导的系统性制度安排，便成为发展转型、实现治理现代化所应思索的当然命题。显然，这个命题是客观的。

总之，我们的意图是从个案到一般、从行为策略到改革规律。从整体全局来看，改革的进程在前移，改革的认知在提升，人们的认识在不断接近科学发展观。我们给大家奉献这本小书，就是试图一起用冷静的头脑与理性的眼光回顾过去走过的历程，从理论的角度解读一个个创新现象，力图从五个方面入手。（一）分析方法。对于我们的分析框架已不可避免地要运用到定性与定量的双重分析方法，而且这也正是我们安排行文逻辑顺序的考量：先从定性分析开始讨论制度与个人，再从定量分析探析样本效应，最后汇总样本分析结果以得出我们的观点与预测。（二）昆明样本与治理策略。本书选用昆明样本，是为了通过探讨这个具有典型意义的个案，来反思我国改革进程中的问题，思考深入改革的路径。（三）结果导向与评判标准。对改革的评判，一种避免个人感情好恶的标准莫过于依靠客观的、公认的事实，我们相信会得到社会的公论。（四）客观背景与与时俱进。在我国当下制度仍有待完善的情形下，地方核心行动者为了有效推动地方治理及机制创新，在无法可依

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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