作者：马本
出版社：中国人民大学出版社
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中国地方政府节能指标评估研究(国家发展与战略丛书)试读：
前言
为扭转“十五”期间能源消费量迅速扩张、能源消费强度反弹的形势，2006年我国引入了节能目标责任制度，通过明确责任、制定目标、定量考核的方式，激励地方政府推动节能监管和政策落实。地方政府节能考核指标成为落实国家节能战略的重要抓手，形塑了地方政府节能激励结构的主要内容。然而，随着中国经济分权化改革的深入，地方政府集经济发展、医疗卫生、节能环保等事务于一身，财政创收激励和政治晋升激励将地方政府塑造成为增长型政府，经济增长强激励必然对节能激励产生种种影响，甚至使其扭曲。鉴于此，本书试图以新古典经济学框架下的节能市场失灵为基础，引入新政治经济学关于地方政府（或其主要官员）经济增长的激励结构，以地方政府节能考核指标为核心，较客观、深入地刻画地方政府的节能激励及节能行为模式，以期从评估和改进节能考核指标的角度，促进地方政府节能激励结构的优化、推动实现真实节能。
本书的结构安排如下：第1章是导论。第2章是地方政府节能激励的制度基础，分别从经济增长激励机制、节能市场失灵两个角度分析地方政府节能激励结构。第3章是地方政府节能指标的评估框架，归纳了我国的节能政策及其执行机制，重点分析了我国的节能目标责任制度，在文献研究基础上，提出了评估框架。第4、5、6章分别从节能内涵、节能统计、节能资源配置的视角对以万元GDP能耗下降率（能源消费强度下降率）为核心的节能指标进行了评估，提出了指标改进的思路。第7章是本书的结论、建议与启示。
本书对从事能源经济、能源管理等相关领域工作的专业人员具有参考价值，也可以作为能源经济学、环境经济学等专业研究生的教学参考书。
本书是在博士论文基础上稍做修改而成的。笔者在博士论文的准备和撰写过程中，得到了许多专家学者的指导、帮助和鼓励。感谢导师宋国君教授的悉心指导，本书的许多观点也是跟宋老师讨论而成的。一直以来，宋老师都对我严格要求，为我提供良好的科研学习条件，督促我出国交流开拓视野，鼓励我进行学术前沿探索；宋老师接地气的研究视角、实事求是的学术态度、坚持不懈的学术追求，都使我受益匪浅。感谢美国纽约州立大学的Richard C﹒Smardon教授和雪城大学的Peter J﹒Wilcoxen副教授对本书框架和思路的讨论和有益建议；感谢美国纽约州立大学的David A﹒Sonnenfeld教授的学术讨论和对部分章节的富有建设性的意见。感谢中国人民大学的马中教授、曾贤刚教授对本书的评论和提出的修改意见。本书的出版，还得益于亲人、朋友们的关心、支持和鼓励，在此表达诚挚的谢意。
本书是对我国节能考评指标的初步评估，尽管在撰写过程中，力求资料翔实、论证严谨，但限于作者能力，难免存在疏漏，不足之处恳请读者批评指正。马本于中国人民大学第1章 导论1﹒1 研究背景
1﹒1﹒1 节能是解决中国能源消费量和碳排放量过快增长、空气污染日益严重的根本途径
1978年至2010年，中国国内生产总值（GDP）年均增长9﹒5%，2010年达到40﹒12万亿元，约合5﹒4万亿美元；在经济增长驱动下，能源消费总量持续快速增长，2010年达到30﹒80亿吨标准[1]煤。2010年，中国一次能源消费量占世界能源消费总量的20﹒3%，[2]超过了美国的19﹒3%，成为能源消费最多的国家。
在一次能源消费中，煤炭消费量占中国能源消费总量的比重已由建国初期的90%以上下降到改革开放初期的70%；1980—2000年，该比重维持在70%～80%，经历了小幅上升而后下降的过程；2010年下降至68﹒0%。尽管如此，煤炭在我国能源消费中的主体地位短期内难以根本改变。与此同时，石油的消费量呈快速增长趋势，机动车保有量的快速增长是主要驱动因素。
能源消耗是中国大气污染日益严重、温室气体排放快速增长的主要诱因。中国的大气环境污染以煤烟型为主，主要污染物是颗粒物和SO，部分大城市如北京、上海、广州等，属于煤烟型与机动车尾气2[3]污染并重类型。2013年1月华北大部出现了持续时间长、污染严重的大范围强雾霾天气，中科院等的相关研究认为大气污染是产生该次雾霾的主要原因，其中工业和燃煤排放、汽车尾气等是主要污染源。[4]与此同时，中国燃料消费的碳排放总量居世界第一位，2010年中国燃料消费CO排放总量为72﹒171亿吨，占当年世界排放总量的23﹒2[5][6]84%，2011年该比例上升为26﹒38%，中国面临越来越大的国际压力。
节能是缓解中国能源消费总量和碳排放总量过快增长、减轻空气污染的根本途径。一方面，采取技术上可行、经济上合理、环境和社会可接受的一切措施，来提高能源资源的利用效率，降低单位产出的能源消耗。当前，与世界平均水平和主要发达国家相比，中国的能源利用效率偏低。2009年，中国的单位GDP能耗为4﹒88吨标准油／万美元，是世界平均水平的2﹒31倍、经济合作与发展组织（OECD）平均水平的4﹒03倍、美国的3﹒78倍、德国的4﹒36倍、日本的7﹒63倍。同时，与其他“金砖国家”相比，中国的单位GDP能耗是巴[7]西的2﹒19倍，是印度的95%，是俄罗斯的46%。以世界平均水平为标杆，中国在提高能源利用效率方面有巨大潜力（见图1-1）。图1-1 2009年中国与其他国家或地区能源消费强度对比
注：GDP采用汇率法核算，以2000年价格为基期。 资料来源：《中国能源统计年鉴2011》。
与此同时，中国能源利用效率呈现较大的区域差异。以省级行政区为例，2009年单位GDP能耗较低的北京为0﹒606吨标准煤／万元，广东为0﹒684吨标准煤／万元，上海为0﹒727吨标准煤／万元，而同期的宁夏为3﹒454吨标准煤／万元，青海为2﹒689吨标准煤／万元，山西为2﹒364吨标准煤／万元。城市能效间的差距更加明显。2009年在有观测值的214个城市中，城市平均值为1﹒43吨标准煤／万元，能耗强度最大的是石嘴山市的6﹒75吨标准煤／万元，是均值的4﹒7倍；能耗强度最小的是汕尾市的0﹒528吨标准煤／万元，仅是均值的36﹒9%。与国家间诸如社会制度、技术封锁等限制相比，中国各地区的社会制度、经济运行规则和金融、财政、税收等[8]宏观经济政策基本一致，缩小地区能源消费强度差距是当前技术经济条件下实现中国总体能源消费强度下降的重要途径。
另一方面，积极开发太阳能、风能等可再生能源，加快可再生能源对化石能源的替代，抑制化石能源消费量的过快增长是节能的重要内容。由于化石能源的不可再生性，在当前经济、技术可行的条件下，应大力发展可再生能源。2009年，中国水电、风电、生物质发电，以及包括沼气、太阳能在内的可再生能源应用量约合2﹒68亿吨标准[9]煤，占当年能源消费总量的8﹒7%。在能源短缺、环境污染、气候变化等严峻形势下，加快发展可再生能源是一个重要的破解途径。
1﹒1﹒2 地方政府已成为节能监管和政策执行的主体，节能评价指标是落实国家节能战略的重要抓手
改革开放之初，国民经济沿袭原有的计划经济体制，在工业领域尤甚。这一时期所形成的节能监管体系具有计划经济时期的基本特征，体现为：综合经济部门制定节能政策—专业工业部门执行节能政策—下属工业企业落实政策措施。这种节能政策及其执行机制与以国营经济为主体的能耗结构相一致。1992年以后，国家经济体制改革的步伐加快。大批国有企业改制，一部分中央直属企业完成股份制改造，实行属地化管理，由企业所在地政府管理。与此同时，乡镇企业的发展带动民营企业快速发展。由地方政府直接管理的企业迅速扩张，而由国务院工业部门直接或间接管理的企业不断减少。2000年以后，随着中国加入世界贸易组织（WTO），节能行业主管部门大多已[10]经转制为工业行业协会，中央工业部门垂直监管功能大为弱化。
改革开放以来，我国国有及国有控股企业在工业总产值中的比重呈快速下降趋势，由改革开放初期的近80%，下降为2011年的26﹒2%。其中，国有企业的比重也呈下降趋势，由2001年的18﹒1%下降到2011年的7﹒9%，国有企业中的中央企业的比重2011年下降为4﹒7%（见图1-2）。一方面，国有及国有控股企业在工业产值中的比重持续下降；另一方面，中央国有企业的比重持续下降，中央政府及其职能部门在节能政策执行中的作用大为削弱。
随着国有企业改制和非国有企业的快速发展，中央政府职能部门节能监管和执行能力弱化的同时，地方政府节能监管和政策执行的地位越来越重要。2006年8月，国务院颁布《国务院关于加强节能工作的决定》，明确了实现“十一五”节能目标的具体方法，即建立节能目标责任制和评价考核体系。随后，国务院将“十一五”单位GDP能耗在2005年基础上下降20%的总体目标分解为各地区节能目标，并明确了地方政府主要领导是节能工作的第一责任人。2007年10月，全国人大常委会通过修订后的《节约能源法》，将节能目标责任制写入法律。由此，确立了节能目标自上而下的分解、执行和考核的节能目标责任制度，地方政府在节能政策执行体系中扮演了核心的角色。[11]图1-2 国有企业占工业总产值的比重变化
注：1999年以前工业统计口径包括所有独立核算的工业企业，2000年开始，工业统计不再包含规模以下（年产值500万元以下）的非国有企业，即只包含“全部国有企业”和“规模以上非国有企业”，导致2000年国有及国有控股企业比重大幅上升；受统计指标限制，“国有企业”和“中央企业”不包含国有独资公司。 资料来源：《中国工业经济统计年鉴》，有数据缺失。
本质上，节能目标责任制是对地方政府节能管理效果进行考评的制度，节能评价指标是将中央政府节能目标转化为地方政府加强节能监管、贯彻节能政策的重要载体，是落实国家节能战略的重要抓手。节能评价指标的合理性对激励地方政府真正节能、规范地方政府节能行为，以及节能目标的实现都十分重要。
1﹒1﹒3 现行节能评价指标不利于地方政府形成合理的节能激励，深入的评估是节能指标改进的重要依据“十一五”节能目标责任制的实施，为节能目标的完成提供了重[12]要保障。2010年，中国单位GDP能耗为1﹒033吨标准煤／万元，比2005年下降19﹒06%，基本完成“十一五”单位GDP能耗下降20%的目标。作为重要的节能政策执行机制，节能目标责任制功不可没。同时，以万元GDP能耗下降率为核心的节能指标存在诸多不足：[13]
第一，难以抑制能源消费总量的快速增长。2002年以来，中国能源消费总量的增长显著加快，以年均9﹒31%的速度增加，显著快于1990—2002年4﹒08%的年均增长率。2005—2010年，尽管中国为节能付出了巨大努力，包括政策和管理、资金投入、机构建设等，但是仍未遏制能源消费总量的快速增长。“九五”计划提出万元GDP能耗下降22﹒7%的目标，实际下降达到27﹒1%，该时期能源消费总量累计增长1﹒44亿吨标准煤。“十一五”同样设定了节能目标，能源消费总量增加8﹒89亿吨标准煤，远远大于“九五”期间新增的1﹒44亿吨标准煤。“十五”计划未提出万元GDP能耗下降率目标，万元GDP能耗上升1﹒8%，能源消费总量增加9﹒05亿吨标准煤。与“十五”时期对比，在节能目标约束下，“十一五”时期新增的能源消费量与无节能目标约束的“十五”能源增量基本相当（见表1-1）。表1-1 三个五年计划（规划）节能目标及其完成情况对比续前表
资料来源：《新中国六十年统计资料汇编（1949—2008）》、《中国能源统计年鉴2011》、“九五”“十五”“十一五”国民经济和社会发展五年计划（规划）纲要。
第二，万元GDP能耗下降率指标下，地方政府节能激励还存在做大GDP的非节能激励、经济增长速度越快节能约束越小等问题。[14]GDP增长率越高，万元GDP能耗下降率目标就越容易完成。如果各地区分配了相同或相近的节能目标，不同地区GDP增长率差异越大，不同地区以能源消费的收入弹性表征的节能约束的差异就越大，[15]从而出现地区间节能进度分化的不公平现象。而且，在分级核算的节能统计体制下，地方政府既是节能的被考核者，也是自身节能统计的实施者，加之地方政府GDP的强激励模式为行政干预统计数据提供了制度基础，增大了地方政府为完成节能目标而不采取真实节能行动的机会主义风险。
一般而言，真实节能构成了地方发展GDP的制约因素，可能对[16]地方招商引资、增加财政收入造成一定程度的负面影响。尽管节能目标的完成情况对地方官员的政治晋升具有“一票否决”的优先性，但由于地方政府缺乏节能的内在动力，节能激励在经济增长强力激励模式下，仍然被扭曲了。2010年，多地区出现了“极端节能”[17]“休眠管理”现象，通过节能政策低质量的执行，追求立竿见影的[18]效果，忽视长远节能方案，能源消费数据省区市和国家衔接不上[19]，削弱了政策执行的基础，等等。这些现象的背后，实际上是在特定节能激励下，地方政府采取的节能机会主义行为，与真实节能的初衷相违背。
当国家节能政策的落实越来越依赖地方政府，地方政府节能激励的合理性和有效性影响着地方政府公共资源在节能领域的投入和特定节能资源的配置模式，也决定着地方政府是否采取行动、推动真实节能。基于此，在节能目标责任制框架下，节能评价指标如何塑造地方政府的节能激励，经济增长的强激励如何对节能激励造成影响，通过对万元GDP能耗下降率指标的评估，分析其与节能内涵的匹配性、节能激励的有效性、对节能资源配置的引导作用，探讨节能评价指标的改进思路，是本章着重研究的问题。注释[1]该数据采用电热当量法计算，按发电煤耗法计算的能源消费总量为32﹒49亿吨标准煤。参见《中国能源统计年鉴2011》。[2]BP，2011．BP Statistical Review of World Energy June 2010．British Petroleum，London．[3]参见郝吉明、马广大、王书肖：《大气污染控制工程（第三版）》，北京，高等教育出版社，2010。[4]参见王炬鹏：《中科院专项研究强雾霾天气原因——污染排放为主因》，载《中国青年报》，2013-02-16。[5]IEA，2012．IEA Statistics CO2 Emission from Fuel Combustion：Highlights（2012 Edition）．International Energy Agency，Paris．[6]BP，2012．BP Statistical Review of World Energy June 2011．British Petroleum，London．[7]参见《中国能源统计年鉴2011》。[8]参见史丹：《中国能源效率的地区差异与节能潜力分析》，载《中国工业经济》，2006（10）。[9]参见国家发改委：《可再生能源发展“十二五”规划编制工作方案》，2010。[10]参见齐晔：《中国低碳发展报告（2013）——政策执行与制度创新》，北京，社会科学文献出版社，2013。[11]参见齐晔：《中国低碳发展报告（2013）——政策执行与制度创新》，北京，社会科学文献出版社，2013。[12]GDP采用2005年可比价格。[13]除此之外，以万元GDP能耗下降率为核心的节能评价指标，还存在诸如不利于发展可再生能源、以技术节能为导向的考评体系难以有效激励结构节能和管理节能等不足，详细分析参见3﹒2﹒3节。[14]此处仅简述万元GDP能耗下降率指标下，节能激励存在的部分问题。关于节能激励机制的详细分析，参见4﹒3节。[15]例如，“十二五”初期（2011—2012年），万元GDP能耗下降率指标完成情况出现了明显的分化，北京前两年已经完成“十二五”目标的66﹒9%，上海完成了70﹒9%。与此同时，海南、青海和新疆则出现了万元GDP能耗不降反升的情形。[16]Eaton，S﹒，Kostka，G﹒，2014．Authoritarian Environmentalism Undermined？Local Leaders’Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China．The China Quar‐terly 218，359-380．陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，载《经济研究》，2009（7）。[17]Kostka，G﹒，Hobbs，W﹒，2012．Local Energy Efficiency Policy Implementation in China：Bridging the Gap between National Priorities and Local Interests．The China Quarterly 211，765-785．Li，J﹒，Wang，X﹒，2012．Energy and Climate Policy in China’s Twelfth Five‐year Plan：A Paradigm Shift．Energy Policy 41，519-528．[18]Eaton，S﹒，Kostka，G﹒，2014．Authoritarian Environmentalism Undermined？Local Leaders’Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China．The China Quarter‐ly 218，359-380．[19]Holz，C﹒A﹒，2014．The Quality of China’s GDP Statistics．China Economic Review 30，309-338．1﹒2 主要概念
1﹒2﹒1 地方政府
作为节能政策监管和执行的重要一环，地方政府在节能中的作用至关重要。在中国五级政府构架下，除了中央政府外的省（自治区、直辖市）、地市（州、盟）、县（县级市）、乡（镇）四级行政层级均被称为地方政府。由于地方政府是辖区节能的责任主体，这里评价的是地方政府所辖地理区域内的总体节能效果，所以将地方政府看成一个整体。这个整体有两层含义：其一是将所辖的下级行政区的节能效果作为整体。例如，在中国现行的政府构架下，省级政府的节能效果实际上是所辖地市级行政区节能效果的加权平均，以此类推。其二是将该行政区内与节能相关的所有职能部门的节能效果看作一个整体[1]，地方政府节能效果是这些职能部门节能效果的总和。需要明确的是，地方政府是节能的责任主体，但节能指标评价的是辖区内的经济活动的节能效果，而不是评价政府机关自身的节能效果。
从概念上，地方政府囊括了除中央政府以外的所有行政层级。受数据可得性的限制，这里以省级行政区为主分析地方政府的节能激励、评估节能评价指标。考虑到在不同政府层级间自上而下、层层递进的节能互动具有一定的相似性，这里的分析结论在一定程度上适用于省及其以下层级的地方政府。但这种相似性并不完全，不同层级地方政府的节能模式存在差异。例如，在节能领域，县、乡等基层政府实际承担了节能的压力，直接面临低碳治理难题，相对而言，省区市[2]作为中间政府不直接承担节能压力、不直接面临低碳治理难题。不同层级地方政府的节能激励、节能行为等可能存在的差异，这里并没有做详细分析。因此，将这里的部分结论原封不动地推广到更低层面的地方政府，尤其是地市级以下政府，需持谨慎态度。
1﹒2﹒2 节能[3]
在概念上，节能是绝对量的概念，指能源消费总量的减少。与节能易混淆的另一个概念是能源效率。能源效率是指用较少的能源生[4]产同样数量的服务或者有用的产出。节能并不能与能源效率提高画等号。由于节能未对能源服务的数量和质量进行限定，节能或能源消费总量的减少并不一定意味着能源效率的提高，能源效率的提高同样不一定意味着能源消费总量的减少；如果不伴随能源效率的提高，节能就意味着能源服务的减少。
同时，能源的回弹效应（rebound effect）和能源的价格弹性将节能与能源效率区分开来。能源的回弹效应指能源服务由于能源效率的提高、能源服务边际成本的降低而增加的现象；能源的回弹效应说明能源效率的提高并不一定总产生节能效果。由于能耗设备、节能投资的周转周期较长，能源价格的短期弹性主要取决于能源服务消费量的减少，更多与节能相关；能源价格的长期弹性则更多包含设备存量[5]的能源效率提升，更多与能源效率相关。
这里将节能定义为在能源的生产、运输、转化和消费过程中，减少浪费、提高利用率和使用效率，以尽可能少的能源消耗提供能源服务，同时，促进高热值能源对低热值能源的替代、清洁能源对高污染能源的替代、可再生能源对非可再生能源的替代，最终实现化石能源[6]消费量的减少和能源结构的高效化、清洁化、绿色化。
1﹒2﹒3 节能指标
节能指标是用于评价地方政府节能效果的指标，是本研究的评估对象。本研究所评估的节能指标，是在节能目标责任制度框架下，在政府行政序列内部自上而下地用于节能效果考核、评价的指标，不包括政府与重点用能企业间的节能量考核指标。当前，上级政府对下级政府节能考评以万元GDP能耗下降率为核心，它是本研究节能指标评估的重点。
这里的节能指标是对地方政府节能效果进行综合评价的指标，重点从节能激励角度分析该指标对地方政府节能行为的影响，考察节能指标自身的合理性。节能指标并非越多、越细越好。因此，这里对节能指标的评估并非旨在构建具体到部门、行业层面的地方政府节能评价的指标体系，而是追求核心节能指标对地方政府节能激励的塑造，规范地方政府节能行为，通过节能指标的评估和改进，促进地方政府真实节能。注释[1]与节能相关的政府职能部门较多，至少包括发展和改革部门、工业和信息化部门、建设部门、交通部门、农业部门、财政部门、统计部门以及节能监察队等。[2]参见齐晔：《中国低碳发展报告（2013）——政策执行与制度创新》，北京，社会科学文献出版社，2013。[3]Gillingham，K﹒，Newell，R﹒G﹒，Palmer，K﹒，2009．Energy Efficiency Economics and Policy．Annual Review of Resource Economics 1，597-619．[4]Patterson，M﹒G﹒，1996．What is Energy Efficiency？：Concepts，Indicators and Methodological Issues．Energy Policy 24，377-390．[5]Gillingham，K﹒，Newell，R﹒G﹒，Palmer，K﹒，2009．Energy Efficiency Economics and Policy．Annual Review of Resource Economics 1，597-619．[6]关于节能定义更详细的分析，参见4﹒2节。1﹒3 研究假定（1）为实现节能压力从中央到地方的传递，这里认为节能目标责任制的制度安排是必要的；节能指标是塑造地方政府节能能力的核心，是这里的评估对象。（2）这里假定国家的节能战略不变，即在国家层面节能具有较高的优先性。这里基于中国节能管理实践，围绕节能指标存在的问题，对地方政府节能指标的评估和改进，是建立在节能优先的国家战略的基础之上的，研究目标是通过指标评估和改进促进国家节能战略在地方的落实。（3）尽管能源价格是节能的基础性激励，但节能存在市场失灵、化石能源存在价格补贴，节能政策干预是必要的。中国的能源消费以商品能源为主，对于能源消费者，能源价格是节能的基础性激励。在价格激励的基础上，经济增长强激励使节能激励扭曲了，节能多维度市场失灵导致节能激励不足。这里着重从地方政府节能激励视角，讨论自上而下的节能评价指标对地方政府节能政策执行的影响。（4）地方官员出于个人利益，可能出现伪造数据等道德风险。尽管《统计法》禁止统计中的机会主义行为（例如，更改数据等），但地方官员出于个人利益的考虑，仍然可能铤而走险，违背《统计法》的规定。节能指标是宏观指标，其数据无一例外地依赖当前的统计体系，这里从节能统计可靠性视角对节能指标的评估，涉及地方政府节能统计中的机会主义行为。1﹒4 基本内容
1﹒4﹒1 研究方法（1）文献调研与归纳。在文献调研与归纳的基础上，尤其是对经济增长激励机制的分析、对节能市场失灵的分析，主要采用文献调研与归纳总结的方法；从节能内涵、节能统计、驱动因素视角对节能评价指标的评估，均不同程度地借鉴和吸纳了国内外学者已有研究的成果。（2）实地调查与研讨。与相关研究课题相结合，在研究准备阶段，实地调研的国内城市近10个，对相关政府部门、企业、居民的调查访谈直接或间接地促进了本研究很多观点的形成。除此之外，本研究思路的形成也得益于多次公开的专家研讨。（3）比较研究。在分析已有节能评价指标的不足与潜在指标的优势时，广泛地采用了比较研究的方法。（4）制度经济分析。本研究采用制度经济分析法，侧重于从制度激励角度研究地方政府激励机制，包括财政分权和人事集权制度下的经济增长激励模式，以及节能目标责任制下的节能激励。在探讨中央和省级加总数据衔接不上的问题上，构建了基于制度经济视角的分析框架。（5）指数分解法。在讨论中央和省级加总的GDP、能源消费量数据衔接不上的问题时，采用了指数分解方法，将总体的不一致按照部门或能源品种进行分解，计算了分部门、分能源品种的贡献率。（6）计量经济分析。在分析能源消费强度、能源消费量，乃至分能源品种能源消费强度、分能源品种能源消费量的驱动因素时，采用了组均值估计方法，估计了动态面板数据模型，解决了截面相关性问题，以得到较可靠的估计结果。
1﹒4﹒2 技术路线
通过文献研读、数据搜集、实地调研等方式，形成对中国政治经济制度、节能目标责任制度，以及由此塑造的经济增长激励、节能激励的基本认识；以多目标委托代理和节能市场失灵为理论基础，分析中国节能政策及其执行模式，概述了节能目标责任制下，节能指标存在的问题，提出了节能指标的评估框架。通过回答什么是节能、如何监测节能、如何实现节能，从节能内涵、节能统计、节能资源配置三个视角，以与节能内涵的匹配性、节能统计的可靠性、对节能资源配置的引导为评估标准，对以万元GDP能耗下降率为核心的节能评价指标进行了较深入的评估，通过不同指标的对比分析，从上述三个视角提出了指标改进的思路。这里的技术路线如图1-3所示。图1-3 技术路线图
1﹒4﹒3 主要内容
本研究共分七章。第1章为总论，介绍研究背景、主要概念、研究假定、基本内容和研究意义。
第2章为地方政府节能激励的制度基础。首先，以多目标委托代理理论为基础，总结并评述了地方政府推动经济增长的激励机制，分析了由经济增长强激励模式造成的地方政府节能激励的扭曲。其次，重点介绍了中国主要能源的定价机制，依据市场失灵理论，分析了中国节能市场激励的失灵与税费政策，发现地方政府节能激励的微观基础较为薄弱。据此，从经济增长强激励对节能激励的扭曲、节能市场失灵决定的节能激励不足两个方面，奠定了地方政府节能激励与节能指标评估的制度基础。
第3章为地方政府节能指标的评估框架。首先，系统地归纳了中国的节能政策及其依赖地方政府的政策执行机制；追溯目标管理责任制度的源头，详细介绍了节能目标责任制的由来，概述了当前节能评价指标存在的问题。其次，对节能政策评估已有研究进行评述之后，提出了本研究的评估框架：从节能内涵、节能统计、节能资源配置三个角度，分别评估节能指标与节能内涵的匹配性、节能统计的可靠性、节能指标对节能资源配置的引导作用。
第4章为基于节能内涵视角的节能指标评估。首先，对能源进行了定义和分类，并着重分析了中国能源消费的特点。其次，对节能内涵进行了系统的理论分析，包括节能的定义、节能与能源效率的关系、宏观层面节能的主要内容等。在对以万元GDP能耗下降率为核心指标的激励机制及其效果进行详细分析之后，利用比较分析的方法，讨论了能源消费的收入弹性、能源消费量等潜在节能指标的激励机制，从与节能内涵的匹配性的角度，提出了改进节能指标的思路。
第5章为基于节能统计视角的节能指标评估。首先，归纳了中国节能统计体制现状的要点，并针对GDP统计、能源消费统计进行了较详细的介绍。其次，以此为基础，构建了指数分解模型、制度经济分析框架，对中央和地方加总的GDP、能源消费量数据的冲突进行了深入分析，试图揭示不同行政层级间节能指标统计数据衔接不上的根源。针对电力引致的一次能源消费量统计、可再生能源统计、基于普查的数据调整与发布等方面，分析了当前节能统计存在的问题，评估了由节能统计决定的节能指标、节能激励的有效性。基于此，提出了能源消费统计制度改革建议，并从节能统计视角提出了节能评价指标的改进思路。
第6章为基于节能资源配置视角的节能指标评估。首先，识别了能源消费强度、能源消费量的主要驱动因素，包括收入水平、工业化、城镇化等，并将驱动因素与节能资源配置方式衔接起来。分别以能源消费强度、煤炭消费强度、电力消费强度为被解释变量，以人均GDP、工业化率、城镇化率为解释变量，构建了面板数据模型，采用克服了截面依赖性的组均值估计，实证检验了能源消费强度指标的驱动因素。类似地，分别以能源消费总量、煤炭消费量、电力消费量为被解释变量，以人口规模、人均GDP、工业化率、服务业比重、城镇化率为解释变量，实证了能源消费量指标的驱动因素。其次，考察节能指标对技术节能、结构节能、管理节能的激励效果，评估其对节能资源配置的引导作用，提出了指标改进的建议。
第7章为结论、建议与启示。归纳了本研究的主要结论，得出了研究启示，交代了研究不足和创新点，并对进一步的研究做了展望。1﹒5 研究意义
本研究在节能目标责任制框架下，引入经济增长激励和节能激励，从不同视角对万元GDP能耗下降率指标开展评估，具有以下现实意义：
第一，本研究对于节能目标责任制的改进具有参考价值。当前的节能目标责任制以万元GDP能耗下降率为核心节能指标，已有的相关研究都集中在节能目标责任制的绩效、节能政策效果评估等方面，基本上是将节能目标责任制当作一项节能政策或节能政策的执行机制，是在已有制度框架下的效果评估，尚未上升到制度层面的评估和改进。本研究的评估对象是节能评价指标，实质上是对节能目标责任制自身的评估。节能指标作为节能目标责任制的核心，对其进行评估并提出改进思路，对于节能目标责任制自身的完善具有现实意义。
第二，在评估万元GDP能耗下降率时，本研究不仅关注节能激励自身，而且引入了地方政府经济增长激励，更为全面、客观、符合实际，对现实的指导意义较强。实际上，地方政府集众多职能于一身，仅就节能讨论节能，难免只见树木不见森林而失之偏颇。就万元GDP能耗下降率指标而言，它是能源消费量和GDP的复合指标，本研究将经济增长强激励作为地方政府内在激励的核心内容，考察经济增长激励对节能激励的扭曲，将经济增长强激励纳入节能指标评估框架，对节能指标的评估结论更为深入、更为客观。
第三，本研究为克服节能实践中出现的“节能压力难以有效传递”“中央和地方节能数据衔接不上”等问题，提供了解决思路。以当前节能评价指标为基础，出现的中央和地方节能数据衔接不上等节能统计的诸多问题，一方面，为地方政府“官出数字、数字出官”的节能投机行为提供了空间，削弱了节能目标责任制作为节能政策执行机制的有效性；另一方面，可能导致地方政府完成节能目标、中央政府节能目标难以完成的节能治理窘境。本研究从制度层面的剖析，为解决这一现实问题提供了方案。第2章 地方政府节能激励的制度基础2﹒1 地方政府经济增长的激励机制与节能激励扭曲
改革开放以来，中国的经济发展取得了巨大成就，如何解释中国经济增长奇迹成为学术界关注的热点问题。一个共识是：地方政府在[1]推动经济增长中发挥着十分重要的作用。随着制度经济学在解释经济增长上提供的崭新视角，分析地方政府及其官员经济增长的激励模式无疑成为关注的焦点。能源为经济增长提供不可或缺的物质基础，驱动着经济的运行。在经济取得重要成就的同时，中国的能源消费量快速增长，尤其是2003年之后，能源消费量增长明显加快，节能面临的挑战十分严峻。2006年，为了扭转“十五”期间能源消费强度不降反升的趋势，确保“十一五”单位GDP能耗下降20%的节能目标的实现，中国实行了节能目标责任制，将节能目标层层分解到地方政府和重点能耗企业（“千家企业”），形成了自上而下的地方政府节能激励机制。
由于中央政府与地方政府之间存在多目标委托代理关系，地方政府实际承担了除国防、外交以外的包括经济增长、社会发展（科教文卫等）、社会稳定、安全生产、计划生育、节能降耗、环境保护等在内的几乎所有政府事权。在这些众多的事权里，经济增长占据最核心的位置，因为财政激励和晋升激励将地方政府塑造成了增长型政府。为了经济增长而展开激烈的地区间竞争，是中国经济增长奇迹的根源，同时是地方政府节能激励扭曲的重要根源之一。本节着重分析地方政府推动经济增长的激励机制，落脚点是地方政府经济发展的强力激励对节能激励造成的扭曲和激励不足。
2﹒1﹒1 财政创收激励
新古典经济学中，政府被认为是纠正市场失灵、提供公共服务的公正无私的抽象组织，而政府内部则是一个“黑箱”，政府间纵向的权力结构和激励机制被忽略了。尽管在多层级的政府治理结构中，财政关系的安排远不能代表政府纵向关系的全部，但无疑是政府治理中的重要内容。对地方政府财政激励的研究已形成了系统的、具有较大[2]影响力的理论框架，即Weingast构建的“保护市场的财政联邦主义”分析框架，并将改革时期中国经济增长的奇迹作为重要的案例，[3]从而发展出了中国特色的“保护市场的财政联邦主义”。“保护市[4]场的财政联邦主义”或称第二代财政联邦主义是在古典财政联邦主义理论基础上发展而来的。
与之前的理论不同，第二代财政联邦主义强调了地方财政分权对[5]地方官员行为的激励作用，在一定程度上弥补了古典财政联邦主义将地方政府当作一个“黑箱”，而忽略了地方官员为何有积极性这么做的微观政治基础的不足。经过一些学者的进一步发展，中国式保护市场的联邦主义得到系统的研究，并将研究重点放在中国的财政分权[6]对地方官员发展地方经济，以增加财政收入的激励机制上。中国特色的财政联邦主义理论从政府组织制度入手，将地方政府作为追求地方税收最大化的“经济人”，财政分权改革使地方政府成为“剩余占[7]有者”并产生了追求地方税收最大化的激励。地区间的财政竞争硬化了地方预算约束，迫使地方政府加快国企民营化改革，增加对生产[8]性基础设施的投资，从而维护了市场机制，使地方官员有积极性发展经济，推动了中国经济的高增长。
虽然对于中国的经济高增长具有一定的解释能力，但“保护市场的财政联邦主义”分析框架毕竟是舶来品，探究中国经济增长奇迹必须植根于中国特定的政治经济制度安排及其激励机制。改革初期，中国的财政管理体制经历了多次调整，1978—1979年实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，实际上是改革前统收统支体制的延续。之后，中国财政管理体制经历了两次重大变革：一是20世纪80年代初开始探索实行的财政承包制，进入地方和中央财政“分灶吃饭”阶段（1980—1993年）。其间，财政体制经历了1985年和1988年两次较大的调整，最终形成了中央与地方按照协商好的分成办法，按一定比例或一定额度进行收入分成的制度安排，缴够中央的，剩下的是地方政府可以支配的，确保了地方政府的“剩余占有权”，具有很强的财政收入分权色彩。二是1994年的分税制改革。这是新中国成立以来调整力度最强、规模最大、影响深远的一轮财政体制改革，以扭转中央财政占整个财政收入比重过低的被动局面，从[9]财政收入角度看，具有较明显的集权化色彩。一个基本的共识是：地方政府在中国的经济增长过程中发挥了十分重要的作用，而地方政府经济增长的财政激励所面临的一个重要挑战是，1994年分税制改[10]革实现了中央财政收入的集权化后，中国经济增长并未减速。
近年来，不少学者认识到经济激励（或地方财政激励）并不足以[11]构成政府发展经济的全部激励，甚至认为财政激励不是中国经济[12]增长的主要激励。在人事权由上级控制的体制下，上级对下级官员基于绩效考核的晋升激励在解释中国各地区为经济增长而竞争的模式时具有的重要性引起学术界的极大关注。
2﹒1﹒2 政治晋升激励
与地方政府追求财政收入最大化的“经济人”假定不同，晋升激励理论将地方政府官员视为追求权力最大化的“政治人”，政治职务的晋升无疑是权力最大化的最重要途径。上级对人事任命权的掌控，为通过晋升激励下级官员按照设定的绩效考核标准努力工作、为增长而竞争提供了条件。
为揭示地方官员的晋升激励对中国经济高增长的作用，对中国地方政府经济绩效和官员晋升的实证研究可追溯到20世纪90年代中期[13]Bo的开创性研究。该研究采用1949—1994年中国30个省区市的样本，检验了晋升与经济绩效的关系，结果表明，1978年改革以来，那些对中央财政贡献大的省区市的领导获得了更大的晋升机会，相对而言，经济增长率高的省区市的领导获得晋升的机会并没有显著增加，而经济规模大的省区市的领导获得晋升的比例更大。[14]
随后，类似的研究大量涌现。Maskin等以中共十一大和十三大中央委员为样本，发现经济增长绩效会显著增加省级官员的晋升概率，并认为中国地方官员间存在基于经济增长业绩的晋升标尺竞赛[15]（yard‐stick competition），遗憾的是他们的研究并未加入控制变[16][17]量。Chen等和Li、Zhou以年度经济增长率、任期经济增长率、与前任经济增长率的差衡量经济绩效，分别通过1979—2002年和1979—1995年的省级数据，证实了经济绩效能显著增加晋升机会的[18]假设。基于此，周黎安系统论述并提出了中国地方官员间存在为增长而竞争的晋升锦标赛（promotion tournament）模式，得到了学者们的极大关注和大量引用。
在对该问题的进一步实证中，不少学者的研究成果与基于经济绩[19]效的锦标赛模式并不矛盾。王贤彬、徐现祥采用1978—2005年省级数据，证明了地方官员间的政治竞争确实促进了地方经济增长，有较好职业前景的地方官员更有积极性推动经济增长，证实了政治激励对解释中国经济高增长的重要性，并且认为政治激励对经济的推动作[20]用开始于20世纪90年代。冯芸、吴冲锋采用1978—2008年省级数据，还考察了省级副职的晋升与经济绩效的关系，发现辖区经济增长绩效对低级别官员晋升概率的影响大于对高级别官员晋升概率的影[21]响。进一步地，乔坤元将研究层级延伸到地市级，认为中国确实存在一个以经济增长为主要考核内容的官员晋升锦标赛机制，并呈现自上而下竞争“层层加码”的特点。
由此可见，除了财政创收激励外，地方官员不遗余力推动经济增长，还受到职位晋升的政治激励。在财政和晋升的双重强力激励下，推动经济增长成为地方主要官员工作的重中之重，中国的地方政府被塑造成为增长型政府。
2﹒1﹒3 地方政府节能激励的扭曲
激励扭曲（incentive distortion）指的是特定的委托代理关系下的激励机制并未引导代理人做出符合委托人期望的行为，而是使其产生机会主义行为的现象。中央政府和地方政府在节能领域存在委托代理关系，地方政府节能激励扭曲指的是，由委托代理的多任务属性、与其他激励的冲突导致，或由激励机制本身存在的某种缺陷导致的地方政府过度节能或节能不足，从而偏离中央政府委托的节能目标的现象。地方政府具有典型的多任务（multi‐task）代理特征，除了这里重点关注的节能外，经济增长、教科文卫等社会事务、环境保护等的事权都集中在地方政府。在中国特色的地方分权体制下，为增长而竞争的激励机制为地方政府经济增长提供了强力激励，使地方官员将主要精力集中于经济增长，扭曲了地方政府官员的努力在不同任务间的合理配置。例如，财政分权和基于绩效考核的地方政府竞争，导致地方政府公共支出结构“重基本建设，轻公共服务和人力资本投资”的[22]明显扭曲。
正如上一节所分析的，财政激励和晋升激励的双重激励将中国的地方政府塑造成了增长型政府，经济增长成为改革以来地方政府主要的行为取向，这种强有力的激励机制造就了中国的经济奇迹，同时是导致地方政府在包括节能在内的公共事务上行为扭曲的根源。基于此，这里重点从增长型地方政府及其激励机制视角，分析地方政府节能激励的扭曲。
节能激励扭曲的表现之一：地方政府节能目标完成进度滞后。2006年以来，中国确立了节能的目标责任制和评价考核体系，节能目标作为约束性指标纳入地方国民经济和社会发展五年规划之中，随后赋予了节能目标在地方政府绩效考核体系中“一票否决”的重要地
[23]位。尽管如此，在五年规划的初期，节能目标的完成进度具有明显的滞后性。“十一五”（2005—2010年）初期，在除西藏外的其他30个省区市，2006—2007年仅有北京、天津、上海、福建四省市节能目标完成进度超过40%；剩下的26个省区市中的21个节能目标完成进度为30%～40%，节能目标完成进度低于30%的有山西、海南、青[24]海、宁夏、新疆五省区，节能目标完成进度大大滞后。尽管“十二五”（2011—2015年）节能目标的分解更多考虑到地区差异，节能目标完成进度普遍滞后的现象有所缓解，26个省区市2012年的节能进度超过40%，但其他地区节能指标出现不降反升的强力反弹现象。2012年，单位GDP能耗在2010年基础上不降反升的地区包括海南（＋1﹒66%）、青海（＋7﹒70%）和新疆（＋13﹒81%），除此之外，宁夏的单位GDP能耗仅下降0﹒84%，仅完成“十二五”总体目标的[25]5﹒6%。
与节能指标完成滞后形成鲜明对比的是，地方政府经济增长目标的“层层加码”与目标的超额完成。以“十二五”为例，中央政府年均经济增长目标为7%，根据各省区市国民经济和社会发展“十二五”规划纲要，各省级政府无一例外地制定了高于7%的经济增长目标，最低的是8%（北京、上海、浙江、广东），最高的则达到13%（山西、海南）。“十二五”前两年（2011年、2012年），除北京（7﹒9%）、上海（7﹒8%）外，其他29个省区市年均实际经济增长率均超过8﹒5%。除北京、上海、山西、海南、宁夏外，其他26个省区市均超额实现当地制定的经济增长目标。例如，重庆经济增长目标为12﹒5%，前两年年均增长15﹒0%。在中国尤其是经济相对落后的中部和西部，经济增长激励对地方政府行为模式的主导作用可见一斑，经济增长的冲动是导致节能激励扭曲的主要因素。
节能激励扭曲的表现之二：地方政府节能统计数据扭曲，中央政府节能压力难以有效传导到地方。中国各地区的GDP和能源核算采用分级核算的方式，即国家统计局制定统一的核算办法，各省区市分[26]别独立核算辖区内GDP和能源消费量的制度。一个突出的现象是各省区市加总数据与国家层面的GDP数据不一致的问题，从1996年[27]以来，各省区市GDP加总数据始终高于国家数据，能源消费量各省区市加总也明显超过全国数据。尽管其中既有技术层面的因素（2005年之前服务业统计的薄弱），也有制度层面的因素（以GDP为主要考核指标背景下的分级核算），但分析表明，地方政府经济增长的强力激励是造成地方GDP和能源消费量数据扭曲的根源和主要原[28]因之一。
各省区市GDP和能源消费量数据衔接不上导致“十二五”初期中央节能目标进度明显滞后于地方节能目标进度。根据各省区市统计局提供的各省区市数据，加总后计算中国单位GDP能耗，2011年、2012年分别下降2﹒97%和4﹒79%，两年累计完成“十二五”节能目标的47﹒6%，节能进度超前完成7﹒6%。而同时，根据国家统计局提供的数据，2011年、2012年全国单位GDP能耗分别下降2﹒02%和3﹒49%，两年累计仅完成“十二五”节能目标的33﹒9%，节能进度滞后6﹒1%。中央和省区市单位GDP能耗数据衔接不上将可能导致“十二五”末期地方节能指标完成的同时，中央节能指标难以完成的尴尬局面，以至于国家发改委主任徐绍史在第十二届全国人大常委会第八次会议上做的《国务院关于节能减排工作情况的报告》，将“中央与地方节能统计数据衔接不够，节能压力不能有效传递到地方”作为节能工作中存在的一个主要问题和困难。
节能激励扭曲的表现之三：增长导向的地方政府对高耗能行业依赖与节能降耗之间的内在冲突，陷入“鱼和熊掌不可兼得”的选择困境。以经济发展为主的晋升激励是导致发展型目标与节能等规制型目标的权重失衡的主要因素。地方发展经济，尤其是在中西部经济相对落后地区，很大程度上难以摆脱对高耗能行业的依赖。例如，2012年为争取一个100万吨的电解铝项目尽快落地，甘肃省拟讨论出台“电价优惠”政策，以期在与内蒙古、青海等地区的竞争中胜出，因为对于电解铝等高耗能行业而言，电费是高耗能产品成本的大头，占[29]到70%甚至80%。地方政府节能目标与发展目标的角色冲突表现为：在晋升激励和财政激励下，地方政府官员产生了发展地方经济的内在驱动，而节能目标具有约束性、“一票否决”的强制性特征，赋予了地方政府官员在发展经济的同时必须完成节能目标的双重使命，使其陷入“鱼和熊掌不可兼得”的困境。一位地方经信委副主任将这种困境描述成“左手与右手的较量”，如此评述：“发展原材料工业和节能降耗相互冲突，又都归我主管，有时开一个会同时研究这两个议题，从要求到措施都前后矛盾，政府既是压力的制造者，又是压力[30]的承担者，所以体会特别深、压力特别大。”
以对高耗能行业实施的电价优惠为例，地方政府经济发展激励对节能激励的扭曲可见一斑。对电解铝、铁合金、氯碱等高耗能行业实行电价优惠政策始于2000年；2004年国家发改委出台规定，要求取消电解铝、铁合金和电石的电价优惠；2004年6月，国家发改委对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁6个高耗能行业试行了差别电价政策；2006年出台规定对电解铝等8个高耗能部门实行限制类和[31]淘汰类的差别电价政策，并加大了差别电价实施力度。2007年连续出台两个文件，要求各地区落实高耗能行业差别电价政策（发改价格〔2007〕2655号和3550号）。然而，在国家三令五申取消高耗能行业电价优惠、实行差别电价的同时，有些地区尤其是中西部地区，仍在继续给予高耗能行业优惠电价，高耗能行业的差别电价政策的执[32]行不理想。根据国家电监会《2009年度电价执行及电费结算监管报告》，内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、河南、湖南、四川、广西、云南等多地区超越电价管理权限，自行出台优惠电价政策，存在不同程度的优惠电价问题。同时，甘肃、内蒙古等一些地方以发展经济为由，未将应执行差别电价的高耗能企业列入执行名单，未按规定执行差别电价。在《2010年度电价执行及电费结算情况通报》中，黑龙江、四川等地区2010年仍然存在自行出台优惠电价政策的问题。例如，黑龙江降低发电企业上网电价，对煤化工、光伏等高耗能企业实行优惠电价。注释[1]参见陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，载《经济研究》，2009（7）。[2]Weingast，B﹒R﹒，1995．The Economic Role of Political Institutions：Market‐Preser‐ving Federalism and Economic Development．Journal of Law，Economics，and Organization 11，1-31．[3]Jin，H﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，2005．Regional Decentralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style．Journal of Public Economics 89，1719-1742．Montin‐ola，G﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1995．Federalism，Chinese Style：the Political Basis for Economic Success．World Politics 48，50-81．[4]Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1997．Federalism as A Commitment to Perserving Market Incentives．The Journal of Economic Perspectives 11，83-92．[5]参见黄再胜、朱敏军：《中国分权式改革的激励难题及其政策选择——一种合约视角的分析》，载《当代经济科学》，2007（5）。[6]Montinola，G﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1995．Federalism，Chinese Style：the Political Basis for Economic Success．World Politics 48，50-81．[7]Qian，Y﹒，Xu，C﹒，1993．Why China’s Economic Reforms Differ：The M‐form Hi‐erarchy and Entry／expansion of the Non‐state Sector．Economics of Transition 1，135-170．[8]Qian，Y﹒，Roland，G﹒，1998．Federalism and the Soft Budget Constraint．The American Economic Review，88（5），1143-1162．[9]参见郭庆旺、贾俊雪：《中国地方政府规模和结构优化研究》，北京，中国人民大学出版社，2012。[10]参见陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，载《经济研究》，2009（7）。[11]Xu，C﹒，2011．The Fundamental Institutions of China’s Reforms and
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]