法治湖南与区域治理研究(第1卷)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：杜钢建

出版社：世界图书出版公司

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法治湖南与区域治理研究(第1卷)试读：

【法治湖南与制度创新】

法治湖南的理论和制度创新

法治湖南建设需要党和国家的一系列理论为指导，同时又需要对国家治理和区域治理的理论和制度进行创新。离开理论和制度的创新，法治湖南建设就会失去应有的魅力和光辉。这里仅就法治湖南的理论和制度的创新之若干问题进行讨论，以求进一步理清思路，提供框架性思考。一、《法治湖南宪章》的意义（一）法治地方纲要的宪章性质

法治湖南的提出，标志着中国地方法治和宪政发展进入了一个新阶段。在法治湖南之前，已经出现了法治江苏、法治湖北、法治浙江等各地方法治的提法，并相应地出台了各种地方法治纲要。无论是法治省纲要，还是法治市纲要，在性质上都可以说是地方宪章。在法治社会，除了国家的宪法以外，各级地方共同体都应当有相应的地方宪章。纵观世界各国，无论是单一制国家，还是联邦制国家，各级省（州）、市（县）、乡镇和社区等都有自己的地方宪章。

在中国改革开放的30多年中，随着社会法治的发展，地方宪章也以《法治地方纲要》等形式不断涌现。地方各级宪章的形成是宪政法治国家发展过程中的必然现象。过去由于宪政理论和宪政意识的不发达，各地在制定地方法治纲要时往往不能主动地按照地方宪章的要求去思考法治地方纲要的性质、意义、原则、结构和内容等问题。（二）《法治湖南宪章》的名称及其意义

在构建法治湖南思路和制定法治湖南纲要时，必须进一步解放思想，努力总结各地制定法治纲要的经验和教训，大胆制定既符合湖南在宪政法治发展中的实践探索，又能够体现社会主义宪政发展的历史要求的《法治湖南宪章》。虽然法治地方纲要也能起到法治地方宪章的作用，但是《宪章》比《纲要》更具有深刻含义。采用《法治湖南宪章》的名称，更能够凸现区域治理的宪政意义。区域治理既要遵行国家宪法，也要遵行地方宪章，因为地方宪章是按照宪法的规定和精神制定的。采用《法治湖南宪章》的名称，也有别于其他省份已经出台的法治地方纲要的名称，并且名副其实地表明湖南在区域治理方面力图为社会主义宪政国家的实现做出特有的贡献。

宪政是指一个国家的宪法在各地得以良好运行的政治状态。一国的宪法需要通过各级各种地方宪章的制定和实施，在实际政治生活中运行起来。离开地方宪章的制定和实施，宪法规定的许多制度就难以在实际政治生活中得到充分的运行。中国已经发展到需要通过制定各种地方宪章来加强区域治理的新的历史时期。如果湖南在制定法治湖南战略时不采用《宪章》的名称，该名称就极有可能被其他省份（地方）率先采用，湖南就会失去一个先行先试的机会。对于敢为人先的湖南来说，应当在此问题上果断行事，无须犹豫。（三）法治湖南宪章委员会

建议设立法治湖南宪章委员会。法治湖南宪章委员会的职能和作用主要有两方面：一方面是负责监督《法治湖南宪章》的实施；另一方面是负责监督湖南在区域治理过程中地方政党和政府行为是否符合国家宪法和法律的规定及要求。

法治湖南宪章委员会的成员应由执政党代表、民主党派代表、人大代表、政协代表、政法界代表、媒体代表、法律专家学者等构成，应当具有相应的代表性和权威性。法治湖南宪章委员会的构成可以以法治省领导小组的主要成员为基础，适当吸收有关人员参加。二、推进宪政发展的意义（一）宪政是近百年中国发展的追求目标之一

宪政与民主、法治、人权、自由等一样，都是中国近代以来志士仁人特别是中国共产党人的重要价值追求。湖南在近代以来一直是中国宪政发展的开风气之地。

改革开放以来，从法制到法治、从以法治国到依法治国、从法治国家到宪政国家，这是中国社会主义建设的重大理论和实践的发展进程。社会主义宪政法治的发展已经进入了一个新时期。建设社会主义宪政国家是新时期特别是未来20年国家治理和区域治理的重要发展目标。中国在党的十八大以后将进入社会主义宪政理论和宪政实践的大发展时期。法治湖南应当成为中国宪政发展在区域治理领域的重要里程碑。（二）宪政要求依宪治政、司宪督政

国家治理和区域治理的宪政要求主要表现为依宪治政和司宪督政，确保政党行为和政府行为遵守宪法的规定。宪法对国家治理和区域治理规定了各项基本制度，其中包括党的领导制度、人民代表大会制度、人民政协制度、人民政府制度、人民法院制度、人民检察院制度、人权保障和公民基本权利制度、国家机构及其相互关系制度等。要使这些宪法制度在国家治理和区域治理中充分运行起来，需要着重强调政党行为和政府行为严格遵行宪法。宪威不树，法治难行。（三）法治湖南应当在宪政理论和制度两方面实现突破和创新

法治湖南建设可以围绕依宪治政和司宪督政的宪政要求，在区域治理范围内推进宪政发展，按照宪政要求实现科学执政、民主执政和依法执政。法治湖南应当在宪政理论和制度两方面实现突破和创新，为社会主义宪政的国家治理和区域治理提供可资参考的经验和模式。三、法治湖南建设有利于拓展与东盟各国的经贸合作（一）湖南应当抓住东盟一体化的机遇

在《关于加快经济发展方式转变推进两型社会建设的决定（征求意见稿）》的相关部分原先没有关于东盟的内容。我在周强书记主持的听取意见会议上建议《决定》的有关国际环境部分中，“增加‘中国加入东盟后东盟加快一体化进程’的表述，以此增强湖南上下抢抓东盟新机遇的意识。”后来，2010年8月17日《湖南日报》刊发了我的有关建议。再后来，很高兴地看到《关于加快经济发展方式转变推进两型社会建设的决定》中明确要求：“抓住中国—东盟自由贸易区建立的历史性机遇，拓展和深化与东盟各国的经贸合作，将永州建成对接东盟的桥头堡。”（二）加快与东盟法的接轨

下一步法治湖南建设中应当继续强调抓住东盟一体化进程，在地方法治中率先加快与东盟法的接轨。法治湖南建设需要在农业、信息及通信技术、人力资源开发、投资、银行、金融、旅游、工业合作、交通、电信、知识产权、中小企业、环境、生物技术、渔业、林业及林业产品、矿业、能源及次区域开发等领域认真研究东盟法的要求，尽快健全和完善相关的地方性法律政策。东盟法在三大东盟共同体领域都有许多具体的规定和要求，湖南应当加强有关研究力量，加快推进与东盟的经济贸易和社会文化合作。四、三元统一的基本原则（一）理顺执政党与人民和国家机构的关系

法治湖南建设要按照党的十七大要求，在发展社会主义民主政治方面丰富和完善三元统一的民主政治理论和制度。三元统一的核心是理顺执政党与人民和国家机构的关系。湖南在区域治理中发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治省有机统一起来。政治文明建设的关键在于要求执政党在治理国家和治理区域过程中要确保人民当家作主。（二）三元统一于实践探索中

人民、国家、政党的三元关系的理顺需要统一于民主建设的实践，统一于现代化建设的实践。三元民主政治论的发展要特别重视执政党建设论、人民民主论和宪政国家论。三元关系是三本关系，即党的领导是根本保证、人民当家作主是社会主义的本质要求、宪政国家是国家建设的基本方略。如何加强和改善党的领导，确保执政行为遵行宪法，在宪法和法律范围内活动，这是理顺三元关系的关键。要鼓励各方面勇于在改革开放的伟大实践中探索三元统一的问题，在相关的制度创新方面有所突破、有所作为。特别是要在依宪执政、依法执政方面努力加强政党法制建设，逐步理顺执政党与人大、与政府、与法院和检察院的关系。五、三元法治的制度创新（一）三元法治论是三元统一论的要求

政党、国家和人民的三元统一论在法治领域必然表现为法治政党、法治政府和法治社会的建设。法治湖南建设应当着重在这三元领域进行。法治政党的建设要求对执政党的执政方式和决策过程等进行规范化和透明化改革，不断加强执政党的法制建设。法治政府的建设要求不断健全和完善行政法制体系，全面规范行政权力的运行，将政府的各种行为纳入法制轨道。法治社会的建设需要对不同社会领域和社会群体的社会行为进行规范，特别要注重加强民生领域、基层社会组织、基层单位和社区的法治建设。（二）法治政党和法治社会建设领域也要有所建树

法治湖南需要在三元法治的理论和制度方面进行改革和探索。三元法治是指法治政党、法治政府和法治社会。湖南在法治政府建设领域已经有一些成功的经验，下一步特别需要在法治政党和法治社会的建设领域有所建树。六、高举人权旗帜，创新人权保障机制（一）人权理论在法治湖南建设中的指导意义

关于高举人权旗帜问题，在2010年8月23日湖南省《关于加快经济发展方式转变推进两型社会建设的决定》中已经有所体现。此前，《关于加快经济发展方式转变推进两型社会建设的决定（征求意见稿）》的相关部分回避了人权的概念。2010年7月28日上午，湖南省委书记周强邀请省内部分专家学者座谈，就“加快经济发展方式，转变、推进‘两型社会’建设”听取意见、建议。我在建议中提出：“在《决定》第十三部分的第2点‘建设法治湖南’中，将‘保障民权和改善民生’改为‘保障人权和改善民生’。保障人权是中国宪法的要求，也是中国向世界的承诺。中国与东盟在人权领域的合作也将不断扩大。希望湖南在中国《国家人权行动计划》实施方面能起到全国的表率作用。没有必要回避‘人权’二字。”值得高兴的是，在2010年8月23日出台的《关于加快经济发展方式转变推进两型社会建设的决定》中，已将“保障民权和改善民生”改为“保障人权和改善民生”。

在区域治理中，如何在人权理论和制度创新方面有所突破有所作为，应当成为法治湖南建设的重要课题。人权理论已经成为中国社会主义国家哲学的重要组成部分。随着《国家人权行动计划》的不断推进，湖南能否率先在区域治理中，在人权领域进行大胆的探索和创新，国家和人民都会拭目以待。（二）重在四大民主方面创新

创新人权保障机制的关键要在保障公民四大民主权利方面下功夫：健全民主制度；丰富民主形式；扩大公民有序的政治参与；保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由。为切实保障我国公民的基本权利和其他人权的实现，要进一步加强有关的立法、司法和执法工作，使宪法和其他法律规定的公民基本权利的享有和行使得以落实。七、贸易自由化原则（一）坚持WTO法的基本原则

在法治湖南建设的基本原则方面，还必须坚持贸易自由化原则，这是坚持世贸规则所要求的基本原则。贸易自由化原则要求实现物流、人流、资金流、服务流的自由流动，也是世界贸易组织批准CEPA（《关于建立更紧密经贸关系的安排》，简称“CEPA”或者《安排》）的重要前提。内地与香港、澳门分别签署的两个《安排》是中国国家主体与其单独关税区香港、澳门签署的自由贸易协议，其目的就是在内地与香港、澳门之间建立自由贸易区，取消相互间货物贸易中的关税和非关税措施，逐步消除服务贸易中的各种限制，实现贸易投资便利化，促进相互间贸易投资的增长。《安排》符合世界贸易组织《1994年关税与贸易总协定》和《服务贸易总协定》的有关规定。《安排》包括货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化。2006年3月28日，世界贸易组织——区域贸易协定委员会第42次会议（日内瓦）结束了对内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》的审议，这是中国内地第一个通过WTO审议的自由贸易协议。（二）中国与东盟自由贸易区的基本原则

除了内地与港澳的自由贸易区以外，中国与东盟的自由贸易区也需要进一步根据贸易自由化原则，加快推进取消各种形式的贸易壁垒，尽快实现物流、人流、资金流、服务流的自由流动。（三）贸易自由化原则的改革要求

在法治湖南建设中坚持贸易自由化原则，要求各级政府加快行政审批制度改革，大幅度缓和政府规制，推进大部门制、行政三分制、审议制和政府公开、电子政务等各项改革。八、法治政府建设的创新：为深化行政体制改革进行法治探索（一）30年行政体制改革的总结

在过去30年，中国政府的行政体制改革基本上可以从改革的重点任务和内容方面分为四个阶段。第一个阶段是1978-1992年，机构改革为主。该阶段的几次行政改革是以机构改革为主，改革任务主要是解决机构臃肿、实现干部年轻化等问题。第二个阶段是1993-1998年，体制改革为主。1993年全面开始市场经济改革之后，行政改革的主要任务是以体制转轨为主，解决的主要问题是行政体制不适应市场经济体制的问题。第三个阶段是1998-2002年，该阶段的行政改革主要是为了适应中国加入世贸组织的需要而加快政府职能转变，目的是要建立适应人流、物流、资金流和服务流的自由流动所需要的服务型政府。第四个阶段是2003-2008年，该阶段的行政改革主要是2003年全国两会之后机构改革、体制转轨和职能转变实现“三合一”的改革。（二）湖南在未来行政体制改革领域的法治创新

从2008年开始中国行政体制改革进入了走向第二个“三合一”的新时期，这就是大部门制改革、行政三分制改革和审议制改革。大部门制改革是机构改革的深化；行政三分制改革是体制改革的深化；审议制改革是职能转变的深化。今后能够用多长时间分别完成大部门制改革、行政三分制改革和审议制改革并最终实现这三大改革的合成，取决于决策者对改革的计划和步骤的安排以及改革所将面临的机遇和条件。湖南可以在大部门制改革、行政三分制改革和审议制改革等领域率先进行法治探索和创新。希望湖南为今后中国完成大部门制改革、行政三分制改革和审议制改革奠定试点基础，积累改革的法治经验，为最终实现这三大改革的合成起到开拓者的作用。（三）从行政民主向政治民主推进，审议制是一个切入点

审议制是由行政民主向政治民主推进的一个关键点。要加快发展“审议民主”，即由专家型的委员会对各级政府的各种重大决策预先进行讨论、审议。根据需要组建由政府内部的专家、专业领域的专家和代表民意的专家等各方面代表组成的不同形式的审议会，并使审议制度法定化。九、以依法执政为核心，为政治体制改革进行法治探索（一）没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失

要从现代化建设目标的高度来认识政治体制改革和经济体制改革的关系。不稳步推进政治体制改革，现代化建设事业不可能最终获得成功。我国市场经济体制的发展已经到了要同国际规则接轨的重要时刻。现行政治体制还不能适应进一步深化经济体制改革的需要。改革现行政治体制也是保证现代化建设事业顺利进行的需要。（二）现行政治体制的弊端

现行政治体制中还存在着不少弊端。官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、领导干部职务终身制现象、形形色色的特权腐败现象以及随意侵害公民自由和民主权利的现象等还相当严重。如不认真进行政治体制改革，就会严重脱离广大人民群众，就有可能出现从根本上失去民心的危险。继续推进政治体制改革，是一项带有根本性和紧迫性的任务。（三）改善党的执政方式

对执政的中国共产党而言，维护宪法尊严和保障宪法实施，是一项重大的政治原则问题。加强民主政治建设，关键是改善党的执政方式，切实将执政党的决策活动纳入宪法和法律的轨道。中国共产党及其党员要在遵守宪法和其他一切法律中起模范作用，为宪法和其他一切法律的实施而积极努力。（四）加强人民代表大会的立法和监督工作

加强民主政治建设，首先要继续加强人民代表大会的立法和监督工作，密切人大代表同人民的联系。要进一步推进人民代表大会的制度建设，切实加强人民代表大会的立法职能和监督职能，完善各级人民代表大会及其常务委员会的各项工作制度，把各级人民代表大会真正建设成宪法所规定的国家权力机关。要进一步密切人大代表同广大人民群众的联系，使人大代表能够真正发挥反映人民意志的代表职能，从而保证人大作出的各项重大决策都能切实代表人民的意志。人民代表大会要真正发挥宪法监督职能，确保宪法能够得到党和国家机关的一体遵循。（五）要发展和完善多党制度和政治协商制度

民主党派享有宪法规定的权利义务范围内的政治自由，组织独立，法律地位平等。要进一步加强民主党派参加政权建设，参与政府大政方针和领导人选的协商，参与政府事务的管理，参与党政政策、法律、法规的制定和执行。进一步发挥民主党派成员、无党派人士在人民代表大会中的作用，举荐民主党派成员和无党派人士担任各级政府和司法机关的领导职务。人民政协是实现多党监督和政治协商制度的重要组织形式，在区域治理中占有极其重要的地位。在新的历史条件下，执政党的大政方针以及政治经济文化和社会生活中的重大问题，要通过法律规定于决策之前在政协进行协商。要继续加强同民主党派协商议事制度，充分发挥民主党派参政议政、政治协商和民主监督的职能。人民政协在履行职能方面要进一步拓展新的领域，重点推进履行职能的规范化、制度化，加强自身建设。政协机关要更好地为民主党派开展活动创造条件，切实保障政协委员提出批评的自由和发表不同政治意见的自由。要广开思路，广开言路，推进决策的科学化和民主化，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的科学决策机制。（六）加强新闻舆论监督作用

要充分发挥新闻舆论在社会协商对话中的作用，利用各种现代新闻宣传工具，增强对政务和党务的报道，发挥舆论监督作用。由于执政党的宣传机构负责掌控传媒单位，并实行严格的特许制度，使得传媒成为“特行”，人民对传媒的监督也难以落实。一方面公民和传媒业界的新闻自由、言论自由、知情权、监督权得不到保障；另一方面，对传媒滥用特许权行事，侵犯人权甚至制造虚假信息、蒙弊视听等危害社会法治的行为又无法约束。传媒在权力所划定的禁区里噤若寒蝉，不敢越雷池一步。要改变现行的传媒业界“单一所有制”局面，实现传媒业界“多种所有制并存”的格局，使传媒业界与现行市场经济体制相适应。打破单一所有制垄断传媒业界的局面，实现多种所有制并存，不仅可以吸引各种性质的资金进入传媒领域，促进传媒产业化，还有利于传媒业界尽早结束“一言堂”，实现真正百花齐放、百家争鸣。（七）市县长乡镇长选举方式的改革

发展民主，最重要的是要把民主落实到国家经济、政治、文化及各项社会事业的决策和管理中，落实到各项制度和实际工作中，落实到广大人民群众行使民主权利的实践中。民主必须具体化，不能空谈原则。

未来中国地方民主政治的发展将集中表现为普通地方自治制度的建立和市县长乡镇长由直接选举产生。市县长乡镇长选举方式的改革探索应当得到各级党和政府的大力鼓励和支持。改革市县长乡镇长的选举方式，推进地方直接选举制度的建立和发展，将会极大地调动各地广大群众的民主参与热情，有力地促进地方政治社会秩序的稳定。市县长乡镇长选举方式的改革探索，是实现中央和地方权力制衡以及地方分权制衡的需要，是地方政治体制改革和民主政治发展的需要，是建立普通地方自治制度的关键环节，也是世界范围内民主和法治建设的共同经验。

切实加强对法治湖南建设的组织领导

法治湖南是一项宏大的社会系统工程，任务十分艰巨。各级党委必须高度重视，要将其作为一项长期任务纳入工作计划，切实加强组织领导；各级人大要结合本地实际，做出依法治理的决议，要充分行使权力机关的法律监督职能，通过人大及其常委会的审议、评议、执法检查和组织人大代表视察等活动，加强对法治湖南工作的督促检查；各级政府及其部门、各级司法机关是法治湖南的工作主体，要结合实际，认真研究制定本地区、本部门依法治理工作的实施意见，并组织实施；各级政协要适时开展对依法治理工作的视察活动，发挥其民主监督作用；各级法治建设领导小组要切实起到组织、协调、指导的作用；各级法治建设领导小组办事机构、司法行政部门要加强调查研究，及时总结、推广典型经验，推动法治湖南工作的开展。宣传舆论部门要加强对法治湖南工作的宣传报道和舆论监督，形成浓厚的法治社会氛围。要号召各级党组织和全体党员，尤其是各级党员领导干部，必须认真学习、研读社会主义法治建设基本理论，努力增强法律意识和法制观念，牢固树立依法行使各项权力的观念和依法定程序办事的观念，在依法治理工作中发挥共产党员的先锋模范作用，开创法治湖南工作的新局面。简言之，法治湖南建设要不断创新，建立“党委领导，政府实施，人大、政协监督，全社会参与”的领导体制和工作机制。一、切实加强党对法治湖南建设的领导（一）坚持共产党对法治湖南工作的领导

法治湖南建设必须坚持党的领导。在党的领导下，发扬社会主义民主、健全社会主义法制，保证全省各项工作都依法进行，树立法律的权威。因为共产党具有最广泛的民众基础，最强烈的号召力和影响力，具有更强的总揽全局、运筹帷幄的能力，从而更容易调动社会各方面力量参与法治湖南的建设，更有能力处理法治建设中的突发事件和难点问题，更能够将全省人民的集体意志转化为法律法规。

坚持党的领导并非指将党置于法律之上，以党的政策取代国家法律法规，相反，党的一切行动必须在国家法律法规规定的范围之内，各级党员干部都要带头投入法治湖南建设中，争做执法模范、守法先锋。

长期以来，中国共产党领导人民当家作主，更习惯于为民作主（党主）的执政方式。这一执政方式的基本特点是“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”。因此，坚持党对法治湖南建设的领导，必须完善和改革党的执政方式，坚持执政在民、执政在政、执政在法，将湖南建设成民主、民治、民生、民享的基层政权，使党的领导与法治湖南建设相互促进。

坚持党的领导是实现法治湖南的组织保证。为此，各级国家机关、各地区、各部门、各行业要在党委的领导下，将法治湖南作为一项长期的战略任务列入重要议事日程，切实加强领导，认真组织落实，依靠广大人民群众，扎扎实实地搞好依法治村、治乡（镇）、治县（区）、治州（地）、治市、治省和部门及行业的依法治理工作，并将法治工作深入家庭，提高家长教育抚育水平，为社会主义事业培养优秀接班人。（二）在省委统一领导下成立法治湖南领导小组和驻地方办事处

法治湖南的治省策略是我省长期以来坚持依法治省方略的升华，对湖南当前乃至以后相当长时期的社会发展具革命性的意义，因而应由省委统一领导。省委对法治湖南工作实行统一领导、全面领导，成立法治湖南领导小组。法治湖南领导小组成员由省委、省政法委、省司法厅、省公安厅，省检察院，省法院及其他省级部门的负责人组成。法治湖南领导小组负责法治湖南工作的指导和协调并督促、检查，研究、解决工作中的重大问题。法治湖南领导小组设立办公室，负责法治湖南建设的日常工作。各级党政领导干部要提高对法治湖南的认识，带头学法、用法、守法、护法，处理好党委、国家权力机关、行政机关和司法机关的关系，善于把党的主张通过法定程序变成国家和人民的意志，尊重并支持国家权力机关、行政机关和司法机关依法行使职权。全省共产党员、各级国家机关工作人员，要在法治湖南中起表率作用。

各地要将法治湖南工作摆上重要议事日程，根据法治湖南宪章的基本精神，制订适合本地区的实施方案。各市、县（市、区）要以法治湖南优秀城市、法治湖南优秀县（市、区）的创建活动为重要载体，把法治建设同两型社会建设结合起来，用法治解决在社会发展中遇到的最紧迫、最重大、最突出的现实问题，推动经济社会又好又快发展。湖南应充分利用其地处长江中游，毗邻经济较发达的广东，尤其是距东盟邻国仅一省之隔的优越地理位置，广泛借鉴国内外先进的治理经验，加强制度创新，积极打造法治市、法治县、法治区，创建法治先行区。

为了加强各级党委对法治湖南建设的组织领导，在省委的统一领导下，在湖南省14个地市设立法治湖南领导小组地方办事处，办事处由同级党委、政法委、司法局、公安局、检察院、法院负责人等组成，并设立办公室，处理与法治湖南工作相关的日常事务。法治湖南领导小组地方办事处应切实履行如下职能。一是，发挥桥梁作用，加强与法治领导小组的沟通，并处理与本地人大、公安局、检察院、法院的各种关系。二是，每年对本市本县本区的法治湖南工作的落实情况组织一次检查，总结经验，解决存在问题，使法治湖南工作不断取得新成效。三是，负责本地区的考核。各地应将法治工作的成效列入各级领导班子和领导干部的责任目标进行考核，并将考核结果作为奖惩、任免领导干部的重要依据。

此外，根据2010年4月湖南省法治湖南领导小组会议要求，提高法治湖南工作经费标准，省财政厅从今年起按6900万人口人均0.1元的标准，将省普法依法治理经费落实到位，并单独列入财政预算，专款专用，加强监督管理。为此，各地党委应按照会议精神，将依法治理工作的物质保障纳入国民经济和社会发展总体规划，将所需经费列入同级财政预算，并根据经济社会发展情况逐步增加投入。各部门、各单位要安排法治建设的专项经费，经费标准应不低于全省的人均标准，保证法治湖南工作的顺利开展。（三）法治湖南领导小组及办公室的职责与任务

根据2010年4月29日下午湖南省法治湖南领导小组成员会议的精神，当前我省依法治理工作存在的问题和不足主要是工作职能定位还不够明确，各地、各部门工作发展不平衡，现实针对性还不够强，依法治理工作相对薄弱，与解决党委、政府关切的热点焦点问题联系还不够紧密等等。会议明确了以后的工作重心，其中之一即是省法治湖南领导小组办公室要进一步明确职能定位，加强对法治湖南工作的组织协调和督促检查。

1．法治湖南领导小组应切实履行如下职责。（1）加强业务指导。不断改进指导方法，对法治湖南建设进行分类指导，促使法治县、法治市、法治区的建立与完善：①根据不同部门开展分类指导，法治湖南建设进入全省46个部门；②根据不同市县发展程度进行分类指导与个别指导，创立法治先导区。

确定法治湖南工作的各项任务：①建立完整的、促进湖南发展的法规体系；②依法行政，建立法治政府；③健全民主制度，发扬最广泛的社会主义民主；④改善民生，促进人民最大幸福；⑤规范经济秩序，推进两型社会建设；⑥深化司法改革，促进司法公正，彰显司法权威；⑦解决三农问题，推进湖南新农村的法治建设；⑧健全法律监督体系，确保各项制度的落实；⑨动社会各方面力量参与法治湖南建设，营造良好的法治环境。（2）采取有效措施贯彻法治湖南建设的各项政策与措施。法治湖南领导小组办公室在贯彻法治湖南建设的各项政策和措施时，应坚持民主科学原则、法制原则、说服教育原则，坚决禁止强制、命令、暴力等一切与民主和文明相违背的行为。具体可以采取以下措施。①立法条件成熟的，通过立法程序，将法治湖南建设的各项政策和措施转化为法规，在全省推行。②大力开展教育、宣传，增强全省人民对法治湖南建设的责任感和行动力。③赏罚分明，树立典型。对积极支持，有效贯彻法治湖南建设各项政策、措施的单位或个人予以各种形式的奖励；对消极和懈怠者予以批评、惩戒；对故意破坏者予以法律追究；对构成犯罪的追究刑事责任。④在法律的范围内，采取必要的行政措施贯彻法治湖南建设的各项政策与措施。（3）开展调查研究。为保证法治湖南领导小组对全省法治工作领导的有效性与科学性，其业务指导必须建立在调查研究的基础上。为此，法治湖南领导小组办公室应设立专门调查组，调查组应包括来自各领域的社会主体，由官方、学者、民众和社会自愿者等组成。调查组在开展常规调查之外，也可不拘泥于形式，鼓励调查组成员的个别调查。在调查方法上，可以采取走访、座谈、问卷等多种方法，同时不断改进调查方法，力求全面掌握法治湖南建设中的问题。对于调查中的问题，法治湖南领导小组应及时采取有效措施予以解决，对于其中的疑难问题，应上报上级相关部门，并提交专业研究部门（法治湖南研究院）协助研究，加以解决。（4）督促检查。法治湖南领导小组办公室要对全省的法治建设加强督促与检查，确保法治湖南建设各项政策措施的落实，以实现法治湖南建设的各项目标、任务。在此要注意以下几方面：①督促检查的重点是全省法治建设各项政策的贯彻执行情况；②要充分发挥各级党委的作用，将法治湖南贯彻情况作为党内监督的重点；③充分发挥人大和政协对法治湖南建设的监督作用；④创建严格的定期、不定期检查制度；⑤建立人民监督员制度，在人民中挑选具有很强社会责任感、公正廉洁，同时具有一定业务能力的人员作为监督员，负责监督各地法治建设的执行。（5）总结评比。法治湖南领导小组办公室负责对全省法治工作的经验和教训进行总结，总结分年度进行。设立严格的考核制度，分部门、分单位、分地区进行考核，考核结果直接与经济利益挂钩，并将考核结果予以公布公示，接受市民的监督。对考核优秀的部门、单位、地区和个人，进行物质奖励和精神鼓励；对考核不及格的部门、单位和地区，予以一定的惩罚，并限其改正。

考核工作应遵循实事求是、客观公正、注重实效、尊重民意、社会认可的原则，实行平时检查与年度考核相结合、群众测评与专门考评相结合、定性分析与定量打分相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。考核的内容主要包括以下几方面：①创建活动的组织领导、工作制度、措施及成效；②推进依法执政、依法行政、公正司法、学法守法、依法管理、依法经营等方面的工作机制和工作措施及成效；③依法解决人民群众最关心、最现实、最突出的问题，切实维护人民群众合法权益的措施及成效。

2．法治湖南领导小组办公室的职责。

省委法治湖南领导小组办公室是省委法治湖南领导小组的办事机构，负责上述各项工作的落实，具体任务如下：（1）根据省委的战略部署和我省国民经济和社会发展总体规划，起草法治湖南工作规划和年度计划，制订贯彻落实工作规划和年度计划的方案或措施，组织各地区、各部门贯彻落实；（2）对需要由省委审查批准的涉及法治湖南工作的事项提出初审意见；（3）对法治湖南工作开展调查研究，提出工作建议；（4）指导和协调宣传、理论、新闻、出版、文化、教育等部门做好法治湖南的舆论宣传工作；（5）参与和组织有关法治湖南制度建设方面的规范性文件和其他重要文稿的研究起草工作；（6）组织省级领导干部法制讲座和省直机关厅处级领导干部法制培训、考核、考试；（7）对全省各州、各市及省直机关的法制宣传教育教材及组织考试工作进行备案审查；（8）组织对法治湖南工作的检查考核，总结推广法治湖南工作的典型；（9）提出对在法治湖南工作中做出突出成绩的单位和个人的表彰奖励意见；（10）组织法治湖南重要活动，编印法治湖南领导小组会议纪要和法治湖南工作简报；（11）完成省委法治湖南领导小组交办的其他工作任务。二、完善工作机制，理顺工作关系

各部门要把依法治理工作摆上重要议事日程，根据法治湖南宪章的精神，制定符合本部门实际情况的贯彻方案，统筹规划、整体推进、分步实施。要把法治湖南工作的成效列入各级领导班子和领导干部的责任目标进行考核，并将考核结果作为奖惩、任免领导干部的重要依据。同时要落实责任制，将具体工作落实到责任人。（一）党委领导下的部门工作机制

1．各部门在党委领导下设立法治湖南工作小组。

为了加强省委对法治湖南工作的统一领导，在湖南省46个部门内部设立由党委一把手负责的法治湖南工作小组。工作小组由本部门各职能部门负责人组成，并设办公室，负责各项工作的落实。

各部门以法治湖南宪章为基础，以宪法和法律为指导，结合本部门特点，制订具体的工作目标和计划，并上报法治湖南领导小组办公室备案。在具体职责上，各部门的法治湖南工作小组应做好如下七个方面的工作：（1）加强本部门法制教育和培训，不断提高干部队伍依法行政能力和法律素质；（2）加大政务公开力度，规范行政执法行为；（3）进一步强化依法行政，不断提高工作人员依法行政的能力；（4）充分发挥部门优势，协助做好社会治安综合治理工作；（5）严格落实问责制；（6）改进服务方式和手段，提高服务质量和效率，通过优化服务达到强化管理的目的；（7）加强社会责任感，做好法治湖南的宣传、服务工作，创造良好的法治环境。

2．各地司法部门推行司法工作联动机制。

司法部门推行联动机制应以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，通过建立健全“党委领导、人大监督、政府参与、政协支持、司法部门主办、各方联动”的多元化纠纷解决机制、信息联动机制、执行威慑机制和基层协助执行工作网络，充分发挥各职能部门和社会各方面的通力配合优势，促使当事人自觉履行生效法律文书确定的义务，从源头上解决案件，化解社会矛盾，为本地区创造和谐稳定的社会环境和公正、高效、权威的法治环境。在具体实施中，司法部门推行联动机制应坚持以下原则。（1）坚持党的领导。党委要把法治湖南的执行工作列入重要议事日程，切实保障司法部门依法独立公正行使职权。司法部门要紧紧依靠党委领导，主动接受人大监督，加强与政府的沟通。（2）全社会积极参与、互相配合的原则。坚持走群众路线和发挥职能机关作用相结合，充分借助社会各界和公众的力量，调动一切积极因素，形成全社会关心和支持司法工作的新局面。（3）坚持法律与社会效果相统一。正确处理好依法办案与维护社会稳定的关系，坚持司法为民、文明司法，坚持威慑联动、教育疏导与强制执行相结合。（4）科学管理、正确适用的原则。对联动信息进行科学管理，严格依照本规定适用，防止滥用。

3．各部门务必落实工作责任制。

各部门务必落实工作责任制，建立健全责任明确分工具体的分层负责、分级管理、分类实施的工作机制，为试点工作提供组织保障。法治湖南工作小组要认真研究《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，并鼓励在问责制上实行创新。例如增加问责的范围，将民生工程中重大事故（如豆腐渣工程等）纳入问责范围，将某一地区一定时期内经常发生的重大犯罪纳入问责范围。又如增加问责制的严格责任，对重大民生工程的问责采取严格责任。完善责任形式，除行政责任外，增加法律责任。推行首问制和立即启动问责的机制，对问责的结果加强监督并予以考核。

4．各部门要创新考核机制，健全评估体系。

实施专项和阶段性考核。针对以往法治湖南工作中存在的协调工作不力、社会责任不明确、工作指导缺乏系统性等薄弱环节，在认真分析研究的基础上，建议采取阶段性考核与专项考核相结合的方法，并且提高考核规格，实行交叉考核。在考核中，要力戒形式主义，例如各部门每年举行对职工的普法考试，在实践中，不仅收不到考核的效果，而且增加职工的浮躁之气和对法治湖南工作的抵触情绪，因而应予废除。

提高考核规格，组织考核团（组），考核团先后由省委副书记、省委政法委书记、省人大常委会副主任、副省长、省政协副主席、省法院院长、省检察院检察长等省级领导任考核团团长。这种高规格组成的考核团（组）能够引起各地各单位法治建设的高度重视，考核前进行充分的准备，查漏补缺都将更认真仔细；实行交叉考核，将拓展参加考核人员的视野，起到了加强交流、相互学习、取长补短、共同提高的作用，评先评优完全以考核评分为依据，通过考核形成比、学、赶、帮的局面，促进总体工作的协调发展。（二）加强党委领导下的法治湖南基层建设

农村基层法治建设是我国法治工作的薄弱环节，必须加强基层党委对基层法治湖南工作的领导、指导、监督与考核，将法治湖南建设贯彻到基层。各基层成立以基层党组织负责人为首的工作小组，工作小组可以不设办公室，负责本村或本社区的法治建设。工作小组由党组织负责人、治安负责人和村民组成。

在推进农村基层民主法治建设过程中，按照法治湖南工作的部署和要求，要紧紧围绕基层干部队伍建设这个重点，坚持以教育提高为基础、以制度建设为重点、以实现农民真正当家作主为目标，不断深化依法治村工作，扎实推进农村民主法治建设，有力维护农村社会稳定，促进经济建设和社会事业的健康快速发展。

1．推进农村基层干部队伍建设。

村级干部是党的方针政策和国家法律法规在农村基层的具体贯彻者、落实者，是农民群众利益的直接维护者、实现者。围绕把村极干部培养成“富民强村的领路人、科技文化的传播人、农民群众的贴心人”，要努力培养造就一支公道正派、一心为民的农村基层干部队伍。（1）以“三个代表”学教活动为契机，不断深化基层干部民主法治意识。基层干部在思想认识、工作方法、工作作风上，都应随着形势的不断变化和群众要求的提高，而不断依靠群众、发动群众、服务群众，将矛盾有效化解在基层。为此，要将民主法治教育纳入基层干部集中学习培训内容，组织基层干部认真学习与农村发展和农民生活相关的法律法规条文，联系实际撰写心得体会。要将依法治村、民主管理内容编进宣传册，抽调司法战线上的同志进入宣讲团，到镇村巡回演讲。要把依法办事、为民办事作为每个座谈会和民主生活会必不可少的议题，并列为学教活动整改要求，使全体农村干部在学教活动中受到一次深刻的法治教育，自觉推进基层民主法治建设各项政策的落实。（2）以确保广大农民当家作主为核心，提高基层干部的依法办事水平。只有基层干部依法办事，变“为民作主”为“由民作主”，真正让广大农民当家作主，农村民主法治建设才能得到农民群众的拥护和支持。在实践中，我们把选好农民的当家人作为保障农民群众主人翁地位的首要环节。为此，要建立、完善基层民主政权，创新改革基层选举制度，将权力交还人民；要建立政务公开和财务公开制度，在农村确立民主理财制度等。（3）树立典型，塑造基层干部执政为民的新形象。基层要树立典型干部。将立足岗位、勤勉工作、热爱群众、乐于奉献、严以律己、艰苦奋斗、在平凡的岗位上做出了不平凡的业绩、深受农民群众信任和爱戴的基层干部树为典型，进行宣传教育，通过全面发动、广泛宣传、深入学习、使广大农村基层干部进一步提高思想境界，牢固树立公仆意识。

2．创新基层工作机制。

基层要逐级建立领导联系点制度。配备领导班子成员分片包线，每人挂钩一个重点村，蹲点指导。基层党委主要领导率先垂范，经常深入联系点现场指导，有针对性地帮助基层理思路、解难题、谋发展。

基层要严格考评制度。把是否依法办事、是否公正民主、是否得到群众首肯作为考核村干部政绩的主要内容，作为年终待遇标准确定的重要依据。

健全基层群众自治机制，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。在基层，法治建设必需围绕改善民生的重心，加强对民生问题的执法与监督，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

3．推动社区建设，健全社区自治组织体系。（1）推动社区建设，落实和改进选举制度。各区各街道及各社区要大力宣传社区自治组织选举工作的意义、方法、步骤及有关法律法规，营造浓厚的氛围；在选举中，严格按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《湖南省〈城市居民委员会组织法〉实施办法》和中共中央办公厅的规定，积极推进社区居委会民主选举的制度化、规范化、程序化，不断提高居民群众在社区事务中当家作主的能力，真正把居民拥护的思想好、作风正、有能力、愿意为居民服务的人选进社区居委会中，为社区居民提供良好的管理和服务。提倡社区党组织与社区居委会交叉任职。根据《中共中央办公厅转发〈中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见〉的通知》（中办发〔2004〕25号）精神，社区党支部（党总支、党委）领导班子成员可以按照法定程序推选为社区居委会成员候选人，通过选举兼任社区居委会成员。提倡拟推荐的社区党支部（党总支、党委）书记人选，先参加社区居委会的选举，选上后，再推荐为党支部（党总支、党委）书记人选；如果选不上社区居委会主任，就不再推荐为党支部（党总支、党委）书记人选。提倡社区居委会中的党员成员通过党内选举，兼任社区党支部（党总支、党委）成员。但是交叉任职要建立在尊重选民意愿、遵循民主选举程序的基础上，不搞“一刀切”。（2）进一步健全社区组织体系。①调整优化社区党组织设置。加强社区党组织网络建设按照“哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党的组织”的要求和“便于管理、便于服务”的原则，对党支部予以调整和优化，使党组织网络延伸到胡同、楼门院，形成纵向到底、横向到边的组织体系，这样可以较好地发挥社区党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的有利途径。②建立区域党组织共建机制，形成大党建的工作格局。整合社区资源，形成社区党建工作合力，是推进社区党建工作不断深化和发展的根本动力。积极探索非建制性联合党委的做法，充分发挥社区单位党建基础较好、财力物力较强的优势，帮助社区抓党建，搞基础建设；加强对区域性党组织共建的指导和协调；依托街道社区探索建立区域性联合党组织，吸纳驻街道单位党组织和社区党组织参加，充分发挥他们在社区建设和服务中的作用，实现资源共享、优势互补、共同发展，更好地开展“党建工作联做、社会治安联防、公益事业联办、贫困对象联帮、文明小区联建”为主要内容的共建活动。③积极推进居民自治组织建设，社区党组织要领导和支持社区居委会自治组织依据自治，支持人民群众当家作主。把推进居民自治作为社区建设工作的重要内容和发展方向，积极推行以社区党组织（党委、党总支）为领导核心，以社区成员代表大会、社区协商议事委员会为决策和议事机构，以社区居委会为执行机构的“四位一体”管理模式。健全完善社区管理体制，不断提高社区管理的制度化、规范化水平。积极引导社区居民按照《物业管理条例》正常履行职责，扩大组建业主委员会的数量。指导社区制定《居民自治章程》或《居民公约》，积极稳妥地开展居民自治，逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。大力培育、发展和规范社区民间组织，不断提高社区的自我服务能力。（三）在村委会、居委会党组织领导下，将法治湖南建设渗入家庭

1998年12月31日，湖南省人民政府颁布了《湖南省人民政府法治湖南实施意见》，其中规定法治湖南的重要任务之一即是：依法推进社会事业发展，依法保障教育优先发展，推进科学技术全面进步，加强文化、卫生、体育事业建设，促进人口与经济、社会、环境、资源协调发展。开展社会公德、职业道德、家庭美德建设和群众性精神文明的创建活动，依法推进社会主义精神文明建设。12年后的今天，社会形势发生了重大变化，留守儿童成为问题，青少年犯罪、家庭暴力日益上升，并呈高发态势，这一切都与家庭道德、家庭教育紧密关联。如果上述问题不能解决，未来中国就会面临严重的问题。为此，对于教育和家庭的含义与定位应予重新认识，家庭法治建设也应成为法治湖南工作的一项重要任务。

在英美发达国家，近年来，也掀起了家庭立法的高潮。传统的建立在“公”、“私”分明理念基础上的法治不进入家庭的观点受到冲击，先进的理论认为：家庭并非任意的人员组合，其概念也是建立在社会和规则认可的基础上，因此家庭也具有政治性，应当予以法律规制。

将法治渗入家庭，在全国还是首创，相关制度的形成还有待研究的深入。目前，在开始阶段，我认为可以加强如下几方面的工作。一是由社区或村党组织对法治湖南家庭建设发挥教育、指引与监督作用，家庭法治建设应以教育、指导为主，惩治为辅。二是创办父母学校，以举办培训班的形式，开展教育培训，提高父母综合素质，改进父母的教育方法，提高教育水平，为孩子的学校教育、社会教育打下坚实基础。三是加强法治湖南家庭建设方面的立法，规范家庭行为，废除父母对未成年子女在教育名义下各种形式的打骂、惩戒等行为的豁免权。四是落实法治湖南关于家庭建设的各种措施，建立监督制度，对法治湖南家庭建设进行调查和检查，并公布结果，表彰鼓励先进，督促落后者。三、充分调动社会力量，营造法治湖南建设的良好社会氛围

法治湖南的一个深刻内涵是要求社会的每一个组织、每一位成员都要按照法律的规定办事。省法治湖南领导小组办公室应采取各种措施协调各方面的力量参与到这项工作中来，增强广大公民的权利意识和合法意识，提高依法行使权利和依法维护国家、集体和个人权益的能力，广大人民群众通过积极参与法治湖南的建设，逐步提高主体意识和政治热情，使法治湖南工作形成齐抓共管的良好格局。（一）加强法制宣传，在全社会形成法治湖南的共识

1．加强法制宣传。

党委负责着眼于为建设法治社会营造良好的法治氛围，引导公民养成遵从法治的习惯，打牢依法治理的社会基础，促进提高社会文明法治程度，积极开展多种形式进行法制宣传教育活动。（1）区分教育对象，采取不同的宣传方法。一是深入开展法律进社区、进学校、进企业、进机关，进入千家万户活动。开展“法治湖南宣传教育周”、“创建湖南文明法治城区”等专题形式的普法宣传活动，面向社会广泛传播法治精神。二是积极维护并发展街道和社区的法制宣传阵地，保障居民群众日常学法需求，深入居民区举办多种形式的普法宣传咨询活动，送法入户，派送法律知识读本和法制宣传资料，宣传普及与社区居民日常生活密切相关的法律常识。三是重点加强对青少年的法治宣传。加强中小学生法制教育，规范并坚持落实兼职法制副校长制度，利用寒暑假之机开辟学生第二课堂，开展学法用法实践，组织举办法律知识竞赛、征文、模拟法庭等活动，培植中小学生法治理念，制作专栏展板。四是深入工业区和外来员工聚集地开展法制宣传咨询，积极联系协调企业集中员工上法制课，重点教育引导外来务工人员通过正确途径依法维护权益。举办领导干部学法培训班，认真抓好干部年度学法培训考核工作，促进其提高依法行政水平。（2）讲究宣传内容。重点围绕社会治安综合治理、重点工程建设、重大群体性纠纷调处等工作，及时跟进法制宣传教育。现场宣讲有关法规政策，提供法律咨询，对群众进行法制心理疏导，帮助群众解惑释疑，为依法实施宣传积极营造氛围、创造条件。同时，对于群众关注的新法规和热门话题，如食品安全、生产安全、养犬和毒品等问题，趁热开展相关法律条例宣传咨询活动，及时满足群众学法需求。

2．增强法律服务，保障社会群众日益增长的法律服务需求。为更好地服务民生、服务社会，维护和促进社会公平正义，积极采取措施，不断完善公益性法律服务体系。（1）建设社区法律服务中心。整合社区内司法行政系统法律服务资源，设置法律咨询、法律援助、调解接处、律师服务和公证服务等服务窗口，一方面为人民群众提供多功能综合的、更加方便快捷的法律服务，另一方面充分利用中心的法律服务资源优势，通过协调有关部门和单位，借助法律咨询、法律援助等法律服务手段，引领律师、公证队伍参与调解维稳工作，为实现社区人民调解与司法调解、行政调解“三调联动”，为促进社区一级与各街道综治信访维稳中心“上下联动”，创建了平台，开辟了通道，提供及时强有力的法律保障和服务，从而降低行政成本，提高解决矛盾纠纷问题的专业性、权威性和时效性。（2）不断深化律师事务所与司法所“所所结对”机制。推进司法所、律师事务所和法律服务所“三所一体”建设，发展补充基层法律服务力量，促进基层法治工作。（3）组建兼职专职律师队伍。组建兼职专职律师队伍，参与法律服务中心工作，随时为群众服务，为党委政府依法决策、依法行政提供法律意见和建议。（4）强化“12348”法律服务热线功能作用。实行首问负责制，建立落实定期研讨疑难问题制度，综合发挥其法律咨询服务、法律宣传指引、法制教育疏导、获取矛盾纠纷信息、联动调解等多功能作用，加强对外宣传扩大影响，不断提高社会知名度，成为民生热线。（5）深入社区厂企开展法律援助宣传咨询活动。不断提高法律援助知晓率，保持农民工申请法律援助通道畅通，实现法律援助与人民调解无缝对接，做到能援则援、应援尽援，切实解决困难群众“请不起律师、打不起官司”的问题，促进维护社会公平正义。（6）加强高校法学院法律服务中心的作用，积极鼓励和支持有法学教育的高校创建法律服务中心。

3．积极建立好法治湖南网。

为努力开拓我省法治湖南工作的新局面，为法治湖南工作的开展提供一个更广阔的平台，法治湖南领导小组要加强与信息中心的密切配合，利用计算机网络技术加大法治湖南的宣传力度、法律援助力度。（二）充分发挥人民群众的作用

1．加强人大和政协的作用。

拓宽社会监督渠道，建立健全执法公开、行政执法评议考核、举报和申诉受理、群众来信来访接待、人大代表和政协委员建言献策“直通快车”等制度。针对各级政府及其部门和人民法院、人民检察院的工作性质，在人大代表、政协委员和社会各界干部群众中选聘人员组成非常任的社会监督队伍，赋予其必要的职权并提供必要的工作条件，使其顺利开展社会监督工作。开展法治湖南工作，要按党的领导、人民当家作主和法治湖南有机统一的原则，发挥人大及其常委会在法治湖南中的主导作用，认真贯彻履行宪法和法律赋予的职权，依法行使地方立法权、重大事项决定权、监督权、人事任免权的省人大常委会，在地方立法工作中坚持民主化、公开化，“开门立法”，广开渠道，吸纳民意，包括运用法规草案征求意见书、召开专题座谈会、将法规草案通过新闻媒体公布，以及召开立法听证会等形式，向社会广泛征求意见。在各个重要环节充分发挥各级人大及其常委会在法治湖南中的主导作用。（1）有地方立法权的人大及其常委会，要进一步加强地方立法工作。各级人大及其常委会要加强对“一府两院”工作的监督，特别要抓好法律监督工作，有效开展执法检查，以保证法律、法规的实施。积极探索新的监督形式和手段，综合运用听取和审议报告、调查、视察、检查、办理议案、受理申诉和控告、询问、质询、评议及述职评议，发出法律监督书等形式进行法律监督和工作监督，并把行使监督权同行使重大事项决定权、人事任免权结合起来，提高监督的实效。积极推广行之有效的个案监督工作，并使之制度化、规范化。（2）重视并充分发挥政协和民主党派在法治湖南中的重要作用，积极支持他们履行职能。各级政协要依据章程的规定，切实履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，充分发挥政协组织人才荟萃、联系面广的优势，积极参与制定地方法规的讨论，反映社情民意，提出切实可行的意见和建议。要团结各民主党派、人民团体和各族各界人士，有效地运用民主监督的武器，采取会议、视察、调查、提案、建议案等形式，监督法律、法规的执行。

2．充分发挥人民群众的积极作用。

人民群众是法治湖南的依靠力量。要尊重和保障人民的政治权利，充分调动人民群众的积极性和主动性，努力为人民群众依法参与民主选举、民主管理、民主监督和民主决策创造条件，提供服务。（1）完善原有工作机制，发挥人民群众参与法治建设的积极性。一是完善省长信箱制度。据统计，“省长信箱”来信反映的问题主要集中在城乡建设、国土资源、劳动人事、环境治理等几个方面。周强任省长期间，曾对省政府门户网站“省长信箱”作出重要批示，要求认真总结经验，进一步发挥“省长信箱”的作用，密切党和政府与人民群众的血肉联系，加快促进法治湖南。据悉，2010年1至3月，湖南省人民政府门户网站“省长信箱”共收到公众来信2030件，其中有效信件759件，已全部处理。有效信件中，信访类信件转省信访局办理，省政府重大决策、工作部署的意见和建议，转有关地方和部门办理。现在，“省长信箱”已成为党和政府联系人民群众的重要纽带，成为公众献计献策、参与湖南发展建设的重要渠道，成为湖南建设服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府，提升政府行政效能的重要手段。二是加强电子政务建设。通过网络平台密切党和政府与人民群众的联系，是周强一直以来高度重视、着力推进的重点工作之一，并且他还要求把湖南省政府门户网站建设成为“国内一流的电子政务平台和国内一流的政府门户网站”。近年来省政府门户网站着力在发挥网站窗口作用，搭建服务平台，完善网上办事大厅、链接功能和在线服务，建设信息港口、网上社区等方面下功夫，全国唯一的湖南省政府英文网站点击率每月以20％的速度攀升，已成为外国人了解湖南、参与湖南建设的重要渠道，成为服务在湘外籍人士的平台。三是加强网络建设。要进一步发挥红网的窗口示范作用，并进一步建立专门的法治湖南监督网。（2）创新工作机制，进一步调动人民群众参与法治湖南工作的热情。

①吸纳群众加入法律监察机关，担任监督员或评议员，完善人民监督员制度，监督法治湖南的执行。

②搭建首长专线监督平台，派专人值班接待投诉等，务必做到投诉事件件件落实。

③建立监督人权利保障制度。将被监督事件处理结果予以公告公示，以保障公民依法检举、控告、申诉等各项权利的落实，防止、抑制国家工作人员的打击报复。

④完善信访制度。举行信访工作联席会议，建立信访问题排查机制，落实信访工作责任制、首问制，加强对信访结果的考评、考核、公示。

⑤多种途径问效于民。鼓励人民群众主动参与法治湖南建设，吸纳人民团体、社会组织参与法治湖南地方立法的讨论运用，并设立奖励制度。

⑥允许、鼓励、甚至奖励有益于社会进步的各种社会组织的建言。（三）充分发挥舆论监督作用

舆论监督的本义是指公众通过舆论这种意见形态，对各种权力组织和其工作人员，以及社会公众人物（包括著名记者）自由表达看法所产生的一种客观效果。由于现代社会的公众意见主要通过大众传播媒介这个渠道，所以，在我国，“舆论监督”也叫媒体监督。媒体监督具有如下四个方面的作用：推进法治进程；打造透明政府；建设责任政府；构建公民社会。充分发挥舆论监督作用，要从以下两方面着手。

1．充分发挥各种媒体的监督作用。

更好地发挥新闻舆论监督的作用。党报党刊和各新闻媒体要依法揭露和批评有法不依、执法不公的典型案件，促进党风廉政建设。办好新闻舆论监督中心，健全和落实新闻监督与党委、人大、政府、政协监督工作的联动机制，把舆论监督与其他各种形式的监督有机地结合起来。

2．畅通公民意志表达渠道。

要进一步畅通群众意志表达渠道，引导和规范舆论监督，把工作始终置于广大人民群众的监督之下。要充分调动社会各界和广大人民群众建设法治湖南的积极性、主动性和创造性，努力形成全社会共同关心、支持、参于法治建设的良好局面，保证法治湖南和创建“法治湖南”工作始终按照既定的目标和正确的方向推进。（四）建立群众反映强烈的事件跟踪反馈平台

对于党委、政府的中心工作，人民群众关心关注的征地拆迁、医患纠纷、交通肇事、土地流转、国企改革等热点难点问题，对于群体性事件、突发性事件，以及关注民生的重大事件和案件，要借助网络、报刊建立事件跟踪反馈平台，接受全社会的监督。

法治湖南进程评价研究

法治湖南进程评价，就是在对法治的精神实质进行深入、宏观的把握与深刻领会的基础上，把法治的内在需求进行分解、细化和量化，转化为一个个可以测评的指标。它以细化和量化地方法治建设为着眼点，运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算各地法治的水平，并寻找在推进法治进程中的问题，指出其解决对策，从而为法治湖南建设提供具体可操作的标准，促进湖南法治建设的进程。一、法治湖南进程评价的必要性与可行性

法治湖南进程评价就是要寻找和建立一个较为客观的、能为人们认可并接受的衡量标准，以此来测量和评价整个湖南法治的状况，相对准确地把握一个阶段内某一地方推进法治的目标设置是否合理，推进措施是否有效，从而对我省的法治水平作出恰当、准确的评估和定位。法治湖南进程评价是构建法治湖南的一项重要内容，也是切实推进湖南法治建设的一项重要举措。

具体而言，在法治建设中，法治湖南指标评价的建立具有以下作用。

第一，风险预防作用。法治是事后之治，现实中，由于相应的执法部门执法不力、监管不力，使得老百姓的权益受到损害以后才能得以救济。而通过相应的法治建设的指标体系，给各级地方政府部门、政府的各个机关及部门提供了法治建设的具体标准，使之成为这些部门、机关开展工作的指南针，使得各级地方政府以及政府的机关能更好地做到“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”，真正实现权为民所系、利为民所谋的要求。

第二，促进作用。法治湖南进程评价的建设，对各个地区、各个机构的法治化水平进行测量，必然会督促各级地方政府、地方政府的机关与机构实现行为的法治化。

第三，保障作用。法治湖南进程评价的建立，为我省法治建设提供了一种可具体操作的标准，必然为我省各级地方政府、政府的各个部门及各个机构提供一种可具体操作的标准，必然为我省法治建设起到巨大的保障作用。

第四，责任追究作用。法治湖南进程评价的建立，为各级地方政府、政府的各级机关的法治建设提出了全面的要求，如果不能体现法治指标的要求，将要承担相应的责任，这将改变以往法治无所作为的状态，实现责任政府的要求。

湖南法治建设已经取得了很好的成绩，具备了较高的水准，这些为地方法治评价体系的提出提供了一个较好的平台。在全国的法治建设中，湖南法治化已经走在了各省的前列。近年来，湖南省大力推进依法行政，特别是在市县政府依法行政方面，取得了明显成效。2009年4月17日，在全国率先出台了首部系统、规范政府行政程序的《湖南省行政程序规定》。为了根治“钓鱼执法”、“以罚代管”、“多头检查”等行政顽疾，《湖南省规范行政裁量权办法》于2010年4月17日正式实施。为了使湖南政府实现服务型政府、法治政府的目标，在全国将率先出台《湖南省政府服务规定》，进一步加强责任型、法治型、服务型、廉洁型政府建设，规范行政执法。在规范行政决策、行政执法、行政监督中，实现行政程序建设。这些在全国地方省市均走在了时代的前列。可以说，法治湖南正在成为湖南转方式、建“两型”叫得响的名片。

正如湖南省省委书记周强所言，作为中部的省份，湖南面临加快发展与“转方式、调结构”的双重任务。转方式，不仅仅涉及经济一个领域，还包括社会建设、保障民生、人文事业、生态文明、政府职能、公共治理等方方面面的内容，是个庞大的系统工程。而中央批准湖南长株潭为资源节约型和环境友好型“两型社会”建设综合配套改革试验区，成为湖南转方式的一大契机、持续发展的一大“金字招牌”，引领我们走出一条符合湖南实际的转型之路。在加快发展与“转方式、调结构”中，要建设“四个湖南”——绿色湖南、创新型湖南、数字湖南和法治湖南。在“转方式、调结构”与经济发展中，需要依靠法治来推动、保障。绿色湖南、创新型湖南、数字湖南的建设是否成功，更取决于法治湖南的建设如何。所以说，法治湖南进程评价体系的建设是法治湖南建设的重中之重。就全国范围而言，法治湖南的建设，必然会充分体现湖南人敢为天下先的精神，为中国法治建设添上浓墨重彩的一笔——而这些将在更大范围内取决于法治湖南进程评价的建立以及如何开展。二、我国法治进程评价的实践现状分析

国际上对法治的量化研究方兴未艾，其中，处于前沿领域的为世界银行全球治理研究组和世界正义工程。世界银行（World Bank）成立专门的全球治理研究组织，每年都发布《全球治理指标（Worldwide Governance Indicators）》，用于评价各国的政府管理水平。这份报告对一个国家治理情况的评估主要有6项指标，其中就含有法治制度的评价。其中的法治程度（Rule of law）指标主要用于描述一国法律法规的应用程度、公众对其的信心以及犯罪率（参见世界银行全球治理网站：http://www.govindicators.org）。除了世界银行每年所发布的法治程度指数以外，对法治化进程评价理论研究最为重视的当属世界正义工程（The World Justice Pro-ject）。世界正义工程长期关注法治评价理论，创办了《法治指数（Rule of Law Index）》杂志，深入挖掘用于测量法治水平的指数。目前，该杂志的法治指数已经增加至16项因素（包含64项子因素），这些评价因素根据如下4项原则进行组织：其一，政府及其雇员必须服从法律；其二，法律必须清晰、公开、稳定、公正，能够保护包括人身安全和财产安全在内的基本权利；其三，立法、执法和司法的过程必须方便、公平且高效；其四，提供司法服务的人员独立、公正，遵守职业伦理。从目前来看，该组织的法治指数数据库包括2008年和2009年两份会议报告。

此外，在我国香港地区，也有学者开始尝试对香港地区的法治水平进行检测。在香港社会服务联会的倡导及赞助下，一项旨在调查确定香港的法治指数的研究于2005年得以开展。该项目由香港大学法律学院戴耀庭副教授主持，他采用了美国学者朗·富勒对法治的定义，将法治细化为七个方面：①法律的基本要求；②依法的政府；③不许有任意权力；④法律面前人人平等；⑤公正地施行法律；⑥司法公义人人可及；⑦程序公义。在此基础上，该项目组设计了17个可以量化的法律数据，同时也设计了香港市民的调查问卷（用于测量市民对法治水平的主观感受）。在完成这些资料的收集后，项目组邀请了两组人员对这些材料进行评估，其中一组评审组的成员随机从法律专业人士中抽取，另外一组（比较组）的成员为独立人士。通过两组人员对材料的打分，最终该项目以体制性的进路，以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数。调查结果显示，在及格分为50、满分为100的情况下，评审组给出的香港法治指数为75分。该分数表明：一方面，香港的法治状况总体上较为理想；另一方面，香港法治的某些方面还不尽如人意，而且总体上较前几年有下降的趋势。

在我国，也有学者尝试探讨依法行政评价的体系问题，如北京市政府法制办与中国政法大学法治政府研究院组成的《依法行政考核评价指标体系》课题组，课题负责人为周继东、马怀德、王宝金。该课题组的研究目标定位于建立起考核评价政府依法行政的客观标准体系。根据该课题组的报告，该体系分别适用于市级行政机关和区县政府的两个指标体系均由8个一级指标、近30个二级指标和70多个三级指标组成，满分为1036分（其中36分是奖励分数），每一层级的指标连同具体考核内容都被赋予相应的分值。课题组在拟定依法行政考核评价指标体系时对指标权重采用“考核对象投票、专家审议、最后由依法行政考核领导小组把关”的方式。其中值得注意的是，该课题对县域政府的考核体系设定为如下八个方面：①切实加强对全面推进依法行政工作的组织领导；②深化行政管理体制改革，转变政府职能；③建立行政决策机制，落实依法决策制度情况；④落实制度建设基本要求，提高制度建设质量；⑤严格规范行政执法行为；⑥防范化解社会矛盾，确保社会安全稳定情况；⑦强化对行政行为的监督；⑧依法行政改革创新情况。总体而言，该课题的设计存在如下两个方面的问题：其一，设计法治指标体系时，对指标的权重过于主观，不符合科学性的要求；其二，对县域政府的考核标准极为粗糙，有待细化。

此外，我国部分地区也开始尝试对法治政府作出评价，如深圳、杭州、昆明等。2008年12月16日，深圳市委、市政府发布《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（深发〔2008〕14号）。这是我国第一个准概念上的法治政府建设指标体系。该指标体系内含政府立法工作法治化、行政决策法治化、公共财政管理与政府投资法治化、行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务法治化和行政救济法治化等12个大项、44个子项和225个细项指标。我们认为，深圳的做法打破了以往依法行政推进工作的惯有思维。该指标体系的出台对全国各地都有示范作用。但是，不难发现，该指标体系中12个大项指标的覆盖面较窄，只规定了行政审批和行政处罚这两类行政执法行为的指标，没有涉及行政确认、行政征收和行政给付等其他重要行政执法行为。综观该指标体系，其指标设定还不全面、不协调，而且定量指标较少，不便于实际操作。三、法治湖南进程评价建构所需要遵循的原则

第一，坚持党的领导。在党的领导下发展社会主义民主，建设社会主义法治社会，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。法治湖南评价进程建构必须以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以经济建设为中心，以民主法制完善、社会文明安定为基本目标。

第二，适应法治的要求。在宪法与法律的大背景下，通过完善立法、依法行政、公正司法、法律监督、法制教育和法律服务等途径，全面推进政治、经济、文化和社会领域的法治化，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

第三，符合法治湖南建设的基本情况。法治湖南是在实行资源节约型、环境友好型的建设中，利用国家给予长株潭“两型社会”综合配套改革试验区所具有的立法权，通过完善立法、司法、执法，为两型社会的建设提供一种改革实验区的作用，从而提高整个湖南的法治水平。

第四，遵循和谐发展的理念。法治湖南的建设必须符合科学发展观的精神，遵循和谐发展的理念。这不仅仅表现为立法、执法、司法符合法治和谐的要求，在民生问题的解决、社会的保障等都应该符合和谐发展的理念。四、法治湖南进程的关键就是对法治政府进行评价

法治湖南进程评价所需要达到的目标，就是在十年之内，使得湖南的法治建设得到较高水平的提升。具体而言，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究得到真正落实。执法者的执法水平、百姓的守法水平、事件解决的崇法意识都得到较大程度的提高。

为实现此目标，当前主要做的事情就是建设法治政府。法治的关键在于依法行政。依法行政、建设法治政府，是全面落实依法治国基本方略的重要内容，是中国共产党施政的基本准则。依法治国的目标是建立法治国家，依法行政的目标必然是建设法治政府。多年来，中国政府采取一系列措施切实推进依法行政，建设法治政府。继1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后，2004年3月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，全面推进依法行政，经过约十年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。法治政府是法治社会的核心。所以说，法治湖南的关键也是法治政府的建立。

法治的出发点是规范政府权力，归宿是保障公民的权利和自由。法治政府就是按照法治原则运作的政府，就是把自身权力自觉地限制在法律的范围内，严格依法办事的政府。法治政府不仅要求公民守法，自己更是带头守法。从不同层面、不同角度来解析法治政府的内涵，法治政府应当是法制政府、有限政府、服务型政府、责任政府、高效政府、廉洁政府。

第一，法治政府必须是法制政府。法治政府首先要求是法制政府。在法制政府中，要转变政府职能，切实把政府该管的事管好，不该管的坚决不管，真正把政府职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；切实解决层次过多、职能交叉、权责脱节、职责不清和多头执法等问题。而这些内容，需要在法制的范围内进行。如果没有法制的完备与齐全，法治政府的建立也就不可能。由此可以说，法制政府是形成法治政府的前提与基础，也是建立法治政府所需要的基本框架。

第二，法治政府必须是有限政府。法治政府的要义和精髓是保障人民的权利和自由，而要保障人民的权利和自由，就必须依法规范和限制行政权力。法治之下的政府权力必然是一种“有限权力”，法治之下的政府也必然是一种“有限政府”。对此，国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》作了明确的界定：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的以外，行政机关不要通过行政管理去解决。”

第三，法治政府必须是责任政府。责任政府是现代民主政治的基本理念。不负责任的行政、没有责任保障的行政，必然会导致政府行政权力的滥用，会造成对公民合法权益的侵犯与破坏，法治政府的建立也就无从谈起。由此可以说，责任政府是法治政府的保障。

第四，法治政府必须是服务型政府。我们的政府是党领导的人民政府，全心全意为人民服务是党的一贯思想和根本宗旨，也应当是政府的神圣职责和工作准则。政府的权力既然来自于人民，就必须服务于人民。各级政府应当始终把实现最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。

第五，法治政府必须是高效政府。市场经济下的法治政府，就要像成都那样清理、减少行政审批项目，撤关减卡，同时科学设置审批流程，压缩办理时限，提升日常审批效率。高效为民的政府，同样是不折腾的政府。

第六，法治政府必须是廉洁政府。公开、透明是建立廉洁政府的要求，因此，要加强反腐败的力度，就必须进一步推进公开、透明，如逐步建立领导干部家庭财产申报公开制度等。

以上这些是法治湖南中法治政府建立所应该坚持的标准，也是法治政府评价所需要考虑的内容。五、法治湖南进程评价建构所需要遵循的路径

法治湖南进程评价需要考虑以下因素。

第一，要注重指标体系的综合性与整体性。法治湖南是一个综合概念，需要各个部门从整体上解决问题，而法治湖南指标体系需要从宏观上给行政机关、立法机关、司法机关提供各项具体要求，不能偏废和失衡。因此，法治湖南指标体系的具体参数设置为行政机关、立法机关、司法机关在法治湖南的建立中提供了一个具体的目标，只有达到或接近这一数值才能符合这一要求。但是，由于法治湖南是一个综合概念，也需要考虑到法治政府中各个部门的特殊性，如果不顾及该种特殊性，就有可能使指标体系建设搁浅。

第二，法治统一与湖南具体法治路径。法治湖南作为全国法治的有机组成部分，应该体现与全国法治的法治统一。但是建立法治统一原则需要突出法治湖南评价的具体性，实现湖南法治的要求。在结合法治湖南的基础上，为我们实现法治提供保障。

第三，要注重指标的竞争性。只有竞争才会有活力。法治湖南指标体系需要建立法治GDP，改变以往过于注重经济发展，忽视法治建设的情况。通过指标体系的建设，使得各级政府之间、同一级政府部门与部门之间及机构与机构之间开展法治GDP的建设。通过一种排序的方法，促进各级地方政府、各个政府部门及机构法治建设，从而为法治湖南建设提供竞争的活力。

第四，要注重法治湖南建设的特殊性。法治湖南是一个综合指数，但由于政府的各个机构与各个部门所从事的工作的特殊性，指标参数的设置不同。如立法机关、司法机关和行政机关三者的工作性质不同，如果不注重该种特殊性，就有可能导致法治湖南建设的质量受到影响。

第五，要注重法治湖南建设的长远性。法治湖南建设不可能一蹴而就，是一个漫长的过程，需要各级地方政府、政府的各个部门及机构共同努力，一起为我省法治建设添砖加瓦。

第六，法治评价的一般与典型突出路径。法治是一个系统工程，决定了地方法治的评价不可能面面俱到，而只有在有所选择与取舍的基础上，选取典型的内容。但对选取的标准需要进行核定。法治湖南建设中要选择那些对法治建设起决定性作用或者有重大影响的核心指标，因为只有这样，才能实现法治评价体系的一般性与典型性相统一。

第七，注重法治评价的静态与动态性相统一。法治建设具有固定的标准，表现在法治指标体系的建设具有静态的内容，这些标准应该是固定的。但是法治建设又是一个逐渐发展的过程，该种评价体系的建立需要具有与时俱进的特性，以使该种评价的结果具有科学性与参考性。因此，法治指标建立需要坚持静态与动态性相统一。

此外，在评价中，也要注重评价结果的可操作性与可行性。法治湖南是一个抽象概念，只有通过具体可操作的指标体系，通过提供一种易判别、可操作的具体标准，才能有效引导行政机关、立法机关、司法机关朝着某一方向努力，从而推进法治湖南的建设。六、法治湖南进程评价的构建

第一，法治湖南进程评价主体。法治湖南是一个系统工程，忽视法治建设的任何方面都将会影响法治湖南的建设进程。法治是一个动态过程，包括立法、执法、司法、守法等各个方面。这不仅仅表现为有法可依、有法必依、执法必严、违法必究等法制建设的内在要求方面，而且还表现为法治文化的构建。因此，在指标体系建设中，需要对湖南的法治建设的各个主体进行综合考量。

法治的关键主体是法治政府的建立。因此，法治评价的主体不仅仅包括立法主体、政府的执法主体，也包括司法主体，还包括权利保障主体和弱势群体。而这些主体，更注重评价参数选择的科学性与可行性，如在权利保障主体中，不仅仅涉及公民的实体权利，还包括程序性权利，而且包括法无禁止的权利、获得信息的权利。同时，本课题将对法治评价标准参数在整个体系中所占比重进行合理测算，从而为我国地方法治评价结果的科学性与可行性进行测试。

第二，法治湖南进程评价指标体系的构建。在遵循法治统一与地方法治、法治评价的一般与典型突出、法治评价静态与动态相结合的背景下，如何选择评价体系也就成为地方法治的核心问题。再结合国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》对法治政府的一些具体要求，如“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”，这就是我们建立地方法治评价的依据。而且，法治的发展应该体现科学发展观的要求，即以人为本、全面协调可持续发展。对此，我们初步认为，地方法治评价体系应包括立法的科学性、执法的公开与制约性、司法的公正性、私权利保障的及时性、民生保障的有效性等几个方面。通过这些评价体系，为我们建立法治评价的模型。

第三，法治湖南进程评价模型的构建。对法治湖南进程进行评价，需要对湖南法治化进程评价体系构建的影响因子进行分析求证，对法治化进程评价模型进行统计和计量经济学检验，以构建适合湖南的合理可行的较完备的法治化进程评价模型。

第四，县域法治水平评价排行榜。在湖南法治化模型构建以后，我们将把已实证调查的县以及相关的县域作为评价体系的检验，建立县域法治水平评价排行榜，从而为我国地方法治化的促进提供数据参照，并分析湖南法治建设的缺失，整理出相关的研究报告，为湖南各个机构或部门法治的运行提供完善与努力的内容。

【民主宪政与人权保障】

坚持依法执政，发展社会主义民主政治

在人类文明史上，以法治代替人治，是政治文明的重大进步，是社会与政治经济发展的一个重要原因。人类政治文明的演进史早已昭示人们：法治与民主有着天然的亲和力，二者是有机结合，共生共荣的。法治的实现以民主体制的存在为前提，而民主的发展又必须以法治为保障。法治与民主是密切相关的，有法制而无民主或民主程度很低，显然不是真正的法治国家，法治的全面实现，要以民主的大环境为前提。美国当代著名政治学家、学者罗伯特·达尔曾有一段很深刻的论述：“如果说美国是因为有了宪法才保持了民主，这对我来说是本末倒置；如果说因为这个社会基本上是民主的，宪法才保持下来，这听起来似乎不对，但实质上却正确得多。”民主是法治的社会基础，是实现法治国家的必然要求。离开民主而谈法治，那么这时的法仅仅是国家实施统治的工具之一，是不能对国家公共权力的行使进行有效约束的。也正因为认识到了法治与民主之间的密切关联，自提出依法治国以来，我们党总是把“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家”相提并论的。（二）依法执政“依法执政，实施党对国家和社会的领导”已成为全党的共识。若要发展社会主义民主，就必须坚持依法执政，这是一个不争的事实。

学界对“依法执政’的含义给予了各种解读，较为典型的诠释有四种：第一种观点认为，依法执政就是执政党通过制定路线、方针、政策，使党的主张经过法定程序变成国家意志；第二种观点指出，依法执政是指执政党依法进入政权组织，党必须在宪法和法律范围内活动，并运用宪法和法律治国理政；第三种观点强调，党依法执政就是执政党对自己的决策进行合法性追问，真正体现人民的意志；第四种观点明示，依法执政从表面上看是依“法律”执政，实际上是依“人民的意志”执政。依法执政是社会主义民主政治的体现和保障，就内容而言，它是社会主义民主建设的一个重要组成部分；就形式而言，它将促使社会主义民主建设实施机制的科学化、制度化和程序化。

不管做何种理解，形成的基本共识应该是：党的领导要通过党的执政来实现。也就是说，执政党要依法进入政治体制之内执掌国家权力，不可置身于国家政治体制之外对一切公权力机关发号施令，即执政党的一切活动，包括意志表达、政治录用和资源配置等都要纳入法制轨道。（三）社会主义民主政治

1．社会主义民主政治的根本要求。

民主，其词源意义为“人民的统治”或“人民的权力”。学界对民主一词的定义众说纷纭，但基本可以界定为：承认公民的权利和自由，按照少数服从多数原则治理国家的一种政治制度与政治形式。美国学者罗伯特·达尔提出了民主的五个标准：有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制、成年人的公民资格。这些标准得到了学术界的认同，可以视为民主的基本内容。

民主在不同社会制度下其形式与内容会有很大差别。作为社会主义国家，我们追求的民主是社会主义民主。党的十六大报告中指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”党的十七大报告再次重申了这三者的统一。党的领导、人民当家作主、依法治国这三者在本质上是能有机统一的，统一的政治基础与价值取向在于代表和保障人民的根本利益。在当代中国，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，其实质就是组织和支持人民当家作主，实现人民当家作主和依法治国是党对发展社会主义民主政治的领导作用和保证作用的体现；人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，是社会主义民主政治的根本立足点和归宿，也是以实现和发展人民民主为己任的共产党的基本价值取向；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是民主政治的应有之义。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是社会主义民主政治的重要优势，是当代中国政治发展顺利前进的根本保证。把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，是合乎社会主义民主政治内在逻辑要求的抉择，把这三者的有机统一作为发展社会主义民主政治的根本要求，体现了中国共产党对中国特色民主政治发展道路思考的深化和成熟。党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一而生成的民主政治架构，是社会主义政治文明的基本特征，它不仅具备现代民主政治的一般特性，更凸显了中国社会主义民主政治的鲜明个性。

2．社会主义民主政治发展的主要内容。

社会主义民主政治发展的主要内容，或者说从哪些方面入手发展社会主义民主政治，是改革开放以来国内学术界讨论的热门话题。在这方面，成果很多，观点也多种多样。大体来说，主要有以下几种。（1）推进宪政民主。一些学者主张从健全和完善国家的根本政治制度入手，直接推进国家政治生活的民主化。这些学者认为，民主国家应该是宪政国家，宪政是民主的必然要求，而且从我国的情况来看，民主本来就是我国国家政权的重要组织原则，我国宪法明确规定国家机构实行民主集中制原则。这一原则的基本内涵体现为：在国家与人民的关系上，全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；在人民代表大会与国家行政机关、司法机关的关系上，国家行政机关、司法机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。我国宪法关于国家机构设置和权力划分所体现的“议行合一”原则，是真正保证人民民主的原则，我国民主政治的发展，迫切需要保障宪法所规定的民主政治原则及具体规范的落实。（2）从建构和完善公民社会入手推进我国的民主化进程。20世纪90年代以来，在反思和质疑80年代末“新权威主义”和“民主先导论”等有关中国民主发展路径选择的理论纷争的基础上，一些学者提出从建构市民社会入手推进我国的民主化进程。他们认为，“新权威主义”和“民主先行论”的改革思路，将关注视角仅仅局限于国家对社会的单向度关系（即国家型塑社会），而忽略了中国改革以后社会对国家的关系（即社会型塑国家）以及社会与国家之间“讨价还价”或互动的关系，然而，恰恰是在社会和国家的互动关系中形成了种种新的结构性因素和极富意义的制度创新。为此，他们主张通过产权制度的创新，通过社会自主组织系统的改善，通过社会自主空间的扩大，努力建构和完善公民社会。随着公民社会的形成和完善，公民社会内部通过发展市场经济和培育多元自治的社团组织，能够为实现民主政治创设良好的社会条件。（3）从扩大基层民主入手推进我国的民主化进程。20世纪80年代以来，我国农村推进的乡村民主选举制度（即村民自治制度），使广大农民获得了自由选举“社区领袖”的民主权利，大大增强了乡村社会的自主性和独立性，实现了乡村自治及其民主化的制度创新。基于村民自治所推动的乡村民主的蓬勃发展，一些学者认为，我国的民主化将是一个渐进获致的过程，村民自治是中国民主化进程的伟大起点，基层民主将为推进高层民主奠定坚实的基础。他们主张，先从基层民主入手，以乡村的“草根民主”作为我国政治民主化的起点和突破口。在乡村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督得以实现的基础上，再逐步推进乡镇民主、县级民主、省级民主，最终实现国家政治生活的民主化。（4）党内民主。这是20世纪90年代末以来很有影响也很有说服力的观点。在这一主张看来，基于历史传统和现实国情条件的限制，当前我国可以首先从完善党内民主入手推进民主化进程。持这种观点的学者认为，政治发展应当寻求民主与稳定的统一，为此，中国的民主化应当选择一条理性而渐进的道路，应当在现行体制内培育民主的生长点，应当平稳地、有序地推动民主化进程。这些学者主张，在我国的民主化进程中，要充分利用和开发体制内资源，沿着从党内到党外、从体制内到体制外的顺序，首先发展党内民主，实现党内政治生活的民主化，通过党内民主推动和实现人民民主。（5）发展协商民主。这是最近几年国内学术界关于中国民主政治发展的一个热门话题。在主张发展协商民主的学者们看来，第一，从其潜在可能性而言，协商具有很高的价值。这表现在如下几个方面：就协商民主的主体来看，它将民主的参与主体从精英扩大到广大公民，并注意到了公民责任感的培养，校正了选举民主对主体资格的忽略，扩大了民主的基础；就协商民主的程序来看，它不仅注重民主程序的结果，同时将民主程序的过程也置于民主政治的实质性过程，这使人们对民主程序的理解大大扩展了，协商民主能够多渠道、多形式地反映民意，弥补选举民主程序的某些补足；就协商民主的结果来看，通过协商，人们可以就某些事项达成共识，从而使立法与决策事项更为公平、合理，而且因为进行了有效的广泛的交流、沟通，而不是生硬的投票，协商民主达成的共识更容易为各方所接受。第二，就现实而言，中国民主政治发展的客观条件、承担的历史责任和基本政治理念，决定了中国民主政治发展的程序必须以协商为价值偏好。因此，借助统一战线提供的政治资源、社会资源和制度资源，在中国发展协商民主，应该成为新世纪中国民主政治建设的重要任务与目标。（6）强化监督以推进民主。在代议制民主下，人民选举代表组成代议机构，再由代议机构产生政府，或者是通过人民的选举分别产生代议机构和政府。无论是哪种政府组织形式，都要有一定的机制保障各国家机构的权力服务于人民，这是民主政治的基本内容，而监督机制就是其中一种最为重要的机制。在一定意义上，代议制本身就是一种权力监督的精巧制度设计。

从法理上来说，民主政治下的政府是人民的政府，这是民主政治区别于其他政治形态的一个重要特征。正如杰弗逊所指出的：“人们对于他们政府机关的控制，是衡量一个政府是否为共和制的标准。”从方式上来看，人民对政府的控制主要通过两种途径实现：一是选举，一是监督。通过选举来控制政府早已为人们所熟知，人们一谈到民主会首先想到选举。但现实中人们似乎对选举在民主政治中的地位和价值给予了过分强调，以致在一些人看来民主就是选举民主，这未免把民主看得过于简单了。从杰弗逊所说的对政府的控制来看，它至少是忽视了监督的民主功能。而且，相对于选举而言，监督这一控制方式还有其优点，即它是即时的、持续性的，不像选举那样要每隔几年、只有等到选举举行时才能发挥作用，在相对漫长的两次选举之间的阶段内，选举对政府的控制是弱化的。在这个阶段，就需要监督发挥其控制功能了。

民主是一种政治制度，需要通过宪法等法律把符合和体现民主理念的制度规定下来。但我们同时要注意，民主也是一种政治过程。从过程的角度来看，民主不仅表现在民主选举上，也表现在选举结束后对当选官员是否合法合理使用人民赋予的权力的监督方面。民主并不是熊彼特所说的精英民主。在熊彼特看来，民主仅仅是“一种形成政治决定的制度安排，在这种安排之下，个人通过竞争性的方式争取人民的选票来获得决策的权力”。在他的精英民主模式中，人民只有在选举的那一刻才行使权利，才是统治者，而在漫长的两次选举之间的阶段，人民都是被统治者。熊彼特对民主的这种狭隘和悲观的理解，早已遭到学术界的批评。精英民主理论的一个重要失误，在于其忽视了监督的民主价值。人民在选举中，不是交出全部权力而一无所有只能听任选举产生的官员摆布，而是仍然保留着对政府和官员行为的监督权。

因此，选举和监督是民主的两大支柱。我们不应过分强调其中某一个方面，单靠某一个支柱，是难以支撑起民主大厦的。通过强化监督以推进民主，也就成为民主发展的理性选择。

3．社会主义民主政治发展的策略选择。

面对如何发展社会主义民主政治的诸多主张，怎么来选择？我们认为，在做出具体选择前，如下几点值得特别注意。（1）要符合民主政治的本质与发展的客观规律。民主尽管在定义上众说纷纭，但其实质内容毕竟是能够达成共识的。在这一点上，我们尤其要注意，民主不仅仅是选举，那种以选举民主取代民主的全部内容、把民主仅仅归结为投票选举的观点显然是不正确的。如果我们把民主视为一个系统和过程，依据公共政策的流程，可以将它划分为前、中、后三个阶段或三个环节，对应着选举、决策、监督三个方面的实质内容。因此，我们可以区分出三种民主形式。①作为自由选举的民主——选举民主，它关注管理者：选举有能力且负责任的精英人物来制定公共政策，实施管理。②作为决策过程的民主——协商民主，它关注管理过程：不同利益群体参与决策过程，充分表达自己利益，在协商的基础上产生公共政策或为公共政策的决策提供依据。③作为决策评价的民主——监督民主，它关注管理效果：民众对于管理者及其行为（包括公共政策）实施评价监督。也就是说，我们可以把民主归纳为选举民主、协商民主、监督民主这三大方面。推进社会主义民主政治，我们应该在这三大方面进行努力，而不能仅仅纠缠于选举。特别是就中国国情而言，大力发扬协商民主、监督民主更具有特殊的重要意义。（2）要高度重视党内民主对社会主义民主政治发展的特殊意义。人民民主专政是中国社会主义最根本的制度，人民民主是这一根本制度的内在要求。共产党作为人民民主国家的执政党，必须把实现人民民主和发展人民民主作为自己的根本任务之一。事实上，正如十六大报告中所指出的，中国共产党也“历来以实现和发展人民民主为己任”，“共产党执政就是领导和支持人民当家作主”。因而，党对国家政权的领导在很大程度上就是执政的中国共产党如何通过人民民主来实现党的领导问题。党的领导与国家政权相互关系中的这一内在逻辑，在一定程度上决定了党内民主与人民民主的协调互动是党政关系协调高效的重要条件。作为中国特色社会主义民主政治的重要内容，党内民主与人民民主虽然范围不同，但根本的目标指向是一致的，它们在实践进程中也是互相配合、互相促进的。

人民民主需要党内民主。在社会主义现代化过程中，以实现人民民主为核心目标的国家制度的现实运作和发展演进，迫切要求党的领导制度能够在健全的党内民主的基础上得到有效发展，从而能与不断健全的国家制度相适应、相配套。正如著名政党研究专家王长江所说的：“自身缺乏民主的党，要想完成建立民主政治的任务是很难的。”人民民主专政的国体决定了国家政权的强烈民主取向，作为执政党，只有把握、适应和实践这种民主取向才能有效地实现对国家政权的领导并巩固自己的执政地位，这是人民民主专政的国家政权对执政党领导体制和执政方式提出的必然要求，这种要求也必将进一步影响执政党内部权力的运作方式和决策模式，也就是说，人民民主政权的强烈民主取向决定了健全和发展党内民主是改革和完善党的领导体制与执政方式的基本内容。从现实层面而言，人民民主的本质是人民当家作主，随着社会的进步、民主政治的发展，人民当家作主的愿望也更加强烈，政治参与的热情也更加高涨。这既是改革开放以来社会主义政治文明发展的生动例证，也对整个政治体系的规范化、制度化运作提出了更高的要求，产生了更大的压力。因为就政治发展的一般经验来看，在政治参与不断发展的情况下，保持社会政治稳定的关键在于提高政治制度化水平，使人们的参与热情能够在规范的制度框架内运行。党内民主是与党的制度建设并进，也是整个政治体系制度建设的重要力量。只有健全和发展党内民主，党自身的制度化水平才能提到一个更高的层次，才能与不断发展的人民民主相适应。

党内民主带动和推进人民民主。中国共产党在我国政治生活中的核心地位，决定了党内民主的不断推进必将带动整个国家政治生活的民主化，推进人民民主。作为领导力量和执政力量，中国共产党对国家对社会进行着有效的、全方位的整合。无论是从结构还是从功能上看，中国共产党在中国政治生活中都处于极为特殊的重要地位。从功能上看，当代中国的利益表达、利益综合、政策输出与政策执行等整个政治过程，都在党组织的主导之下；从结构上看，共产党组织严密，网络分布极广，组织体系深入到社会的各个方面各个层面。因此，党内的民主思想、民主制度、民主实践和民主作风，对国家和社会的民主思想、民主制度、民主实践和民主作风必将产生巨大且深远的影响。可见，党内民主对人民民主具有重要的示范作用和带动作用。而且，由于党的执政地位和领导地位所决定，党内的大事就是国家和人民的大事，党的决策能够实现民主化、科学化，国家各项大政方针的确立必能实现民主化、科学化。正反两方面的经验教训都已说明：党内充分发扬民主，人民民主必然能够得到保障和发展；党内民主受到破坏，党内民主不健全，人民民主也会受到制约和破坏。党内民主对人民民主具有示范性、关键性、决定性作用。十六大报告对党内民主重要地位和完善党内民主具体举措的论述，既显示了党对发展党内民主的深思熟虑，也必然进一步推动人民民主的发展。

发展党内民主，其根本出发点虽然在于改进和加强党的建设、增强党的活力，但由于中国共产党在中国政治生活中的特殊影响，党内民主的发展，必将成为中国民主政治的新亮点，对中国政治发展产生不可估量的积极作用。在探讨我国民主政治的发展问题时，我们还必须注意，我国国家制度的社会主义性质、政治文化传统的特殊属性、超大规模社会的客观现实、后发现代化国家的历史处境等具体国情，决定了中国民主政治的发展必须积极、稳妥、有序地推进，走出一条符合中国国情的、有中国特色的民主政治发展之路。就具体道路选择而言，由民主集中制的组织原则、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度等构成的当代中国政治制度在本质上是民主的，是能够为民主政治的成长提供无限广阔空间的，因此，中国民主政治稳妥而有序发展的根本途径就是积极完善这些基本政治制度，大力开发现有体制的民主资源。发展党内民主，从本质上说就是一种落实和完善民主集中制、开发民主集中制的民主功能的具体举措。由于党内民主与人民民主的密切关系，党内民主的发展，必将有效地推动人民民主的发展，这正是中国特色的民主政治发展的切实可行的道路。（3）强化监督是中国社会主义民主政治发展的可行路径。中国共产党非常重视监督。毛泽东同志回答黄炎培关于“历史周期率”的著名论断就是一个很好的说明。黄炎培对毛泽东说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也勃焉’，‘亡也突焉’。……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有，总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的，就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”毛泽东回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”请注意毛泽东在这里谈到民主后的具体解说，并没有用选举之类人们谈到民主会首先想到的内容，而是说“人民来监督政府”、“人人起来负责”。我们认为，毛泽东的这一表述并不是一时兴起随口而说，而是在他内心确实把监督作为民主核心内容、中国的民主要通过人民的监督来实现的思想的体现。

从中国国情来看，我国宪政体制所确定的政党制度是中国共产党领导的多党合作制，这一制度排除了多党竞选的可能性。我国的社会主义民主在政党间关系上不采用西方国家那种形式上的多党竞争，而是通过各政党之间肝胆相照的精诚合作、互相监督来实现。从历史文化传统来看，中国传统政治文化中民本趋向强烈而民主思想淡薄，在中国漫长的封建社会历史中，并没有什么值得称道的民主实践，但却发展出精巧的监察制度。现实的中国是一个拥有十三亿多人口、五十六个民族、各地发展并不均衡的后发现代化国家，这样一个超大规模社会内部情况十分复杂，国家层面的选举民主的条件并不成熟。随着改革的深入，随着增量改革向存量改革的转化，各种社会矛盾也凸显出来，近年来不断增多的群体性事件昭示人们必须高度重视改革过程中特定阶段日趋凸显的社会矛盾。此外，我国还处在一个复杂的国际环境中，一些敌视社会主义、害怕一个强大中国的政治势力，也在利用各种或明或暗的手段千方百计阻挠社会主义中国的崛起。因此，我国民主政治的发展必须积极稳妥地推进。显然，在一个超大规模社会，激进的选举民主并不是一条稳妥之路。从技术操作上看，选举民主的推进面临着民众素质、民族关系、地区关系、贫富关系等等复杂因素的纠缠，蕴涵着难以估量的潜在政治风险。而以监督为重点推进民主，因监督主要基于个案，面临的问题要相对简单，即使有风险，也易于掌控。由此而言，强化监督应是中国社会主义民主政治发展的可行路径。

从现实看，监督的弱化在很大程度上阻碍了社会主义民主的发展。监督既是民主的核心内容，也是民主的实现途径和保障。作为我国社会主义民主的重要表现，宪法规定了人民当家作主，规定了公民广泛的民主权利和自由，宪法和有关法律限定了政府的权力以及行使权力的程序。但是在现实中公民的民主权利是否得到有效保障、政府的公共权力是否依法行使，不能主要依赖于公共权力行使者的自觉，而是要靠强有力的监督。正如列宁所指出的：“依靠信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。”当前公民权利的保障、公共权力的制约都还不尽如人意，一个重要原因就是监督的弱化、虚化与缺位现象的存在。监督的弱化、虚化与缺位，在很大程度上阻碍了社会主义民主的发展。

基于这些分析，我们认为，强化监督是中国社会主义民主政治发展的可行路径。（4）中国社会主义民主政治的发展只能是一个渐进的过程。在中国这样一个超大规模的后发现代化国家，民主的成长必须以经济、社会的发展为基础，不是一种可以依个人主观愿望而随意设定的发展，正如邓小平同志多次指出的：民主和现代化一样，要一步一步地前进，不能用“大跃进”的做法。中国社会主义民主政治的发展，只能是一个渐进的过程，通过渐进改革一步一个脚印逐渐推动。（5）中国社会主义民主政治的发展需要各方面努力推进。在中国这样一个民主传统和民主基础都薄弱的国家要有效地推进民主的成长，需要进行各方面的努力。只要能够推动民主发展，我们就应该积极尝试。党内民主、协商民主、基层民主等民主形式固然要积极稳妥地大力发展，监督民主、公民社会、参与民主以及以人民代表大会制度为核心内容的选举民主等其他民主形式，也应该创造条件努力推进。（6）鼓励探索。在中国这样一个大国，各地民情、文化传统、经济社会发展的客观情况千差万别，民主在各地的发展也不可能按照统一的模式整齐划一地推进。从民主发展的客观规律看，民主更多地是在特定历史条件下生长出来的，而不是人为拔高的。我们要推进社会主义民主政治的发展，应该鼓励各个地方根据本地实际大胆探索，积极稳妥地试点、推进。事实上，以村民自治为代表的基层民主、以“民主恳谈”为代表的协商民主等近年来中国民主政治发展的亮点，都是人民群众的创造。二、依法执政，发展社会主义民主政治的行动纲要

基于上述认识，在“法治湖南”建设中，我们要在以下一些方面努力探索，开拓前进。（一）坚持和完善地方党委对国家公共权力的正确领导，确保人民当家作主

从政治学意义上理解，国家公共权力是公民为了适应社会生活的需要、实现公共利益诉求，为处理公共事务而让渡出来的一种特殊权力。在政党政治时代，处于执政地位的政党意味着拥有对国家公共权力的支配权，这种支配权覆盖所有的公共领域，但从中国的实际情况看，经济和立法两个方面的支配权更凸显其控制性和强制力。如何使这种支配权不被异化，真正体现人民当家作主，是执政党应该守住的底线。对湖南地方党委来说，在经济工作和立法工作方面强化其支配权，使其公共性彰显，即可实现对国家公共权力的正确领导。

首先，转变地方党委对经济工作的领导思路。党的工作重心就是全力以赴抓经济建设。那么，如何抓经济建设是地方党委要思考的重要课题，是像过去一样每项具体工作都由党的文件来规定、党的干部去执行还是转变思路，按照社会主义市场经济的要求，确立和完善党领导经济工作的新体制新方式？毫无疑问，湖南地方党委应该选择后者。对于经济工作的领导，党主要是把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、营造良好环境。另外，涉及全省的发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由地方党委集体讨论决定，决议形成后，交给政府及其部门按照职责权限执行。

其次，改善地方党委对立法工作的领导。党对立法工作的领导，意味着党的政策是制定法律的依据。党通过领导国家机关制定法律，从而将党的政策转化为国家的意志，上升为法律，用法律的形式来贯彻党的主张，唯有这样，才能保证法律反映人民的意志和利益。但是，党又不能包办一切，将立法机关变成橡皮图章，因此，加强地方党委与立法机关的双向互动是必要之举，一方面应强调作为立法机关的省人大要接受湖南省党委的领导，另一方面应要求党在宪法和法律范围内活动，党委带头维护宪法和法律的权威，杜绝“红头文件高于法”的现象。（二）理顺四种关系，推动地方法治化进程

处于执政地位的中国共产党长期在国家政治生活中占据主导地位，很容易走进“妄自尊大”的误区，恶化党与其他社会各方的关系，最终导致广大民众对党的冷淡、疏远和抛弃。因此，地方党委一定要理顺以下四种关系。

1．按照民主集中制原则理顺党内关系。在党内关系中，经常涉及的是个人与组织、上级与下级、全党与中央的关系。一直以来，这些关系通过民主集中制原则进行规约。现在的问题是，我们对民主集中制作何种理解，怎样将它程序化和法律化。

在所有的问题中，全面准确地理解民主集中制的科学含义并为之配套一定的规则与工作程序是最主要的问题。民主集中制作为马克思主义政党的根本组织原则，是伴随着无产阶级政党的出现和发展逐步形成和确立起来的。虽然马克思和恩格斯在首创无产阶级政党时，没有明确提出过“民主集中制”这个概念，但在为共产主义者同盟和国际工人协会所制定的纲领和章程中都体现了“民主”和“集中”两方面的思想，同时还规定，对有关原则问题的决议均须举行无记名投票，决议一经通过，就必须服从。此后的列宁在1905年12月俄国社会民主工党第一次代表大会通过的关于党的组织的决议中，发展了马克思和恩格斯的这一建党原则，第一次明确提出了“民主集中制”的概念，中国共产党直接继承了列宁的民主集中制建党原则，但在理解民主和集中的关系问题、如何正确设计民主和集中的操作程序问题上却颇费周折。党的十四届四中全会决定概括为：“我们党实行的民主集中制，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用。”这一概括反映了民主集中制的本质特征，阐明了民主和集中相互依存、相互制约、相辅相成的辩证统一关系，应该说到目前为止这是比较全面、科学、准确的概括了。

有了这样的理解，党内为什么还会有民主不足、集中不够的现象存在？党章赋予的党员权利不能落到实处？那是因为与民主集中制相配套的具体制度和工作程序还不健全。因此，要想理顺党内关系，今后努力的方向仍然在于将民主集中制原则制度化、法律化、程序化，使民主集中制在实施过程中不变形、不走样。

2．按照职能和权力分开的原则理顺党政关系。如何理顺党政关系一直是一个棘手的难题，地方党委应做到以下三点。一是明确划分党和政府机关的不同职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系。二是强调党的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。三是党的纪律检查委员会应集中力量管好党纪党风，不应以处理法纪和政纪案件为工作重点。从未来的发展趋势看，坚持党政职能和权力的分开是理顺党政关系的必由之路，党政合一、党政不分、党政合作等都不是符合中国国情的党政关系的理想模式。不过，在这里要避免一个认识误区，那就是党与政的关系不仅仅是党组织与政府行政机关的关系，更重要的是党与国家权力机关的关系。党政分开并不仅仅是党政机构的撤转分合，也不是党政力量的分散，更不是排斥党在政治、思想、组织上领导政，而是在职能作用、组织形式、工作方式上分开，既避免机构重叠、交叉重复、相互牵制，又可以发挥党政合力的整体效能，使其服务于经济建设这一中心。

3．按照“廉洁奉公”的原则理顺党群关系。党群关系是任何政党都要面对并处理好的一种关系，西方的竞争性政党为争取选民支持，不得不竭尽笼络民众之能事，一方面在公众面前粉饰自己的形象，另一方面许下哪怕是无法兑现的诺言，蒙骗民众，目的就是为了通过讨好民众保持党和民众之间的良好关系，获得选票。无产阶级政党来自群众，所做的一切也是为了群众，按理说，党群关系不成为其问题。但是，近些年来，在党群关系问题上出现了两方面的严重问题：一是由于党内腐败现象的滋长和蔓延，损害了党在群众心目中的形象；二是一些领导干部群众观点淡薄，同群众的感情淡化，有的还严重脱离群众。那么，如何保持党和人民群众的血肉联系呢？（1）党要防范和根治腐败，树立廉洁自律的良好形象。“反腐倡廉”已成为目前我们党理顺党群关系的一项最紧迫的任务，地方党委应做到以下几点。一是完善执政制度建设，建立和健全一套完整的制度，使权力的运行、制约和监督规范化制度化法律化。二是在加大打击腐败力度的同时，还必须“预防在前，重在治本”。反腐败不是“从重从快”地抓一批、杀一批就能达到目的的，近年来，反腐的力度可谓又猛又狠，但腐败仍有继续蔓延之势。因此，出台防腐措施，将腐败扼杀在萌芽状态，减少职务犯罪的机会，是目前反腐败应采取的一个重要举措。三是强化党员的党性原则，增强国家利益观念。要求党员要有崇高的政治人格，克服拜金主义、个人主义、享乐主义，同时，严格按党性原则办事，不把商品交换原则引入党的组织生活。弘扬正气，清正廉洁，过好权力关、金钱关、美色关，形成人格的力量，做好人民的公仆。（2）党要解决好改革过程中出现的几对矛盾。尽量做到既符合广大人民群众的根本利益，又照顾眼前的利益，使人民群众对党的决策和举措充分理解信任。一是处理好公平与效率的矛盾，消弥人们的牢骚和埋怨情绪。地方党委的决策应该既能满足社会主义的公平机制，又能调动广大群众的积极性，激发一种积极向上的竞争意识、效率意识、开拓创新意识。二是解决好必然性代价与或然性代价付出的矛盾，克服群众对党的政策的抵触情绪。众所周知，改革的过程是一个“摸着石头过河”的过程，这就难免会存在某些局限性：或思想观念的保守与激进；或对发展趋势预测的滞后与超前；或路线、方针政策制定的偏左与偏右；或目标选择的过高与过低等。这些局限有可能导致人们付出或然性代价，这是我们党应该尽量避免的。当然，还有一些不可避免的必然性代价付出是社会进步必不可少的成本投入，这是要让广大群众理解的。这些成本包括对已经发展起来的生产力的部分破坏、积累财富的损失、超稳定结构的震荡、无数生命的失去等，如果人类主体在价值创造的活动中不愿意自觉、主动地舍弃既有的价值本身，它就不可能实现新的价值目标，社会亦无法进步，因此，社会进步是要通过必不可少的成本投入来为自己开辟道路的，这就要求党要分清也让群众明白必然性代价与或然性代价的界限，使群众对党的政策不产生怀疑。（3）按照“十六字”方针理顺党与民主党派的关系。执政的中国共产党固然关键在于不断加快自身的制度建设，使其永葆生命力，但处理好与民主党派的关系，发扬民主党派的参政功能，也是一个不可忽略的因素。我们党一直按照“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针处理与民主党派的关系。一直以来，中国共产党与各民主党派之间以协商合作、相互监督的方式开展政治活动，共同为社会主义现代化建设服务。落实到地方党委，首先要做到的是保证民主党派参政的有效性，通过人民代表大会、人民政治协商会议、共产党和民主党派的座谈会以及民主党派人士出任政府领导职务等方式，保障民主党派参与国家政治生活，用制度化的参与方式使各民主党派在地方面临重大战略决策时施加重要影响。其次要督促民主党派加强自身的组织建设，提高参政的水平，这样，才能反过来促使共产党不断提高自己，完善自己。民主党派参政功能的发挥一方面取决于中国共产党为民主党派提供的参政空间，另一方面取决于民主党派的参政水平，因此，民主党派成员也必须严格要求自己，提高政治素质，健全组织系统，增强参政意识，本着对社会高度负责的精神接受共产党的领导，维护共产党的执政地位。（三）健全党的领导制度，提高依法决策水平《中国共产党章程》中对党的领导制度做出了这样的规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”由此看来，我们党实行的是一种委员会制和首长负责制相结合的领导制度。从目前地方党委运作的实际情况看，健全党的领导制度的关键在于创新集体领导运行机制。

首先，不断完善票决制。票决制，是指地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部时，党委会成员用投票的方式进行决策的制度。票决制的特点是很好地将“议”、“决”进行分离和统一，通过投票确定决策，将大大提高决策过程的民主性、科学性以及决策结果的正确性。票决制的推行，实际上是通过对党内最重要事务之一——干部选拔任用权力的调整，来扩大全委会的权力，相对削弱常委会的权力，从而使党的集体领导得到强化。同时，票决制也能更好地贯彻民主集中制，推进干部工作的科学化、民主化、制度化。尤其是对于遏制用人上的不正之风，从源头上预防和治理腐败现象，将起到直接而有效的作用。具体做法如下。一是在农村普遍实行“两推一选”。将村级党组织成员的提名权和决定权真正交给普通群众和普通党员。二是在乡镇大范围开展“公推直选”，由全乡镇党员公推直选党委、纪委班子成员等，使票决制落实到每一个党员手中。三是扩大差额选举。总支部委员会、支部委员会和纪律检查委员会的委员，以及经上级党组织批准设立的党的基层委员会常务委员会的委员，都要实行差额选举。否则，健全党的领导制度就成了一句空话。

其次，逐步推行常委会向全委会报告工作制度。改变党代会、全委会和常委会的权力“倒挂”现象，除了要明晰三者之间的责、权、利边界之外，应该在充分保障党代会的最高领导权、决策权和监督权的基础上，协调处理好全委会和常委会之间的关系。在理顺全委会和常委会关系上面，要逐步推行常委会向全委会负责、报告工作制度，这是健全党的集体领导制度的关键。

再次，深入拓展“党代会常任制”。改进党代表的产生方式，对党代表实行直选和席位制；同时建立健全相关制度，如年会制度、代表视察、评议制度等；另外，不断扩大党代表的权限，如“初始提名”权、评议监督权、提议提案权等权力应规范化。

最后，对“一把手”权力进行制约和监督。对于我们党来说，“一把手”实际上是指党委一班人的代表和负责人。“一把手”在实际工作中负总责，这既是集体领导和分工负责原则之所需，也是提高依法决策水平的有效途径。因此，“一把手”的特殊地位，决定了其无论是在理论上还是在实践中，都处于权力中心地位，很容易出现“一把手”权力过分集中的问题，从而导致在党内的政治生活中无法真正地按多数人意志进行决策，无法实行集体领导。因此，地方党委应做到以下方面。一是以分权来制衡权力。凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定，对于应当经集体讨论决定的事项，“一把手”未经集体讨论，也未征求其他成员意见而决定的，应当追究其责任。二是以监督来防范专权。针对普遍存在的各级纪委和监察部门难以监督同级党委和政府、尤其难以监督“一把手”的问题，应有具体细则强化纪检监察系统的独立性。（四）凸显党员主体地位，推进党内民主带动人民民主

十七届四中全会强调“坚持以党内民主带动人民民主”，毫无疑问，党内民主是人民民主赖以发展的前提，也是社会主义民主政治发展的逻辑起点。只有不断推进党内民主，才能带动整个国家政治生活的民主化，这是由中国共产党在我国政治生活中的核心地位所决定的，而实现党内民主的关键又在于党员主体地位的凸显。党员主体地位实际上就是指广大党员是党的组织、党的生活、党的工作、党的建设和党的事业的主体，在党的一切活动中起着最终的决定作用。党员是党内权力的最终拥有者，各级组织机构及其领导干部的权力都来源于党员，他们与党员之间是地位上的平等关系和权力上的授受关系；党员才是党组织的“主人”，党内事务归根到底要由党员当家作主，这是马克思主义的一个基本建党原则。

从我们党的发展实践来看，虽然我们党历来重视发挥党员个体的先锋模范作用，竭力维护党员的民主权利，但在实际操作过程中，却更多地注重党员的组织纪律性，而对党员的民主权利和党员主体地位有所忽视有所淡漠，从而导致在党的建设过程中更多地表现为“组织本位”，在很大程度上弱化了党员对自身主体地位的角色认同，影响了党员积极性、主动性和创造性的发挥。尤其是地方和基层党组织在其建设过程中，很少去强调党员是党的主人，存在着片面强调党员“应尽义务”、忽视党员“应有权利”的倾向。在党员教育管理上，把党员主要当做被教育、被管理的对象，很少发挥党员在教育中的能动作用，甚至漠视党员一律平等地参与党内管理的权利。鉴如此，地方党委应做到如下几点。

首先，建立保障党员权利的制度规范。党员是党组织的主体，只有党员权利得到保护并赋予其权威性和严肃性，党员的主体地位才能得到体现。虽然早在1995年中共中央就颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，2004年再次修订并使其成为党员民主权利充分行使和保障的制度依据，但相应的配套措施不完备，《条例》并没有落到实处。为此，地方党委首先要解决党员知情权的问题，通过建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度等，让党员更好地了解和参与党内事务。

其次，构建党员分享党内权力的制度体系。科学、民主的党内制度体系和切实有效的实现途径是党员主体地位的保证。地方党委在实践中应大力推广“公推公选”制度、党代会的常任制、民主生活会制度、信访制度等各项民主制度，使《党章》和《党员权利保障条例》规定的党员民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等民主权利在这些制度中得以充分行使并得到有效保障。同时，通过疏通党内民主渠道、拓宽党内民主途径、丰富党内民主形式，使党员权利和主体地位在实践中得到落实。如通过公推直选基层党组织书记，进一步落实党员的选举权和被选举权；通过党务公开，保障党员的知情权和参与权；通过干部选拔任用中出现的民主推荐、民主测评、民主评议等必经程序，充分落实党员的表决权、监督权等一系列权利。基层党组织还可探索建立党员议事会、民主恳谈会、党员旁听县乡常委会（党委会）等制度，培养党员的民主意识，提高党员的民主素养，调动广大党员参与讨论党内事务的积极性。

再次，拓宽党员发挥主体作用的实践平台。党员发挥主体作用，不仅需要自身的素质和内在的动力，更需要有组织的力量，就是党组织如何具体地为党员发挥主体作用创造条件、构建平台。这就需要地方党委始终坚持以人为本，以党员为根，通过各种活动载体和实践平台来激发党员履行义务、奉献社会的内在动力，实现党员的价值需求，增强党员对党组织的认同感。比如，地方和基层党组织通过开展党员承诺制、党员示范岗、设岗定责、结对帮扶和党员志愿者、党员义工等方式，创设党员发挥主体作用的新载体、新平台，拓宽党员发挥主体作用的渠道和途径，让党员当好党的政策宣传员、党务事务监督员、社情民意联络员、扶贫帮困服务员、矛盾纠纷调解员、文明新风引导员，增强党员的主体意识和责任感，充分调动党员的积极性和主动性，为党员发挥先锋模范作用解除顾虑、注入动力、增强认同。

最后，强化党员的理论修养。党员的角色意识和组织认同不是与生俱来的，除了要在经常的组织活动中予以锻炼和强化外，另外一条根本途径就是教育，通过学习和教育来增强党员对政党理念、政党行为和个人组织角色的有效认同。为此，地方和基层党委应做到：一是坚持用马克思主义中国化的最新理论成果武装党员头脑，增强党员理论素养和思想认同，及时、定期开展集中教育活动；二是注重把学习教育活动与推动工作、群众得实惠结合起来。在学习实践活动中，各地各单位应在解决群众反映强烈的突出问题上下功夫，使学习教育与广大人民群众的切身利益紧密相连。（五）加强人民代表大会制度建设，保障人大的政治权威

宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。按照这一规定，只有人民代表大会可以代表人民直接行使国家权力。在我国的宪政体制下，人民是一切权力的根源和所有者，人民通过选举，将权力委托给自己选出的代表，由代表组成各级人民代表大会来统一行使国家权力。因此，地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，在保障人民治理国家的权力、推进社会主义民主政治方面有着无可取代的重要作用。加强人民代表大会制度建设，保障人大作为国家权力机关的政治权威，是发展社会主义民主政治的必然要求。为此，除了前面提到的进一步理顺和规范地方党委与人大关系、坚持和完善党对人大的领导之外，我们还需在以下几方面加以努力。

1．在地方各级人大代表的选举中，尊重和更好地体现人民意愿。进一步改进提出和确定候选人的方式，使正式候选人能够真正代表多数选民的意见。完善候选人的介绍方法，在选举法的范围内确定合适方式展开一定程度的竞选。

2．健全和完善代表履职保障制度，加强对代表的监督。进一步完善代表的生活保障权制度、言论免责权制度、人身特别保护权制度，加强对代表的培训，提高其执政技能和素质，为代表履行职务提供更好的保障。保障并扩大代表了解信息的渠道。采取各种方式，利用现代技术成果，拓展代表履职的空间。在地方人大常委会的指导下，在基层建立为代表履行职务服务的工作机构。同时，也要加强对代表的监督度制约，逐步推进代表履职活动的公开化，探索建立代表接受选民委托的制度，进一步健全代表述职制度、代表视察制度、走访制度、约见制度及代表回访选民和选举单位的制度，建立代表回避制度、代表行为惩戒制度，完善罢免、辞职制度。

3．保障人大依法充分行使职权。提高对人大的认识，加强对宪法和人大制度的宣传教育，用宪法和法律的规定来统一人们对人大的认识。完善人大行使立法、监督、人事任免和重大事项决定等权力的程序规定，保障人大及其常委会行使各项职权。大力加强人大的监督工作，强化人大监督的刚性。

4．加强人大自身建设和工作制度建设。优化人大常委会的人员知识和年龄结构，逐步增加专职常委。改善常委会委员的工作条件，提高工作效率。重视常委会工作机构的建设，提高工作人员的素质，增强工作机构的效能。提高人大会议及常委会会议的透明度，做好人大的公报、工作刊物的公开发行工作，健全和完善群众旁听人大会议和常委会会议的程序与方法，使人民群众旁听人大会议制度化、规范化，优化和完善新闻媒体对人大会议的报道。完善各项会议制度，细化议事规则。（六）发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利

基层民主的快速发展，是中国社会主义民主政治的特色和亮点。胡锦涛总书记强调指出，扩大基层民主、保证人民群众直接行使民主权利、依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作。必须深刻认识发展社会主义基层民主政治的重大意义，推动社会主义基层民主政治建设不断取得新进展。党的十七大报告也指出，人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。

1．大力推进基层群众自治。扩大基层自治范围，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的具体制度，全面推行“两推一选”、“公推直选”，鼓励推动基层民主的新探索。

2．全心全意依靠工人阶级。完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，支持和保障职工参与管理，维护职工的合法权益。

3．完善基层政务公开工作。基层政府应该严格执行《政府信息公开条例》，基层群众自治组织也应完善村务公开、社务公开制度，提高基层政府和群众自治组织的透明度。

4．推进“民主恳谈”工作。“民主恳谈”是推进基层民主的重要形式和载体，基层党委、政府和县（区、市）政府职能部门要高度重视“民主恳谈”工作，根据本地情况，积极推动“民主恳谈”的发展。

5．加强基层政权建设。深化乡镇机构改革，提升乡镇政府的服务意识和服务能力，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。（七）完善政治协商，推进协商民主

全面、广泛的政治协商，是社会主义民主政治独具特色的重要内容，我们要根据十七大精神和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》要求，进一步完善政治协商制度，推进协商民主建设。

1．各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。各级党委要高度重视人民政协的政治协商工作，为政治协商提供强有力的政治组织保障及人力、物力、财力的保障。

2．进一步完善把政治协商纳入决策程序的制度。要细化政治协商的内容，参考其他省的做法，进一步具体界定政治协商的范围，可考虑把如下事项明确列入政治协商范围：第一，党委或党委与政府联合制定的事关全局的重要决议、决定和意见；第二，政府工作报告和计划、财政、人民法院、人民检察院工作报告，以及重要的政府规章；第三，国民经济和社会发展的中长期规划和重大建设项目；第四，重大体制改革方案、行政区划的重大调整和同级城市建设总体规划；第五，事关当地民生的重大问题；第六，同级人大常委会、政府、政协的领导和同级人民法院、人民检察院主要领导的建议人选及其他重要人事安排；第七，各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题；第八，有必要进行协商的其他重要问题。

把政治协商程序与党委会议事规则、政府决策程序有机衔接起来，做到制度化、规范化，确保把政治协商纳入党委政府的决策程序。每年年初，党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究确定重点协商课题，制订协商计划。党政有关部门根据党委统一制订的协商计划和确定的重点课题，及时主动地提供相关资料，为各民主党派团体和各界代表人士了解信息、掌握政策、知情明政创造条件。要坚持和完善各级党政领导及党政部门的负责同志参加人民政协政治协商活动的制度，通报情况、听取意见，共同研究解决问题的对策措施。要建立健全党委、人大、政府、政协秘书长、办公厅（室）主任联席会议制度，进一步密切党委、人大、政府、政协之间的联系和沟通，加强协商与决策、执行、监督的协调配合。

3．进一步完善政协组织开展协商活动的制度和程序。完善协商程序与规则，使政治协商的各个环节都认真按程序开展工作。在协商议题的提出和确定、协商活动的准备、协商会议的组织、协商成果的报送等方面都要有操作性强的规则。人民政协要围绕协商议题，深入开展调查研究，注意改进专题调研的组织方式和工作方法，特别要在研究上狠下功夫，努力求实、求深、求新。要充分发挥界别包容性大、联系面广、人才集聚的优势，及时准确地了解和反映不同阶层、不同群体的愿望和诉求，使政治协商更加广泛深入地反映民情、体现民意。

4．进一步完善协商意见办理落实及反馈的制度和程序。要把政治协商和党政工作程序有机地对接起来，根据不同的协商内容、层次，采取会议协商、书面协商、个别协商、对口协商等灵活多样的协商形式。要进一步规范和完善协商成果的处理程序，对政协报送的协商意见建议，明确规定由相关部门认真研究处理，积极予以吸收采纳，明确党委政府对政协协商意见的处理时限和要求，明确政府职能部门反馈办理情况的具体时限和要求，对领导作出批示的协商意见建议，应当列入党委、政府有关部门督办的内容，加强跟踪督查。

5．加强政协自身建设。要充分尊重和保障各民主党派和无党派人士在人民政协中的民主权利，包括在政协各种会议上以本党派名义发表意见的权利，各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、反映社情民意信息以及参与调查和检查活动的权利。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。要完善委员推选制度，优化委员构成，强化委员学习培训，提高委员整体素质，尊重委员首创精神，尊重和维护委员民主权利，积极为委员履行职责提供方便。要督促委员遵守政协章程，密切联系群众，积极参加政协组织的会议和活动。要积极探索专门委员会的工作新思路、新方式，切实增强工作活力和成效，切实发挥好政协专门委员会的作用。要大力加强政协机关的思想建设、组织建设和作风建设，大兴求真务实之风，提高全局观念、服务意识和政策水平。要适应壮大爱国统一战线和发展社会主义民主政治的要求，完善为政协履行职能服务的各项工作制度，提高工作水平和效率。要着眼于统一战线和人民政协事业的长远发展，高度重视并切实加强人民政协组织的干部队伍建设，配备好工作班子，加强干部选拔、交流和任用，加大干部培训工作、挂职锻炼的力度，努力造就一支政治坚定、作风优良、学识丰富、业务熟练的高素质政协工作干部队伍。（八）强化权力监督，保障权为民所用

监督是民主的重要内容，也是建设廉洁政府的关键所在。发展社会主义民主政治，必须抓好权力监督工作，确保权力正确行使，确保权为民所用。

1．强化人民群众监督意识和公务人员接受监督的意识。（1）要建立健全群众监督教育机制，努力提高群众的监督意识。要对广大人民群众加强监督权利的宣传教育，使群众充分认识到监督国家机关及其工作人员是宪法赋予的神圣权利，从而增强群众的主人翁意识，提高群众当家作主的自豪感和责任感。要对广大群众加强如何行使监督权利的宣传教育，引导群众准确行使监督权利。通过对群众监督的模范人物和典型事例的宣传教育，强化群众对参与监督的信心，提升群众对监督威力的认识，调动群众参与监督的积极性、主动性。要在教育内容、教育手段上采取有力措施，有针对性地消除群众中存在的不想监督、不愿监督、不敢监督的思想，提高广大群众的监督意识。（2）要加强对各级领导干部和其他公职人员自觉接受监督的教育，努力提高他们自觉接受监督的意识。要在国家机关及其工作人员中加强群众路线的宣传教育，使国家机关及其工作人员充分认识到人民群众的历史作用，强化其尊重群众、依靠群众、服务群众的意识。要在国家机关及其工作人员中加强公民监督权利的宣传教育，使其深刻理解权力是人民赋予的，接受群众监督是国家机关及其工作人员的法定义务。同时，也可在适当时候适当场合开展警示教育，通过严厉查处的不接受群众监督或对群众监督打击报复的典型案例，强化其自觉接受群众监督的意识。（3）各级党委要高度重视监督工作。在改革和发展的关键时期，群众监督只能加强不能削弱。加强群众监督不仅是坚持群众路线的需要，也是保持党的先进性的需要，是做好各项工作、顺利推进现代化建设的需要，是应对国际国内各种挑战和化解社会矛盾的需要，是增加党执政的合法性基础的需要。地方各级党委要在全党全社会开展重视群众监督的宣传教育，并采取有力措施展示其重视群众监督的政治决心。只要党委重视群众监督的政治决心为广大人民群众和公职人员所充分理解，群众的监督意识和公职人员自觉接受群众监督的意识就将大大强化。

2．优化权力结构。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，为强化监督工作提供宏观制度结构支撑。

3．加强对权力运行的监督。严格贯彻执行《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012工作规划》，强化权力运行的监督。（1）加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。要认真检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，监督民主集中制及领导班子议事规则的落实情况；加强对党员领导干部民主生活会的指导，督促领导班子成员认真开展批评与自我批评；检查领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉、回复组织函询等制度的执行情况；切实加强巡视工作，健全机构，增强力量，综合运用巡视成果；全面实行纪检监察机关对派驻机构的统一管理，加强对所驻部门领导班子及其成员的经常性监督；总结和推广我省部分地方对“一把手”监督的经验，探索加强对“一把手”监督的新形式、新方法。（2）加强对重点环节和重点部位权力行使的监督。加强对干部选拔任用工作的监督。着重检查党政领导干部选拔任用工作条例的执行情况，切实加强推荐、提名、考察考核、讨论决定等各个环节的监督。对选人、用人失察失误的，要依照有关规定予以追究。

加强对财政资金运行的监督。健全公共财政体制，规范财政资金分配行为。监督检查部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理的落实情况。完善预算编制、执行的制衡机制。强化部门内部制约机制，加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。

加强对国有资产和金融的监管。健全国有资本投资决策和项目法人约束机制，实行重大投资项目论证制和重大投资决策失误追究制。完善国有企业法人治理结构，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责。加强对资本运营各个环节的监管，防止国有资产流失，维护职工合法权益。建立健全金融机构监管协调机制和内控机制，强化金融监管，有效防止金融领域违纪违法案件的发生。（3）充分发挥各监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。切实加强党内监督。严格执行党章，全面贯彻党内监督条例和党员权利保障条例。加强党的代表大会对党的委员会和纪律检查委员会、党的委员会对党委常务委员会、纪律检查委员会对党的委员会的监督。常委会要向全委会负责、报告工作并接受其监督。党委要加强对党内监督工作的领导，注重对下一级党组织及其领导班子特别是主要负责人进行监督。纪委要协助同级党委组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查，对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督。拓宽党员参与党内事务的渠道，切实保障党员的知情权、参与权和监督权。大力发展党内民主，营造党内不同意见平等讨论的环境，为党内监督创造条件。

支持和保证人大监督。切实发挥人大及其常委会的依法监督作用。认真听取和审议有关工作报告。加强对行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章的备案审查，维护法制统一。严格审查财政预算和执行、国民经济和社会发展计划。加强对司法工作的监督，防止执法不公、贪赃枉法行为的发生。加强执法检查、监督及人大代表视察工作。

支持和保证政府专门机关监督。强化行政监察职能，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能。强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计，依法实行审计公告制度。支持和保证监察、审计机关依法独立开展监督，对拒不执行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的责任。

支持和保证司法监督。审判机关要依法审理行政案件，维护和监督行政机关依法行使行政职权。检察机关要依法加强对公安机关立案侦查活动、法院审判活动和判决生效后执行活动的监督。健全公安、审判、检察机关相互配合和制约的工作机制，加大惩治和预防职务犯罪力度。

支持和保证政协的民主监督。切实发挥人民政协通过提出建议和批评，对国家宪法和法律及法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员工作的监督作用。充分发挥政协特邀监督员在反腐倡廉中的作用。各级党委和政府要认真倾听政协、民主党派、无党派人士的批评和建议，自觉接受监督，认真办理政协提案。

切实加强社会监督。依法保障人民群众对党和国家机关及其工作人员批评、建议、控告、检举等权利。发挥工会、共青团、妇联等人民团体的监督作用，扩大群众有序的政治参与，拓宽对施政行为的监督渠道，增强涉及群众切身利益的有关政策和工作的透明度。设立专用举报电话，提倡实名举报。建立健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制，及时处理群众反映的问题。在党的领导下，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。各级党委和政府应当重视和支持舆论监督，听取意见，改进工作。新闻媒体要坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。

4．严肃惩处腐败，保持惩治腐败的强劲势头。坚持惩治腐败必须从严原则。要坚决查办违纪违法案件特别是大案要案。以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违纪违法案件为重点，严厉惩处腐败分子。严肃查处违反政治纪律的案件，严肃查处利用审批权、人事权、司法权违纪违法的案件，严肃查处贪污、受贿、行贿、挪用公款等违法案件，严肃查处失职渎职、严重损害国家利益的案件，严肃查处各种以权谋私、严重损害群众利益的案件。对顶风作案的要依纪依法从严惩处。对领导干部违反规定收钱送钱和买官卖官、参加赌博以及利用职权和职务影响为配偶、子女和身边工作人员谋取非法利益等不正之风及腐败现象，要采取有效措施认真解决。

加大组织处理工作力度。对确有问题、不宜继续担任领导职务的，应严格按照相关规定，采取引咎辞职、责令辞职、免职等组织措施加以严肃处理；对构成违纪的，要按照纪律处分条例的规定予以处理。要建立健全党委统一领导、纪检监察机关和组织人事等部门相互协调的工作机制，进一步明确组织处理范围，规范组织处理程序，提供运用组织处理和纪律处分的综合效果。（九）保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，促进和引导人民的政治参与

人民的政治参与是社会主义民主政治的应有之义，社会主义民主在促进人民的政治参与方面也要做出新的更大成绩。

1．强化政务公开，打造透明政府。严格执行《政府信息公开条例》，努力推动政府信息公开。创造便利条件，开设多种渠道，扩大覆盖面，使人民群众可以很容易、很及时、很全面地获知政府信息。推进电子政务建设，完善政务公开平台，在充分利用传统手段公开政务信息的基础上，有效利用现代信息技术为政务公开服务。要注意政务信息公开的全面性、准确性、及时性，避免“选择性公开”、“关键信息缺失”及信息公开“大而化之”等情况的出现。强化政务公开的配套措施，强化责任追究。

2．建立健全征集公民意见的机制。制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，要通过各种形式充分听取意见。要健全和完善社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度、决策论证制度、监督评议制度等公民参与制度，为公民提供直接与公共政策对话的平台和机会，提高公民意见在决策中的分量，使各种利益冲突能够在合法有序的范围内得以协调，使公民权利的行使更加有力、有效，使制定的公共政策更加符合公共利益的需要。

3．完善公民申诉、控告、检举等权利的保障制度。完善相关法规制度，建立健全公民申诉、控告、检举、信访等权利保障制度体系，对公民监督的权利与义务、形式与内容，受理机关的职权与职责，查处与反馈等实体和程序规范加以明确并细化，建立健全公民监督的保障机制、责任机制、激励机制，确保公民知情权、参与权、表达权、监督权、罢免权等各项权利的充分行使，使公民监督有章可循、有据可依、有责可问。要建立健全公民监督责任追究制度。对受理、处理、查办公民监督意见态度不认真不负责，答复不及时，查办结果与实际不符，以及出现打击报复情况的，要严厉追究有关领导和工作人员的政治责任、行政责任和法律责任。建立健全举报人保护制度，包括举报人保密制度、举报人安全保障制度、举报人受益制度，为公民举报权利的行使提供切实保障。加大信访工作力度，建立健全信访工作综合协调机制、信访问题排查化解机制、信访信息汇集分析机制、信访督查机制，加强信访机关和队伍建设，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。

4．加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。在全社会形成以主张和保护公民权利为核心的法制观念，培养和提高公民的政治参与、政治表达素质，将公民培养成问责主体的主力军，使得公民增强对政治体系的认同感和归属感，提高公民行使权利的知识素质和能力素质，引导公民通过法制化、制度化的途径，理性地行使知情权、参与权、表达权、监督权。

弱势群体的权利保障

所谓“弱势群体”就是指在社会结构的一个或几个层面处于边缘或者底层，在社会经济与社会结构中处于不利地位，并因社会性资源占有的差异性而处于弱势地位，需要法律予以特别保护的社会群体。由于在社会上处于相对不利的地位，弱势群体的生存现状不容乐观。不论是发达国家，还是发展中国家，他们都面临着诸如歧视、暴力、虐待、贫困、疾病、战争、不平等待遇等问题，严重威胁着各国乃至整个世界的持续、稳定和健康发展。

弱势群体在其基本的群体特征上，具有经济利益的贫困性、文化素质的低水平性、生活质量的低层次性、政治参与的边缘性和心理承受能力的脆弱性。当前我国弱势群体主要包括以下几类人群：第一，生理原因形成的弱势群体，包括妇女、儿童和残疾人；第二，社会和经济原因形成的弱势群体，包括少数民族、下岗失业人员、农民工和其他收入贫困者；第三，自然原因形成的弱势群体，指因天灾人祸而导致的部分生活困难者。

法律是普遍适用的行为规范，法律的这种普遍性内在地要求其平等对待全体社会成员。但对弱势群体的特殊保护向法律的普遍性提出了挑战，法律所面对的是如何在普遍性与特殊性之间寻求平衡，其实质是如何实现人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则——公平与正义。

法律的基本价值就是公平，但值得注意的是，“公平始终是历史的、阶级的范畴，不同的历史时期以及不同的阶级有着不同的公平观，世界上从来不存在什么永恒的、抽象的、超阶级的公平观念。”。公平是指合理地分享。公平的理念是建立在平等的基础之上的，但公平是一个超越平等的概念，完全的平等并非绝对的公平，平等是公平的基础，公平是平等进一步发展的结果。社会弱势群体的存在，在很大程度上是社会权利分配不公和社会结构的不合理等制度性障碍的产物。因此，矫正社会权利分配不公和社会结构的不合理是保护弱势群体的最基本的法律理念。这就决定了我们必须要制定好的法律来保护弱势群体的权利，几乎所有国家的宪法及宪法性文件都有保护弱势群体权利的特别规定。

正义是现代法治的重要价值。美国学者罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样——在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。”正义的重要内容之一是如何处理好对弱势群体的权利保护。任何社会的资源都是有限的，强势群体和弱势群体占有不等的份额是客观存在的不平等。对经济活动和社会活动中的弱者，如果法律不加以适当保护，一个社会就失去了起码的正义基础，就难以长治久安地发展下去。所以说，追求正义是政府保护弱势群体权利的理论价值诉求。

因此，建立对弱势群体的权利保障法律体系，实现社会公平和正义，也是对弱势群体保护的基本的法律理念。一、妇女权利（一）妇女人权的概念、内容及历史发展

妇女半边天，提高和改善妇女地位是人类文明进步的重要标志。联合国宪章重申基本人权、人格尊严与价值，规定联合国的宗旨之一是不分种族、性别、语言、和宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。然而，几个世纪以来，妇女一直在社会中处于弱势地位。

妇女人权是保障妇女的尊严，发展妇女的人格，实现妇女的价值，在道德上、社会上、政治上、法律上，应当得到承认或已经得到承认的平等的、自由的生存权与发展权等一切权利的统称。从理论上来讲，妇女人权应当被包含在普遍人权体系中，妇女人权是普遍人权不可或缺的一个部分。但由于几千年来的男权统治，女性在各种领域中已经形成了根深蒂固的弱势地位。现行的政治、经济和社会制度具有男性中心的特征，并没有平等地考虑男性和女性的需求。妇女能力和发展机会受到限制，无法充分利用各种资源来实现自己的权利，从而成为弱势群体。

妇女人权的演变经历了一个漫长的过程。首先，在西方最早从15世纪开始就已经听到一些妇女的声音。18世纪法国大规模兴起了女权主义运动，在1789年的法国大革命中，法国各阶层的妇女积极勇敢地投身于争取人权的革命，为革命做出了巨大贡献。其次，19世纪中叶，英国出现了女权主义运动的高潮，斗争的主要目标是争取妇女的参政权。1907年，英国妇女的参政运动获得了初步胜利，妇女获得了郡议会和市议会的地方选举权和被选举权。1918年，英国议会承认年满50岁以上又拥有一定财产的妇女的选举权和被选举权。最后到1928年，英国妇女才最终获得在法律上与男子平等的政治权利。同时有许多国家的妇女也获得了选举权与被选举权。最后，在20世纪的60至70年代一直持续到80年代，是妇女运动的第一次高潮，她们的主要基调是要消除两性差别，并把这种差别视为造成女性对男性从属地位的基础。女权主义通过揭示女性受压迫的事实，提出各种提高妇女地位的举措，超越了形式上的平等，要求重视妇女作为一个与男性平等的主体的真正需求。到目前为止，斗争仍在继续，妇女人权仍未完全体现，男女平等仍有差距。

妇女人权的本质是平等权和自由权。平等权，强调妇女应当同男子一样平等地享有法律所赋予的权利，包括公民权利、政治权利、经济权利、社会权利及文化权利。《消除对妇女的暴力行为宣言》第3条列举了8项妇女应平等享受的权利，其规定为：“妇女有权平等享受政治、经济、社会、文化、民事或其他任何领域的各种人权和基本自由，这些人权和自由应受到保护。这些权利尤其包括：第一，生存权利；第二，平等权利；第三，自由和人身安全的权利；第四，受法律平等保护的权利；第五，不受一切形式歧视的权利；第六，身心健康方面达到其所能及的最高标准的权利；第七，得到工作和有利的工作条件的权利；第八，不受酷刑或残忍、不人道、有辱人格待遇或惩罚的权利。”在获得平等的地位之后，充分享有法律规定的自由权，尤其是由妇女的生理特征所产生的权利，比如生育权、生殖健康权等。但只有法律的规定是远远不够的，因为法律如果缺乏相应的实施机制是没有意义的。我们探讨妇女权利，不仅要研究妇女应该享有哪些权利，更要注重这些权利的实施机制。（二）妇女人权的国际保护机制

1．全球性文件及区域性文件。（1）针对妇女权利保护的全球性文件。国际劳工组织关于保护女工的标准主要考虑以下两个方面：一是保护女工不从事过分艰苦的工作，特别在生育期间；二是妇女应享有与男子一样的平等权利与待遇。

①《关于孕产保护的国际劳工组织第三号公约》（1919）。1919年的第3号公约《妇女生育前后工作公约》是这方面的第一个标准。它后来为1952年的第103号公约《生育保护公约》所修正。前者只适用于工商业，后者则适用于工业、非工业和农业职业，包括在家庭工作的工资劳动者。两者均适用于公私企业的女工，不问其年龄、国籍、种族和信仰，以及结婚与否。

该公约规定了三个方面的生育保险待遇。

一是产假。产假指职业女性在分娩前后的一定时间内所享受的有薪假期，其宗旨在于维持、恢复和增进受保产妇的身体健康与工作能力及料理个人生活的能力，并使婴儿得到母亲的精心照顾和哺育。按照1919年《关于孕产保护的国际劳工组织第三号公约》的要求，产假至少为12周。2000年《保护生育公约》（第183号）又提出，妇女有权享受时间不少于14周的产假。

二是生育津贴。生育津贴指在职业妇女因生育而离开工作岗位、不再从事有报酬的工作以致收入中断时，及时给予定期的现金补助，以维护和保障妇女及婴儿的正常生活。1919年《关于孕产保护的国际劳工组织第三号公约》第一次对生育津贴作出了通用性的国际规范，1952年在对该公约的修订中，明确这是一项属于与收入相关的社会保险制度，津贴不应低于原收入的2/3。2000年《保护生育建议书》（第191号）又提出，生育津贴应提高至妇女原先收入的全额。

三是医疗服务。医疗服务指由医院、开业医生或助产士为职业妇女提供的妊娠、分娩和产后的医疗照顾，以及必需的住院治疗。定期对孕妇进行体检，并提供从怀孕到分娩的一系列医疗服务，以了解孕妇身体健康状况和胎儿成长情况。

由于两个公约规定标准较高，迄今为止，批准国为数不到40个（包括只批准其中一个公约和两个公约都批准的）。

②《关于妇女夜间工作的国际劳工组织第四号公约》（1919）。1919年国际劳工组织在其第一届大会上通过的第4号公约《妇女夜间工作公约》规定“凡妇女不论年龄，在任何公营、私营工业或其任何分部均不得于夜间工作（除所雇用工人仅为家属者外）”（第三条）。“夜间”系指“至少连续11个小时的时间，其中包括自晚六时至翌晨5时之间”（第二条第一款）。

公约规定了不适用的一些例外情况：l）任何企事业因不可抗力的发生，以致工作中断，为事前所不能预料，且非循环性者；2）从事处理极易腐坏的原材料，以免使该项物料遭受某种损失，必调夜间工作时（第四条）；3）对某些企业准许有一定伸缩性，如“受季节影响的工业，及因特殊情况确有需要的一切场合，夜间的时间可于每年60日中减至10小时”（第六条）；4）对因气候关系日间工作特别有碍健康的国家，夜间时间允许有一定伸缩性（第七条）。

由于公约对夜间时间规定过分严格，很多国家不愿批准，同时对公约是否适用于执行管理与监督职务的妇女也产生了疑问，于是1934年又通过了第41号公约《妇女夜间工作公约（1934年修正）》。此公约除维持前一公约的一些规定外，在“夜间时间”的计算上允许有更大伸缩性，并规定通常不从事体力劳动而执行管理职务的妇女不适用此公约。

1948年的第89号公约《受雇用于工业的妇女夜间工作公约（1948年修正）》规定给“夜间时间”更大的自由，即至少连续11个小时的时间内包括至少连续7个小时在晚10时至翌晨7时之间，主管机关可对各个区域、工业、企事业规定不同的时间，但如规定时间在晚11时以后开始者，应先征询有关雇主与工人组织的意见（第二条）；规定下列妇女不适用本公约：1）担任管理或技术方面的职务者；2）受雇用于卫生及福利服务，通常不从事体力劳动者（第八条）。

虽然有大约一半会员国批准了妇女夜间工作公约（至少批准其中一个），但目前怀疑这种规定是否适宜的愈来愈多。由于只禁止妇女夜间工作而不禁止男子，使妇女的平等机会与权利受到影响，因此迄今已有7个国家解除了原先的妇女夜间工作公约，不批准修正公约，起草《欧洲社会宪章》时也提出了这个问题。1971年瑞士政府要求国际劳工组织主动提出修正这些过时的公约，但由于意见分歧，这个问题仍在讨论中。

③《关于男女工人同工同酬的国际劳工组织第100号公约》（1951）。国际劳工组织直到1951年才初次制定国际劳工标准，即第100号公约《男女工人同工同酬公约》和第90号建议书《男女工人同工同酬建议书》，确定了同等价值工作同等报酬的原则。

公约规定，批推本公约的会员国应以与现行决定报酬率办法相适合的各种方法将男女工人同工同酬的原则推行于全体工人，并在与此项决定报酬率办法相一致的条件下，保证此原则的实施（第二条第一款）。本公约所称的“报酬”系指通常的、基本的、最低的工资或薪金，以及雇主因雇用工人直接或间接付给工人的其他现金酬劳或物品酬劳；“男女同工同酬”系指不因性别而出现差别规定的报酬率（第一条）。公约规定同工同酬原则依靠下列方法实施：第一，国家法律或条例；第二，依法制订或认可的决定工资办法；第三，雇主与工人签订的集体协议；第四，同时采用上述各种方法（第二条第二款）。

第90号建议书是对公约的补充，对实施同工同酬原则方法提供了更详细的指导；指出了政府实行直接、间接监督时应采取的措施，以及推动同工同酬原则实施的方法（如工作分析、职业指导、就业咨询、安置工作、福利和社会工作、增强公众了解、调查研究等）。

④《禁止贩卖妇女和儿童国际公约》（1921）。一战后，在国际联盟的倡议下，1921年9月，巴西、中国、英国、德国等28个国家签定了《禁止贩卖妇女和儿童国际公约》，它是全面实施禁止贩卖妇女和儿童的标志。1933年10月，1921年公约的部分缔约国又在日内瓦签定了《禁止贩卖成年妇女的国际公约》，该公约是强调惩罚贩卖成年妇女至其他国家为娼的犯罪活动。二战后，1947年，1921年公约和1933年公约的缔约国在纽约成功签定了《修正1921年9月30日在日内瓦签定的禁止贩卖妇女和儿童国际公约和1933年10月1日在日内瓦签定的禁止贩卖成年妇女的国际公约》。

⑤《妇女政治权利公约》（1952）。1952年通过了《妇女政治权利公约》（1954年7月7日生效），给予妇女与男子相同的政治权利，帮助尚未获得选举权的妇女获得这一权利，防止已获得选举权的妇女被剥夺这一权利。这是国际社会首次在法律上承认妇女享有平等的政治权利，包括选举权。这也是联和国第一次在国际文书中宣布各个成员国在男女平等原则上负有法律义务。

该公约所规定的内容涉及妇女权益保护的有以下几个方面：1）妇女与男子的地位平等，在任何方面不受任何歧视性的待遇；2）在政治方面，妇女享有与男子平等的选举权，担任公职的资格平等等方面的权利；3）在劳动权利方面，妇女享有同工同酬的权利，在劳动保护、劳动卫生方面得到不同于男子的待遇的权利；4）在婚姻家庭方面，妇女享有婚姻自由，缔结婚姻合意的权利，等等。

⑥《已婚妇女国籍公约》（1957）。1957年通过了《已婚妇女国籍公约》，给予妇女保留或改变国籍的权利，而无须考虑其丈夫的选择，以防止妻子在未得到同意的情况下被剥夺了本人的国籍，以及在离婚的情况下成为无国籍人。

⑦《关于婚姻同意、最低婚龄和婚姻登记公约》（1962）。1962年联合国大会通过了《关于婚姻的同意、结婚最低年龄及婚姻登记的公约的建议》，规定只有经过男女双方完全和自由的同意才能缔结婚姻，并建议最低的结婚年龄为15岁。

⑧《消除对妇女一切形式歧视公约》（1979）。1979年联合国大会通过了《消除对妇女一切形式歧视的公约》，规定各国政府承担义务并采取一切措施，包括立法，保证妇女在与男子平等的基础上行使和享有人权与基本自由。此公约还进一步明确表示，只通过法律是不够的，各国政府必须确保妇女事实上能行使法律所赋予的权利。《妇女公约》是国际上第一个全面、系统地专门规定妇女权利的国际人权公约，它将以前由《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际盟约》、《经济、社会、文化权利国际盟约》所包含的不容歧视原则和有关男女在人权领域平等的规定加以系统化、具体化；将联合国及专门机构已经通过的各种保护妇女，消除对妇女歧视的专题性公约加以吸收、重新强调并有所发展；《妇女公约》还提出了一些新的规定和关于妇女人权的新的方面，比如降低女童失学率的问题、农村妇女的人权问题等，从而为妇女的人权保护提供了必要的、充分的法律基础，《妇女公约》被视为“国际妇女权利法案”。《妇女公约》包括一个序言、六个部分，共三十条。在序言中，公约指出，男女平权为历来通过的国际人权文件所承认，但是歧视妇女的现象依然普遍存在，有违于权利平等和人格尊严的原则，有碍于妇女在与男子平等的条件下参与本国的政治、经济、社会和文化生活，妨碍社会和家庭的繁荣进步，并使妇女更难充分发挥其为国家、为人类服务的潜力。公约敦促各缔约国采取一切措施消除一切形式和表现的对妇女的歧视。《妇女公约》第一条为“对妇女的歧视”规定了一个定义。它是指：基于性别而作的任何区别、排除和限制，以致或足以上妨碍或破坏对妇女在政治、经济、社会、公民或任何其他方面的人权和基本自由的承认，或妇女无论已婚、未婚在男女平等的基础上对这些权利和基本自由的享有和行使。

公约的第二条、第三条、第四条、第二十四条重新强调了公约序言中对缔约国义务的要求，指出各缔约国应在所有领域，采取一切必要措施消除一切形式的对妇女的歧视，保证她们在与男子平等的基础上，享有并行使人权和基本自由，各国为此目的采取的任何暂行特别措施不得视为歧视。不仅如此，公约还要求各缔约国采取一切适当措施改变男女的社会、文化行为模式，消除男女尊卑观念和关于男女定型任务的偏见、习俗和一切其他方法，以便移风易俗，从文化观念和历史传统上，重新树立女性在社会和家庭中的角色，为女性的个人发展开辟出自由的空间（第五条）。

公约的第六条至第十六条是关于缔约国义务的具体规定。据此，缔约国有义务禁止贩卖妇女和意图营利使妇女卖淫的行为；有义务保证妇女在与男子平等的条件下行使政治和公众事务、享受国籍、受教育、就业、保健、经济社会生活、法律能力和家庭婚姻关系方面的权利，并在必要情况下给予妇女特殊的保护。公约的第五部分（第十七条至第二十二条），是有关设立消除对妇女歧视委员会及其职权的规定。委员会由缔约国选任的23位专家组成，以个人资格任职。从1981年第一届会议以来，全部是女性。按照现行公约，该委员会的主要任务是接受和审查缔约国提交的落实公约义务的报告，并有权提出意见和建议，且将这种意见和建议载入其通过经济、社会理事会每年向联合国大会提交的工作报告中。从1992年起，消除对妇女歧视委员会还开始在其工作报告中载入对公约具体条款的一般评论。

⑨《消除对妇女暴力宣言》（1993）。1993年，联合国发表了《消除对妇女暴力宣言》，第一次给“对妇女的暴力行为”下了定义：即不论发生在公共场所或私人生活中，对妇女造成或可能造成身心上或性行为上的伤害或痛苦的任何基于性别的暴力行为。《宣言》指出，对妇女的家庭暴力是对妇女人权和基本自由的侵犯，是文化传统上男女关系不平等的结果。（2）针对妇女权利保护的区域性文件。《防止、惩治和消除对妇女暴力的美洲间公约》（1994）。1994年，26个国家通过了《美洲预防、惩治和消除对妇女暴力活动的公约》。该公约要求各成员国采取措施预防和消除各种针对妇女的暴力行为，并救助受害者。按照此公约的原则，阿根廷、智利、乌拉圭、厄瓜多尔、玻利维亚、哥斯达黎加、墨西哥、哥伦比亚等国相继颁布了反家庭暴力的法律或法规，其中对政府的政策措施、家庭暴力的概念、法律保护的范围、司法程序、对受害人的保护、对施暴者的处罚和制裁等做了详细规定。

2．保护妇女人权的国际人权机构和程序。

目前，全球性的国际人权保护机构可分为两大类。

第一类人权保护机构可称为宪章机构。它们是联合国系统内的人权保障机构。其设立的法律根据在于联台国宪章中关于保护人权的规定，除设立时委以具体任务关注某一人权现象或某一国家人权状况的工作小组、特别报告员、专家委员会以外，原则上所有联合国会员国都应就其承担的保障人权的义务接受这些人权机构的监督。根据《联合国宪章》的规定，经社理事会具体负有增进全人类之人权及基本自由的尊重与维护的职责。在经社理事会的附属机构中，与人权问题关系最直接的机构是人权理事会、咨询委员会和妇女地位委员会。

妇女地位委员会由经社理事会l946年6月设立，其职能主要是：就促进政治、经济文化、社会及教育领域的妇女权利向经社理事会提出建议和报告，并促进维护妇女权利的国际立法。它有权接受个人来文。这些来文无论是具体指控某一个或几个国家侵犯了妇女权利，还是一般谈及提高妇女地位的原则性问题，都先交由委员会下的一个工作组处理，委员会只对其中暴露出来的有可靠证据的一贯对妇女不公正和歧视对待的情形予以关注，并向经社理事会提出建议。

另外，联合国还有两个机构专门处理妇女问题：联合国妇女发展基金（妇发基金）资助造福妇女的创新发展活动，特别是资助在发展中国家的农村地区开展的活动；提高妇女地位国际研究训练所（提高妇女地位研训所）利用新的信息技术来帮助妇女提高地位，帮助她们更好融进信息社会。

第二类人权保护机构可称为条约机构。它们是依据联合国主持下制定的多边国际人权公约设立的机构，主要职责在于监督各缔约国履行公约义务的情况。

一般而言，多边人权国际公约下的监督程序有三种形式。

其一，报告程序。各缔约国有义务向这些公约下设立的人权机构提交报告，指明本国履行公约义务的情况。人权机构一般有权就此提出评论和建议。

其二，国家间的指控程序。在一定条件下，某一公约缔约国有权指控另一公约缔约国犯有违反公约义务的情形，并在一定情况下，将此争端交由相应的人权保障机构，根据公认的国际法原则和相应的公约条款予以处理。

其三，个人申诉程序。在一定条件下，依据人权公约设立的人权机构有权受理某一缔约国管辖下的个人、个人联名或其代表提交的关于该国侵犯其权利的来文，并予以审查和处理。

这三种程序在不同的人权条约中具有不同的效力地位。特别是后两种程序，往往采取公约中的任择条款或任择议定书的形式予以规定，它们只在缔约国声明接受这一任择条款或对相关的任择议定书予以批准，或加入的情况下才发生效力。

消除对妇女歧视委员会是《消除对妇女一切形式歧视公约》的监督机构。1999年lO月6日第54届联大通过了《消除对妇女一切形式歧视公约的任择议定书》，该议定书规定了消除对妇女歧视委员会的两种职权。第2条至第7条是申诉程序，委员会有权接受和处理来自议定书缔约国的个人来文；第8条至第10条是调查程序，除非缔约国在批准或加入该议定书时表示不接受，委员会有权审查在议定书缔约国境内是否发生了系统的或非常严重的侵犯妇女人权的情形。在这两种程序下，消除对妇女歧视委员会的工作都是非公开的。不过，按照有关规定，委员会可以邀请有关国家在其提交的执行公约的报告中指出所采取的相关措施和其他资料。而按照《妇女公约》的规定，委员会有权对缔约国报告中的任何内容加以评论，并载于其提交给联大的工作报告中；该议定书的第12条也规定，委员会在其工作报告中应包括它在上述程序中的活动摘要。这些都使得议定书的缔约国在考虑执行委员会在有关程序下的意见和建议时，受到某种程度的监督，从而敦促缔约国尽力遵从委员会的意见和建议。（三）妇女人权的国内保护

1．我国保护妇女人权的国内立法。

各国对妇女权利的具体保护形式虽各不相同，但总的来说不外乎两种形式，即在宪法中原则规定男女平等和不歧视原则，另外通过专门法对妇女权利予以保护。（1）宪法。

我国宪法第48条、第49条全面确立了妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活方面与男子平等的宪法原则，规定婚姻、家庭、母亲、儿童、老人的权益受国家的保护，并针对中国妇女在政治和经济方面存在问题的状况以及在婚姻自由方面，老人、妇女、儿童的人身权利易遭受侵害的状况，宪法特别规定：“实行男女同工同酬，培养和选拔女干部”、“禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童”。中国宪法对妇女人权的规定，使妇女成为平等的法律主体，为妇女人权的广泛实现提供了最根本的宪法依据和保障。（2）专门法。

①《婚姻法》。2001年4月，九届全国人大常委会第21次会议修订了《婚姻法》，第一次规定“禁止家庭暴力”，并将“实施家庭暴力”作为应准予离婚的一种理由。该法规定了居委会、村委会和公安机关对家庭暴力受害人的救助措施；规定了对实施家庭暴力构成犯罪的应追究刑事责任；规定了因家庭暴力导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿，对《婚姻法》进行了重大修改。新《婚姻法》不仅重申男女平等、婚姻自由、一夫一妻、保护妇女和子女合法权益的婚姻家庭制度，还根据中国改革开放20多年来在婚姻家庭方面出现的新情况，发展和完善了该法的内容，尤其强调了在保护妇女合法权益方面的救助措施与法律责任。

②《妇女权益保障法》。十届全国人大常委会第17次会议修订了《妇女权益保障法》，该法将男女平等基本国策载入法律，将妇女发展纲要纳入国民经济和社会发展规划，规定了反歧视原则，明确禁止性骚扰。它成为占中国人口一半的广大女性从政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权利、婚姻家庭权益及法律责任等方面维护自己宪法权利的法律武器。这部法律的制定，即是以规定保障性的、协调性的、制裁性的、补充性的条款，填补了中国对妇女问题宪法规定上的空白和不足，也是中国承担国际公约责任、履行保护妇女人权义务的直接体现。

③《人口与计划生育法》。九届全国人大常委会第25次会议通过了《人口与计划生育法》。该法明确规定，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任；强调禁止歧视、虐待生育女婴的妇女；规定“妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿”。

④其他法律、法规。九届全国人大常委会第29次会议通过了《农村土地承包法》。这部法律确认了妇女与男子享有平等的土地承包权，并且在土地承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地经营权，明确规定保护出嫁妇女、离婚及丧偶妇女的土地承包权。中国《刑法》规定，对侵犯妇女权益的犯罪行为予以严惩，如专门规定了强奸罪、侮辱妇女罪、拐卖妇女罪、收买被拐卖的妇女罪、强迫他人卖淫罪等等。《民法通则》、《继承法》等民事法律明确规定，妇女的个人财产权、继承权、人身权、人格权等受法律保护。中国《劳动法》明确规定了妇女享有与男子平等的就业权、取得报酬权、休息休假权、获得劳动安全卫生保护权、接受职业技能培训权、享受社会保险和福利权等等。

2．我国保护妇女人权的相关机构。

中国高度重视促进男女平等和维护妇女的合法权益，建立了比较完整的保障妇女权益的组织机构。在中国政府部门中有国务院妇女儿童工作委员会，它成立于1990年2月，是国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构，主要协调和推动政府有关部门执行妇女儿童的各项法律法规和政策措施，促进妇女儿童事业发展。国务院妇女儿童工作委员会成立20年来，制定并监督实施了与妇女儿童权利相关的法律和发展纲要（简称“两法”《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》，“两纲”《中国妇女发展纲要》、《中国儿童发展纲要》），集中财力物力，解决了降低孕产妇死亡率、农村义务教育阶段学生学杂费、免费对贫困地区妇女宫颈癌和乳腺癌筛查等的政策及其财政支持等问题。目前，各省、自治区、直辖市和9O％以上的地（市）、县（市）分别建立了妇女儿童工作委员会。

2001年11月，中宣部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部、劳动和社会保障部、农业部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、国家工商行政管理总局以及全国妇联等14个部门和非政府组织成立了妇女儿童权益协调组，作为国家级维护妇女儿童权益的协调议事机构。协调组通过会议、调研、案件督办等形式，沟通情况，研究重点难点问题，查处典型案件，推动《妇女权益保障法》的贯彻落实。

在立法机关中有全国人民代表大会内务司法委员会妇女儿童青少年室，其主要职责是承办有关妇女儿童和青少年方面立法的调研及草拟工作、负责涉及妇女儿童和青少年权益的法律执法检查、有关妇女儿童和青少年地方法规的备案审查、处理有关妇女儿童和青少年方面的人民来信。各省、自治区、直辖市各级人大都有相应的保障妇女儿童权益的机构。

非政府组织中有中华全国妇女联合会，包括地方组织、基层组织和团体会员。全国各地都设有相应的妇女联合会，其基本职能是代表和维护妇女权益，促进男女平等。

由政府主管、人大监督、各有关部门参与，初步形成了维护妇女权益的法律体系、组织机构体系和社会化维权工作的格局。保障妇女合法权益的法制观念在全社会不断深入。

3．我国保护妇女人权的相关措施。（1）公布了中国历史上第一个《国家人权行动计划（2009-2010年）》。2009年国务院新闻办公室公布了中国历史上第一个《国家人权行动计划（2009-2010年）》，在实现和保障妇女人权方面，《行动计划》也制订了七项目标：1）提高妇女参与管理国家和社会事务的水平；2）保障妇女工作权利和获得经济资源的平等权利；3）保障女性受教育的权利；4）保障妇女的生育权利，完善生育保健服务；5）预防和打击拐卖妇女犯罪：6）禁止针对妇女的一切形式的家庭暴力，探讨建立预防、制止、救助一体化的反对家庭暴力的机制：7）对被监禁女性采取适用女性特点的管理方式，并提出了相应的人权教育和人权合作措施。（2）认真履行《消除对妇女一切形式歧视公约》的报告义务。根据《公约》规定，中国政府于1982、1989、l997、2003年分别向联合国消歧委员会提交了六次“关于《消除对妇女一切形式歧视公约》执行情况报告”，并于2006年8月接受了联合国消歧委员会对中国提交的第五第六次联合报告（包括香港特区政府的第二次报告和澳门特区政府的首次报告）的审议。

联合国消歧委员会于2006年8月25日发布了《消除对妇女歧视委员会的结论性意见：中国》。委员会对中国政府为履行《公约》义务而不断完善法律、政策和社会发展规划，派遣高级代表团参加《公约》执行报告的审议，在香港、澳门回归后立即履行《公约》等，给予了充分肯定。同时也提出了一些主要关切领域和建议，如中国国内立法仍未根据《公约》第一条对歧视妇女做出定义、《公约》尚未在任何法院得到援引等。（四）妇女权利保障存在的问题及对策

1．妇女权利保障存在的问题。（1）职场性别隐性歧视仍然很严重。2009年6月12日，北京大学法学院妇女法律研究与服务中心发表了《中国职场性别歧视状况研究报告》，这是国内首份系统反映职场性别歧视状况的调查报告。该研究报告从招聘状况、岗位、薪酬及待遇、职场升迁、职场性骚扰、退休状况五个方面展示了中国职场性别歧视现状。其中，在那些表示于工作中因性别受过歧视的人里，女性占63.1％。这表明女性遭受职场歧视较为普遍。而且面对职场性别歧视，多数女性表现比较懦弱。调查发现，女性遭遇职场性别歧视后，选择无奈忍受的占25.6％，选择与单位据理力争的占26.5％，选择向相关部门投诉的占32.4％，选择向法院提起诉讼的占16.9％，还有被调查者表示若遭遇性别歧视会选择离开单位，也有被调查者表示会通过媒体寻求帮助。（2）家庭暴力仍然普遍存在。根据2003全国家庭暴力现状和态度调查分项目结题报告对3543份有效问卷的统计分析，主要发现：①在调查实施的三个省份（浙江省选择了杭州、金华和常山，甘肃省选择了兰州、白银和定西，湖南省选择了长沙、浏阳和郴州）中，不同频率的家庭暴力的发生率为34.7％（从几个月发生一次到一周发生几次）；②在存在暴力行为的婚姻中，男方更多地采取精神暴力和身体暴力的方式来处理夫妻冲突。

2002年全国妇联系统信访分类统计显示，在婚姻类投诉比重略有下降的同时，“家庭暴力”问题的投诉总量却比上年上升了38.59％。其中，女性仍然是暴力侵害的主要受害者。（3）性骚扰打击不力。近年来，“性骚扰”现象逐渐增多并成为社会所关注的焦点。面对这种情况，因涉及个人隐私，大多数女性都采取了躲避的方法，不愿声张或投诉维权。另外，性骚扰行为不容易界定，《中华人民共和国妇女权益保障法》中只明确规定“禁止对妇女实施性骚扰”，并没有对“性骚扰”的行为特征作出具体界定，使得这一规定在实践中的操作性不强。取证存在困难，也是造成这类投诉较少的原因，走向法庭更为罕见。这些造成对性骚扰打击不力，妇女权益不能有效保障。

2．妇女权利保障存在的对策。（1）制定《反就业歧视法》。2004年，由24位学者组成的“反就业歧视研究课题组”成立。去年，课题组开始起草法案。今年两会期间，《反就业歧视法（专家建议稿）》提交至全国人民代表大会。据有关专家介绍，该草案有平机会属于准司法组织，是个综三大亮点：设立国家机会平等委员会（以下简称“平机会”）、设置反隐性歧视的举证责任倒置和设立程序性救济。

合性的委员会，由来自多个部门的人员组成。鉴于就业歧视不仅仅涉及法律问题，这种综合性的组织更有利于问题的解决。国外实践证明，协调的效果甚至比司法的效果更好。

由于隐性歧视很难界定，有时企业会故意模糊概念。首先，申诉人应当提供能够初步合理推断被申诉人存在歧视事实的证据。然后，被申诉人应当提供能够证明自己的行为不构成就业歧视的证据和理由。被申诉人不能提供证据和理由或提供的证据和理由不足以证明不存在就业歧视情形的，被申诉人应当承担歧视的法律责任。第三，设立程序性救济。关于向平机会申诉的条件、申诉时效，以及争议的受理、送达程序，最后的和解、调解、裁决、执行等程序都应该有明确的规定。（2）制定《反家庭暴力法》。我国没有专门的《反家庭暴力法》，关于反家庭暴力的相关规定散见于《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《治安管理处罚条例》、《民法通则》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》和《中华人民共和国妇女权益保障法》。

地方立法层面，从我国政府代表团2000年6月向联大特别会议提交的有关“中华人民共和国1995年第四次世界妇女大会《北京宣言》《行动纲领》执行成果报告”，到目前为止，中国已有20个省、地区、市、县相继出台了预防和制止家庭暴力的地方性法规条例或法规性文件。

1996年1月10日，湖南长沙市委、市政府办公厅和长沙市公安局联合出台了《关于预防和制止家庭暴力的若干规定》，这是中国第一

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